Ejecutoria num. 267/2019 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 08-07-2022 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 267/2019. MUNICIPIO DE MIXTLA DE ALTAMIRANO, VERACRUZ DE IGNACIO DE LA LLAVE. 25 DE NOVIEMBRE DE 2020. PONENTE: A.G.O.M.. SECRETARIO: M.A.N.V..

Ciudad de México. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión virtual correspondiente al veinticinco de noviembre de dos mil veinte, emite la siguiente:

SENTENCIA

Mediante la que se resuelve la controversia constitucional 267/2019, promovida por el Municipio de Mixtla de A., Veracruz de I. de la Llave, en contra de los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la misma entidad federativa.

I. ANTECEDENTES Y TRÁMITE DEL ASUNTO

1. Presentación de la demanda. El quince de julio de dos mil diecinueve, R.P.M., en su carácter de síndico único del Municipio de Mixtla de A., Estado de Veracruz de I. de la Llave (en adelante, el "Municipio" o el "actor"), interpuso una demanda de controversia constitucional en contra de los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Veracruz, en la que impugnó los actos y normas que se señalan a continuación:(1)

a) El Acuerdo publicado en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz el cuatro de julio de dos mil diecinueve, mediante el cual se autoriza la intervención en la Tesorería del Municipio a fin de supervisar y evaluar el gasto programado.

b) El Decreto 273, publicado en la Gaceta Oficial del Estado el diez de julio de dos mil diecinueve, mediante el cual se decreta como medida cautelar la suspensión provisional del Ayuntamiento del Municipio por la presunta pérdida del orden y la paz pública y se designa un concejo municipal.

c) Los artículos 126 y 147 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz (con motivo de su primer acto de aplicación).

2. Antecedentes del asunto. Estos actos y normas se relacionan con los siguientes antecedentes:(2)

a) El quince de diciembre de dos mil diecisiete, ********** –tío de M.V.O., presidenta municipal de Mixtla de A. electa para el periodo 2018-2021– fue encontrado muerto en el interior de una camioneta sobre la carretera Jilalpilla-Tlilapan. Ese mismo día, M.V. presentó una denuncia ante la Fiscalía General del Estado por el delito de amenazas, en la que planteó que su vida corría peligro en tanto no renunciara como titular del Ejecutivo municipal.

b) El quince de enero de dos mil dieciocho, ya con la nueva administración municipal en funciones, fueron presuntamente tomadas las instalaciones del Ayuntamiento municipal; actos que presuntamente se repitieron el veintiuno de agosto siguiente. Sin embargo, semanas más tarde, el veinticuatro de abril de dos mil diecinueve, la presidenta municipal, su esposo y su chofer fueron privados de la vida en un poblado próximo a la cabecera municipal de Mixtla de A.; lo que provocó que el Congreso del Estado llamara a M.M.A., en su calidad de suplente, como presidenta municipal.

c) Ante estos eventos, el dieciocho de junio de dos mil diecinueve, el gobernador del Estado de Veracruz presentó ante el Congreso del Estado una solicitud de desaparición del Ayuntamiento del Municipio de Mixtla de A. por la pérdida del orden y la paz pública;(3) requiriendo a su vez la suspensión provisional del Ayuntamiento, como medida preventiva, en tanto se llevara a cabo el procedimiento de desaparición.

d) La solicitud anterior fue turnada a la Comisión Permanente Instructora del Congreso del Estado de Veracruz, misma que dictó un acuerdo el veinticinco de junio del dos mil diecinueve en el que ordenó el emplazamiento inmediato del Municipio. Este acuerdo fue notificado al día siguiente al Municipio y, el día veintiocho del mismo mes y año, se llevó a cabo la audiencia de pruebas y alegatos a la que acudieron los representantes del Municipio.

e) El cuatro de julio del dos mil diecinueve, el Pleno del Congreso del Estado emitió un acuerdo en el que aprobó la intervención en la Tesorería del Ayuntamiento del Municipio, el cual fue publicado ese mismo día en la Gaceta Oficial del Estado. El objeto del acuerdo fue supervisar y evaluar que el gasto programado cumpliera con los objetivos establecidos dentro de los criterios de eficiencia, eficacia, responsabilidad y transparencia, con apego al marco legal que lo rige.

