Ejecutoria num. 22/2015 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala, 01-07-2016 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 22/2015. PODER JUDICIAL DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA. 2 DE DICIEMBRE DE 2015. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS DE LOS SEÑORES MINISTROS E.M.M.I., J.F.F.G.S., M.B. LUNA RAMOS Y A.P.D.. EL MINISTRO JOSÉ F.F.G.S., EMITIÓ SU VOTO EN CONTRA DE CONSIDERACIONES. PONENTE: E.M.M.. SECRETARIO: E.L.F..

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al dos de diciembre de dos mil quince.

V I S T O S Y;

R E S U L T A N D O:

PRIMERO.- Por oficio depositado el treinta de marzo de dos mil quince en la Oficina de Correos del Servicio Postal Mexicano de la ciudad de Mexicali, Baja California y recibido el siete de abril en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, M.A.L.M., quien se ostentó como Presidente del Tribunal Superior de Justicia y del Consejo de la Judicatura del Estado de Baja California, promovió en representación de éste, controversia constitucional en contra de las autoridades y por las normas que enseguida se mencionan:

AUTORIDADES DEMANDADAS:

1. Vigésima Primera Legislatura del Estado de Baja California.

2. Gobernador del Estado de Baja California.

3. S. General de Gobierno del Baja California

4. Director del Periódico Oficial del Estado de Baja California.

NORMA GENERAL Y ACTOS CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA:

1. Decreto número 204 por el cual se expide la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Gobierno y Municipios del Estado de Baja California, específicamente por cuanto hace a su artículo 64, publicado en el Periódico Oficial del Estado el diecisiete de febrero de dos mil quince.

2. Decreto número 205 por el cual se expide la Ley que regula a los trabajadores que refiere la fracción I, apartado B del artículo 99 de la Constitución Política del Estado de Baja California, en materia de seguridad social, específicamente respecto de su artículo 19, publicado en el Periódico Oficial del Estado el diecisiete de febrero de dos mil quince.

SEGUNDO.- Los antecedentes del caso, narrados en la demanda, son los siguientes:

1. Antes de la publicación de los Decretos que se impugnan no existía un régimen obligatorio para los trabajadores de confianza a través del cual se exigiera al patrón descontar cuotas y realizar aportaciones al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Gobierno y Municipios del Estado de Baja California respecto de ellos.

2. En virtud de lo anterior, el Poder Judicial del Estado de Baja California como patrón no realizó los descuentos o retenciones al salario por concepto de seguridad social integral, en acatamiento de lo dispuesto en el artículo 123, apartado B, fracción IV y 126 constitucionales, que indican que sólo podrán hacerse retenciones o descuentos en los casos previstos por la ley.

3. El Poder Judicial del Estado de Baja California no participó en el procedimiento legislativo que dio lugar a la anterior Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Gobierno y Municipios del Estado de Baja California de mil novecientos setenta ni en el de la vigente de diecisiete de febrero de dos mil quince.

4. El quince de junio de mil novecientos noventa y cuatro, se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Baja California, el Decreto Número 88, que reformó y adicionó diversos artículos de la abrogada Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Gobierno y Municipios del Estado de Baja California, entre ellos, el artículo 64-Bis cuyo contenido refería lo siguiente:

Artículo 64-Bis. Cuando las autoridades públicas y organismos incorporados reconozcan antigüedades de servicios a un trabajador que implique el reconocimiento de derechos en el régimen de pensiones y jubilaciones del Instituto, para que esto proceda deberán cubrir el capital constitutivo calculado actuarialmente por el instituto para solventar dicha prestación.

5. Con motivo del referido artículo 64-Bis fueron promovidas varias demandas en contra del Poder Judicial del Estado de Baja California, a través de las cuales se reclamó el reconocimiento de antigüedad de diversos trabajadores y su incorporación al régimen integral de seguridad social, incluido el de pensiones y jubilaciones.

En virtud de lo anterior, el Poder Judicial del Estado manifestó que reconocía la antigüedad de los trabajadores pero como de confianza, no de base y que no procedía la aplicación del citado artículo 64-BIS de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Gobierno y Municipios del Estado de Baja California abrogada.

6. Desde la entrada en vigor de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Gobierno y Municipios del Estado de Baja California de mil novecientos setenta, el Poder Judicial del Estado ha mantenido una relación financiera y patrimonial estable con el Instituto de Seguridad Social del Estado, salvo respecto del cumplimiento de las resoluciones que dieron lugar a las contradicciones de tesis 122/2011 y 391/2012 promovidas ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

7. En dos mil once la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la contradicción de tesis 122/2011, de la cual se derivó la tesis 2a./J. 172/2011 de rubro: "SEGURIDAD SOCIAL. CORRESPONDE AL ÓRGANO ESTATAL EMPLEADOR CUBRIR EL CAPITAL CONSTITUTIVO QUE RESULTE POR LA INCORPORACIÓN DEL TRABAJADOR, COMO CONSECUENCIA DEL RECONOCIMIENTO DE SU ANTIGÜEDAD (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA)".

