Ejecutoria num. 45/2021 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 12-08-2022 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 45/2021. PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE COLIMA. 19 DE ABRIL DE 2022. PONENTE: L.O.A.. SECRETARIOS: J.S.V.Á.Y.V.M.M.L..

ÍNDICE TEMÁTICO

Acto impugnado: Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de la Industria Eléctrica, publicado el nueve de marzo de dos mil veintiuno.

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Ciudad de México. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al diecinueve de abril de dos mil veintidós, emite la siguiente:

SENTENCIA

Mediante la cual se resuelve la controversia constitucional 45/2021, promovida por el Poder Ejecutivo del Estado de Colima, en contra del Congreso de la Unión y del Poder Ejecutivo F..

ANTECEDENTES Y TRÁMITE DE LA DEMANDA

1. Presentación de la controversia constitucional. Por escrito recibido mediante sistema electrónico el veintiséis de abril de dos mil veintiuno, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el consejero jurídico del Poder Ejecutivo del Estado de Colima presentó controversia constitucional, en la que reclamó del Congreso de la Unión (por conducto de la Cámara de Senadores y de Diputados) y del presidente de la República, lo siguiente.

"III. Norma general o acto cuya invalidez se demanda

"1. Del Congreso de la Unión, por conducto de la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores, se demanda la invalidez de la discusión, aprobación y emisión del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de la Industria Eléctrica, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 9 de marzo de 2021, específicamente por lo que hace a las siguientes porciones normativas:

"‘Artículo 3. ...

"‘I. a IV. ...

"‘V. Central eléctrica legada: Central eléctrica que no se incluye en un permiso para generar energía eléctrica bajo la modalidad de autoabastecimiento, cogeneración, pequeña producción, producción independiente o usos propios continuos, y:

"‘a) Es propiedad de los organismos, entidades o empresas del Estado; y,

"‘b) Cuya construcción y entrega sea con independencia de su modalidad de financiamiento;

"‘VI. a XI. ...

"‘XII. Contrato de cobertura eléctrica: Acuerdo entre participantes del mercado mediante el cual se obligan a la compraventa de energía eléctrica o productos asociados en una hora o fecha futura y determinada, o a la realización de pagos basados en los precios de los mismos. Exclusivamente los suministradores de servicios básicos podrán celebrar contratos de cobertura eléctrica con compromiso de entrega física;

"‘XII Bis. Contrato de cobertura eléctrica con compromiso de entrega física: Acuerdo entre un suministrador de servicios básicos y un generador mediante el cual se obligan a la compraventa de energía eléctrica o productos asociados en una hora o fecha futura y determinada, con el compromiso de realizar la entrega física de la energía, servicios conexos o potencia establecidos, y para lo cual el generador presentará al Cenace los programas de generación de las centrales eléctricas que formen parte del contrato mediante ofertas de programa fijo en el mercado eléctrico mayorista, conforme a las reglas del mercado;

"‘XIII. ...

"‘XIV. Contrato legado para el suministro básico: Contrato de cobertura eléctrica que los suministradores de servicios básicos tendrán la opción de celebrar, con precios basados en los costos y contratos respectivos, que abarcan la energía eléctrica y productos asociados de las centrales eléctricas legadas y las centrales externas legadas, con compromiso de entrega física;

"‘XV. a LVII. ...’

"‘Artículo 4. ...

"‘...

"‘I.O. acceso abierto a la red nacional de transmisión y las redes generales de distribución en términos no indebidamente discriminatorios, cuando sea técnicamente factible;

"II. a V. ...

"VI. Ofrecer energía eléctrica, potencia y servicios conexos al mercado eléctrico mayorista basado en los costos de producción unitarios conforme a las reglas del mercado, garantizando, en primera instancia, los contratos de cobertura eléctrica con compromiso de entrega física y, en segundo término, el suministro de energías limpias, entregando dichos productos al Sistema Eléctrico Nacional cuando sea técnicamente factible, sujeto a las instrucciones del Cenace.’

"‘Artículo 12. ...

"‘I.O. los permisos a que se refiere esta Ley, considerando los criterios de planeación del Sistema Eléctrico Nacional establecidos por la Secretaría, y resolver sobre su modificación, revocación, cesión, prórroga o terminación;

"‘II. a LIII. ...’

"‘Artículo 26. Los transportistas y los distribuidores son responsables de la red nacional de transmisión y las redes generales de distribución y operarán sus redes conforme a las instrucciones del Cenace, quien considerará la prioridad en el uso de estas redes para el despacho de las centrales eléctricas legadas y las centrales externas legadas con compromiso de entrega física. Para el mantenimiento de la red nacional de transmisión y de los elementos de las redes generales de distribución que correspondan al mercado eléctrico mayorista, los transportistas y los distribuidores se sujetarán a la coordinación y a las instrucciones del Cenace.’

"‘Artículo 53. Los suministradores de servicios básicos podrán celebrar contratos de cobertura eléctrica a través de subastas que llevará a cabo el Cenace. Los términos para llevar a cabo dichas subastas y asignar los contratos de cobertura eléctrica respectivos se dispondrán en las reglas del mercado.’

"‘Artículo 101. Con base en criterios de seguridad de despacho y eficiencia económica, el Cenace determinará la asignación y despacho de las centrales eléctricas, de la demanda controlable y de los programas de importación y exportación.

"‘Dicha asignación y despacho se ejecutará independientemente de la propiedad o representación de las centrales eléctricas, la demanda controlable u ofertas de importación y exportación. Lo anterior, considerando los contratos de cobertura eléctrica con compromiso de entrega física.’

"‘Artículo 108. ...

"‘I. a IV. ...

"‘V. Determinar la asignación y el despacho de las centrales eléctricas, de la demanda controlable y de los programas de importación y exportación, a fin de satisfacer la demanda de energía eléctrica en el Sistema Eléctrico Nacional, y mantener la seguridad de despacho, confiabilidad, calidad y continuidad del Sistema Eléctrico Nacional;

"‘VI. Recibir las ofertas y calcular los precios de energía eléctrica y productos asociados que derivan del mercado eléctrico mayorista, y recibir los programas de generación y consumo asociados a los contratos de cobertura con compromisos de entrega física, de conformidad con las reglas del mercado;

"‘VII. a XXXIV. ...’

"‘Artículo 126. ...

"‘I. ...

"‘II. La Secretaría establecerá los criterios para su otorgamiento en favor de los generadores y generadores exentos que produzcan energía eléctrica a partir de energías limpias. El otorgamiento de los certificados de energías limpias a centrales eléctricas, no dependerá ni de la propiedad, ni de la fecha de inicio de operación comercial de las mismas;

"‘III. a V. ...

"‘2. Del Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, se reclama la promulgación del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de la Industria Eléctrica, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 9 de marzo de 2021, que contiene las porciones normativas impugnadas.’."

2. Conceptos de invalidez. En su demanda, la parte promovente expuso los siguientes conceptos de invalidez.

"Primero. El decreto impugnado viola las facultades concurrentes en materia medioambiental que el artículo 73, fracción XXIX-G, de la Constitución F. asegura al Estado de Colima al impedir que éste desarrolle, implemente y ejecute la política pública vinculada con el sector de la energía eléctrica tendiente a promover la sustitución del uso y consumo de los combustibles fósiles por fuentes renovables de energía, incluyendo los necesarios para la generación de electricidad.

"Además, el decreto referido viola por vía de consecuencia los derechos a un medio ambiente sano y a la salud de los habitantes del Estado, reconocidos en el artículo 4o. constitucional, en la medida en la que impide que aquéllos se beneficien de una industria de generación de electricidad local que abone a mejorar las condiciones medioambientales del Estado.

"El artículo 73, fracción XXIX-G, de la Constitución F. faculta al Congreso de la Unión para expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno F., de los gobiernos de las entidades federativas, de los Municipios y, en su caso, de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico.

"Por su parte, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente establece de manera general las bases para garantizar el derecho de toda persona a vivir en un medio ambiente sano para su desarrollo, salud y bienestar. Al efecto, establece en su artículo 4o. que la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México ejercerán sus atribuciones en materia de preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al medio ambiente de conformidad con la distribución de competencias prevista en esa ley, así como en otros ordenamientos legales.

"Además, el artículo 7 de la referida ley general indica que corresponde a las entidades federativas la formulación, conducción y evaluación de la política ambiental estatal (fracción I), la aplicación de los instrumentos de política ambiental previstos en las leyes locales en la materia, así como la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente que se realice en bienes y zonas de jurisdicción estatal en las materias que no estén expresamente atribuidas a la Federación (fracción II), la formulación y ejecución de acciones de mitigación y adaptación al cambio climático (fracción XX) y la atención de los demás asuntos que en materia de preservación del equilibrio ecológico y protección al medio ambiente les conceda la propia ley u otros ordenamientos en concordancia con ella y que no estén otorgados expresamente a la Federación (fracción XXII).

"De lo anterior, se sigue que el Estado de Colima tiene amplias facultades para delinear su política estatal en materia de protección y preservación del medio ambiente, así como en materia de mitigación y adaptación al cambio climático.

"La Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes si bien no prevé alguna facultad concurrente explícitamente diseñada para garantizar el derecho a vivir en un medio ambiente sano y sustentable de niñas, niños y adolescentes, lo cierto es que instituye bases sólidas en sus artículos 2, 3 y 14 que permiten confirmar que las facultades concurrentes en materia medioambiental deben considerar invariablemente el interés superior de la niñez, para lo cual toda política pública y programa de gobierno deben garantizar un enfoque integral, transversal y con perspectiva de derechos humanos en su favor, así como debe considerar su opinión y evaluar el impacto que tendrá en las niñas, niños y adolescentes.

"La Ley General para el Cambio Climático reglamenta las disposiciones de la Constitución en materia de protección al ambiente, desarrollo sustentable, preservación y restauración del equilibrio ecológico, siendo que dentro de sus objetivos se encuentra establecer la concurrencia de las facultades de la Federación, las entidades federativas y los Municipios en la elaboración y aplicación de políticas públicas para la adaptación al cambio climático y la mitigación de emisiones de gases y compuestos de efecto invernadero.

"Este ordenamiento es un referente normativo primordial del íntimo vínculo que existe entre el cambio climático y el sector eléctrico, pues es preciso en cuanto a la relevancia que tiene el uso de fuentes renovables de energía como parte de las labores de mitigación de los efectos de ese fenómeno. En efecto, en los artículos 33 y 34 define explícitamente como uno de los ejes torales de la política pública para reducir las emisiones (mitigación) la sustitución del uso y consumo de los combustibles fósiles por fuentes renovables de energía, incluida la generación de electricidad.

"Además, en el régimen transitorio del decreto de su expedición, la transición se asume como una meta concreta en la que intervendrán los tres órdenes de gobierno, y la cual será promovida por la Sener –en coordinación con la CFE y la CRE– de manera que la generación eléctrica proveniente de fuentes de energías limpias alcance por lo menos 35 % para el 2024.

"De lo anterior, se sigue que el desarrollo normativo del sector eléctrico debe, en todo momento, ser armonioso con las políticas públicas en materia medioambiental tendientes a la adaptación al cambio climático y la mitigación de emisiones de gases y compuestos de efecto invernadero, lo cual invariablemente requiere respetar las facultades de los tres órdenes de gobierno en dicha materia.

"La concurrencia establecida por el ordenamiento en análisis subraya que la manera en la que intervienen las entidades federativas en esta importante labor para contrarrestar y aminorar los efectos del cambio climático se define en el artículo 8, destacadamente en sus fracciones I, II y III, que las facultan para formular, conducir y evaluar la política local en materia de cambio climático en concordancia con la política nacional, específicamente incluyendo acciones y criterios de mitigación al cambio climático. Por tanto, si un eje toral de las políticas de mitigación incluye promover la sustitución del uso y consumo de los combustibles fósiles por fuentes renovables de energía, incluyendo para la generación de electricidad, entonces es claro que dentro de las acciones y criterios al alcance de las entidades federativas se encuentran las orientadas a conseguir ese fin, siempre y cuando se mantengan dentro del ámbito de sus atribuciones.

"Con base en lo anterior, el decreto impugnado se constituye como un obstáculo para que el Estado de Colima, en ejercicio de sus facultades concurrentes, formule, conduzca y evalúe políticas públicas viables que tengan como finalidad un mayor empleo de fuentes renovables de energía o la adopción de procesos más eficientes para la generación de electricidad en aras de lograr la adaptación regional al cambio climático, mitigar las emisiones de gases y compuestos de efecto invernadero derivado del uso y consumo de combustibles fósiles, y con ello generar mejores condiciones para el ejercicio del derecho de todo colimense –en especial las niñas, niños y adolescentes– a vivir en un medio ambiente sano para su desarrollo, salud y bienestar.

"En efecto, a pesar de que el Estado de Colima carece de facultades para definir la política pública del sector eléctrico, sí cuenta con amplias atribuciones para asistir activamente –desde su ámbito de competencia– en la descarbonización del sistema eléctrico, por la vía de la adopción de actividades económicas, como puede ser la gestión y administración de fondos locales y la aplicación de incentivos fiscales; inversión estatal; la suscripción de convenios de colaboración con el sector privado o, incluso, con la misma CFE; convenios de coordinación con la Federación, otras entidades federativas y Municipios; mediante el fomento de actividades, por la vía de la investigación científica y tecnológica y el desarrollo, transferencia y despliegue de tecnologías; o a través de temas concretos como el impulso al transporte eficiente y sustentable, público y privado.

"No debe ignorarse la existencia de facultades residuales que autorizan al Estado de Colima la posibilidad de proveer lo necesario para el desarrollo de áreas estratégicas a cargo del Gobierno F., como es el caso de la planeación y control del SEN y de la transmisión y distribución de la energía eléctrica. Particularmente y atento a la cláusula residual incluida en el artículo 124 del Pacto F., debe considerarse que la Constitución del Estado de Colima prevé en la sección IV ‘Del desarrollo económico social’ que corresponde al Estado, en el ámbito de sus atribuciones, garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca su régimen democrático y que, mediante la competitividad, el fomento del crecimiento económico y el empleo, y una más justa distribución del ingreso, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de las personas y grupos sociales. En términos de lo anterior, el Congreso del Estado de Colima expidió la Ley de Fomento Económico para el Estado de Colima, que tiene por objeto establecer las bases para incentivar y promover la inversión a fin de impulsar el crecimiento económico de los sectores, de manera integral, sostenido y sustentable de la entidad, e incrementar el bienestar social de los colimenses, dentro de un marco jurídico que otorgue seguridad a la inversión, al trabajo y que promueva el desarrollo del Estado.

"Concretamente, el artículo 5, fracciones III, X, XIII, XVI y XX, de esa ley autoriza al Estado de Colima a (i) promover el aprovechamiento integral de los recursos existentes, (ii) promover proyectos productivos para atraer inversión, (iii) promover la creación de infraestructura para el crecimiento económico, (iv) promover la creación de parques y zonas industriales y (v) promover una cultura de respeto al medio ambiente que privilegie la actividad de empresas no contaminantes. Todas estas facultades sientan las bases para el desarrollo de actividad programática por parte del Estado de Colima, que encuentra puntos de conexión con el desarrollo de industrias como la eléctrica.

"No obstante, el andamiaje legal que ahora regula el sector eléctrico desincentiva el establecimiento de nuevos proyectos de energía eléctrica en la entidad, desplaza a las centrales eléctricas que emplean fuentes renovables de energía y genera desincentivos para invertir en nuevas tecnologías. En su lugar, promueve el empleo de combustibles fósiles y/o de centrales eléctricas que no cumplen con los estándares de eficiencia necesarios para reducir la emisión de gases y compuestos de efecto invernadero. Por tanto, la norma se constituye de facto como una barrera para que el Estado de Colima desarrolle, implemente y ejecute políticas públicas explícitamente diseñadas en ejercicio de sus facultades concurrentes y residuales para promover la sustitución del uso y consumo de los combustibles fósiles por fuentes renovables de energía.

"a. El nuevo orden de despacho: abandono del criterio de eficiencia.

"El nuevo texto legal incluye nuevas categorías que, en términos simples, colocan a la CFE en el primer lugar del orden de despacho en detrimento de quienes concurren al mercado de generación de energía eléctrica. En efecto, la nueva redacción de la fracción VI del artículo 4 en conjunto con los artículos 101 y 108, fracción VI, de la Ley de la Industria Eléctrica instituyen un cambio relevante en torno a esa temática, pues lejos de preservar la libre competencia en la generación y comercialización, establecen que la oferta de energía eléctrica, potencia y servicios conexos al MEM debe garantizar, en primera instancia, los CCE con entrega física y, en segundo término, el suministro de energías limpias.