f) Días más tarde, el ocho de julio de dos mil diecinueve, la Comisión Permanente Instructora presentó ante el Congreso del Estado un dictamen en el que se proponía conceder la medida cautelar solicitada por el gobernador. Este dictamen fue aprobado, dando lugar al "Decreto 273 por el que como medida preventiva se declara la suspensión provisional del H. Ayuntamiento del Municipio por la presunta pérdida del orden y la paz pública del Municipio y se designa un concejo municipal", publicado el diez de julio del mismo año en la Gaceta Oficial del Estado.

3. Argumentos de invalidez. El Municipio actor sostuvo los siguientes conceptos de invalidez a lo largo de los diferentes apartados de su demanda:(4)

En los apartados de interés legítimo y suspensión de los actos reclamados.

a) La línea argumentativa encaminada a combatir el Decreto 273 comienza en el capítulo de la demanda titulado "interés legítimo". En este, el Municipio plantea que durante el ejercicio del Ayuntamiento en funciones no ha existido ningún señalamiento en el sentido de que sus integrantes han actuado u omitido actuar en contra del interés público.

b) A continuación, dentro del mismo capítulo de "interés legítimo", el Municipio afirma que la Ley Orgánica del Municipio Libre de Veracruz distingue como acciones diferentes las denuncias de desaparición y las solicitudes de suspensión de los Ayuntamientos. En el caso que nos ocupa, la solicitud del gobernador y todo el procedimiento seguido hasta el momento ha sido de desaparición, por lo que no procedía la suspensión del Ayuntamiento.

c) Asimismo, afirma el Municipio actor, en el supuesto de que procediera la suspensión como una medida cautelar, la imposición de la misma debería sujetarse al procedimiento específico de suspensión que prevé la Ley Orgánica del Municipio Libre de Veracruz, el cual prevé la garantía de audiencia en favor del Ayuntamiento. Sin embargo, se aclara, en los hechos el Municipio nunca fue emplazado para el desahogo de ningún procedimiento de suspensión.

d) Aunado a lo anterior, en el propio capítulo de "interés legítimo" de la demanda, se aduce que el decreto impugnado contraviene el principio de presunción de inocencia, pues el mismo decreta la medida cautelar de mérito por una presunta pérdida del orden y la paz pública en el Municipio; es decir, sin una comprobación de los hechos que fundamentan la suspensión. Este argumento, en adición a los anteriores, es lo que dice el Municipio actualiza el interés legítimo para acudir a la presente controversia.

e) Dicho lo anterior, en el apartado titulado "suspensión del acto inconstitucional reclamado", se advierte que el Municipio actor alude que la desaparición de Poderes solicitada por el gobernador atiende a motivos políticos y no jurídicos. Para el Municipio, permitir que siga este procedimiento equivaldría a consentir un abuso de autoridad y esto abriría la puerta a que cualquier Municipio que no comulgue con los intereses del gobernador se encuentre sujeto a la discrecionalidad de este último.

f) A su juicio, no puede pasarse por alto que el artículo 115, fracción I, último párrafo, de la Constitución Federal se interpreta en el sentido de que la facultad de los Congresos Locales de designar un concejo municipal sólo surge cuando se ha declarado la desaparición del Ayuntamiento. Partiendo de esa interpretación, afirma que resulta claro que es inconstitucional que el Poder Legislativo demandado haya designado un concejo municipal sin que antes haya declarado la desaparición del Ayuntamiento.