8. En dos mil doce la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la contradicción de tesis 391/2012 a través de la cual determinó que corresponde al trabajador de confianza al servicio del Estado de Baja California al que hubiere sido reconocida su antigüedad, cubrir las cuotas a que se refiere el artículo 16 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Gobierno y Municipios del Estado de Baja California derogada, y al patrón las aportaciones previstas en el artículo 21 del mismo ordenamiento, dado el carácter bipartita del sistema de seguridad social en el Estado.

9. Los Tribunales Colegiados del Decimoquinto Circuito han establecido que el reconocimiento de antigüedad de los trabajadores de confianza, no puede condenar al patrón al pago de las aportaciones correspondientes de manera retroactiva, sino a partir de la fecha de emisión del laudo correspondiente, a efecto de que tanto él como el trabajador cubran los montos a que se refieren los artículos 16 y 21 de la Ley de Seguridad Social derogada, pues de manera contraria se violentaría el artículo 14, fracción I de la Constitución Federal.

10. Se encuentran pendientes de resolver las contradicciones de tesis 4/2014 y 9/2014 ante el Pleno de Circuito del Décimo Quinto Circuito, a través de las cuales se determinará si con motivo de la emisión de un laudo que reconozca la antigüedad a un trabajador de confianza y lo incorpore al régimen obligatorio de seguridad social, es posible establecer condena al pago de aportaciones de manera retroactiva o si el mismo debe ejercerse de manera bipartita a partir de la emisión del laudo.

11. El trece de febrero de dos mil quince, se publicó en el Periódico Oficial Número 7, Tomo CXXII, el Decreto número 215 que reforma el artículo 99 de la Constitución Política del Estado de Baja California el cual regula las relaciones entre el Estado y sus trabajadores y reconoce la incorporación de los trabajadores de confianza.

12. Como resultado de la referida reforma a la Constitución Política del Estado de Baja California, el diecisiete de febrero de dos mil quince fueron publicados los Decretos número 204 y 205 que contienen los artículos 64 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Gobierno y Municipios y 19 de la Ley que regula a los trabajadores que refiere la fracción I, apartado B del artículo 99 de la Constitución Política del Estado de Baja California impugnados a través de la presente controversia constitucional.

13. El Poder Judicial del Estado de Baja California, carece de instrumentos constitucionales y legales para crear normas que permitan la obtención de recursos financieros que incidan en su presupuesto de egresos, el cual, cada año está sujeto a la viabilidad financiera del Poder Ejecutivo y a la aprobación por parte del Legislativo.

14. La entrada en vigor de las disposiciones legales que se combaten vulnera el contenido del artículo 14 de la Constitución Federal, al desatender el principio de irretroactividad de la ley debido a que: (i) Se prevé una acción de reconocimiento de antigüedad; (ii) la acción puede ser promovida tanto por trabajadores de confianza como de base; (iii) no se distinguen periodos de antigüedad anteriores a la entrada en vigor de la norma; (iv) en caso de darse el reconocimiento de antigüedad, el patrón deberá cubrir las aportaciones generadas durante el periodo respectivo al ser consideradas como omitidas; (v) las aportaciones deberán cuantificarse actuarialmente, teniendo el carácter de crédito fiscal y; (vi) las participaciones estatales a que se refiere la Ley de Coordinación Fiscal del Estado así como los subsidios, derechos, contribuciones, recursos o cualquier otro recurso que deba recaudar el Estado, constituirán garantía de las aportaciones adeudadas.

15. En atención a las resoluciones emitidas por los Tribunales Colegiados del Quinto Circuito y por la Suprema Corte de Justicia en las contradicciones de tesis referidas con anterioridad, el Poder Judicial del Estado, decidió establecer un mecanismo convencional ante la autoridad laboral a fin de reconocer la antigüedad de sus trabajadores de confianza e incorporarlos al régimen de seguridad social cuando lo solicitaran, decisión que fue aprobada mediante el punto de acuerdo número 3.4.01 de seis de marzo de dos mil catorce del pleno del Consejo de la Judicatura del Estado.

16. El Instituto de Seguridad Social se amparó en contra de los convenios al considerar que tanto el patrón (Poder Judicial del Estado de Baja California) como el trabajador debían cubrir las aportaciones y cuotas respecto del periodo de antigüedad reconocido.

17. El establecimiento de una condena retroactiva de cuotas y aportaciones a cargo de los trabajadores y de los patrones, afecta el patrimonio de ambos y haría nugatorio el acceso a la pensión por jubilación en los supuestos en que se adeudaran cuotas.