"La reforma implica que los CCE con entrega física se constituyan como una categoría normativa a la que, de facto, únicamente tiene acceso la empresa estatal CFE SSB y, por tanto, la garantía que instituye el artículo 4, fracción VI, en favor de esos contratos beneficie en exclusiva a esa empresa estatal. "La lógica impuesta en el decreto impugnado refleja que el Congreso de la Unión ejerció sus facultades para legislar en materia de la industria eléctrica de manera que limita las facultades del Estado de Colima para ejecutar acciones que promuevan la eficiencia energética, el uso de fuentes renovables de energía y el impulso tecnológico e industrial para la generación de energías limpias.

"Las acciones de Colima se ven limitadas, pues con motivo del decreto impugnado se ‘desconecta’ el mercado de generación de la lógica de eficiencia y, consecuentemente, poco impacto tendrán las acciones que esta entidad logre emprender. Se evidencia, además, que el decreto impugnado se aparta completamente de la lógica de coordinación que subyace al Pacto F. pues, aunque el Congreso de la Unión cuenta con libertad de configuración para modificar el orden de despacho de centrales eléctricas, esa libertad no puede implicar la desactivación de facultades propias de las entidades federativas.

"Establecer un orden predeterminado de prelación en función al tipo de central desincentiva que los generadores realicen inversiones para que puedan disminuir sus costos de generación y, con ello, transitar a tecnologías más eficientes y menos contaminantes.

"Esta modificación limita la efectividad de las acciones que el Estado de Colima pueda emprender al amparo de la Ley del Cambio Climático de Colima, su Ley Ambiental y su Ley de Energías Renovables para impulsar la sustitución de energías fósiles y/o impulsar el desarrollo de energías limpias, lo cual reporta un beneficio patente a su población, destacadamente a la población de niñas, niños y adolescentes. Desde esa perspectiva, el decreto impugnado termina por revertir la efectividad de la promoción de industrias eficientes en términos medioambientales y, con ello, la tutela de derechos a un medio ambiente sano y a la salud, en contradicción con el mandato de progresividad de los derechos humanos.

"b. El nuevo orden de despacho interfiere las facultades de Colima de fomentar el desarrollo de una industria eléctrica sustentable.

"El abandono de criterios de despacho basados en méritos y, en su lugar, la adopción de un orden que no tiene otro propósito que beneficiar a la CFE –en su segmento de generación y suministro básico– tiene como consecuencia que se privilegie el despacho de energía generada por las centrales que aquella empresa desee.

"Contrario a lo que sigue estableciendo el artículo 101 de la LIE en el sentido de que el despacho será ‘independientemente de la propiedad o representación de las centrales eléctricas’, la nueva regla define un orden de despacho que lejos de atender a las características de las centrales eléctricas, responde a la relación que aquéllas tengan con CFE con motivo de los contratos con entrega física o los contratos legados.

"Si bien es posible que CFE generación amplíe su base de centrales que emplean energías limpias y/o mejore los procesos de eficiencia de aquellas que utilizan combustibles fósiles, la estrategia que se desprende de los instrumentos programáticos vigentes e, incluso, afirmaciones públicas por parte del titular del Ejecutivo F. y del director de CFE, sugieren que la verdadera intención es utilizar los combustibles fósiles y poner en operación centrales antiguas.

"Las normas del decreto impugnado nuevamente interfieren negativamente el ámbito de facultades concurrentes de esta entidad para desplegar acciones eficaces directamente orientadas a la protección del medio ambiente y el desarrollo de una industria de generación eléctrica guiada por una lógica de eficiencia energética, innovación en tecnologías limpias y aprovechamiento eficiente de los recursos naturales con los que cuenta Colima.

"Al colocar en primer lugar del orden a las centrales convencionales de CFE y fomentar su ampliación, se genera un efecto de señal negativa para potenciales participantes de la industria que, ante la preferencia discrecional y arbitraria de las plantas de la empresa estatal, tienen incentivos negativos que las orillan a retroceder en sus decisiones de negocio para el desarrollo de nuevos proyectos.

"Lo anterior impacta al Estado de Colima que como entidad pequeña no tiene vastos recursos naturales para explotar y, por tanto, debe generar condiciones estables para la inversión y desarrollo de nuevos proyectos que favorezcan las energías limpias. Un mercado atractivo para la inversión implica un contexto positivo para que el Estado de Colima genere oportunidades de inversión que sean atractivas y ajustadas a sus particulares condiciones. Si con motivo del decreto impugnado, el Congreso de la Unión modifica de manera desaseada e injustificada el contexto normativo previo, la oferta de Colima para la inversión privada queda neutralizada de facto.

"Finalmente, el nuevo mecanismo de despacho en modo alguno es congruente con los fines del principio de sustentabilidad, pues propone una regresión hacia una industria que privilegia y potencia el uso de centrales convencionales.

"c. El Decreto impugnado relega los procesos competidos para la adquisición de energía y productos asociados.

"El nuevo texto del artículo 53 de la LIE, incorporado en el decreto impugnado elimina la obligación de los suministradores de servicios básicos de celebrar CCE a través de subastas, dejándolo como una simple alternativa. A la par, el artículo 3, fracción V, amplía la base de centrales legadas, ocasionando con ello que haya más centrales de CFE que puedan colocar sus productos sin que medien procesos competidos. Es decir, por una parte, se elimina la obligatoriedad de adquirir energía a través de subastas y, por otra, se amplía el catálogo de centrales que podrá incluirse en la hipótesis de los artículos 3, fracción XIV y décimo noveno transitorio del decreto de la LIE.

"En la medida en la que CFE generación y CFE SSB son subsidiarias de la empresa productiva del Estado CFE, es anticipable que actúen en unísono y, por ende, dichos contratos sean asignados a las centrales de la primera. Con esto se genera un escenario en el que la determinación de la base de generación de energía del país –y destacadamente de la entidad federativa– no se regirá por criterios de eficiencia (que a su vez se traducen en un menor impacto ambiental) sino en la necesidad de sanear las finanzas de la CFE. La legalización de la política pública impulsada por el Ejecutivo F. trasciende a todas las partes del Pacto F., pues es evidente que este cambio implicará que el único suministrador de servicios básicos adquirirá la energía que se consume en el país, abriendo un amplio margen para que dicha decisión se tome sin atención a racionalidades eficientes, económica y ambientalmente.

"La regla recién reseñada impacta las facultades concurrentes y residuales del Estado de Colima en tanto que genera un escenario poco favorable para el impulso a la inversión en energía limpia y renovable, el otorgamiento de estímulos fiscales, así como para la promoción del uso y consumo de energías renovables. Esto es, el Congreso de la Unión no reparó en que al eliminar incentivos para que los competidores coloquen su oferta de energía en condiciones de competencia, nuevamente limita la efectividad de las acciones de las entidades federativas para atraer inversiones a su territorio y para que los habitantes de las entidades usen y consuman energía de fuentes renovables.

"d. Los privilegios que el decreto otorga a la CFE impiden que el Estado de Colima implemente políticas que promuevan la participación de centrales que utilicen energías limpias.

"Las normas del decreto impugnado interfieren negativamente en el ámbito de facultades concurrentes del Estado de Colima para desplegar acciones eficaces directamente orientadas a la protección del medio ambiente en torno al desarrollo de una industria de generación eléctrica guiada por una lógica de eficiencia energética, innovación en tecnologías limpias y aprovechamiento eficiente de los recursos naturales con los que cuenta Colima.

"Ello, pues colocar en primer lugar del orden a las centrales convencionales de CFE y fomentar su ampliación tiene efectos de señal negativa en potenciales participantes de la industria que, ante la preferencia discrecional y arbitraria de las plantas de la empresa estatal, tienen incentivos negativos que las orillan a retroceder en sus decisiones de negocio para el desarrollo de nuevos proyectos.

"e. Adopción de criterios de costos de producción marginales.

"Con motivo del decreto impugnado se modificó el artículo 4, fracción VI, el cual ahora estipula que la oferta de energía y productos asociados al MEM debe realizarse con base en costos de producción unitarios. Este cambio tiene como consecuencia necesaria que la CRE modifique las bases del mercado, toda vez que el criterio de costos de producción marginales es incompatible con un criterio de costos de producción unitarios.

"El cambio de criterio hacia costos unitarios implica que se privilegie el despacho de centrales más contaminantes, poniendo en jaque la sustentabilidad del SEN, es decir, las centrales de energía convencionales cuyos costos de instalación ya fueron amortizados –como es el caso de centrales de la CFE– reportan costos unitarios inferiores, de manera que se colocarían en los primeros lugares de despacho, relegando a las centrales de energía limpia o centrales convencionales con altos niveles de eficiencia que suelen presentar costos unitarios superiores, al no haber amortizado las inversiones iniciales.

"Concretamente, el cambio en la determinación de precios bajo un sistema de costos unitarios genera que:

"i. Se impida que el MEM opere bajo criterios de eficiencia económica, pues considerar los costos unitarios –que incluye los costos fijos y variables de producción–, generará altos precios para los usuarios finales, afectando así, el principio de competencia efectiva que rige al sector.

"ii. Implica que los generadores no tengan incentivos para generar eficiencias en sus procesos, actualizar su infraestructura o procesos internos.

"iii. Fomenta el uso de centrales antiguas con mayores costos de producción y operadas con baja eficiencia, en obvio beneficio de centrales propiedad de CFE y evidente perjuicio para centrales propiedad de particulares con mayor eficiencia.

"Este cambio de criterio en la LIE altera las posibilidades de que centrales más eficientes, en términos económicos y ambientales, puedan entrar y competir al segmento de generación. Para el caso de Colima, ello limita aún más la posibilidad de que las acciones que esta entidad emprenda en ejercicio de sus facultades para promover una industria más verde con prácticas de eficiencia energética y uso de fuentes renovables de energía tengan un verdadero impacto.

"Lo anterior desmonta las facultades concurrentes del Estado de Colima para promover la edificación de una industria eléctrica asentada en su territorio e implica que su oferta programática pierda atractivo, pues los participantes existentes no tendrán garantías ni condiciones para desarrollar nuevos proyectos y los potenciales entrantes limitarán su participación en un mercado que favorece a la empresa de un Estado. Ello, tiene como consecuencia la falta de efectividad de las facultades del Estado de Colima para promover el uso de energías renovables en sustitución de combustibles fósiles, en perjuicio del fomento del medio ambiente sano en favor de la población y los derechos de los niños, niñas y adolescentes de Colima.

"f. Certificados de Energía Limpia: su devaluación como instrumentos para promover el desarrollo de centrales limpias.

"El decreto impugnado modifica el artículo 126 de la LIE indicando que los criterios para el otorgamiento del CEL no dependerán ni de la propiedad, ni de la fecha de inicio de operación comercial de las mismas. Este cambio tiene un impacto negativo en la transición energética, en la medida en la que implica la pérdida de valor para los CEL, los cuales fueron ideados como un instrumento que serviría como fuente de financiamiento para nuevas centrales de energía limpia.

"Además, es falso que el esquema vigente previo al decreto impugnado no permitiera un mercado igualitario, puesto que toda central que cumpliera con los requisitos de producción de energía eléctrica limpia podría adquirir este tipo de certificados.

"En suma, se trata de una medida legislativa que subvierte las finalidades del decreto de reformas e incide en las facultades concurrentes del Estado de Colima para fomentar el establecimiento de una industria eléctrica en su territorio. Es decir, inutilizar uno de los mecanismos para fomentar el financiamiento de nuevos proyectos de energía limpia, dificulta y resta efectividad a las medidas de fomento económico que esta entidad puede ofertar para la nueva inversión y, en consecuencia, también afecta las medidas y facultades de promoción de uso de recursos renovables en favor de los derechos al medio ambiente sano y salud de los habitantes del Estado de Colima.

"De esta manera, el Congreso de la Unión ejerce sus facultades sin consideración del impacto negativo en las facultades concurrentes de rectoría económica de las entidades federativas, que tienen un impacto notoriamente limitado si la LIE se modifica en perjuicio de nuevos proyectos.

"Segundo. Con el decreto impugnado el Congreso de la Unión reconfigura el sector eléctrico con la finalidad última de beneficiar a CFE; no obstante, terminó distorsionando el proceso de competencia y libre concurrencia que en términos de la Constitución F. debe imperar en los segmentos de generación y suministro de energía eléctrica. Con esto, la LIE sufre modificaciones que implican abandonar criterios de eficiencia y mérito económico para el despacho de centrales eléctricas y para la adquisición de energía y productos asociados que, en el fondo, benefician únicamente a la empresa productiva del Estado y que, conforme al Decreto de Reformas Constitucionales, debe concurrir en igualdad de condiciones que sus competidores.

"a. Desplazamiento de centrales eléctricas más eficientes.

"El nuevo criterio de despacho –sea bajo la lectura que se desprende de la ley o el que sugiere el proceso legislativo– se opone frontalmente a los méritos de eficiencia que garantizan el principio de competencia y libre concurrencia aplicable a los mercados de generación y comercialización de energía eléctrica y, en cambio, deja claro que la finalidad última de la ley es darle una preeminencia injustificada tanto a CFE Generación como a CFE SSB.

"Contrario a lo que sigue estableciendo el artículo 101 de la LIE en el sentido de que el despacho será "independientemente de la propiedad o representación de las Centrales Eléctricas", la nueva regla define un orden de despacho que lejos de atender a las características de las centrales eléctricas responde a la relación que aquéllas tengan como CFE con motivo de los contratos con entrega física o los contratos legados. Con ello es claro que el Congreso de la Unión otorga una ventaja no sólo artificial a CFE, sino también injustificada, pues es notorio que el diseño de este nuevo criterio de despacho fácilmente puede excluir a centrales más eficientes y con energía más barata que la ofertada por CFE.

"De la nueva regla tampoco es posible concebir un sistema que atienda a criterios de acceso libre, neutralidad y eficiencia: en efecto, migrar de un criterio que se basa en el resultado de la operación de una central (criterio económico) a uno que coloca a la operación de la CFE como prioridad, genera una distorsión mayúscula en función de la cual el sistema absorberá las externalidades asociadas con la empresa estatal. Si bien es posible que algunas de las centrales que se verán beneficiadas por el nuevo orden de despacho reporten externalidades positivas al sistema, lo cierto es que las características del portafolio de centrales eléctricas de la CFE son capaces de generar mayores externalidades negativas, siendo indeseable que deban perjudicar a toda la cadena productiva en perjuicio de los jugadores del mercado, de los usuarios finales y del medio ambiente.

"Bajo el criterio de despacho vigente previo al decreto impugnado, la CFE bien podía colocar su energía a condición de que ofertara en mejores términos que las centrales de particulares. Desde esta óptica, es fácil advertir que el nuevo diseño para el despacho de centrales funge como un incentivo negativo para que la CFE deje de esforzarse por competir agresivamente con el resto de los generadores.

"Establecer un orden predeterminado de prelación en función al tipo de central –como sugieren la exposición de motivos y los dictámenes– desincentiva que los generadores realicen inversiones para que puedan disminuir sus costos de generación y, con ello, transitar a tecnologías más eficientes, lo cual impacta en el desarrollo de nuevas centrales con tecnologías más eficientes, pero también implica que el MEM no será atractivo para atraer a nuevos participantes y que los ya existentes tendrán que operar a contracorriente.

"b. Debilitamiento de la garantía de acceso abierto.

"El artículo 4, fracción I, establece que el acceso abierto a la RNT y las RGD en términos no indebidamente discriminatorios, cuando sea técnicamente factible; mientras que el artículo 26 de la LIE establece que el Cenace considerará la prioridad en el uso de la RNT y las RGD para el despacho de centrales legadas, controladas por CFE.

"Esta modificación se suma al despacho preferencial que de facto beneficia a la empresa estatal en perjuicio del resto de los generadores de energía eléctrica, sin que exista una sola razón que justifique ese trato diferenciado.