g) Por su parte, en el propio capítulo de suspensión, se argumenta que resulta inválido el acuerdo que autoriza la intervención en la Tesorería del Ayuntamiento, publicado por el Congreso Local el cuatro de julio de dos mil diecinueve, una vez que se había solicitado la desaparición del Ayuntamiento. En primer lugar, porque carece de una fundamentación y motivación adecuadas. El artículo 146 de la Ley Orgánica del Municipio Libre de Veracruz(5) señala que la designación de un interventor se llevará a cabo una vez que se haya declarado la suspensión del Ayuntamiento. Por ende, la declaración de suspensión es un presupuesto necesario e insalvable para que se pueda nombrar un interventor. Sin embargo, en los hechos, tal acuerdo que autoriza la intervención se expidió el cuatro de julio del dos mil diecinueve, mientras que la suspensión del Ayuntamiento ocurrió hasta el día diez del mismo mes y año; es decir, varios días después de la intervención; lo cual tiene como consecuencia que el acuerdo de intervención no respete la norma que le da origen.

h) De igual manera –continúa argumentando el Municipio–, no es posible soslayar que artículo 115 constitucional prescribe la libertad de los Municipios en la administración de su hacienda. Por lo tanto, las intervenciones en la hacienda municipal por parte de un ente distinto y ajeno al Ayuntamiento no son autorizadas por el Texto Constitucional, limitación que no es respetada dado el alcance del acuerdo cuestionado.

En el apartado específico de conceptos de invalidez.

i) Expuesto lo anterior, ya en el apartado de conceptos de invalidez de la demanda, el Municipio formula expresamente tres razonamientos de invasión de competencias: el primero destinado a combatir los artículos 126 y 147 de la Ley Orgánica del Municipio Libre de Veracruz y los últimos dos en contra del Decreto 273.

j) El primer concepto de invalidez comienza con dos argumentos en contra del artículo 147 de la legislación local. En primer lugar, el Municipio sostiene que este artículo va más allá de las facultades previstas para las Legislaturas Locales en la fracción I del artículo 115 constitucional. Esto porque permite que el Congreso Local suspenda de manera preventiva o provisional a los Ayuntamientos; supuesto no habilitado por el marco constitucional.

k) En segundo lugar, plantea que la norma no prevé un tiempo determinado para la suspensión provisional, pues únicamente señala que una vez que se dicte la resolución a la que se refiere el artículo "se continuará con el procedimiento ordenado en el presente capítulo". Deficiencia normativa que provoca que los Ayuntamientos no cuenten con ninguna seguridad jurídica sobre el tiempo que durará la suspensión y se abra la puerta a que la suspensión que se supone temporal sea en realidad definitiva.

l) De aquí el Municipio pasa a cuestionar la constitucionalidad del artículo 126 de la Ley Orgánica del Municipio Libre de Veracruz –aun en el contexto del primer concepto de invalidez–. Para ello, afirma que de acuerdo con la exposición de motivos de la reforma al artículo 115 constitucional de dos de febrero de mil novecientos ochenta y tres, las Constituciones Locales y las leyes relativas deben señalar con toda precisión las causas graves que puedan tener como consecuencia el desconocimiento de los Poderes municipales. Estas causas graves deben quedar perfectamente delimitadas: no cabe en ellas la posibilidad de interpretación ni discrecionalidad por parte de las Legislaturas Locales.

m) Bajo ese tenor, se alega que el artículo 126 deviene inconstitucional, ya que prevé explícitamente que "el Congreso del Estado tiene competencia para calificar la gravedad, según el caso, para la procedencia de la suspensión o la revocación de mandato" de los miembros del Ayuntamiento. La cuestión es que esta calificación de la gravedad debe atender a un criterio objetivo y no a la discrecionalidad del legislador local, lo cual no es solventado por la norma reclamada.

n) En el segundo concepto de invalidez el Municipio regresa a argumentar en contra del Decreto 273. En concreto, sostiene que la inconstitucionalidad del artículo 147 de Ley Orgánica del Municipio Libre de Veracruz (por los argumentos sostenidos anteriormente) implica la invalidez del Decreto 273, pues este último se fundamentó en dicha norma jurídica.

o) Por último, en el tercer concepto, destaca que el Decreto 273 presenta una falta y/o incorrecta fundamentación, pues además de utilizar el artículo 147 impugnado como fundamento y de basarse en meras presunciones, el mismo omitió una parte esencial del procedimiento necesario para suspender al Ayuntamiento. Esto último, recalca el Municipio, debido a que no se siguió un procedimiento de suspensión, sino uno de desaparición.