18. El reconocimiento de antigüedad a todos los que trabajan bajo la categoría de confianza en el Poder Judicial del Estado de Baja California, generaría una afectación presupuestal directa en contra de la institución de cerca de $1,600,000,000.00 (un mil seiscientos millones de pesos 00/100 MN).

19. Los preceptos impugnados violentan el principio de gestión presupuestal al establecer a cargo del Poder Judicial del Estado de Baja California el pago de aportaciones respecto de ciertos trabajadores que antes no debía pagarse.

TERCERO.- Los conceptos de invalidez que hace valer el promovente son, en síntesis, los siguientes:

Primer concepto de invalidez. Es inconstitucional el procedimiento legislativo que dio origen a los artículos 64, párrafo segundo de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Gobierno y Municipios del Estado y 19 de la Ley que regula a los trabajadores que refiere la fracción I, apartado B de la Constitución Política de Baja California, ambos publicados en el Periódico Oficial número 8, tomo CXXII, de diecisiete de febrero de dos mil quince.

Lo anterior es así, debido a que no se cumplió con el mandato previsto en el artículo 30, fracción I de la Constitución Política local, consistente en la obligación de las comisiones de dictamen legislativo del Congreso local, de anunciar al Poder Judicial del Estado con al menos cinco días de anticipación, la fecha de las sesiones en que se abordaría el contenido de las normas ahora impugnadas.

El Poder Judicial del Estado de Baja California debió haber sido notificado, toda vez que el contenido de las normas trasciende en su funcionamiento, organización y competencia, al regular lo relativo a la seguridad social que debe regir a los trabajadores al servicio del Estado y por tanto a las instituciones públicas como él.

Las reformas impugnadas se traducen en una afectación al presupuesto del Poder Judicial del Estado de Baja California, al establecer el reconocimiento de antigüedades a favor de determinados trabajadores, que en ciertos casos dan lugar a la fijación retroactiva de pagos de cuotas al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Gobierno y Municipios del Estado.

Segundo concepto de invalidez. Son inconstitucionales los artículos 64, párrafo segundo de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Gobierno y Municipios del Estado y 19 de la Ley que regula a los trabajadores que refiere la fracción I, apartado B de la Constitución Política de Baja California, ambos publicados en el Periódico Oficial número 8, tomo CXXII, de diecisiete de febrero de dos mil quince.

Lo anterior, al considerar que se vulnera el contenido de los artículos 14 y 116 de la Constitución Federal.

El promovente indica que los preceptos impugnados vulneran la autonomía en la gestión presupuestal del Poder Judicial del Estado, el cual tiene carácter de principio fundamental de la independencia de los poderes judiciales locales, que no puede quedar sujeto a limitaciones en términos de lo dispuesto en el artículo 116 de la Constitución Federal.

Se refiere que en términos del artículo 90 de la Constitución de Baja California, el Poder Judicial local contará con presupuesto propio, que administrará y ejercerá en los términos que fijen las leyes respectivas, mismo que no podrá ser inferior al aprobado por el Congreso para el ejercicio anual anterior y que éste se ve afectado a través de los preceptos cuya invalidez se demanda, al comprender a los trabajadores de confianza como parte de los sujetos de aplicación de la Ley de Seguridad Social del Estado con motivo de su incorporación al régimen obligatorio.

Asimismo, el Poder actor manifiesta que previo a la reforma, los trabajadores de confianza no se encontraban sujetos al régimen obligatorio previsto en la referida Ley de Seguridad Social y, por ende, el Poder Judicial del Estado de Baja California no estaba comprometido a: (i) inscribirles ante el Instituto de Seguridad Social; (ii) retener cuotas, cubrir aportaciones y, (iii) enterar dichas cuotas y aportaciones.

De conformidad con lo anterior, en el escrito de demanda se indica que el establecimiento del reconocimiento de antigüedad a los trabajadores de confianza por periodos anteriores a la entrada en vigor de la Nueva Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Gobierno y Municipios del Estado y de la Ley Reglamentaria del artículo 99, fracción I de la Constitución local en materia de seguridad social, constituye un acto legislativo retroactivo en perjuicio de los intereses del Poder Judicial del Estado de Baja California, al obligarlo a pagar aportaciones que antes no estaba obligado a cubrir.

Se considera que el Poder Legislativo excedió las facultades que tiene concedidas al infringir el principio de retroactividad y violentar el principio de gestión presupuestal en contra del Poder Judicial del Estado de Baja California.

El promovente considera que el establecimiento del pago retroactivo de cuotas y aportaciones es perjudicial tanto para el patrimonio del Poder Judicial como para el de los trabajadores, debido a que para los últimos podría resultar impagable el monto adeudado.