"El artículo 4, fracción I, del decreto impugnado señala que el acceso abierto se otorgará cuando sea técnicamente factible, pero no indica mayores condiciones para definir el alcance de ese enunciado. Con ello, se otorga una amplia discrecionalidad para que el Cenace niegue el acceso a generadores, lo que innegablemente podría operar como una barrera a la competencia. Al respecto, cabe recordar que recientemente este Alto Tribunal invalidó sendas disposiciones de la política de confiabilidad emitida por Sener, entre las que se incluía la factibilidad técnica como condición para autorizar la interconexión a la RNT.

"c. La eliminación de procesos competidos para adquirir energía y productos asociados.

"El artículo 53 del decreto impugnado elimina la obligatoriedad de que los suministradores de servicios básicos celebren CCE por medio de subastas, mientras que el artículo 3, fracción V, amplía la base de centrales legadas, con miras a que CFE SSB adquiera energía de estas centrales haciendo uso del régimen transitorio que establecen los artículos 3, fracción XIV y décimo noveno transitorio del decreto de la LIE.

"La eliminación de la obligatoriedad de las subastas viola lo dispuesto por los artículos 28 y 134 de la Constitución, así como la lógica misma de la reforma energética, donde explícitamente las Comisiones Unidas del Senado subrayaron que las empresas de generación colocarían su producción en el mercado haciendo ofertas a ‘precios competitivos para satisfacer la demanda al menor costo posible’. De manera similar al despacho económico, la asignación de contratos a través de procesos competidos tiene como finalidad última velar por la competencia y libre concurrencia en los mercados de generación y suministro de energía eléctrica, así como consolidar la garantía de los compromisos en materia de transición eléctrica.

"La nueva regla de despacho de centrales eléctricas, en conjunto con la eliminación de la obligación de la obligatoriedad de las subastas, permite que CFE SSB decida con qué generadores celebra CCE de entrega física, de manera que únicamente las centrales que ella elija serán las que se colocarán en un despacho prioritario, en detrimento del resto de las centrales eléctricas y desincentivando la inversión en el sector, y con ello, la generación de estímulos y posibles convenios de coordinación con el sector privado. "Al ya no contar con restricciones de contratación –como antes lo era la obligatoriedad de las subastas–, es autorizado suponer que CFE SSB preferirá celebrar dichos contratos únicamente –o al menos preponderantemente– con CFE generación, pues a pesar de que debe operar la estricta separación legal, es parte de su mismo grupo de interés económico.

"Así, la eliminación de la obligatoriedad de las subastas para la adquisición de energía y productos asociados por parte de CFE SSB se traducirá en costos más elevados, lo cual a su vez impactará en que las tarifas de los usuarios finales incrementen al alza o, en su defecto, que el gobierno transfiera más recursos para subsidiar estas tarifas con el objetivo de que no repercutan sobre la población.

"d. Ampliación de la base de centrales legadas.

"El texto vigente del artículo 3, fracción V, de la LIE genera condiciones que benefician exclusivamente a la CFE, pues amplía el concepto de centrales eléctricas legadas, de manera que ahora podrá tener ese carácter cualquier central de generación de la CFE con independencia de su estado operativo y modalidad de financiamiento, y sin vincularlas con la fecha de entrada en vigor de la LIE. Con ello se abre la posibilidad de que más centrales a cargo de la empresa estatal caigan bajo esta categoría, ya sean nuevas o incluso centrales que en su momento dejaron de operar por ser costosas monetaria y/o ambientalmente.

"También, permite que las actuales centrales eléctricas legadas se recontraten bajo un CCE legado, no obstante que la finalidad de esa figura fue transitar a un esquema competido e incentivar su modernización para que pudieran, en su caso, continuar despachando bajo mejores condiciones de eficiencia una vez concluido el contrato legado al que estuvieren asociadas.

"Esta configuración del decreto impugnado se traduce en una importante barrera a la entrada para generadores privados, pues su participación en CCE con CFE SSB será limitada, ya que con la eliminación de subastas se verán limitados para incorporarse al régimen de las centrales eléctricas legadas.

"En suma, con las modificaciones expuestas CFE SSB podría adquirir energía de sus propias centrales (actuales o futuras) mediante la figura de contratos legados, lo que permitiría a las centrales de CFE generación colocar su energía sin tener que competir con otros generadores a través de las subastas y, con ello, escapar al criterio competitivo del precio de la energía.

"Así, esta medida se traduciría en que CFE SSB obtendrá la energía y productos asociados a precios más elevados, lo que a su vez significarían tarifas más elevadas para los usuarios finales o, en su defecto, que el gobierno transfiera más recursos para subsidiar estas tarifas con el objetivo de que no repercutan sobre la población. En esta medida, es notorio que el Estado de Colima resiente una afectación por doble vía: una pérdida de bienestar económico para sus usuarios, quienes se verán afectados con tarifas más altas o, en su defecto, a través de la reducción de recursos públicos que pueda implicar la transferencia de recursos en aras de subsidiar el alza en la tarifa a los usuarios finales.

"e. Migración del criterio de costos marginales a costos unitarios.

"El artículo 4, fracción VI, del decreto impugnado propone la adopción de un criterio de costos unitarios en el mercado de generación de energía eléctrica. Este nuevo criterio beneficia centrales convencionales cuyos costos de instalación ya fueron amortizados y que, por tanto, reportan costos unitarios menores, colocándose en los primeros lugares de despacho. Por el contrario, relega en el orden de despacho a centrales de energía limpia y centrales convencionales que, a pesar de contar con altos niveles de eficiencia, presentan costos unitarios superiores en la medida en la que no han logrado amortizar inversiones iniciales.

"Bajo un criterio de costos unitarios, estas centrales se despacharán únicamente en la medida en la que las primeras centrales convencionales propiedad de CFE no logren cubrir la demanda de energía. Lo anterior implica que (i) se desincentive la producción de energía con centrales más eficientes pero de menor escala, (ii) paralelamente, se incentive a que sean las centrales menos eficientes –en términos económicos y medioambientales– las que incrementen su producción, incluso por arriba de un nivel óptimo y sólo para disminuir sus costos unitarios (y ser despachadas primero), sin privilegiar un costo mínimo para el sistema, (iii) que los costos unitarios sean absorbidos por los consumidores finales, quienes terminarán de amortizar los costos fijos de las centrales eléctricas, (iv) que se desincentive que los generadores busquen eficientar sus procesos, pues recuperarán sus costos invariablemente e, incluso, sobredimensionando sus costos para recibir mayores compensaciones.

"Estas implicaciones se traducen en que:

"i. El MEM no se desempeñe bajo criterios de eficiencia económica, pues al considerar costos unitarios, se generarán altos precios para el usuario final.

"ii. Se desincentiven nuevas inversiones, más eficientes en términos económicos y ambientales. Considerar los costos unitarios (y los costos fijos) impide que los generadores recuperen costos al cien por ciento, perdiendo motivación para invertir en la actualización de su infraestructura o mejoramiento de procesos internos.

"iii. Se privilegie injustificadamente a las centrales de la CFE, reconfigurando artificialmente su papel en el MEM, en franca contradicción con los principios de competencia y libre concurrencia.

"iv. Se invadan las facultades regulatorias de la CRE, como órgano regulador coordinado en materia de energía eléctrica, según el artículo décimo segundo transitorio del Decreto de Reformas Constitucionales, y que en términos del artículo 12, fracciones VIII y X, de la LIE cuenta con facultades para determinar los costos para la oferta de la energía eléctrica en el MEM.

"Los efectos descritos son contradictorios del principio de competencia y libre concurrencia, pues de ninguna manera aseguran condiciones para que centrales eficientes puedan competir en igualdad de condiciones y atento a criterios de eficiencia. En cambio, únicamente se pretende generar condiciones que beneficien a las centrales propiedad de CFE, sin siquiera asegurar que ello implique una mejora en las condiciones para el usuario final. Además, no se propicia que el sector privado participe en la inversión y desarrollo de centrales eléctricas renovables en el Estado de Colima, pues sus inversiones iniciales elevan sus costos unitarios, colocándose al final del despacho económico, a pesar de ser más eficientes en términos de competencia económica.

"f. Conclusiones: El decreto impugnado coloca a la CFE en una posición diferenciada y preferencial en perjuicio del resto de participantes del MEM.

"La Segunda Sala de este Alto Tribunal, al resolver la controversia constitucional 89/2020, refirió que el objetivo del fortalecimiento de la CFE es válido, pero que ello no implica que cualquier provisión en ese sentido sea válida.

"Lo anterior evidencia que la rectoría estatal en la planeación y control del SEN debe basarse en reglas que conduzcan la operación de la CFE en igualdad de condiciones que el resto de los participantes del MEM, de modo que únicamente de esa forma se puede garantizar que los demás participantes –e incluso la propia CFE– se encuentren en condiciones de competir de manera efectiva; de otra manera, se generan incentivos negativos que retraen o dificultan la participación de agentes distintos a la empresa del Estado.

"La reconfiguración del sector eléctrico en favor de la CFE y en perjuicio del resto de participantes actuales del MEM, no es constitucionalmente admisible. Sin duda, fortalecer una empresa pública puede juzgarse una finalidad legítima; sin embargo, fortalecerla por la vía de la simple modificación legislativa y en perjuicio del resto de competidores no sólo es constitucionalmente inadmisible, también es una simple ficción, pues la mejor forma de fortalecer una empresa es sanearla financieramente, mejorando sus procesos y generando eficiencias.

"En suma, el nuevo texto de la LIE corrobora un cambio de paradigma, dado que se pretende que la eficiencia del mercado eléctrico opere en función de la reorganización y fortalecimiento de la empresa del Estado Mexicano y no a partir de los beneficios que el proceso de competencia genera en el MEM. Ello supone un contraste con la finalidad del decreto de reformas en materia energética que, precisamente, buscó trasladar a la industria eléctrica los beneficios de un mercado competido con participantes públicos y privados en igualdad de condiciones. También implica desconocer y subordinar el estándar constitucional que rige la producción normativa en el sector eléctrico a fines cuyo asidero ideológico es incongruente con los fundamentos del marco constitucional vigente.

"Las modificaciones a la LIE revierten los fines consagrados en el decreto de reformas constitucionales y generan efectos inconstitucionales que no sólo impactan en la esfera jurídica de quienes participan en el mercado eléctrico, pues también trascienden a los derechos de los gobernados, entre los que sin duda se cuentan los habitantes del Estado de Colima; así como en las propias facultades concurrentes de esta entidad, en tanto que en su conjunto, la ‘contrarreforma’ impuesta por el Congreso de la Unión se traduce en una ‘señal’ negativa para la inversión y el desarrollo de nuevos proyectos, lo que implica la pérdida de oportunidades para la creación de proyectos más eficientes en términos económicos y medioambientales.

"Tercero. Las modificaciones a la LIE dificultan el proceso de transición energética, pues relegan a las centrales de energía limpia a un segundo orden de prioridad. Esto es claramente incongruente con los mandatos constitucionales y convencionales analizados en la primera sección del presente concepto de validez. En concreto, al establecer requisitos adicionales y barreras a la entrada a las energías renovables, el decreto impugnado contraviene el principio constitucional de sustentabilidad, cuyos alcances ya han sido desarrollados.

"Las modificaciones a la LIE implican una contravención directa a los compromisos y obligaciones asumidos por el Estado Mexicano en el Acuerdo de París, pues a pesar de que los países firmantes reconocieron actuar frente a la necesidad de una respuesta progresiva y eficaz a la amenaza apremiante del cambio climático sobre la base de los mejores conocimientos científicos disponibles, las normas que se cuestionan constituyen una auténtica regresión en el modelo de la industria eléctrica, pues proporcionan bases normativas que favorecen la generación de energía eléctrica proveniente de centrales convencionales que, fundamentalmente, utilizan fuentes de energía fósil. En suma, el Congreso de la Unión viola los compromisos y obligaciones internacionales asumidos por el Estado Mexicano en un tratado internacional incorporado al orden constitucional en términos del artículo 133 de la Constitución F.. En efecto, el Acuerdo de París establece en su artículo 3 que los esfuerzos de los países parte representarán una progresión a lo largo del tiempo, por lo que acciones regresivas deben tacharse plenamente inconvencionales.

"El impacto neto del catálogo de medidas establecidas en el decreto impugnado es el fortalecimiento de CFE con independencia del tipo de energía que genere, y desplazar a todos los demás generadores de energía, sin importar si sus niveles de eficiencia reportan menos impactos medioambientales y si su penetración incide en la descarbonización del sistema eléctrico.

"Lo expuesto evidencia que la decisión de política pública que permea la contrarreforma energética que se hace explícita en el decreto impugnado, es inconstitucional, además de ser contrario al principio de sustentabilidad previsto en el artículo 25 de la Constitución, en la medida en la que materializa una rectoría estatal en materia de planeación del SEN que no garantiza un desarrollo nacional integral y sustentable.

"Se desconoce también que el artículo décimo séptimo transitorio del decreto de reformas constitucionales ordena que la legislación secundaria procure la protección y el cuidado del medio ambiente en todos los procesos que deriven de la implementación de la reforma.

"El decreto impugnado incluye una serie de mecanismos que benefician a un solo agente –CFE– sin que, en paralelo, se impongan criterios de eficiencia, disminución en la generación de gases y compuestos de efecto invernadero, eficiencias en el uso de recursos naturales, baja generación de residuos y emisiones, así como la menor huella de carbono en todos sus procesos, liberando a ese agente de la responsabilidad de mitigar las externalidades ambientales negativas que se asocian a su participación preponderante.

"Por ello, es claro que el decreto impugnado viola la fracción I del artículo vigésimo transitorio, pues no establece las bases que permitan que CFE, como empresa productiva del Estado, genere valor económico para la Nación ‘con sentido de equidad y responsabilidad social y ambiental’. De hecho, el nuevo texto de la LIE –en conjunto con las consideraciones de la exposición de motivos y de los dictámenes– únicamente se preocupa por las finanzas de la empresa estatal, pero de manera alguna asocia su saneamiento con la necesidad de procurar una generación de energía eléctrica responsable.

"Estas violaciones, además se conjugan con el pleno desconocimiento que ha asumido el Gobierno F. a las exigencias del artículo décimo octavo transitorio del decreto, pues los instrumentos programáticos que a la fecha se encuentran vigentes, no han consolidado una estrategia de transición para promover el uso de tecnologías y combustibles más limpios. Aunque dicha violación no es atribuible al Poder Legislativo, sí informa el contexto en el que ha sido emitido el decreto impugnado.

"Con esto, se violan por vía de consecuencia los derechos al medio ambiente sano y el derecho a la salud previstos en el artículo 4o. de la Constitución en relación con el principio de progresividad consagrado en el artículo 1o., en tanto la dimensión sustantiva del principio de sustentabilidad está directamente asociado con el ámbito reservado al derecho a esos derechos.

"En suma, la nueva política energética que delinea el decreto impugnado desconoce frontalmente las obligaciones que en materia de sustentabilidad y transición energética ha asumido el Estado Mexicano, tanto frente a otras naciones como para los habitantes del país. La situación histórica en la que estamos amerita redoblar esfuerzos para combatir y mitigar los efectos del cambio climático, siendo que el Poder Legislativo, en lugar de dar un paso más profundo en esa dirección o, al menos, mantener constante el ritmo que propició el decreto de reformas constitucionales, da un revés radical al aprobar los nuevos mecanismos legales, sin siquiera ponderar qué medidas podrían establecerse para contrarrestar las externalidades medioambientales negativas que implica restablecer de facto el monopolio estatal a cargo de la CFE."

3. Prevención, admisión y trámite. Mediante acuerdo de tres de mayo de dos mil veintiuno, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación registró la demanda bajo el expediente de controversia constitucional 45/2021 y designó al M.J.F.F.G.S. como instructor del procedimiento.

4. Por acuerdo de siete de mayo de dos mil veintiuno, el Ministro instructor previno al consejero jurídico del Gobierno del Estado de Colima, para que en el plazo legal correspondiente remitiera la copia certificada del documento con el que pretendió acreditar la personalidad con la que se ostentó.

5. El veintisiete de mayo de dos mil veintiuno, el Ministro instructor tuvo por cumplido el requerimiento solicitado, por lo que admitió a trámite la controversia constitucional promovida por el consejero jurídico del Poder Ejecutivo del Estado de Colima –el escrito respectivo fue remitido sólo con la firma electrónica de dicho funcionario–, asimismo tuvo como demandados al Congreso de la Unión –por conducto de la Cámara de Senadores y de Diputados– y al Poder Ejecutivo F. y, finalmente, dio vista a la Fiscalía General de la República para que formulara el pedimento que le corresponde.