4. Trámite y admisión de la demanda. El quince de julio de dos mil diecinueve, el Ministro presidente de la Suprema Corte ordenó formar y registrar el expediente con el número 267/2019 y, por razón de turnó, designó como instructor del procedimiento al Ministro A.G.O.M..

5. El dieciocho de julio de dos mil diecinueve, la Ministra Y.E.M. y el Ministro J.L.G.A.C., integrantes de la Comisión de Receso de esta Suprema Corte correspondiente al primer periodo de dos mil diecinueve (en adelante, la "Comisión de Receso"), admitieron la demanda y ordenaron emplazar como autoridades demandadas a los Poderes Ejecutivo y Legislativo, ambos del Estado de Veracruz de I. de la Llave. No obstante, negaron la solicitud de tener a la editora de Gobierno del Estado como autoridad demandada, pues se trata de una dependencia subordinada al Poder Ejecutivo demandado.

6. En otro aspecto, dieron vista del asunto a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal para que, hasta antes de la celebración de la audiencia de ley, manifestaran lo que a su representación correspondiera. Respecto a la suspensión solicitada, se ordenó formar el cuaderno incidental respectivo con copia certificada de las constancias que integran el expediente.

7. Incidente de suspensión. En relación con la medida cautelar, el Municipio actor requirió la suspensión de los efectos: (a) del acuerdo mediante el cual se autoriza la intervención en la Tesorería del Municipio y (b) del Decreto 273, los cuales incluyen la suspensión provisional del Ayuntamiento, la designación de un concejo municipal y el inicio y trámite del procedimiento de desaparición del Ayuntamiento municipal.

8. En respuesta a esta solicitud, el propio dieciocho de julio de dos mil diecinueve, los Ministros integrantes de la Comisión de Receso dictaron un acuerdo en el que manifestaron lo siguiente:(6)

a) Por un lado, negaron la suspensión respecto al acuerdo que autoriza la intervención en la Tesorería del Municipio, así como al Decreto 273 en cuanto a la suspensión provisional del Ayuntamiento, la designación del concejo municipal y el inicio del procedimiento de desaparición. Esto bajo la consideración de que estos actos constituyen actos consumados para efectos de la suspensión.

b) Asimismo, respecto al trámite del procedimiento de desaparición también se negó la suspensión, pues el Congreso de Veracruz está facultado constitucional y legalmente para llevar a cabo este procedimiento.

c) Sin embargo, concedieron la suspensión para que las autoridades demandadas no ejecutaran la resolución definitiva que pudiera dictarse en el procedimiento de desaparición del Ayuntamiento municipal hasta tanto no se resolviera la controversia constitucional. La razón de la concesión de esta medida cautelar fue garantizar que no quedara sin materia el asunto y salvaguardar la hacienda municipal y el normal desarrollo de su administración pública.

9. Contestación de la demanda del Poder Legislativo. El Poder Legislativo Local dio contestación a la demanda por medio de la subdirectora de Asuntos Jurídicos del Congreso del Estado de Veracruz, delegada de la Mesa Directiva. En síntesis, se sostuvo lo que sigue:

a) Causales de improcedencia. Por lo que hace a este aspecto, el Poder Legislativo afirma que el Ayuntamiento actor no actúa como órgano municipal en funciones, pues el mismo se encuentra suspendido en virtud de la medida cautelar impuesta en el Decreto 273. Esto provoca que se actualice la improcedencia de la controversia por falta de interés legítimo. En todo caso sería al concejo municipal nombrado por el Poder Legislativo a quien correspondería actuar en nombre del Municipio e instar un procedimiento constitucional.