Asimismo, manifiesta que de reconocerse la antigüedad a los trabajadores de confianza que laboran actualmente en el Poder Judicial del Estado, tendrían que cubrirse las aportaciones previstas en el artículo 21 de la Ley de Seguridad Social, lo que representaría una afectación grave a su presupuesto de cerca de $1,600,000,000.00 (un mil seiscientos millones de pesos 00/100 MN).

Por último se manifiesta que la controversia constitucional que se promueve no se traduce en la intención del Poder Judicial del Estado de desconocer los derechos de los trabajadores de confianza, sino en la pretensión de hacer efectivos los principios de independencia y autonomía de la función judicial.

CUARTO.- Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que el actor considera violados son 14, 16, 17, 116 y 127.

QUINTO.- Por acuerdo de nueve de abril de dos mil quince que obra a fojas ciento veinticinco y ciento veintiséis del expediente, el Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 22/2015 y, por razón de turno, designó como instructor al Ministro Eduardo Medina Mora I.

Mediante proveído de diez de abril siguiente, que obra a fojas ciento veintisiete a ciento treinta del expediente, el Ministro Instructor admitió la demanda de controversia constitucional, tuvo como demandados a los Poderes Legislativo y Ejecutivo y al S. General de Gobierno del Estado de Baja California, -no así al Director del Periódico Oficial del Estado de Baja California, por tratarse de un órgano subordinado al Poder Ejecutivo- a los que ordenó emplazar a efecto de que formularan su contestación y mandó dar vista al Procurador General de la República, para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

SEXTO.- El Poder Ejecutivo y la Secretaría General de Gobierno del Estado de Baja California a través de sus representantes manifestaron de manera coincidente en síntesis lo siguiente:

1. Se actualiza la causal de improcedencia contemplada en la fracción VIII del artículo 19 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los numerales 1 y 10, fracción I de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 constitucional, al impugnarse normas que no inciden en la esfera competencial del Poder Judicial del Estado de Baja California, de conformidad con lo determinado en las tesis de jurisprudencia de rubros: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA FALTA DE LEGITIMACIÓN DE LA PARTE ACTORA CONSTITUYE CAUSA DE IMPROCEDENCIA" y "CONTROVERSIA CONSTITIUCIONAL. LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, QUE PREVÉ LOS ENTES, PODERES U ÓRGANOS LEGITIMADOS PARA PROMOVERLA, NO ES LIMITATIVA."

El Poder Judicial de Baja California promueve la demanda en su calidad de patrón, de manera que sus argumentos no corresponden a la finalidad de este medio de control constitucional, a través del cual se busca salvaguardar la esfera de competencias de órganos y poderes del Estado.

Con base en lo anterior, la afectación que podrían ocasionar los preceptos impugnados al Poder Judicial del Estado de Baja California recaería en éste en su carácter de patrón equiparado pero no respecto de su esfera de competencias.

La actualización de la referida causa de improcedencia no deja al Poder actor en estado de indefensión, toda vez que cuenta con el juicio de amparo, que es la vía idónea para conocer del caso que nos ocupa, tal como lo hizo al promover el juicio de amparo número 199/2015-III en contra de los artículos 64 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Gobierno y Municipios del Estado y 19 de la Ley que regula los trabajadores que refiere la fracción II del apartado B del artículo 99 de la Constitución del Estado de Baja California.

2. Se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VI de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que se encuentra en trámite el juicio de amparo número 199/2015-III referido en el numeral anterior.

Lo anterior es así en razón de que la controversia constitucional es improcedente en los casos en que no se haya agotado la vía legalmente prevista para su solución como lo indican las tesis de rubros: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CUANDO NO SE HAYA PROMOVIDO PREVIAMENTE EL RECURSO O MEDIO DE DEFENSA LEGALMENTE PREVISTO PARA RESOLVER EL CONFLICTO O, SI HABIÉNDOLO HECHO, ESTÁ PENDIENTE DE DICTARSE LA RESOLUCIÓN RESPECTIVA" y "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA VÍA PREVISTA EN LA LEGISLACIÓN LOCAL SÓLO DEBE AGOTARSE PARA SU PROCEDENCIA CUANDO EN LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ NO SE PLANTEEN VIOLACIONES DIRECTAS E INMEDIATAS A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, SINO QUE SU TRANSGRESIÓN SE HAGA DERIVAR DE LA VULNERACIÓN A NORMAS LOCALES.

3. Respecto de los conceptos de invalidez:

a) Primer concepto de invalidez. Resulta inoperante el concepto de invalidez a través del cual se indica que existieron violaciones al procedimiento que dio origen a las normas cuya invalidez se demanda, en tanto el Poder Legislativo del Estado de Baja California no notificó al Poder Judicial de las sesiones en que se discutirían los proyectos de las leyes en términos de lo dispuesto en el artículo 30, fracción I de la Constitución del Estado de Baja California.