6. Contestación a la controversia constitucional. Las Cámaras de Senadores y Diputados del Congreso de la Unión y el Poder Ejecutivo F. dieron contestación a la demanda, en los siguientes términos.

"a. Cámara de Senadores

"Causas de improcedencia

"Se actualiza la causal de improcedencia consistente en la falta de interés legítimo del Poder Ejecutivo del Estado de Colima para promover la presente controversia constitucional en términos de lo previsto en los artículos 19, fracción VIII, y 10, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"De la lectura del escrito de demanda se advierte claramente que no existe una facultad constitucional que se encuentre controvertida a partir de los planteamientos del Poder Ejecutivo del Estado de Colima, puesto que la pretensión de la parte actora se encamina a formular cuestiones derivadas de cláusulas sustantivas, distintas a las competenciales, tales como los principios de competencia, libre concurrencia y sustentabilidad, así como derechos fundamentales de los particulares, etcétera.

"Por tanto, conforme al planteamiento del Poder promovente, no es factible establecer una auténtica litis constitucional en la que se dirima un conflicto en el ejercicio de alguna atribución conferida a la Federación o a las entidades federativas, a través de las disposiciones que nuestra N.F. establece.

"Así, es evidente que la pretensión del promovente no puede ser resuelta a partir de la determinación de las facultades que corresponden a la Federación para la emisión del decreto impugnado, conforme a las atribuciones que dicho orden de gobierno tiene conferidas en la N.F., sino que, suponiendo sin conceder que el presente juicio sea procedente, el estudio de fondo se reduciría a determinar si el decreto impugnado es acorde a los derechos o intereses de la población, así como si se respetaron o no los principios de competencia, libre concurrencia y sustentabilidad.

"Tampoco debe perderse de vista que el Poder accionante pretende plantear posibles violaciones a derechos fundamentales, cuestión que se encuentra vedada en el presente medio de control constitucional.

"La presente controversia constitucional, en los términos planteados por la parte actora, no sería la vía idónea para analizar las supuestas afectaciones a derechos fundamentales de la población, porque, precisamente, no existe una afectación real e inminente a su esfera de atribuciones que sea susceptible de analizarse en el medio de control constitucional que nos ocupa.

"Validez formal del decreto impugnado

"El decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de la Industria Eléctrica, en atención a que el Congreso de la Unión se ajustó al procedimiento previsto en los artículos 71 y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y observó en todo momento los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.

"Validez material del decreto impugnado

"Primera. Contrario a lo que de forma errónea asevera la promovente, el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 9 de marzo de dos mil veintiuno, no invade ni limita las facultades concurrentes que en materia de protección al medio ambiente pueden llevar a cabo las entidades federativas, ya que la normatividad cuya invalidez se reclama en todo momento favorece el establecimiento de políticas en aras de garantizar el mismo. "Contrario a lo que externa el promovente no se abandona el criterio de eficiencia, toda vez que la modificación del principio de despacho económico por entrega física de la centrales eléctricas permitirá superar la relegación intencionada de las centrales de la Comisión F. de Electricidad, asegurando su despacho prioritario ante otros participantes de la industria eléctrica y logrando la rentabilidad a que obliga la legislación vigente para los proyectos de la referida comisión y de la nación, impedidos por el despacho meritorio del mercado eléctrico mayorista con costos variables que favorecían la especulación de los productos privados.

"La modificación legislativa cuestionada permite a la Comisión F. de Electricidad Suministrador de Servicios Básicos obtener las mejores condiciones de costos, ya que busca que el suministrador de servicios básicos cuente con coberturas de energía y capacidad en grandes volúmenes y suficientes, debido a que la energía que en mayor proporción puede ser contratada proviene de energías intermitentes.

"Aunado a lo anterior, la obligatoriedad que existía de comprar por subastas para dar cobertura de energía y capacidad constituía sólo la rentabilidad de las inversiones de los generadores privados en perjuicio de las empresas productivas del Estado, ya que los contratos por subastas tienen una vigencia de veinte años, donde los precios no están sujetos a variaciones del mercado y se relegaba la generación proveniente de las centrales eléctricas de la Comisión F. de Electricidad.

"La reforma impugnada, al eliminar las subastas para dar cobertura de energía y capacidad, buscó desaparecer uno de los mecanismos que encarecía la compra de energía, toda vez que los precios de energía de los contratos de cobertura eléctrica, desde finales de 2019, hasta hoy, han sido superiores a los precios marginales locales en diferentes zonas del país, lo que ha encarecido las tarifas eléctricas para los usuarios finales.

"La eliminación de la obligación de los suministradores de servicios de celebrar contratos de cobertura eléctrica a través de la subasta busca garantizar el suministro de energía eléctrica a precios competitivos y dentro de un modelo sostenible, los cuales son los tres pilares fundamentales en los que se debe apoyar un sistema energético equilibrado; motivo por el cual sí permita llevar a cabo procesos competidos para la adquisición de energía, es decir, generar escenarios que fomenten la inversión, el uso y consumo de electricidad mediante energías limpias y renovables, y que, en el caso específico del promovente, le permita otorgar, de ser el caso, los estímulos fiscales que estime pertinentes para impulsar una política pública en dicho sentido.

"La reforma impugnada está basada en el principio angular consagrado en el artículo 25 Constitucional, conforme al cual al Estado le corresponde la rectoría del desarrollo nacional y por ello tiene a su cargo la planeación, conducción y coordinación de la actividad económica nacional; así como el ejercicio de las atribuciones inherentes al desarrollo del área estratégica contemplada en el párrafo cuarto del artículo 28 de la Carta F., referente a la planeación y control del Sistema Eléctrico Nacional y el servicio público de transmisión y distribución.

"Contrario a lo que asevera la parte promovente, no existe una devaluación a los certificados de energía limpia, por tal motivo es inexistente una vulneración al medio ambiente ante la disminución de la efectividad de medidas para promover el desarrollo de centrales limpias y facultades de promoción de uso de recursos renovables en favor de los derechos al medio ambiente sano y salud de los habitantes del Estado de Colima; toda vez que la implementación de la propuesta impugnada no genera ningún impacto en el mercado de los certificados de energías limpias, ya que se impide el desabasto y propicia mejores precios en beneficio de los usuarios finales, evitando la especulación y aumento de tarifas, aunado a que busca reconocer la generación de energía eléctrica a partir de energías limpias para todos los generadores, bajo condiciones equitativas.

"El decreto combatido no genera ningún impacto en el mercado referido en virtud de que el propósito del cambio reclamado es fomentar uno de competencia pareja en el que se reconozca el derecho a su obtención a partir de energías limpias para todos los generadores, sin distinción alguna.

"De lo referido en la iniciativa, así como en el dictamen que dio origen al decreto impugnado se advierte que el nuevo mecanismo para el otorgamiento de certificados de energías limpias no es contrario al derecho a un medio ambiente sano previsto en la Carta F., ni a los principios de energías limpias establecidos en la ley especial en la materia, toda vez que impide el desabasto de energía y propicia mejores precios en beneficio de los usuarios finales, además de que fomenta un mercado de competencia pareja en el que se reconozca el derecho a su obtención a partir de energías limpias para todos los generadores, sin distinción alguna.

"Consecuentemente, al quedar desvirtuada la base en que se fundamentan todos los argumentos de la promovente de la acción, esto es, que el decreto cuya invalidez se reclama, no vulnera el derecho que tiene toda persona a un medio ambiente adecuado, reconocido en el artículo 4o., párrafo quinto, de la Constitución F., acotando el mismo a la población del Estado de Colima y a las facultades que en esa materia puede realizar dicha entidad federativa, al constituir los mismos, simples apreciaciones subjetivas de su parte, los cuales no resultan idóneos ni suficientes para desvirtuar la constitucionalidad del decreto combatido, motivo por el cual resulta apegado a derecho reconocer su validez.

"Segunda. Contrario a lo manifestado por el Poder Ejecutivo del Estado de Colima, el nuevo modelo establecido por el decreto impugnado no otorga una ventaja artificial a la CFE, toda vez que no determina una preferencia por parte de CFE SSB hacia las plantas de las empresas subsidiarias de CFE Generación, pues la reforma cuestionada está basada en el principio angular consagrado en el artículo 25 constitucional, conforme al cual al Estado le corresponde la rectoría del desarrollo nacional y por ello tiene a su cargo la planeación, conducción y coordinación de la actividad económica nacional.

"Los cambios normativos cuestionados están estrechamente relacionados con el ejercicio de las atribuciones inherentes al desarrollo del área estratégica contemplada en el párrafo cuarto del artículo 28 constitucional, referente a la planeación y control del Sistema Eléctrico Nacional y al servicio público de transmisión y distribución.

"Los preceptos combatidos no generan una distorsión al modelo del mercado eléctrico establecido por la LIE y una afectación al proceso de integración de precios, pues busca obtener las mejores condiciones de costos (a través de combatir la especulación que se da en el MEM); además de que se buscó desaparecer el mecanismo que encarecía la compra de energía.

"El nuevo modelo establecido a partir de la expedición del decreto reclamado, no establece una preferencia por parte de CFE SSB hacia las plantas de las empresas productivas subsidiarias de CFE, por lo que no se termina con la competencia en el MEM y, por lo tanto, que el cambio cuestionado no sea contrario a lo establecido en el primer párrafo del artículo 28 constitucional y tampoco que otorgue una ventaja artificial a la CFE, pues es notorio que el nuevo criterio de despacho busca fortalecer (mas no privilegiar) a una empresa productiva del Estado en beneficio de las y los mexicanos.

"Las reformas cuestionadas no incentivan a aquellos productores que tienen mayor capacidad por sobre aquellos que tengan mejores precios o eficiencia, pues se insiste, que el legislador federal al expedir el decreto reclamado, busca fomentar la competitividad de precios en la adquisición de energía eléctrica, mediante cambios legislativos que permitan a la CFE recuperar sus costos totales y con ello evitar que la CFE SSB estuviera obligada a adquirir energía especulativa en el mercado, lo cual tiene como consecuencia principal una disminución en la tarifa que los usuarios deben pagar por la electricidad.

"Es infundado que el orden de prelación en función al tipo de central establecido por las reformas cuestionadas desincentive a que los generadores realicen inversiones para que puedan disminuir sus costos de generación y, con ello, transitar a tecnologías más eficientes, toda vez que los cambios normativos cuya invalidez se solicita por el Poder Ejecutivo del Estado de Colima no impactan el mercado de CEL, además, dichas modificaciones tienen como objetivo fomentar un mercado de competencia pareja en el que se reconozca el derecho a su obtención a partir de energías limpias para todos los generadores, sin distinción alguna.

"El orden de prelación cuya validez se reclama por el Poder Ejecutivo del Estado de Colima no impacta en el desarrollo de nuevas centrales con tecnologías más eficientes y tampoco impide que al mercado eléctrico mayorista lleguen nuevos participantes, ya que el decreto fomenta un mercado de competencia pareja en el cual se reconoce el derecho a su obtención a partir de energías para todos los generadores, sin distinción alguna.

"Respecto a que el artículo 4, fracción I de la LIE, deja una posibilidad discrecional de negar el acceso a redes, pues condiciona el acceso a la RNT y a las RGD a que éste sea ‘técnicamente factible’, dicha aseveración es infundada, pues el Estado accionante hace depender la inconstitucionalidad del artículo referido, de la falta de definición del vocablo utilizado por el legislador federal en el artículo combatido, lo cual no es suficiente para demostrar la invalidez del artículo 4, fracción I, de la LIE.

"La inconstitucionalidad alegada no se actualiza, pues debe tenerse en cuenta que los parámetros objetivos que tendrá Cenace para determinar cuándo se cumple con dicha factibilidad técnica, están establecidos en los artículos 108, fracción V y 109 de la LIE, pues el primer precepto menciona que para que el Cenace determine el despacho de centrales eléctricas se deberá observar ahora un criterio de mantenimiento de ‘la seguridad de despacho, confiabilidad, calidad y continuidad del Sistema Eléctrico Nacional’, estableciendo, el segundo de los artículos mencionados, que el Cenace desarrollará prioritariamente sus actividades para garantizar la operación del Sistema Eléctrico Nacional, en condiciones de eficiencia, calidad, confiabilidad, continuidad, seguridad y sustentabilidad.

"Así, de una interpretación conjunta y sistemática de los artículos 4, fracción I, 108, fracción V y 109 de la LIE se desprenden los parámetros técnicos para permitir o negar la interconexión a la RNT y las RG, los cuales deben garantizar la operación del Sistema Eléctrico Nacional en condiciones de eficiencia, calidad, confiabilidad, continuidad, seguridad y sustentabilidad.

"Es infundado que la eliminación de la obligatoriedad de las subastas viola lo dispuesto por los artículos 28 y 134 constitucionales, así como la lógica de la reforma energética, por las razones expuestas para refutar en el primer concepto de invalidez.

"Asimismo, lo infundado del argumento de invalidez que se refuta, se consolida en virtud de que el promovente insiste en su pretensión de demostrar que el decreto combatido constituye una clara distorsión al modelo de funcionamiento del mercado eléctrico establecido por la reforma energética de 2013 y una afectación al proceso de integración de precios, sin aportar algún argumento novedoso, a fin de robustecer dicha aseveración.

"Es infundado que el artículo 3, fracción V, de la Ley de la Industria Eléctrica genere condiciones que beneficien exclusivamente a la CFE y, por consiguiente, que facilite a las centrales de CFE-generación colocar su energía sin tener que competir con otros generadores a través de subastas y, con ello, escapar al criterio competitivo del precio de la energía.

"Lo anterior, pues como se ha demostrado, el decreto reclamado no establece una preferencia por parte de CFE SSB hacia las plantas de las empresas productivas subsidiarias de CFE, por lo que no se termina con la competencia en el MEM, pues solamente se busca fortalecer a la CFE, mediante reformas legislativas que tienen un claro objetivo antimonopólico y pretenden crear un mercado de piso parejo para la competencia leal y efectiva entre la CFE y los generadores privados.

"La reforma impugnada al eliminar la obligatoriedad de las subastas, busca obtener las mejores condiciones de costos; además de desaparecer el mecanismo que encarecía la compra de energía, lo cual permitirá que la CFE SSB obtenga la energía y productos asociados a menores precios, lo que a su vez significará tarifas menos elevadas para los usuarios finales o, en su defecto, que el gobierno transfiera menos recursos para subsidiar tarifas eléctricas con el objeto de que no repercutan sobre la población.

"Es infundado que el decreto impugnado no genere que el mercado eléctrico mayorista se desempeñe bajo criterios de eficiencia económica, toda vez que la migración de costos marginales a costos unitarios no significa que dicho cambio provoque altos precios para el usuario final.

"Resulta infundado que la migración del criterio de costos marginales a costos unitarios impida que los generadores recuperen costos al cien por ciento, ya que las reformas cuestionadas no impactan en el mercado de los CEL; además de que el decreto impugnado busca eliminar los ‘windfall profits‘, los cuales son injustos desde el punto de vista de la distribución de la renta, puesto que los consumidores soportan un costo que se percibe elevado por un bien o servicio esencial. Es decir, la migración de costos marginales a costos unitarios, tiene su razón de ser en combatir los efectos nocivos de los ‘windfall profits’ (especulación de los productores privados en perjuicio del interés público y una injusta distribución de la renta), mas no así en imponer una barrera que haga menos atractivo para los generadores, el invertir en la actualización de su infraestructura o mejoramiento de procesos internos.

"Finalmente, es infundado que la modificación legislativa cuestionada permita que se invadan las facultades regulatorias de la CRE para determinar los costos para la oferta de la energía eléctrica en el mercado eléctrico mayorista, pues es evidente que el legislador federal no pretende regular dicha materia reservada a la CRE, sino solamente combatir las consecuencias negativas que provoca un mercado marginalista, como resultan ser los ‘windfall profits’, los cuales provocan especulación de los productores privados en perjuicio del interés público y una injusta distribución de la renta.

"Tercera. Lo argumentado por el Gobierno Estatal es infundado, toda vez que la jerarquización del despacho de las centrales eléctricas que estableció la reforma cuestionada no dificulta el proceso de transición energética si se toma en cuenta que dicha reforma pone en los tres primeros lugares a las formas de generación más importantes y reconocidas de energías limpias, como son la energía hidráulica, geotérmica, solar y eólica.