b) Adicionalmente, se alega que la controversia también resulta improcedente porque el Decreto 274 (a) es de carácter provisional y no se agotó la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, así como que (b) no le causa ningún perjuicio al Municipio. El decreto es parte del procedimiento de desaparición del Ayuntamiento municipal, de modo que el Municipio en todo caso deberá esperar al dictado de la resolución definitiva; esto es, la declaración de desaparición. La ausencia de efectos perjudiciales radica en que el mismo decreto instituyó un concejo municipal con todas las funciones del Ayuntamiento.

c) Fondo del asunto. Ahora bien, al margen del cumplimiento de los presupuestos procesales, el Congreso Local sostiene que la suspensión provisional del Ayuntamiento fue una medida dictada de acuerdo con las exigencias del artículo 21 constitucional, el cual encomienda la preservación de la seguridad pública a los diferentes órdenes de gobierno. Dado el contexto grave de violencia, el vacío de autoridad y el estado de ingobernabilidad del Municipio, este Poder se vio obligado a responder con una medida adecuada y de manera expedita para remediar estas alteraciones del orden y la paz pública.

d) Al respecto, considera que la suspensión provisional del Ayuntamiento fue el remedio elegido, pues el gobierno municipal había demostrado su incapacidad para ocuparse de la situación de ingobernabilidad. Con ésta se pretende proteger los derechos de la población del Municipio y, por ende, encuentra amparo bajo nuestro orden constitucional.

e) Sobre esta cuestión, se reconoce que el artículo 148 de la Ley Orgánica del Municipio Libre de Veracruz (artículo que norma el procedimiento de desaparición de los Ayuntamientos) no prevé expresamente la posibilidad de decretar medidas cautelares. Empero, dicho artículo tampoco excluye esta posibilidad y, de hecho, si se realiza una interpretación armónica con el artículo 147 del mismo ordenamiento, resulta que esto sí es posible. Además, resulta lógico que, si el Congreso de Veracruz tiene la facultad de desaparecer un Ayuntamiento, por mayoría de razón también puede suspenderlo. Ésta es una medida menos lesiva y de carácter provisional, por lo que es indudable la facultad del Congreso en este respecto.

f) De igual manera, se aduce que la propia Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido que la falta de detalle normativo no debe implicar que sea imposible jurídicamente proteger los derechos de las personas. Así, dado que la medida cautelar en cuestión atiende a garantizar los derechos fundamentales de los habitantes del Municipio, la falta de previsión del artículo 148 debe ceder ante estas consideraciones.

g) Por último, en cuanto al acuerdo que autoriza la intervención en la Tesorería del Ayuntamiento, el Poder Legislativo plantea que tal determinación se hizo de acuerdo con sus facultades de fiscalización sobre el uso de los recursos públicos por parte de los Municipios del Estado. En concreto, dicha intervención se autorizó debido a la pérdida de confiabilidad en la información financiera y presupuestal del gasto programado del Municipio.

10. Contestación de la demanda del Poder Ejecutivo. Por su parte, el Poder Ejecutivo contestó la demanda por medio del secretario de Gobierno del Estado de Veracruz en los siguientes términos:

a) Por lo que hace a la publicación del decreto impugnado (acto impugnado respecto de este Poder) es un acto secundario y accesorio a la aprobación del dictamen por parte del Congreso Local. Además, esta publicación encuentra fundamento en el artículo 49, fracción II, de la Constitución del Estado, la cual faculta a este Poder para publicar decretos. b) Respecto al contenido del decreto impugnado, argumenta que la facultad del Poder Legislativo Local de suspender provisionalmente los Ayuntamientos se encuentra implícita en la legislación. Esto porque si este Poder puede declarar su desaparición, por mayoría de razón puede suspenderlos provisionalmente.

11. Referencia a la opinión del fiscal general de la República. El fiscal general de la República y la Consejería Jurídica del Gobierno Federal se abstuvieron de formular pedimento o alegato alguno, según se desprende de las constancias del expediente.

12. Cierre de instrucción. Agotado en sus términos el trámite respectivo, el tres de diciembre de dos mil diecinueve se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal (en adelante, la "ley reglamentaria de la materia") y se puso el expediente en estado de resolución.