De conformidad con el referido precepto, cuando una iniciativa se refiera a asuntos relativos a la organización, funcionamiento y competencia de la administración de justicia, las comisiones de dictamen legislativo deberán anunciar al Poder Judicial del Estado con por lo menos cinco días de anticipación, la fecha de la sesión en que se discuta el correspondiente proyecto, a fin de que éste pueda enviar un representante que sin voto tome parte en los trabajos.

No obstante lo anterior, en el caso no era procedente anunciar al Poder actor la fecha de la sesión a que refiere el artículo 30 de la Constitución del Estado de Baja California, toda vez que la iniciativa que dio origen a las normas que se impugnan no versan sobre la organización, funcionamiento y competencia del ramo de la administración de justicia, sino respecto del derecho a la seguridad social de los trabajadores del Estado reconocido por la Constitución Federal y diversos tratados internacionales.

Debe tenerse presente que el Poder Judicial del Estado figura como patrón equiparado y que en caso de actualizarse los supuestos que prevén los artículos impugnados, estará obligado a cubrir las aportaciones de los trabajadores que correspondan, lo cual difiere de la organización, funcionamiento y competencia de la administración de justicia.

En caso de que la Suprema Corte de Justicia determine que sí debieron anunciarse al Poder actor las iniciativas de las normas que se impugnan, debe tenerse claro que la omisión de la Comisión de Hacienda y Presupuesto del Congreso del Estado de notificar respecto de las normas, no constituye una violación de carácter formal que trascienda de manera fundamental a la norma provocando su invalidez.

Al efecto, existen precedentes a través de los cuales se determina que dentro del proceso legislativo pueden actualizarse violaciones que no trasciendan al contenido mismo de la norma y que por ende no afectan su invalidez, como se desprende de la tesis de rubro "VIOLACIONES DE CARÁCTER FORMAL EN EL PROCESO LEGISLATIVO. SON IRRELEVANTES SI NO TRASCIENDEN DE MANERA FUNDAMENTAL A LA NORMA."

Del contenido de los artículos 28, 29, 30, 31, 32, 33 y 34 de la Constitución del Estado de Baja California y 116, fracciones I, II y III, 118, 119, 120, 124, 125, 126, 146, 147, 160, 161 y 162 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California se advierte que tanto el artículo 30 de la Constitución local, como el 120 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California, tienen como objeto dar participación al Poder Judicial estatal en el procedimiento de análisis que se desarrolla en el seno de las comisiones de dictamen legislativo.

Cabe indicar, que la intervención que se da al Poder Judicial para participar sin voto en los trabajos de las comisiones de dictamen legislativo aunque es importante, difiere de la participación en las sesiones del Congreso, y la influencia que pueda tener no impacta en la conformación de la voluntad parlamentaria.

La intervención del Poder Judicial del Estado y de los Ayuntamientos se contempló para efectos del análisis de los órganos de trabajo de la legislatura, fortaleciéndolos y enriqueciendo la labor técnica de las comisiones.

En ese sentido, se pronunció la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la controversia constitucional 94/2011 promovida por el Municipio de Tijuana, Baja California, en que se determinó que si bien es cierto que escuchar la opinión de los Ayuntamientos en el procedimiento legislativo dentro de los asuntos de su competencia es de vital importancia y que la observancia del artículo 30 de la Constitución del referido Estado no es optativa, la violación no trasciende a la validez de la norma pues los mismos no cuentan con un voto dentro de las tribunas.

b) Por su parte, se considera infundado el concepto de invalidez a través del cual se indica que los preceptos impugnados transgreden el principio de irretroactividad previsto en el párrafo primero del artículo 14 de la Constitución Federal, al obligarlo a cubrir las aportaciones que se hubieren omitido una vez reconocida la antigüedad a sus trabajadores, lo cual se traduce en una afectación a la autonomía presupuestal del Poder Judicial y al principio de división de poderes.

No se actualiza ninguno de los supuestos previstos en las diferentes teorías de retroactividad emitidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, tales como la teoría de los derechos adquiridos y de las expectativas de derecho, así como de los componentes de la norma jurídica.

Al respecto, conforme a la teoría de los derechos adquiridos y de las expectativas de derecho, es necesario precisar si el Poder actor tenía en su haber los derechos y prestaciones a los que hacen referencia los preceptos impugnados o se trataba sólo de una expectativa de derecho, lo anterior, en términos de lo dispuesto en la tesis de rubro: "IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. NO SE VIOLA ESA GARANTÍA CONSTITUCIONAL CUANDO LAS LEYES O ACTOS CONCRETOS DE APLICACIÓN SÓLO AFECTAN SIMPLES EXPECTATIVAS DE DERECHO Y NO DERECHOS ADQUIRIDOS".