"La reforma combatida tiene como objeto fomentar un mercado de competencia igualitario que reconozca la generación de energía eléctrica a partir de energías limpias para todos los generadores, bajo condiciones equitativas; además de que la implementación de la reforma combatida, no genera ningún impacto en el mercado de los CELS, los cuales de conformidad con el artículo 3, fracción VIII, de la Ley de la Industria Eléctrica, son los títulos emitidos por la Comisión Reguladora de Energía que acreditan la producción de un monto determinado de energía eléctrica a partir de energías limpias y que sirve para cumplir los requisitos asociados al consumo de carga.

"El hecho de que la reforma impugnada haya modificado el mecanismo de despacho de las centrales eléctricas, no repercute en las obligaciones de energías limpias y los compromisos adquiridos por el Estado Mexicano, pues es claro que dicha reforma al no impactar el mercado de los CELS, no impide que se cumpla con el objetivo del citado instrumento de mercado, el cual es fomentar el crecimiento de la generación a partir de fuentes distintas a los combustibles para que el país alcance sus meta de generar electricidad mediante fuentes limpias.

"Es importante enfatizar que la reforma cuya invalidez se solicita da prioridad en el mecanismo del despacho de las centrales eléctricas a la energía producida por hidroeléctricas, lo cual tiene muchos beneficios, de entrada porque es una de las formas más baratas, debido a que una vez que la presa se ha construido y se ha instalado el material técnico, la fuente de energía (agua en movimiento) es gratuita. Es fácilmente manejable, ya que los ingenieros pueden controlar la cantidad de agua que pasa a través de las turbinas para producir electricidad, según sea necesario y los depósitos pueden ofrecer oportunidades recreativas, tales como zonas de baño y de paseo en barco. Ayuda a disminuir el uso de gas y petróleo, al servir como sustituto de estas fuentes de energía más contaminante para producir electricidad.

"Resulta infundado lo argumentado por el demandante, toda vez que las modificaciones a la LIE observan el principio de sustentabilidad, el cual debe concebirse como parámetro rector de la política pública y como una fuente de obligaciones para las autoridades en el marco de la planeación de su rectoría económica.

"En ese sentido, la reforma combatida no genera un daño irreparable al medio ambiente, pues al beneficiarse el despacho de aquellas centrales generadoras de energía limpia, como lo son las hidroeléctricas, no se incrementa la cantidad de emisiones nocivas que contribuyen a la contaminación atmosférica y al cambio climático, lo cual desvirtúa lo aducido por la parte accionante, en el sentido de que las referidas modificaciones promueven una intensificación en la carbonización del sistema eléctrico.

"Las reformas combatidas no interfieren con la protección del medio ambiente y la obligación de contribuir a mitigar el cambio climático, pues dichas modificaciones buscan beneficiar a las formas de generación más importantes y reconocidas de energías limpias, como son la energía hidráulica, geotérmica, solar y eólica.

"Las modificaciones a la LIE no implican una contravención directa a los compromisos y obligaciones asumidos por el Estado Mexicano en el Acuerdo de París, pues el decreto combatido no establece bases normativas que favorezcan la generación de energía eléctrica proveniente de centrales convencionales (las cuales utilizan fuentes de energía fósil), sino al contrario, se busca beneficiar el despacho de aquellas centrales generadoras de energías limpias, como lo son las hidroeléctricas, las cuales ayudan a reducir la cantidad de emisiones nocivas que contribuyen a la contaminación atmosférica y al cambio climático.

"Contrario a lo sostenido por el orden de gobierno accionante, el legislador federal al expedir el acto legislativo reclamado, no únicamente se preocupa por las finanzas de la CFE, ya que también busca procurar la generación de energía eléctrica responsable, si se toma en cuenta que se ha demostrado que la acción legislativa cuestionada tiene como objeto fomentar un mercado de competencia igualitario que reconozca la generación de energía eléctrica a partir de energías limpias; además de que privilegia a la forma más eficiente y menos contaminante para la generación de energía, como resulta ser la generada por hidroeléctricas.

"b. Cámara de Diputados.

El decreto impugnado es formal y materialmente constitucional, porque el procedimiento legislativo llevado a cabo por las Cámaras del Congreso de la Unión cumplió con los requisitos formales y procesales señalados en los artículos 71 y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, además de ajustarse a su contenido. "El procedimiento legislativo se realizó con apego a las formalidades y requisitos que rigen el procedimiento legislativo establecido en la Constitución F., la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y el Reglamento de la Cámara de Diputados.

"c. Poder Ejecutivo F..

"Causas de improcedencia

"Se actualiza la causal de improcedencia consistente en la falta de interés legítimo del actor para promover la presente controversia constitucional, en términos de lo previsto en el artículo 19, fracción IX, de la ley reglamentaria, en relación con los numerales 105, fracción I, de la Constitución F. y 10, fracción I, de la propia ley reglamentaria.

"Lo anterior, toda vez que conforme al planteamiento del Poder promovente, no es factible establecer una auténtica litis constitucional en la que se dirima un conflicto en el ejercicio de alguna atribución conferida a la Federación o a los Municipios de las entidades federativas, a través de las disposiciones que nuestra N.F. establece.

"Por el contrario, el Poder actor únicamente pretende, a través de la presente vía constitucional, plantear una supuesta afectación a cláusulas constitucionales sustantivas, principios de libre competencia y concurrencia, derecho a un medio ambiente sano, y atribuciones del legislador federal, sin plantear una auténtica vulneración a su esfera jurídica contenida en la N.F..

"En este sentido, el simple hecho de que el promovente considere que la afectación a su esfera se deriva por la publicación del decreto impugnado, sin señalar de manera específica qué preceptos de la norma son los que le causan un agravio e invaden su esfera de atribuciones. Es decir, el accionante en ningún momento refiere cuál es la atribución constitucional que le ha sido invadida por parte de la Federación, al publicarse el decreto mencionado.

"Así, se tiene que el actor omite hacer valer los razonamientos lógico-jurídicos que arriben a concluir cómo es que su esfera de atribuciones estatales, conforme a las facultades que le confiere la N.F., ha sido transgredida por las autoridades demandadas en su perjuicio.

"Por el contrario, de la lectura integral de la demanda se advierte que la parte actora plantea una violación a los principios de libre competencia y concurrencia y al derecho a un medio ambiente sano –reconociendo, incluso, las competencias propias del legislador federal–, lo cual no puede ser analizado en el medio de control constitucional intentado, ya que no está de por medio un auténtico planteamiento de invasión de esferas jurídicas. Esto es, los principios y el derecho aludidos constituyen cláusulas sustantivas distintas a las competenciales, cuya supuesta transgresión no puede ser analizada en la vía que nos ocupa.

"Además, no debe pasar por inadvertido que el promovente aduzca una violación al artículo 28 de la Constitución F., que pueda generar una controversia constitucional, pues la promulgación del decreto impugnado no genera una invasión a las atribuciones del aludido Estado, ya que le corresponde al Congreso de la Unión la facultad expresa en toda la República sobre energía eléctrica y comercio; así como para expedir todas las disposiciones que sean necesarias con el objeto de hacer efectivas esas facultades, y todas las concedidas por la Constitución a los Poderes de la Unión.

"Por consiguiente, la planeación y el control del Sistema Eléctrico Nacional, en todas sus fases, constituyen un área estratégica del Estado, la cual, por disposición constitucional, el Estado actor no tiene competencia y, por ende, carece de interés legítimo.

"Bajo esta óptica, el actor únicamente cuenta con un interés simple para incoar la presente controversia constitucional, al intentar esta vía, pues pretende plantear lo que, a su parecer, debió regular el Congreso de la Unión, sin que dicha entidad federativa cuente con facultades de planeación sobre la materia de energía eléctrica.

"Por tanto, la falta de interés legítimo de la parte actora se actualiza en el presente caso, ya que no existe un principio de afectación para el Estado promovente pues, por el contrario, su intención es cumplir con el mandato constitucional de seguridad nacional de la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático y que, mediante la competitividad, el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, protegidos por la propia N.F., al regular de manera correcta el Sistema Eléctrico Nacional.

"Tampoco debe perderse de vista que la controversia constitucional se limita a resolver posibles violaciones al principio de división de poderes y al sistema federal, en función de las atribuciones establecidas para cada poder, entidad u órgano del Estado Mexicano, en la Constitución F., por lo que es claro que esta vía no es la idónea para resolver cuestiones relacionadas únicamente con derechos fundamentales.

"Si bien el reclamo de la parte actora redunda en la aparente transgresión a los artículos 4o., 25, 27, 28, 39, 40, 41, 73, 124 y 133 de la Constitución F. de la República; lo cierto es que, con base en ello, no aduce facultad reconocida en la N.F. susceptible de vulneración.

"Lo anterior es así, ya que dichos preceptos no contienen una atribución, facultad o competencia a favor del Poder actor; pues en realidad refieren cláusulas sustantivas, tales como la afectación a los principios a la libre competencia y concurrencia, y al derecho a un medio ambiente sano, así como competencias propias de otros órdenes de gobierno, como lo es el F.; sin que sean suficientes para acreditar el interés legítimo, pues, la planeación y el control del Sistema Eléctrico Nacional, en todas sus etapas o eslabones, son un área estratégica y, en consecuencia, no son consideradas como monopolios.

"Validez del decreto impugnado

"La Ley de la Industria Eléctrica no trastoca las facultades del Poder actor, pues el fin constitucionalmente legítimo que persigue la norma impugnada es la regulación del servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, el cual, cabe mencionar, es un área estratégica que no le corresponde a las entidades federativas.

"A pesar de que el Estado de Colima tiene facultades concurrentes en materia ambiental, lo cierto es que la Ley de la Industria Eléctrica no contiene preceptos tendientes a regular dichas facultades y, por lo tanto, no existe una verdadera afectación susceptible de ser estudiada en la presente controversia constitucional.

"La entidad actora parte de una premisa falsa, pues el objetivo de las reformas a la Ley de la Industria Eléctrica no es generar un menoscabo en la esfera competencial de las entidades federativas en sus facultades concurrentes en materia ambiental; al contrario, el decreto impugnado fue emitido dentro de las facultades de la Federación para regular el Sistema Eléctrico Nacional como área estratégica de conformidad con los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución F..

"No se advierte del texto íntegro de la Ley de la Industria Eléctrica que se estén vulnerando las facultades concurrentes de las entidades federativas en materia de protección al medio ambiente pues, inclusive, el artículo 73, fracción XXIX-G, constitucional que prevé dichas facultades, ni siquiera fue objeto de la reforma de 9 de marzo de 2021.

"Resultan infundados los argumentos por los cuales el promovente refiere que el decreto reclamado viola por vía de consecuencia los derechos a un medio ambiente sano y a la salud de los habitantes del Estado de Colima, reconocidos en el artículo 4o. de la Constitución F., en la medida en la que impide que aquéllos se beneficien de una industria de generación de electricidad local que abone a mejorar las condiciones medioambientales del Estado.

"Ello, pues con la expedición del decreto que reforma la Ley de la Industria Eléctrica no se persigue una afectación al medio ambiente como lo menciona el Poder accionante, sino que tiene como propósito fundamental comprometer la entrega física de energía y de capacidad y con ello, garantizar la estabilidad en la tarifa de electricidad, así como la seguridad, estabilidad, calidad y confiabilidad en el Sistema Eléctrico Nacional.

Resulta infundado el argumento de la parte actora en el sentido de que las modificaciones a la Ley de la Industria Eléctrica violan los derechos humanos a un ambiente sano y a la salud de los habitantes del Estado de Colima, toda vez que la reforma en cuestión se dio como respuesta a las necesidades del país en materia eléctrica, además de que la aplicación de la ley en los términos en que se encontraba conlleva el predominio de un mercado carente de equidad e igualdad.

"Debe considerarse que la Ley de la Industria Eléctrica, al ser reglamentaria de los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución F., tiene por objeto regular la planeación y el control del Sistema Eléctrico Nacional, el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica y las demás actividades de dicha industria, por lo cual, en su artículo 1o. establece que las disposiciones de la misma son de orden público e interés social, y su finalidad es promover el desarrollo sustentable de la industria eléctrica y garantizar su operación continua, eficiente y segura en beneficio de los usuarios, así como el cumplimiento de las obligaciones de servicio público y universal, esto es el funcionamiento del Sistema Eléctrico Nacional como área estratégica.

"Por ello, es incuestionable que a la sociedad le interesa en mayor medida la plena aplicación del marco regulatorio de la industria eléctrica, el cual no puede permanecer inamovible, debiéndose transformar de acuerdo con las necesidades del país, motivo que originó el decreto impugnado.

"En ese sentido, se requiere de una ponderación del mejor funcionamiento del Sistema Eléctrico, generando una mayor protección a la colectividad, es decir, un trayecto de producción cierta y que no tenga fallas en la producción de energía, toda vez que lo que requiere la población es que se brinde un buen servicio en materia energética, lo que corresponde asegurar al Estado Mexicano, por lo que no se debe perder de vista que las medidas se emitieron en beneficio de la nación buscando en todo momento anteponer el interés general por encima del interés particular.

"Además, cabe mencionar que los artículos 1o., segundo párrafo y 4o., de la Ley de la Industria Eléctrica establecen que siempre tendrá como finalidad garantizar el cumplimiento de las obligaciones de servicio público y universal, de energías limpias y de reducción de emisiones contaminantes.

"Por otra parte, el decreto impugnado no frena, desplaza, ni ocasiona el incumplimiento de los compromisos del Estado Mexicano sobre cambio climático, pues su principal fin lo constituye la modificación del mecanismo de despacho de las centrales eléctricas, siendo incongruente señalar que dicho cambio genere una afectación al medio ambiente, puesto que bajo ninguna circunstancia se eliminan las energías renovables de la matriz energética.

"Uno de los objetivos de la reforma reclamada es que exista seguridad en el despacho de energía eléctrica por parte de la Centrales Eléctricas, debido a que las energías renovables son intermitentes y si bien generan electricidad de forma limpia y con recursos renovables, estas centrales por su naturaleza presentan variabilidad en la generación, ya que dependen principalmente de factores climatológicos, lo que se traduce en la disminución repentina de generación por nubosidades o ráfagas de viento con duración y efectos cuantitativos no predecibles, produciendo un desbalance en la frecuencia del Sistema Eléctrico.

"De igual manera, el fortalecimiento de la empresa productiva del Estado que busca la reforma, no conlleva privilegiar el uso de fuentes fósiles, sino por el contrario, está encaminada a como las centrales hidroeléctricas de Comisión F. de Electricidad (como se define en el artículo 3, fracción XXII, inciso h), de la Ley de la Industria Eléctrica).

"Asimismo, en la presente administración se ha impulsado, de manera importante, a diversos proyectos de generación mediante energía eólica y solar o fotovoltaica, previéndolas en el orden del despacho eléctrico, también considerado en la reforma que nos ocupa, por tanto, no existe incumplimiento a obligaciones internacionales en esas materias, sino por el contrario, pretende se complementen.

"En ese orden de ideas, se pone de manifiesto que el decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de la Industria Eléctrica, publicado en la edición vespertina del Diario Oficial de la Federación el 9 de marzo de 2021, no transgrede la autonomía del promovente y menos aún existe una violación a un medio ambiente sano y a la salud.

"De esa forma, se patentan las amplias facultades legislativas, ejecutivas y regulatorias de la Federación en las actividades de la industria eléctrica, y su conformidad con el Texto Constitucional, y, en consecuencia, se acredita la falta de competencias constitucionales del Poder actor en la redada del Sistema Eléctrico Nacional.

"Segundo. El objetivo del decreto impugnado no es que el Estado se constituya como único generador de energía, ya que la finalidad de la reforma es cumplir con el mandato legal de la Ley de la Comisión F. de Electricidad, la cual cumple con los fines del artículo 25 constitucional como empresa productiva del Estado para el beneficio del interés colectivo y garantizar la confiabilidad del Sistema Eléctrico Nacional a través de un sistema tarifario de precios unitarios, la modificación del orden de prioridad de despacho mediante la operación de centrales eléctricas legadas a la Comisión F. de Electricidad y el diseño del nuevo instrumento de contrato con compromiso de entrega física.