13. Radicación. Mediante escrito de fecha cinco de febrero de dos mil veinte,(7) el Ministro instructor solicitó la radicación de la controversia constitucional en el índice de la Primera Sala, lo cual acordó de conformidad el presidente de este Alto Tribunal en acuerdo de once de febrero de dos mil veinte.(8) Finalmente, en proveído de fecha diecinueve de febrero de dos mil veinte, el presidente de esta Primera Sala acordó el avocamiento para resolver el asunto en dicha sede.(9)

II. COMPETENCIA

14. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal; 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción I, y tercero del Acuerdo General Número 5/2013 del Tribunal Pleno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Municipio de Mixtla de A. y los Poderes Legislativo y Ejecutivo, todos del Estado de Veracruz de I. de la Llave, en el que es innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.

III. PRECISIÓN DE LA LITIS

15. En términos del artículo 41, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia,(10) esta Suprema Corte debe fijar los actos y normas efectivamente cuestionadas en una controversia; obligación que, entre otros aspectos, debe cumplimentarse a través de una valoración integral del escrito inicial de demanda. En ese sentido, esta Primera Sala llega a la convicción de que la materia de la presente controversia constitucional es la que se detalló en los incisos a), b) y c) del párrafo primero de esta ejecutoria (el Decreto 273, el acuerdo de intervención y dos normas de la ley local). Lo anterior, en atención a las consideraciones que siguen.

16. En primer lugar, en el capítulo "IV" de la demanda, el Municipio señaló genéricamente que reclamaba la aprobación del dictamen con proyecto de decreto por el que se declara la suspensión provisional del Ayuntamiento –imputado al Poder Legislativo Local– y la promulgación y publicación del Decreto 273 –imputado al Poder Ejecutivo de la entidad–. Esto en los siguientes términos:

"IV. Acto cuya invalidez se reclama y el medio oficial en el que se publicó.

"La aprobación por el H. Congreso del Estado, del dictamen denominado ‘De la Comisión Permanente Instructora, dictamen con proyecto de decreto por el que se declara, como medida preventiva, la suspensión provisional del Ayuntamiento de Mixtla de A., Veracruz de I. de la Llave, en tanto se desarrolla el procedimiento de desaparición y el Congreso de Veracruz emita resolución definitiva.’, publicado en la Gaceta Legislativa del Congreso de Veracruz, en fecha nueve de julio de dos mil diecinueve, dictamen que conlleva la promulgación y publicación por parte del gobernador del Estado del ‘Decreto Número 273 por el que como medida preventiva se declara la suspensión provisional del H. Ayuntamiento de Mixtla de A., Ver. por la presunta pérdida del orden y la paz pública del Municipio y se designa un concejo municipal’, publicado en la Gaceta Oficial del Estado el diez de julio de dos mil diecinueve, decreto que también se solicita declarar inválido."

17. Atendiendo a este texto y al resto del contenido de la demanda de controversia constitucional, esta Suprema Corte considera que lo realmente reclamado por el Municipio actor es el Decreto 273, sin necesidad de tener como propios actos reclamados algunos de los que integran su procedimiento de creación. A nuestro juicio, si bien el actor alude a la aprobación de un dictamen legislativo, es notorio que lo que busca el Municipio actor es cuestionar la afectación que se genera con el contenido final del decreto (el dictamen es sólo un medio para llegar a la decisión final); por lo que debe tenerse como acto impugnado el Decreto 273, el cual lógicamente presupone como parte de su contenido y procedimiento de creación el correspondiente dictamen.

18. Siendo importante aclarar que la aprobación de un dictamen por parte del Poder Legislativo ha sido identificado en otros asuntos como el acto reclamado en sí mismo.(11) No obstante, en el caso que nos ocupa, el Decreto 273 resulta ser la resolución definitiva que puso fin al asunto objeto del dictamen y es el que les da vida jurídica a los efectos que el Municipio combate argumentativamente; a saber, (a) la suspensión provisional del Ayuntamiento y (b) la designación de un concejo municipal.(12) Por ello, no resulta viable tener por impugnados de manera diferenciada el dictamen y el producto del dictamen.