Por su parte, de acuerdo con la teoría de los componentes de la norma, debe advertirse que toda norma jurídica contiene un supuesto y una consecuencia en el que si el supuesto se realiza, la consecuencia debe producirse generando derechos y obligaciones, tal como se desprende la tesis de rubro: "RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES, SU DETERMINACIÓN CONFORME A LA TEORÍA DE LOS COMPONENTES DE LA NORMA".

De conformidad con las teorías referidas y el artículo 14 constitucional, una norma transgrede el principio de retroactividad cuando la ley trata de modificar o alterar derechos adquiridos o supuestos jurídicos y consecuencias de éstos que nacieron bajo la vigencia de una ley anterior, lo que conculcaría en perjuicio de los gobernados dicha garantía individual, pero que no sucede cuando se está en presencia de meras expectativas de derecho.

En el caso, la obligación que prevén los preceptos cuya invalidez se demanda, consistente en cubrir las aportaciones omitidas respecto de determinados trabajadores rige hacia el futuro, es decir a partir de la entrada en vigor de los decretos impugnados, por lo que contrario a lo aducido por el Poder actor, las normas no transgreden en su perjuicio la garantía que contempla el artículo 14 de la Constitución Federal.

Las normas impugnadas no tienen como objetivo alterar los derechos adquiridos por el Poder bajo la vigencia de la ley anterior, toda vez que aun cuando la abrogada Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado no exigiera a los patrones pagar aportaciones por concepto de seguridad social respecto de sus trabajadores de confianza, éstos estaban obligados a hacerlo en términos de lo dispuesto en los artículos 123, apartado B, fracción XIV de la Constitución Federal y 9 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

Sirve de apoyo a lo anterior la tesis de rubro: "TRABAJADORES DE CONFIANZA AL SERVICIO DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA. TIENEN DERECHO A SER PENSIONADOS (INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 1º DE LA LEY DEL INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL GOBIERNO Y MUNICIPIOS DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA)".

Las reformas tuvieron como finalidad fortalecer el derecho a la seguridad social de los trabajadores del Estado de Baja California en atención a lo dispuesto por el artículo 99 de la Constitución de la entidad y no generan vulneración a la autonomía e independencia judiciales ni al principio de división de poderes.

Al efecto la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que son tres las prohibiciones dirigidas a los poderes públicos de las entidades federativas a fin de que se respete el principio de división de poderes: la no intromisión, la no dependencia y la no subordinación, sin que en el caso se actualice alguna.

Por cuanto hace a la esfera reservada a los Poderes judiciales de los Estados, de los artículos 17 y 116 constitucionales y de la tesis de jurisprudencia P./J. 101/2000 de rubro: "PODERES JUDICIALES DE LOS ESTADOS. MARCO JURÍDICO DE GARANTÍAS ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 116, FRACCIÓN III DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL." se desprende que la autonomía de la gestión presupuestal tiene el carácter de principio fundamental de la independencia de los Poderes Judiciales locales.

El principio de autonomía en la gestión presupuestal tiene fundamento en el artículo 17 de la Constitución Federal que estatuye la garantía de expeditez en la justicia, la gratuidad de la misma y la obligación del legislador federal y local de garantizar la independencia de los tribunales, cuestiones que no podrían llevarse a cabo sin la existencia de la autonomía presupuestal. Al respecto, sirve de apoyo la tesis de jurisprudencia de rubro "PODERES JUDICIALES LOCALES. LA LIMITACIÓN DE SU AUTONOMÍA EN LA GESTIÓN PRESUPUESTAL IMPLICA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES".

No debe pasar desapercibido que de la controversia constitucional 35/2000, se derivó la tesis de jurisprudencia "PODERES JUDICIALES LOCALES. CONDICIONES NECESARIAS PARA QUE SE ACTUALICE LA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES EN PERJUICIO DE AQUÉLLOS". que establece las condiciones necesarias para determinar si se actualiza alguna violación al principio de división de poderes, sin que éstas se reúnan en el caso.

Con base en los criterios referidos con anterioridad se considera que los preceptos impugnados no son violatorios del principio de división de poderes, toda vez que no generan intromisión, dependencia o subordinación de otros poderes en perjuicio del Poder Judicial del Estado de Baja California.

SÉPTIMO.- Por su parte, al dar contestación a la demanda, el Poder Legislativo del Estado de Baja California manifestó en síntesis lo siguiente:

Las normas que se impugnan regulan lo que en su momento regulaba el artículo 64-BIS de la derogada Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Gobierno y Municipios del Estado de Baja California.

Dichas disposiciones corresponden a la materia de seguridad social y se refieren específicamente a cuestiones concernientes al pago de aportaciones y cuotas por concepto de servicio médico, riesgos de trabajo, pensión y jubilación respecto de trabajadores de confianza y de base.