"Sobre esa base, el cambio normativo impugnado de ninguna manera implica la concesión de un trato preferencial a la Comisión F. de Electricidad en detrimento de los competidores del mercado eléctrico mayorista, ya que la reforma está basada en el principio angular consagrado en el artículo 25 constitucional, conforme al cual le corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional, por lo que tiene a su cargo la planeación, conducción y coordinación de la actividad económica nacional que redunda en la protección y mejora real de los mercados relacionados.

"Así, no se advierte del texto íntegro de la norma impugnada, que se esté otorgando la facultad exclusiva de generar energía al Estado por conducto de la Comisión F. de Electricidad, en contravención del mandato constitucional.

"El objetivo de la norma impugnada es la planeación del Sistema Eléctrico Nacional de conformidad con el mandato expreso en los artículos 25, 27 y 28 constitucionales, para efecto de proteger la soberanía económica y la confiabilidad de dicho sistema como una cuestión de seguridad nacional que permita que esa actividad y el mercado subsistan y funcionen precisamente en situación de eficiencia y competencia.

"La planeación y el control del Sistema Eléctrico Nacional son áreas estratégicas de conformidad con la Constitución F. y justamente el objetivo de la reforma a la Ley de la Industria Eléctrica es reestructurar la planeación del Servicio Eléctrico Nacional en beneficio del interés colectivo, lo cual es un fin constitucionalmente válido.

"El acceso no indebidamente discriminatorio implica que un interesado en conectarse a la red debe recibir el mismo trato que cualquier otro que se encuentre en las mismas condiciones; sin embargo, la Comisión F. de Electricidad tiene una naturaleza de empresa productiva del Estado, lo que constituye que no se le pueda colocar en igualdad de condiciones frente a los demás competidores privados del mercado eléctrico mayorista.

"Contrario a lo aseverado por el demandante, la realidad existente hasta antes de la reforma impugnada no era ni siquiera cercana a los objetivos de la reforma constitucional en materia de energía de dos mil trece, pues la Comisión F. de Electricidad ha sido la empresa con mayor participación en el mercado eléctrico mayorista y, consecuentemente, la que ha asumido los costos y riesgos derivados de las contingencias en la operación del sistema eléctrico mayorista.

"Bajo esa tesitura, es falso que el estado de cosas derivado de la reforma constitucional de dos mil trece haya tenido como efecto principal ‘una dinámica de competencia’ y la existencia de ‘precios competitivos’, puesto que la estabilidad de las tarifas a cargo de los consumidores finales ha dependido de la actividad de la Comisión F. de Electricidad y no así, de las empresas privadas.

"En otro aspecto, las actividades de generación, transmisión, distribución, comercialización y el control operativo del Sistema Eléctrico Nacional son de utilidad pública, y si bien existe la obligación de que se otorgue acceso abierto a la red nacional de transmisión y a las redes generales de distribución, en términos no indebidamente discriminatorios, también lo es que el acceso a la interconexión o conexión estarán limitados a la capacidad disponible en el sistema eléctrico nacional, lo cual permite afirmar que se debe negar el acceso cuando exista una causa fundada, sin que ello implique un trato indebidamente discriminatorio.

"Es decir, se negará el acceso a las redes por causas legales, técnicas o económicas debidamente justificadas, toda vez que el Estado tiene la obligación de garantizar la confiabilidad del Sistema Eléctrico Nacional.

"En otro orden, las disposiciones impugnadas se encuentran focalizadas al Sistema Eléctrico Nacional en aras de satisfacer la demanda energética de los usuarios finales, bajo condiciones de suficiencia y seguridad de despacho, aumentando la habilidad de dicho sistema de solucionar estados operativos de alerta y emergencia presentes en el servicio de suministro eléctrico, por restricciones operativas de generación (niveles insuficientes de reserva operativa), transmisión, transformación y diseño que están asociadas con limitantes de estabilidad angular, de voltaje y de frecuencia, caracterizadas por límites máximos y mínimos provocados por sobrecargas en la red nacional de transmisión, así como las afectaciones en la tensión, la frecuencia y el factor de potencia presentes cuando superan los rangos establecidos y las interrupciones del servicio, reduciendo su frecuencia y duración.

"Por ello, el decreto de reforma no tiene otro objeto más que mejorar la calidad y la eficiencia del Sistema Eléctrico Nacional, así como la seguridad de despacho, en beneficio de la propia sociedad, pues la energía eléctrica es un servicio que trasciende a múltiples aspectos de la vida cotidiana de las personas, desde las más básica como bombeo de agua potable, alimentación, educación, salud y seguridad, hasta las telecomunicaciones y el entretenimiento."

7. Pedimento. El fiscal general de la República no formuló opinión en el presente asunto.

8. Audiencia y alegatos. El dieciocho de noviembre de dos mil veintiuno se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la ley reglamentaria de la materia, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas y por formulados los alegatos.

9. Cierre de la instrucción. Por acuerdo de dieciocho de noviembre de dos mil veintiuno el Ministro instructor ordenó agregar al expediente el acta de la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos, para determinar el cierre de instrucción y a efecto de la elaboración del proyecto correspondiente.

10. Returno de autos. Visto el estado procesal del asunto y en atención a que en sesión celebrada el veintitrés de noviembre de dos mil veintiuno, el Senado de la República designó como nueva integrante de este Alto Tribunal a la M.L.O.A., quien rindió la protesta correspondiente con efectos a partir del doce de diciembre de dos mil veintiuno, el Ministro presidente ordenó returnar la citada controversia constitucional a su ponencia mediante acuerdo de cuatro de enero de dos mil veintidós. 11. Desistimiento. Por escrito de cuatro de abril del año en curso,(1) el consejero jurídico del Poder Ejecutivo del Estado de Colima solicitó a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se le tuviera por desistido de la presente controversia constitucional; no obstante, en acuerdo dictado en la misma fecha, la Ministra instructora determinó que no había lugar a acordar de conformidad su solicitud, en tanto que dicha figura opera sólo tratándose de actos y no cuando, como en el caso, se combaten normas generales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia.(2)

I. COMPETENCIA

12. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;(3) 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación abrogada,(4) ello en términos del artículo quinto transitorio de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación publicada en el Diario Oficial de la Federación el siete de junio de dos mil veintiuno, debido a que se plantea un conflicto entre una entidad federativa y el Poder Ejecutivo F..

II. EXISTENCIA DE LAS NORMAS IMPUGNADAS

13. De conformidad con lo dispuesto en la fracción I del artículo 41 de la ley reglamentaria,(5) se tiene por acreditada la existencia de las normas impugnadas, pues el decreto del que derivan fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el nueve de marzo de dos mil veintiuno.

III. OPORTUNIDAD

14. Conforme al artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(6) el plazo para la presentación de una controversia constitucional es de treinta días y el cómputo respectivo debe hacerse a partir del día siguiente a la fecha de publicación de la norma impugnada.

15. En el caso, los preceptos impugnados por el Estado de Colima demandante se contienen en la Ley de la Industria Eléctrica, la cual fue publicada el nueve de marzo de dos mil veintiuno, por lo que el plazo de treinta días hábiles transcurrió del diez de marzo al veintiséis de abril del año mencionado, en términos del artículo 3o., fracciones II y III, de la ley reglamentaria de la materia.(7)

16. Del referido cómputo se descontaron los días quince, veinte, veintiuno, veintisiete, veintiocho y treinta y uno de marzo, así como uno, dos, tres, cuatro, diez, once, diecisiete, dieciocho, veinticuatro y veinticinco de abril de dos mil veintiuno, por ser inhábiles en términos de los artículos 2 de la ley reglamentaria de la materia,(8) 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación abrogada,(9) así como el punto primero, incisos c) y n), del Acuerdo General Número 18/2013 emitido por este Tribunal Pleno.(10)

17. Ahora bien, el Estado de Colima presentó vía electrónica su escrito de demanda el veintiséis de abril de dos mil veintiuno en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación; por tanto, su presentación fue oportuna.

IV. LEGITIMACIÓN ACTIVA

18. La demanda fue presentada por parte legítima.

19. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 105, fracción I, inciso a),(11) otorga legitimación a las entidades federativas para promover controversia constitucional sobre la constitucionalidad de las normas, actos u omisiones, emitidas por la Federación.

20. Por su parte, los artículos 10, fracción I,(12) y 11, primer párrafo,(13) ambos de la ley reglamentaria de la materia, prevén que la entidad federativa en su carácter de parte actora deberá comparecer por conducto de los funcionarios que la representen, en términos de las normas que resulten aplicables.

22. Por lo anterior, y tomando en cuenta que en términos del artículo 50 de la Constitución de Colima(14) el ejercicio del Poder Ejecutivo se encuentra depositado en el Gobernador Constitucional del Estado de Colima y que, de conformidad con el artículo 38, fracción XII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Colima,(15) vigente hasta el treinta y uno de octubre de dos mil veintiuno, el gobernador será representado jurídicamente en acciones y controversias por el consejero jurídico de la entidad, se reconoce legitimación procesal activa al Poder Ejecutivo del Estado de Colima, al ser uno de los entes mencionados en el citado artículo 105, fracción I, de la Constitución F. y al promover la presente controversia constitucional, a través de su representante, el consejero jurídico referido.

V. LEGITIMACIÓN PASIVA

23. Los órganos demandados tienen legitimación pasiva.

24. De acuerdo con los artículos 10, fracción II(16) y 11, párrafo primero –ya citado–, de la ley reglamentaria de la materia, serán demandados en las controversias constitucionales, las entidades, poderes u órganos que hubiesen emitido y promulgado la norma general impugnada, los cuales deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos.

VI. ACTUALIZACIÓN DE LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA

VI.1 Causal invocada por la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión y por el Ejecutivo F.

28. Al contestar el escrito de demanda, tanto la Cámara de Senadores como el Poder Ejecutivo F. son coincidentes en hacer valer la causal de improcedencia consistente en la falta de interés legítimo del Poder Ejecutivo de Colima para promover la presente controversia constitucional, porque en su concepto, la pretensión de la parte actora se encamina a formular cuestiones derivadas de cláusulas sustantivas, distintas a las competenciales, tales como los principios de competencia, libre concurrencia y sustentabilidad, y al derecho a un medio ambiente sano.

29. Los Poderes demandados indican que ninguno de los planteamientos propuestos por el Estado de Colima se encamina a demostrar una afectación a su esfera jurídica, verdadera, directa y actual a partir de la expedición del decreto combatido.

30. Mencionan que la presente controversia constitucional, en los términos planteados por la parte actora, no es la vía idónea para analizar las supuestas afectaciones a derechos fundamentales de la población porque, precisamente, no existe una afectación real e inminente a su esfera de atribuciones que sea susceptible de analizarse en el medio de control constitucional que nos ocupa.

31. Por su parte, el Poder Ejecutivo F. agrega que el Estado de Colima en ningún momento señala de manera específica qué preceptos de la norma son los que le causan un agravio e invaden su esfera de atribuciones, ni refiere cuál es la atribución constitucional que le ha sido invadida por parte de la Federación.

32. Sostiene que la planeación y el control del Sistema Eléctrico Nacional, en todas sus fases, constituyen un área estratégica del Estado, en la cual, por disposición constitucional, el Estado actor no tiene competencia y, por ende, carece de interés legítimo, pues no cuenta con facultades de planeación sobre la materia de energía eléctrica.

33. Concluye que no existe un principio de afectación para la entidad federativa promovente, pues, por el contrario, la intención de la Federación es cumplir con el mandato constitucional de seguridad nacional de la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático y que, mediante la competitividad, el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, protegidos por la propia N.F., al regular de manera correcta el Sistema Eléctrico Nacional.

34. A juicio de este Tribunal Pleno es fundada la causa de improcedencia invocada por los Poderes demandados consistente en la falta de interés legítimo del Poder Ejecutivo del Estado de Colima para promover la presente controversia constitucional, por las razones siguientes.

35. En primer lugar, debe tenerse presente que la controversia constitucional se constriñe a dirimir posibles afectaciones en la esfera competencial entre Poderes, entidades u órganos del Estado Mexicano sobre la base de un concepto de afectación amplio, el cual ha sido examinado por este Alto Tribunal en diversos precedentes, como en la controversia constitucional 117/2014,(22) cuyas pautas para establecer la procedencia de ese medio de regularidad constitucional son aplicables al presente caso.

39. Los supuestos de improcedencia de referencia, cuando la parte actora de forma exclusiva alegue violaciones a cláusulas sustantivas diversas a las competenciales, o bien, cuando sólo se aleguen violaciones de mera legalidad, se diferencia de los casos en que la actora manifieste una afectación a algún ámbito de su esfera competencial regulada directamente en la Constitución F., como se sostuvo en la tesis 1a. CXVIII/2014 (10a.), de rubro: "INTERÉS LEGÍTIMO EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL PRINCIPIO DE AGRAVIO PUEDE DERIVAR NO SÓLO DE LA INVASIÓN COMPETENCIAL A LOS ÓRGANOS LEGITIMADOS, SINO DE LA AFECTACIÓN A CUALQUIER ÁMBITO DE SU ESFERA REGULADA DIRECTAMENTE EN LA NORMA FUNDAMENTAL.", previamente citada.

40. Ciertamente, como se estableció en el precedente del que derivó esa tesis,(26) el interés legítimo se sustenta en la naturaleza propia de la controversia constitucional, cuyo objeto de tutela radica en el ámbito de atribuciones que la Constitución F. confiere a los órganos legitimados para su promoción, en el artículo 105, fracción I, por lo que, para que dichos órganos cuenten con interés legítimo para acudir a este medio de control constitucional, es necesario que con la emisión del acto o norma general impugnados exista cuando menos un principio de agravio.

41. Es así que el agravio a los entes legitimados puede derivar no sólo de la invasión competencial, sino de la afectación a cualquier ámbito que incida en su esfera regulado directamente desde la Constitución F., como las garantías institucionales establecidas en su favor, o bien, de otro tipo de prerrogativas como las relativas a cuestiones presupuestales.

42. Este Alto Tribunal ha determinado que los supuestos de improcedencia referidos –casos que involucran el examen de violaciones a normas constitucionales sustantivas y meras violaciones de legalidad– deben considerarse de estricta aplicación, pues en caso de que entremezclados se encuentren alegatos de violaciones asociados a las órbitas competenciales de las partes en contienda, entonces, por mínimo que sea el principio de afectación, el juicio debe ser procedente y estudiarse en su integridad la cuestión efectivamente planteada, aunque ello implique el estudio de violaciones sustantivas a la Constitución o de estricta legalidad.

43. En ese sentido, se tiene presente el criterio sustentado en la jurisprudencia P./J. 42/2015 (10a.), derivada de la controversia constitucional 117/2014, precedente previamente referido, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LAS VIOLACIONES SUSCEPTIBLES DE ANALIZARSE EN EL FONDO SON LAS RELACIONADAS CON EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES O CON LA CLÁUSULA FEDERAL, SOBRE LA BASE DE UN CONCEPTO DE AFECTACIÓN AMPLIO."(27)

44. Luego, para la procedencia de la controversia constitucional es necesario que exista un principio de agravio, que se traduce en el interés legítimo de las entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105, fracción I, para demandar la invalidez de una disposición general o acto de la autoridad demandada que vulnere su esfera de atribuciones.

46. Así, debe resaltarse que, para la procedencia del presente medio de impugnación, es criterio reiterado de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación que debe identificarse una afectación en la esfera de competencias del órgano actor legitimado constitucionalmente para promover una controversia constitucional.(28) Este criterio se sustenta en la naturaleza del medio de control constitucional, cuyo objeto principal de tutela radica en el ámbito de atribuciones que la Constitución F. confiere a ciertos órganos legitimados.

47. Al respecto, se ha sostenido que para que un órgano contemplado en el artículo 105, fracción I, de la Constitución F. cuente con el interés –en este caso, legítimo– para dar pie al análisis de regularidad constitucional de actos o normas a través de una controversia constitucional, resulta imprescindible que con la emisión de esos actos o normas exista cuando menos un principio de afectación.(29) Éste puede derivar no sólo de una invasión a sus competencias, sino de cualquier afectación que incida en su esfera jurídica regulada directamente desde la Constitución F., como las garantías institucionales establecidas en su favor, o bien, de otro tipo de prerrogativas como las relativas a cuestiones presupuestales. Criterio que deriva de una multiplicidad de precedentes, de los cuales se pueden resaltar los siguientes.