19. En segundo lugar, a pesar de que el actor únicamente aludió de manera expresa al referido decreto en el capítulo "IV" de su demanda, de una valoración integral del escrito se desprende que también fue su intención cuestionar la invalidez de los artículos 126 y 147 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz, así como del acuerdo del cuatro de julio de dos mil diecinueve mediante el cual se autoriza la intervención en la Tesorería del Municipio.

20. En relación con las normas, en el capítulo de conceptos de invalidez el Municipio solicitó explícitamente que se "declare la invalidez de los artículos 126 y 147 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz", y formuló diversos argumentos con los que sostiene su inconstitucionalidad. Así, no hay duda alguna sobre la impugnación de estos artículos.(13)

21. En cuanto al acuerdo que autoriza la intervención en la Tesorería del Municipio, aunque no se detalla al inicio de la demanda como uno de los actos reclamados, a lo largo de su escrito, el Municipio formuló dos argumentos para controvertirlo. En específico, sostuvo que ese acuerdo de intervención (a) no contiene una fundamentación y motivación adecuadas y (b) que contraviene la garantía constitucional de libre administración de la hacienda municipal. Esto se advierte del siguiente fragmento de la demanda:

"En relación con el inciso c) se solicita la suspensión de la designación de un interventor en el Municipio de Mixtla de A., por ser claramente inconstitucional, por las razones siguientes:

"La designación del interventor, cuya designación se solicita quede sin efectos mediante la suspensión del acto por parte del Ministro instructor, se llevó a cabo sin respetar el fundamento legal, ya que fue designado antes de declarar la suspensión del Ayuntamiento de Mixtla de A..

"En efecto, la suspensión de dicho Ayuntamiento fue publicada en la Gaceta Oficial del Estado, el 10 de julio del presente año, sin embargo el interventor fue designado por el Congreso del Estado el 2 de julio, y publicado en la Gaceta Oficial del Estado el 4 de julio al tenor siguiente: ‘Acuerdo por el que se autoriza intervenir a la Tesorería del Ayuntamiento de Mixtla de A.V., a fin de supervisar y evaluar el gasto programado’, lo que hace que dicha designación sea inconstitucional, ya que no está debidamente fundada y motivada.

"Se afirma lo anterior, ya que la Ley Orgánica del Municipio Libre señala que, para designar un interventor en algún Ayuntamiento, es requisito indispensable que dicho Ayuntamiento haya sido supeditado en sus funciones, como se puede ver a continuación: ...

"‘Artículo 146. Toda resolución en la que se declare la suspensión de un Ayuntamiento, además de contener la orden para que se llame a los que lo sustituyan, contendrán las siguientes prevenciones:

"‘I. La designación de un interventor que reciba todo lo relativo a la administración municipal, se encargue de mantener el orden y la paz pública y atienda los servicios públicos urgentes; y’

"Por lo tanto, la designación del interventor, de fecha de publicación el 4 de julio, es inconstitucional e ilegal, ya que la suspensión de Poderes se llevó a cabo casi una semana después, el 10 de julio, y es que al designarse un interventor antes de la suspensión, dicha designación no fue llevada a cabo conforme a derecho, por lo que se solicita al Ministro instructor la suspensión de dicho acto, es decir que deje sin efectos la designación del interventor.

"Dicha designación, que ya se probó es inconstitucional, también contraviene el artículo 115 constitucional, ya que este señala que el Ayuntamiento administrará libremente su hacienda, como se puede ver a continuación:

"‘I. (sic) Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:’

"Lo anterior significa que una intervención ajena al Ayuntamiento, no está permitida, lo que no significa que nos opongamos a la transparencia y rendición de cuentas ... Por lo anterior, simplemente que solicitamos se lleve a cabo conforme a derecho, por lo anterior, se solicita dejar sin efectos la designación del citado interventor."