Si bien el Congreso del Estado tiene la obligación de llamar al Poder Judicial cuando aborde temas que lo involucran, dicha obligación existe únicamente cuando se trata de temas relacionados con la organización, funcionamiento y competencia del ramo de la administración de justicia, las cuales se rigen por la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado.

En términos de lo expuesto, si bien los preceptos que se impugnan versan sobre cuestiones de interés general, no contienen normas que incidan en la esfera de competencias del Poder Judicial del Estado.

El Poder actor carece de interés legítimo para promover la controversia ya que de lo establecido por los artículos 115, fracción VIII, 116 fracción IV y 123 de la Constitución Federal y 13, 27, 28, fracción I y 29 de la Constitución Política del Estado de Baja California se desprende que es competencia del Congreso del Estado legislar en materia de seguridad social, sin que ello vulnere la organización, funcionamiento o competencia del Poder Judicial del Estado de Baja California.

Aunado a lo anterior, los procedimientos legislativos que se impugnan no vulneran los principios de debido proceso y legalidad contenidos en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, ni el principio de irretroactividad de la ley toda vez que sus disposiciones se encuentran armonizadas con lo dispuesto en las fracciones XI inciso a) y XIV del apartado B del artículo 123 de la Constitución Federal, en que se establece que la Ley determinará los cargos que serán considerados de confianza y que las personas que los desempeñen disfrutarán de las medidas de protección al salario y gozarán de los beneficios de la seguridad social.

Los trabajadores de confianza disfrutan por tanto de las medidas de protección al salario y gozan de beneficios de la seguridad social, la cual incluye jubilación, invalidez, vejez y muerte.

El derecho a la seguridad social es inherente a la persona humana, imprescriptible y exigible de manera retroactiva aun cuando ya no exista el nexo laboral, tal como lo ha manifestado la Suprema Corte de Justicia de la Nación, tal como se desprende las tesis de rubro siguiente: "SEGURO SOCIAL. PROCEDE LA INSCRIPCIÓN RETROACTIVA DE UN TRABAJADOR AL RÉGIMEN OBLIGATORIO AUN CUANDO YA NO EXISTA EL NEXO LABORAL CON EL PATRÓN DEMANDADO." y "SEGURIDAD SOCIAL. EL RÉGIMEN DE LA PENSIÓN POR JUBILACIÓN SATISFACE LA EXIGENCIA DEL NÚCLEO DURO DEL DERECHO HUMANO RELATIVO".

No es posible decretar la invasión a la autonomía de gestión presupuestaria del Poder Judicial del Estado de Baja California si el supuesto de las normas cuya inconstitucionalidad se cuestiona sólo establece dos supuestos de aportaciones: (i) para el caso en que exista voluntad del ente patrón y (ii) por resolución judicial.

De conformidad con el artículo OCTAVO transitorio de la Ley que regula a los trabajadores que refiere la fracción I, apartado B del artículo 99 de la Constitución Política del Estado de Baja California, para hacer frente a cada una de las obligaciones económicas derivadas de la presente ley, se preverán por las autoridades correspondientes, mecanismos de autorización de deuda pública en los términos de la ley.

El Congreso local de forma alguna interviene ni pretende intervenir en la gestión financiera del Poder Judicial del Estado de Baja California, lo cual se hace evidente en tanto no establece el tipo de mecanismos que dicho Poder deberá utilizar para hacer frente a sus compromisos monetarios por remuneraciones, administración u otro concepto.

Las normas que se impugnan son congruentes con las disposiciones constitucionales que obligan a las entidades federativas a legislar en materia de seguridad social.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación debe declarar infundados los reclamos del Poder actor y la inoperancia en sus pretensiones.

El Congreso del Estado de Baja California aprobó la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado así como la Ley que regula a los trabajadores que refiere la fracción I, apartado B del Artículo 99 de la Constitución local, en ejercicio de las facultades conferidas al mismo, a través de lo dispuesto en los artículos 71, fracción III, 115, fracción VIII, segundo párrafo, 116, fracción IV y 123, apartado B de la Constitución Federal y 13, 27, 28, fracción I y 29 de la Constitución de Baja California.

OCTAVO.- El Procurador General de la República no formuló opinión respecto de la presente controversia constitucional.

NOVENO.- Substanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, el once de agosto de dos mil quince se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución (fojas quinientos veintitrés y quinientos veinticuatro del expediente).

DÉCIMO.- En atención a la solicitud formulada por el Ministro Ponente al Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se acordó remitir el expediente a la Segunda Sala de este Alto Tribunal, para su radicación y resolución.