48. En la controversia constitucional 9/2000(30) se explicó que el interés legítimo implica una afectación que resienten en su esfera de atribuciones las entidades, poderes u órganos referidos en la fracción I del artículo 105 constitucional, en virtud de su especial situación frente al acto que consideran lesivo.

49. Así, el interés legítimo se actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada es susceptible de causar un perjuicio o privar de un beneficio a la parte que promueve en razón de la situación de hecho en que se encuentra, la cual necesariamente debe estar tutelada legalmente para que pueda demandarse su estricta observancia, ello en términos de la jurisprudencia de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA."(31)

50. Posteriormente, en la controversia constitucional 5/2001(32) se amplió el concepto de interés legítimo precisándose que la Suprema Corte de Justicia de la Nación tiene facultades para dirimir cuestiones que impliquen violaciones a la Constitución F. aunque no se alegue la invasión de esferas de competencia de la entidad o poder que la promueve, pero siempre y cuando exista un principio de afectación para combatir la emisión de normas generales por parte de un órgano que, a su juicio, carece de competencia para ello.

51. De tal asunto se emitió la tesis de jurisprudencia de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. MEDIANTE ESTA ACCIÓN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENE FACULTADES PARA DIRIMIR CUESTIONES QUE IMPLIQUEN VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AUNQUE NO SE ALEGUE LA INVASIÓN DE ESFERAS DE COMPETENCIA DE LA ENTIDAD O PODER QUE LA PROMUEVE."(33) 52. Por su parte, en la controversia constitucional 328/2001(34) se determinó que el interés legítimo implica la afectación que resienten en su esfera de atribuciones las entidades, poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución F., en razón de su especial situación frente al acto que consideren lesivo; consecuentemente, se actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada sea susceptible de causar perjuicio o privar de un beneficio a la parte que promueve, en razón de la situación de hecho en la que ésta se encuentre, la cual necesariamente deberá estar legalmente tutelada para poder exigir su estricta observancia, con base en tales premisas se emitió la tesis de jurisprudencia de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS PODERES JUDICIALES DE LOS ESTADOS TIENEN INTERÉS LEGÍTIMO PARA ACUDIR A ESTE MEDIO DE CONTROL CONSTITUCIONAL, CUANDO SE AFECTE SU INDEPENDENCIA EN EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL CON MOTIVO DE UN JUICIO POLÍTICO SEGUIDO A SUS INTEGRANTES."(35)

53. Adicionalmente, en la controversia constitucional 33/2002(36) se explicó que cuando la norma impugnada no afecta en modo alguno el ámbito de atribuciones de la entidad actora, la vía es claramente improcedente; sin embargo, si esto puede estar relacionado con un estudio de fondo puede ser procedente, de acuerdo con la tesis de jurisprudencia, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO DEBE DECRETARSE SIN INVOLUCRAR EL ESTUDIO DEL FONDO, CUANDO ES EVIDENTE LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN."(37)

54. En el caso concreto, el Poder Ejecutivo del Estado de Colima acude a la controversia constitucional para defender, desde su perspectiva, su facultad concurrente en materia medioambiental que la Constitución F. establece entre los distintos órdenes de gobierno, así como las facultades residuales de rectoría económica otorgadas en el ámbito de su competencia; lo anterior como consecuencia de las presuntas violaciones a la Constitución F. provocadas por la distorsión del equilibrio del Pacto F. –ya sea mediante la vía de la simple invasión de facultades o con motivo de la inhabilitación o inutilización de facultades– debido al exceso en el ejercicio de facultades constitucionales en la emisión del decreto de reforma a la Ley de la Industria Eléctrica.

55. La entidad federativa actora explica que el decreto impugnado trastorna el equilibrio competencial definido constitucionalmente porque el Congreso de la Unión ejerció de manera desbordada la facultad que le otorga el artículo 73, fracción X, de la Constitución F. de legislar en materia de energía eléctrica, impactando negativamente las facultades concurrentes en materia medioambiental que la fracción XXIX-G del citado precepto atribuye, entre otros, a las entidades federativas, así como en las residuales que en su favor se establecen en el artículo 124 constitucional.

56. Ello sin soslayar –sostiene la entidad actora– que si bien el Congreso de la Unión cuenta con facultad expresa para legislar en materia de energía eléctrica y, por ende, modificar la Ley de la Industria Eléctrica, lo cierto es que el decreto impugnado se emitió en contradicción a las reglas, directrices y principios definidos en el decreto de reformas constitucionales en materia energética, cuyo puntual cumplimiento es indispensable para aterrizar políticas en materia medioambiental de competencia estatal.

57. En ese contexto, y conforme al recuento de precedentes, se considera que en la especie no se acredita un principio de afectación, debido a que la facultad para emitir el decreto impugnado solamente concierne al Congreso de la Unión sin que exista alguna afectación de índole administrativa o legislativa que se pudiera llegar a vincular con las facultades competenciales del Estado de Colima.

58. Lo anterior es así, ya que la materia de energía eléctrica se trata de una atribución exclusiva de la Federación prevista en el artículo 73, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Porción normativa de contenido siguiente:

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"X. Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, sustancias químicas, explosivos, pirotecnia, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123."

59. Por su parte, en la diversa fracción XXIX-G del artículo 73 de la Constitución F. está dispuesta la concurrencia de facultades del Gobierno F., de los gobiernos de las entidades federativas, de los Municipios y, en su caso, de la Ciudad de México, en materia de protección al medio ambiente, tal como se observa de su texto:

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"XXIX-G. Para expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno F., de los gobiernos de las entidades federativas, de los Municipios y, en su caso, de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico."

60. Esta facultad concurrente en materia de protección al ambiente tiene como base general para su ejercicio la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y la Ley General para el Cambio Climático, a través de las cuales, como se ha dicho, se determinan las facultades que corresponden a los tres órdenes de gobierno en la materia.

61. En el caso, con la emisión de las normas impugnadas, el Congreso actuó con estricto apego a su facultad exclusiva para legislar en materia eléctrica, sin que ello pueda trascender o conllevar de manera indirecta una limitante para las facultades concurrentes que en la diversa materia medioambiental tiene conferidas el Estado de Colima.

62. Por otro lado, de un estudio integral de la demanda es posible advertir que las razones para impugnar el decreto controvertido se encaminan a formular alegatos en contra de cláusulas sustantivas tales como: la afectación a los principios de libre competencia y concurrencia, competencias propias de otros órdenes de gobierno o la violación a los derechos humanos a un medio ambiente sano y a la salud, no así aspectos propios relativos a la violación de la esfera de competencias del Estado actor, lo que actualiza la falta de legitimación del mismo.

63. Asumir una postura contraria implicaría que todo el orden jurídico nacional se encontraría sujeto a la impugnación de cualquier Estado por los supuestos efectos anticompetitivos o de afectación al medio ambiente que una norma pudiera causar, sin que éstos se vinculen con la afectación de esferas competenciales; no obstante, en materia de controversias constitucionales esta Suprema Corte ha señalado reiteradamente que, para calificar el interés legítimo de los actores en controversias, es necesario analizar el catálogo de atribuciones constitucionales que se dicen lesionadas, para poder posteriormente determinar si efectivamente la controversia sirve a los fines para los que fue creada, que son los de preservar el ámbito de competencias de los sujetos legitimados para promoverlas, pues de otra manera se desnaturalizaría este medio de control constitucional, convirtiéndolo en un tipo de acción de inconstitucionalidad, lo que sucede en el caso concreto, pues en realidad se alegan violaciones a los principios de libre competencia, concurrencia y al derecho al medio ambiente sano, aspectos que constituyen cláusulas sustantivas distintas a las competenciales.

65. En el caso concreto, al no advertirse que en la emisión del decreto impugnado se hubiere modificado o afectado alguna facultad correspondiente a la materia de medio ambiente directamente vinculada con la esfera de competencias del Estado actor, y dado que este último no hace referencia de manera concreta a la forma en que el decreto afecta su esfera de atribuciones constitucionalmente conferida, debe considerarse que el Estado de Colima no se encuentra facultado para promover este medio de control de la constitucionalidad, ya que el decreto impugnado no versa sobre atribuciones en materia de medio ambiente, sino en materia energética, en específico, la eléctrica, cuyo aspecto corresponde claramente y de manera exclusiva al ámbito federal.

66. Lo anterior es así, pues la promulgación del referido decreto no genera una invasión a las atribuciones del Estado de Colima, ya que corresponde al Congreso de la Unión, la facultad expresa en toda la República sobre energía eléctrica y comercio; así como para expedir todas las disposiciones que sean necesarias con el objeto de hacer efectivas esas facultades, y todas las concedidas por la Constitución a los Poderes de la Unión.

68. En virtud de lo antes expuesto, es posible concluir que en la especie no se acredita un principio de afectación, por lo que el planteamiento de improcedencia en estudio es fundado, pues nos encontramos ante un caso donde la impugnación es ajena al ámbito competencial de la parte actora.

69. En consecuencia, la causa de improcedencia planteada por la Cámara de Senadores y por el Poder Ejecutivo F., relativa a la falta de interés legítimo del Poder Ejecutivo del Estado de Colima para promover la presente controversia constitucional, es fundada.

VII. DECISIÓN

70. Por lo expuesto y fundado, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación resuelve:

PRIMERO.—Se sobresee en la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.—P. esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.

N.; mediante oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

En relación con el punto resolutivo primero:

Se aprobó por unanimidad de diez votos de las señoras Ministras y de los señores M.G.O.M., G.A.C., E.M., O.A., A.M., P.R., P.H., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto de los apartados I, II, III, IV y V relativos, respectivamente, a la competencia, a la existencia de las normas impugnadas, a la oportunidad, a la legitimación activa y a la legitimación pasiva.

Se aprobó por mayoría de siete votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros G.O.M. apartándose de las consideraciones, G.A.C. por las razones del señor M.L.P. y separándose de algunas consideraciones, E.M. con razones adicionales, O.A., L.P., P.D. en contra de las consideraciones y presidente Z.L. de L. por las consideraciones de los señores Ministros L.P. y G.O.M., respecto del apartado VI, relativo a la actualización de la causa de improcedencia. La señora Ministra y los señores M.A.M., P.R. y P.H. votaron en contra. Los señores M.G.O.M., G.A.C. y presidente Z.L. de L. anunciaron sendos votos concurrentes. El señor M.A.M. y la señora M.P.H. anunciaron sendos votos particulares.

En relación con el punto resolutivo segundo:

Se aprobó por unanimidad de diez votos de las señoras Ministras y de los señores M.G.O.M., G.A.C., E.M., O.A., A.M., P.R., P.H., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..

La señora M.A.M.R.F. no asistió a la sesión de diecinueve de abril de dos mil veintidós por gozar de vacaciones, en virtud de haber integrado la comisión de receso correspondiente al segundo periodo de sesiones de dos mil veintiuno.

El señor Ministro presidente Z.L. de L. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados, dejando a salvo el derecho de las señoras Ministras y de los señores Ministros de formular los votos que consideren pertinentes.

Nota: Las tesis de jurisprudencia P./J. 42/2015 (10a.) y aislada 1a. CXVIII/2014 (10a.) citadas en esta sentencia, también aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación de los viernes 11 de diciembre de 2015 a las 11:15 horas y 28 de marzo de 2014 a las 10:03 horas, respectivamente.

____________________

1. Recibido por buzón judicial en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal.

2. "Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"I. Cuando la parte actora se desista expresamente de la demanda interpuesta en contra de actos, sin que en ningún caso pueda hacerlo tratándose de normas generales."

3. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, sobre la constitucionalidad de las normas generales, actos u omisiones, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"...

"a) La Federación y una entidad federativa."

4. "Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno:

"I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

5. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados."

6. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"...

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."

7. "Artículo 3. Los plazos se computarán de conformidad con las reglas siguientes:

"...

"II. Se contarán sólo los días hábiles; y,

"III. No correrán durante los periodos de receso, ni en los días en que se suspendan las labores de la Suprema Corte de Justicia de la Nación."

8. "Artículo 2. Para los efectos de esta ley, se considerarán como hábiles todos los días que determine la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación."

9. "Artículo 143. En los órganos del Poder Judicial de la Federación, se considerarán como días inhábiles los sábados y domingos, el 1o. de enero, 5 de febrero, 21 de marzo, 1o. de mayo, 14 y 16 de septiembre y 20 de noviembre, durante los cuales no se practicarán actuaciones judiciales, salvo en los casos expresamente consignados en la ley." (sic)

10. "Primero. Para efectos del cómputo de los plazos procesales en los asuntos de la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se considerarán como días inhábiles:

"...

"c) Los lunes en que por disposición de la Ley F. del Trabajo deje de laborarse;

"...

"n) Los demás que el Tribunal Pleno determine como inhábiles."

11. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, sobre la constitucionalidad de las normas generales, actos u omisiones, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"...

"a) La Federación y una entidad federativa."

12. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia."

13. "Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

14. "Artículo 50. El ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en una persona que se denomina gobernadora o gobernador del Estado de Colima."

15. "Artículo 38. A la Consejería Jurídica del Poder Ejecutivo del Estado corresponde el estudio, planeación, resolución y despacho de los siguientes asuntos:

"...

"XII. Representar jurídicamente al gobernador en cualquier juicio o asunto en que éste intervenga o deba intervenir con cualquier carácter, así como en las acciones y controversias a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. La representación a que se refiere esta fracción comprende la interposición y el desahogo de todo tipo de recursos, pruebas, alegatos y actos que favorezcan los intereses y derechos del representado y del Estado. Esta facultad podrá ser delegada en términos de lo dispuesto por el reglamento interior de la Consejería Jurídica; ..."

16. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"...

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."

17. "Artículo 67.

"1. El presidente de la Mesa Directiva es el presidente de la Cámara y su representante jurídico; en él se expresa la unidad de la Cámara de Senadores. En su desempeño, deberá hacer prevalecer el interés general de la Cámara por encima de los intereses particulares o de grupo, para lo cual, además de las facultades específicas que se le atribuyen en el artículo anterior, tendrá las siguientes atribuciones: ..."

18. "Artículo 23.

"1. Son atribuciones del presidente de la Mesa Directiva las siguientes:

"...

"I) Tener la representación legal de la Cámara y delegarla en la persona o personas que resulte necesario."

19. "Artículo 90. La administración pública federal será centralizada y paraestatal conforme a la ley orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo F. en su operación. "...

"El Ejecutivo F. representará a la Federación en los asuntos en que ésta sea parte, por conducto de la dependencia que tenga a su cargo la función de consejero jurídico del Gobierno o de las Secretarías de Estado, en los términos que establezca la ley."

20. "Artículo 4o. La función de consejero jurídico, prevista en el artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, estará a cargo de la Consejería Jurídica del Ejecutivo F.. Al frente de la Consejería Jurídica habrá un consejero que dependerá directamente del presidente de la República, y será nombrado y removido libremente por éste."

21. Acuerdo por el que se establece que el consejero jurídico del Ejecutivo F. tendrá la representación del presidente de los Estados Unidos Mexicanos en los asuntos que se mencionan, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 9 de enero de 2001. "ÚNICO. El consejero jurídico del Ejecutivo F. tendrá la representación del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en las que el titular del Ejecutivo F. sea parte o requiera intervenir con cualquier carácter, salvo en las que expresamente se le otorgue dicha representación a algún otro servidor público.

"La representación citada se otorga con las más amplias facultades, incluyendo la de acreditar delegados que hagan promociones, concurran a audiencias, rindan pruebas, formulen alegatos y promuevan incidentes y recursos, así como para que oigan y reciban toda clase de notificaciones, de acuerdo con los artículos 4o., tercer párrafo, y 11, segundo párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

22. Sentencia recaída en la controversia constitucional 117/2014, Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Ministro ponente: A.G.O.M., 7 de mayo de 2015.

23. Tesis 1a. CXVIII/2014 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 4, marzo de 2014, Tomo I, página 721, registro digital: 2006022, de rubro: "INTERÉS LEGÍTIMO EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL PRINCIPIO DE AGRAVIO PUEDE DERIVAR NO SÓLO DE LA INVASIÓN COMPETENCIAL A LOS ÓRGANOS LEGITIMADOS, SINO DE LA AFECTACIÓN A CUALQUIER ÁMBITO DE SU ESFERA REGULADA DIRECTAMENTE EN LA NORMA FUNDAMENTAL."

24. En ese sentido véase la tesis P./J. 83/2011 (9a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro III, diciembre de 2011, Tomo 1, página 429, registro digital: 160588, de rubro y texto: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS MUNICIPIOS CARECEN DE INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA CONTRA DISPOSICIONES GENERALES QUE CONSIDEREN VIOLATORIAS DE DERECHOS DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS QUE HABITEN EN SU TERRITORIO, SI NO GUARDAN RELACIÓN CON LA ESFERA DE ATRIBUCIONES QUE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS LES CONFIERE. La tutela jurídica de la controversia constitucional es la protección a las atribuciones que la Constitución F. de la República prevé para las entidades, poderes u órganos que señala su artículo 105, fracción I, para resguardar el sistema federal y para preservar la regularidad en el ejercicio de esas atribuciones constitucionales establecidas a favor de tales órganos, por lo que para que esa vía constitucional proceda, la norma o acto impugnado debe ser susceptible de causar un perjuicio o privar de un beneficio al promovente en razón de la situación de hecho en la que se encuentre, la cual necesariamente debe estar legalmente tutelada y, consecuentemente, los conceptos de invalidez deben dirigirse a demostrar que el acto o norma impugnado, cuando menos, le afecta como entidad, poder u órgano, mas no la afectación a cierta clase de gobernados. Por otra parte, del cúmulo de atribuciones que el artículo 115 constitucional confiere a los Municipios no se advierte la de defender los derechos de los pueblos o comunidades indígenas que se encuentran geográficamente dentro de su circunscripción territorial, en un medio de control constitucional, situación que tampoco se advierte del artículo 2o. de la Ley Suprema, el cual impone una serie de obligaciones a cargo de los diferentes niveles de gobierno en relación con aquéllos; sin embargo, si bien es cierto que las facultades y obligaciones que dicho precepto constitucional otorga a los Municipios buscan la protección de los pueblos y de las comunidades indígenas, también lo es que se refieren a su propio ámbito competencial, sin llegar al extremo de que, vía controversia constitucional, puedan plantear la defensa de aquéllos. En esas circunstancias, los Municipios carecen de interés legítimo para promover una controversia constitucional contra disposiciones generales que consideren violatorias de derechos de los pueblos y comunidades indígenas que habiten en su territorio, si no guardan relación con la esfera de atribuciones que constitucionalmente tienen conferidas. Sostener lo contrario desnaturalizaría la esencia misma de la controversia constitucional, pues podría llegarse al extremo de que la legitimación del Municipio para promoverla, le permitiera plantear argumentos tendentes exclusivamente a la defensa de los gobernados que habitan en su territorio, sin importar si afectan o no su esfera competencial, o que, aun sin invadirla, exista un principio de afectación para la situación de hecho que detenten, esto es, como control abstracto, lo cual no es propio de la naturaleza de las controversias constitucionales."

25. Es aplicable en lo conducente y por analogía la tesis 1a. CLXXXI/2009, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, octubre de 2009, página 1002, registro digital: 166198, de rubro y texto: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE ANALIZAR EN ESTA VÍA LA LEGALIDAD DEL ACTO IMPUGNADO, POR VICIOS PROPIOS, CUANDO EL ACTOR CARECE DE INTERÉS LEGÍTIMO. Por su propia y especial naturaleza, la controversia constitucional constituye una acción cuyo objetivo esencial es permitir la impugnación de los actos y disposiciones generales que afecten las facultades de cualquiera de las entidades, poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, o que de alguna manera se traduzcan en invasión o afectación en su ámbito competencial por parte de otro nivel de gobierno, todo ello en aras de respetar las facultades y atribuciones conferidas a cada uno por la propia Constitución F. de la República. En ese sentido, si analizado el tema constitucional de invasión de esferas en controversia constitucional se concluye que el actor carece de interés legítimo por falta de una atribución constitucional directa que respalde su acción, resulta improcedente analizar en esta vía la legalidad del acto impugnado por vicios propios, pues como lo ha sostenido el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el estudio de los actos cuya invalidez se demanda requiere al menos de la existencia de un principio de afectación, lo cual no se actualiza en el supuesto indicado, pues si el problema de fondo ya no es la lesión de la autonomía del recurrente ni los agravios que, como nivel de gobierno, le irroga el acto reclamado, es indudable que el actor carece de un derecho susceptible de ser constitucionalmente protegido a través de la controversia constitucional."

26. Sentencia recaída en la controversia constitucional 91/2012, Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Ministro: A.Z.L. de L., 4 de diciembre de 2013.

27. Tesis P./J. 42/2015 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 25, diciembre de 2015, Tomo I, página 33, registro digital: 2010668, de rubro y texto: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LAS VIOLACIONES SUSCEPTIBLES DE ANALIZARSE EN EL FONDO SON LAS RELACIONADAS CON EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES O CON LA CLÁUSULA FEDERAL, SOBRE LA BASE DE UN CONCEPTO DE AFECTACIÓN AMPLIO. La controversia constitucional es un medio de regularidad disponible para los Poderes, órdenes jurídicos y órganos constitucionales autónomos, para combatir normas y actos por estimarlos inconstitucionales; sin embargo, atento a su teleología, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado que no toda violación constitucional puede analizarse en esta vía, sino sólo las relacionadas con los principios de división de poderes o con la cláusula federal, delimitando el universo de posibles conflictos a los que versen sobre la invasión, vulneración o simplemente afectación a las esferas competenciales trazadas desde el Texto Constitucional. Ahora bien, en la aplicación del criterio referido debe considerarse que, en diversos precedentes, este Alto Tribunal ha adoptado un entendimiento amplio del principio de afectación, y ha establecido que para acreditar esta última es necesario que con la emisión del acto o norma general impugnados exista cuando menos un principio de agravio en perjuicio del actor, el cual puede derivar no sólo de la invasión competencial, sino de la afectación a cualquier ámbito que incida en su esfera regulada directamente desde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como las garantías institucionales previstas en su favor, o bien, de otro tipo de prerrogativas como las relativas a cuestiones presupuestales; no obstante, a pesar de la amplia concepción del principio de afectación, debe precisarse que dicha amplitud siempre se ha entendido en el contexto de afectaciones a los ámbitos competenciales de los órganos primarios del Estado, lo que ha dado lugar a identificar como hipótesis de improcedencia de la controversia constitucional las relativas a cuando las partes aleguen exclusivamente violaciones: 1. A cláusulas sustantivas, diversas a las competenciales; y/o, 2. De estricta legalidad. En cualquiera de estos casos no es dable analizar la regularidad de las normas o actos impugnados, pero ambos supuestos de improcedencia deben considerarse hipótesis de estricta aplicación, pues en caso de que se encuentren entremezclados alegatos de violaciones asociados a las órbitas competenciales de las partes en contienda, por mínimo que sea el principio de afectación, el juicio debe ser procedente y ha de estudiarse en su integridad la cuestión efectivamente planteada, aunque ello implique conexamente el estudio de violaciones sustantivas a la Constitución o de estricta legalidad."

28. Sentencia recaída en la controversia constitucional 206/2017, Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Ministro: A.G.O.M., 3 de marzo de 2020. En dicha sentencia se atendió a los precedentes en los que se ha examinado el interés legítimo.

29. Tesis 2a. XVI/2008, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVII, febrero de 2008, página 1897, registro digital: 170357, de rubro y texto: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EXISTE INTERÉS LEGÍTIMO PARA LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN CUANDO SE ACTUALIZA UNA AFECTACIÓN A LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LAS ENTIDADES, PODERES U ÓRGANOS LEGITIMADOS, A SU ESFERA JURÍDICA, O SOLAMENTE UN PRINCIPIO DE AFECTACIÓN. En materia de controversias constitucionales la Suprema Corte de Justicia de la Nación, respecto del interés legítimo, ha hecho algunas diferenciaciones que, aunque sutiles, deben tenerse presentes: 1. En la controversia constitucional 9/2000 consideró que el interés legítimo se traduce en la afectación que las entidades, poderes u órganos resienten en su esfera de atribuciones, y se actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada pueda causar perjuicio o privar de un beneficio a la parte que promueve en razón de la situación de hecho en que se encuentra; 2. En la controversia constitucional 328/2001 sostuvo que el interés legítimo se traducía en la afectación a la esfera jurídica del poder que estuviera promoviendo; 3. En la controversia constitucional 5/2001 determinó que si bien es cierto que la controversia constitucional tiene como objeto principal de tutela el ámbito de atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere a los órganos originarios del Estado, y que debe tomarse en cuenta que la normatividad constitucional también tiende a preservar la regularidad en el ejercicio de las atribuciones constitucionales establecidas en favor de tales órganos, las que nunca deberán rebasar los principios rectores previstos en la propia Constitución, quedando las transgresiones invocadas sujetas a dicho medio de control constitucional, también lo es que no se abrogó, por decirlo de alguna manera, lo relativo al interés legítimo para la procedencia de la acción, sino que se matizó considerando que era necesario un principio de afectación; y, 4. En la controversia constitucional 33/2002 retomó el principio de afectación para efectos del interés legítimo, y estableció un criterio para determinar cuándo y cómo debe estudiarse ese principio. Así, puede entenderse que se colmará el requisito relativo al interés legítimo cuando exista una afectación a la esfera de atribuciones de las entidades, poderes u órganos legitimados, a su esfera jurídica, o solamente un principio de afectación."

30. Sentencia recaída en la controversia constitucional 9/2000, Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Ministra ponente: O.S.C., 18 de junio de 2001. Este caso fue promovido por el Ayuntamiento del Municipio de Nativitas, Estado de Tlaxcala, y se resolvió en la sesión de dieciocho de junio de dos mil uno, por mayoría de diez votos. En la sentencia se determinó que la integración de los Ayuntamientos está protegida constitucionalmente, porque es resultado de un proceso de elección popular directa; por lo tanto, si se separa de su encargo a un presidente municipal con motivo de conductas relativas a su función pública, entonces se afecta la integración del Ayuntamiento y, por consecuencia, su orden político y administrativo, con lo que se actualiza el interés legítimo del Ayuntamiento para acudir en controversia constitucional. Sin embargo, si se trata de conductas que no son derivadas de su función pública, entonces, no se actualiza ese interés legítimo del Ayuntamiento.

31. Tesis P./J. 83/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., julio de 2001, en la página 875, registro digital: 189327, de rubro y texto: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido, en la tesis número P./J. 71/2000, visible en la página novecientos sesenta y cinco del Tomo XII, agosto de dos mil, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo rubro es ‘CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. DIFERENCIAS ENTRE AMBOS MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL.’, que en la promoción de la controversia constitucional, el promovente plantea la existencia de un agravio en su perjuicio; sin embargo, dicho agravio debe entenderse como un interés legítimo para acudir a esta vía el cual, a su vez, se traduce en una afectación que resienten en su esfera de atribuciones las entidades poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en razón de su especial situación frente al acto que consideren lesivo; dicho interés se actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada sea susceptible de causar perjuicio o privar de un beneficio a la parte que promueve en razón de la situación de hecho en la que ésta se encuentre, la cual necesariamente deberá estar legalmente tutelada, para que se pueda exigir su estricta observancia ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación."

32. Sentencia recaída en la controversia constitucional 5/2001, Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Ministro ponente: J.D.R., 4 de septiembre de 2001.

33. Tesis P./J. 112/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., de septiembre de 2001, en la página 881, registro digital: 188857, de rubro y texto siguientes: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. MEDIANTE ESTA ACCIÓN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENE FACULTADES PARA DIRIMIR CUESTIONES QUE IMPLIQUEN VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AUNQUE NO SE ALEGUE LA INVASIÓN DE ESFERAS DE COMPETENCIA DE LA ENTIDAD O PODER QUE LA PROMUEVE. Si bien el medio de control de la constitucionalidad denominado controversia constitucional tiene como objeto principal de tutela el ámbito de atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere a los órganos originarios del Estado para resguardar el sistema federal, debe tomarse en cuenta que la normatividad constitucional también tiende a preservar la regularidad en el ejercicio de las atribuciones constitucionales establecidas en favor de tales órganos, las que nunca deberán rebasar los principios rectores previstos en la propia Constitución F. y, por ende, cuando a través de dicho medio de control constitucional se combate una norma general emitida por una autoridad considerada incompetente para ello, por estimar que corresponde a otro órgano regular los aspectos que se contienen en la misma de acuerdo con el ámbito de atribuciones que la Ley Fundamental establece, las transgresiones invocadas también están sujetas a ese medio de control constitucional, siempre y cuando exista un principio de afectación."

34. Sentencia recaída en la controversia constitucional 328/2001, Pleno de la Suprema Corte de la Justicia de la Nación, Ministro ponente: S.S.A.A., 18 de noviembre de 2003.

35. Tesis P./J. 54/2004, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, de agosto de 2004, en la página 1154, registro digital: 180916, de rubro y texto: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS PODERES JUDICIALES DE LOS ESTADOS TIENEN INTERÉS LEGÍTIMO PARA ACUDIR A ESTE MEDIO DE CONTROL CONSTITUCIONAL, CUANDO SE AFECTE SU INDEPENDENCIA EN EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL CON MOTIVO DE UN JUICIO POLÍTICO SEGUIDO A SUS INTEGRANTES. De la teleología del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se advierte que su órgano reformador estableció como prerrogativa de los Poderes Judiciales Locales la independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional, consistente en que los órganos jurisdiccionales resuelvan los conflictos que se sometan a su conocimiento con total libertad de criterio, teniendo como norma rectora a la propia ley y sin relación de subordinación respecto de los demás órganos del Estado. De ahí que el respeto a la independencia de los Poderes Judiciales Locales tiene como fin preservar a dichas instituciones libres de injerencias o intervenciones ajenas a su función jurisdiccional, que tienen encomendada constitucionalmente, la que deben ejercer con plena libertad decisoria, sin más restricciones que las previstas en la Constitución y en las leyes; por tanto, si por mandato constitucional la independencia en la función jurisdiccional de los Poderes Judiciales Locales constituye una prerrogativa para su buen funcionamiento, es claro que el procedimiento y la resolución de un juicio político seguido a alguno o algunos de sus integrantes, con base en el análisis de una resolución emitida en el ejercicio de su facultad jurisdiccional, afectan la esfera jurídica del citado poder, con lo que se acredita plenamente que éste cuenta con interés legítimo para acudir a la controversia constitucional."

36. Sentencia recaída en la controversia constitucional 33/2002, Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Ministro ponente: J.D.R., 29 de junio de 2004. 37. Tesis P./J. 50/2004, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, de julio de 2004, en la página 920, registro digital: 181168, de rubro y texto: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO DEBE DECRETARSE SIN INVOLUCRAR EL ESTUDIO DEL FONDO, CUANDO ES EVIDENTE LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN. La jurisprudencia número P./J. 92/99 del Tribunal Pleno, cuyo título es: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.’, no es de aplicación irrestricta sino limitada a aquellos supuestos en que no sea posible disociar con toda claridad la improcedencia del juicio, de aquellas cuestiones que miran al fondo del asunto, circunstancia que no acontece cuando la inviabilidad de la acción resulta evidente, porque la norma impugnada no afecta en modo alguno el ámbito de atribuciones de la entidad actora, pues tal circunstancia revela de una forma clara e inobjetable la improcedencia de la vía, sin necesidad de relacionarla con el estudio de fondo del asunto; en esta hipótesis, no procede desestimar la improcedencia para vincularla al estudio de fondo sino sobreseer con fundamento en el artículo 20, fracción II, en relación con los artículos 19, fracción VIII, ambos de la ley reglamentaria de la materia, y 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debiendo privilegiarse en tal supuesto la aplicación de las jurisprudencias números P./J. 83/2001 y P./J. 112/2001, de rubros: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA.’ y ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. MEDIANTE ESTA ACCIÓN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENE FACULTADES PARA DIRIMIR CUESTIONES QUE IMPLIQUEN VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AUNQUE NO SE ALEGUE LA INVASIÓN DE ESFERAS DE COMPETENCIA DE LA ENTIDAD O PODER QUE LA PROMUEVE.’, de las que se infiere que para la procedencia de la controversia constitucional se requiere que por lo menos exista un principio de agravio, que se traduce en el interés legítimo de las entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105, fracción I, para demandar la invalidez de la disposición general o acto de la autoridad demandada que vulnere su esfera de atribuciones."

Esta sentencia se publicó el viernes 12 de agosto de 2022 a las 10:20 horas en el Semanario Judicial de la Federación.