C O N S I D E R A N D O :

PRIMERO.- Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto segundo, fracción I, y punto tercero del Acuerdo General número 5/2013 del Tribunal Pleno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, en virtud de que se plantea una controversia constitucional entre el Poder Judicial y los Poderes Ejecutivo y Legislativo, así como el S. General de Gobierno del Estado de Baja California, en la que resulta innecesaria la intervención del Pleno de este Alto Tribunal, dado el sentido de la presente resolución.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO.- Se sobresee en la presente controversia constitucional.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el presente expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cuatro votos de los señores M.E.M.M.I. (ponente), J.F.F.G.S., M.B.L.R. y P.A.P.D.. El señor M.J.F.F.G.S., emitió su voto en contra de consideraciones.

Firman los Ministros Presidente y Ponente, con el S. de Acuerdos de la Segunda Sala, que autoriza y da fe.

PRESIDENTE

MINISTRO A.P.D.

PONENTE

MINISTRO E.M.M. I.

SECRETARIO DE ACUERDOS

LIC. M.E.P.Á..

______________________

1. De la referida controversia derivó la tesis de jurisprudencia P./J. 71/2000 de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA".

2. El referido criterio se contiene en la tesis de jurisprudencia P./J. 112/2001 de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. MEDIANTE ESTA ACCIÓN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENE FACULTADES PARA DIRIMIR CUESTIONES QUE IMPLIQUEN VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AUNQUE NO SE ALEGUE LA INVASIÓN DE ESFERAS DE COMPETENCIA DE LA ENTIDAD O PODER QUE LA PROMUEVE".

3. Con motivo de lo resuelto en este asunto, se emitió la siguiente tesis jurisprudencial P./J. 50/2004 de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO DEBE DECRETARSE SIN INVOLUCRAR EL ESTUDIO DEL FONDO, CUANDO ES EVIDENTE LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN".

4. ARTÍCULO 99.- Las relaciones entre el Estado y sus servidores estarán reguladas por:

(...)

B. La Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Gobierno y Municipios del Estado de Baja California, que establecerá las bases mínimas para regular el régimen de seguridad social que se logra a través de las aportaciones bipartitas de las cuotas del trabajador y de las aportaciones del ente empleador, sean suficientes para cubrir accidentes y enfermedades profesionales, las enfermedades no profesionales y maternidad, pensión, jubilación, la invalidez, vejez y muerte.

Las cuotas y aportaciones que se enteren al organismo encargado de la seguridad social, regulándose en su Ley y en las que corresponda, a los siguientes:

I.- A los trabajadores considerados así por la Ley del Servicio Civil de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado y Municipios de Baja California, y a los trabajadores de los organismos públicos incorporados conforme a los lineamientos establecidos en la ley de la materia.

II.- A los Trabajadores del Magisterio, sus docentes, el personal con funciones de dirección y supervisión en el Estados (sic) y municipios, así como los asesores técnicos pedagógicos, en la Educación Básica que imparta el Estado. (...).

5. Razonamiento similar realizó esta Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la diversa controversia constitucional 64/2013.

6. Lo anterior es así aun cuando en la diversa controversia constitucional 94/2011 promovida por el Municipio de Tijuana, Baja California, en que se aducía que el Congreso local no había notificado al actor de conformidad con lo dispuesto en el referido artículo 30 de la Constitución de dicho Estado, el Tribunal Pleno determinó que la falta de notificación no trascendía a la validez de la norma, pero que ello no implicaba en modo alguno, que la observancia de tal precepto de la Constitución Local fuera optativa.

7. Cabe referir que el Poder actor acudió al juicio de amparo para impugnar los preceptos cuya invalidez demanda en el caso, tal como se desprende del amparo número 199/2015-III radicado en el Juzgado Tercero de Distrito del Décimo Quinto Circuito en Baja California.

8. Sirve de apoyo lo resuelto en la diversa controversia constitucional 88/2008 promovida por el Poder Judicial del Estado de Morelos, así como lo dispuesto en las tesis de jurisprudencia P./J. 83/2004 y P.J. 81/2004, cuyos rubros dicen: "PODERES JUDICIALES LOCALES. LA LIMITACIÓN DE SU AUTONOMÍA EN LA GESTIÓN PRESUPUESTAL IMPLICA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES." y "PODERES JUDICIALES LOCALES. CONDICIONES NECESARIAS PARA QUE SE ACTUALICE LA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES EN PERJUICIO DE AQUÉLLOS".

9. "DIVISIÓN DE PODERES. PARA EVITAR LA VULNERACIÓN A ESTE PRINCIPIO EXISTEN PROHIBICIONES IMPLÍCITAS REFERIDAS A LA NO INTROMISIÓN, A LA NO DEPENDENCIA Y A LA NO SUBORDINACIÓN ENTRE LOS PODERES PÚBLICOS DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XX, Septiembre de 2004. Tesis: P./J. 80/2004. Página: 1122).