22. Consecuentemente, desde la perspectiva de esta Suprema Corte, las consideraciones recién transcritas son suficientes para tener como acto impugnado a tal acuerdo que autoriza la intervención en la Tesorería del Municipio. Como se estableció en la jurisprudencia P./J. 135/2005,(14) para que se estudie la constitucionalidad de un acto en una controversia constitucional basta con expresar en la demanda la causa de pedir y, en el caso, nos resulta claro el planteamiento de inconstitucionalidad del acuerdo por parte del Municipio.

23. Al respecto, no nos pasa desapercibido que los argumentos anteriores se encuentran dentro del capítulo de la demanda en el que se solicita la suspensión (y no en el apartado específico de actos reclamados). Sin embargo, se insiste, el hecho de que se haya solicitado la suspensión de este acuerdo es más bien consecuencial con la postura de valorarlo como un acto impugnado por parte del Municipio.(15)

24. El artículo 14 de la ley reglamentaria de la materia(16) dispone que los actos respecto a los cuales se puede otorgar la suspensión son aquéllos que motivan las controversias constitucionales; por lo que, en ciertos escenarios, la solicitud de suspensión de un acto presupone su impugnación. A nuestro juicio, se subraya, esto es lo que ocurre en el caso concreto, pues es evidente en la demanda la afectación que describe el Municipio por parte de este acto; por lo que identificarlo como parte de la litis resulta congruente con su intención de desaparecer sus efectos a través de una declaratoria de inconstitucionalidad con fundamento en el artículo 115 constitucional.

25. En suma y tal como se adelantó, esta Suprema Corte estima entonces como normas y actos impugnados los precisados al inicio de esta sentencia, los cuales se detallan nuevamente para mantener la claridad explicativa:

a) El acuerdo publicado en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz el cuatro de julio de dos mil diecinueve, mediante el cual se autoriza la intervención en la Tesorería del Municipio a fin de supervisar y evaluar el gasto programado.

b) El Decreto 273, publicado en la Gaceta Oficial del Estado el diez de julio de dos mil diecinueve, mediante el cual se decreta como medida cautelar la suspensión provisional del Ayuntamiento del Municipio de Mixtla de A. por la presunta pérdida del orden y la paz pública y se designa un concejo municipal, y

c) Los artículos 126 y 147 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz (por virtud de su alegado primer acto de aplicación).

26. Mismos cuya existencia se encuentra acreditada: respecto al tercero, porque son normas que no requieren mayor prueba y, respecto al acuerdo y al decreto, al acreditarse con los ejemplares de los Periódicos Oficiales del Estado de Veracruz (de los cuales no existen constancias en el expediente que hayan dejado de surtir sus efectos).

IV. OPORTUNIDAD

27. El artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia establece en sus fracciones I y II el plazo de treinta días para promover una controversia constitucional cuando se impugnen actos y normas generales,(17) respectivamente. Cuando se trata de actos, el plazo transcurrirá del día siguiente (a) al en que surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo impugnado, (b) al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución, o (c) al en que el actor se ostente sabedor. En el caso de normas generales, el plazo comenzará a correr a partir del día siguiente (a) a la fecha de su publicación, o (b) al día siguiente de que se produzca su primer acto de aplicación. A su vez, artículo 3 del mismo ordenamiento señala que en los plazos solo se contarán los días hábiles.(18)

28. En el caso que nos ocupa, del apartado de precisión de la litis se advierte que el Municipio impugnó dos actos (el acuerdo que autoriza la intervención en la Tesorería y el Decreto 273) y dos disposiciones normativas (los artículos 126 y 147). Mientras que el acuerdo y el decreto(19) se refieren a una actuación de vigilancia, suspensión de cargos y nombramientos que, aunque se prolonga en el tiempo, está dirigida a regular una circunstancia particular del ente municipal; los preceptos de la ley detentan los elementos de generalidad y abstracción propios de toda norma general y establecen consecuencias de derecho para todos los que se coloquen en su supuesto normativo. En ese escenario, se estima conveniente analizar la oportunidad en la presentación de la demanda respecto a cada uno de ellos.

Primer acto reclamado

29. En torno al acuerdo que autoriza la intervención en la Tesorería del Municipio, esta Sala estima que la demanda fue presentada oportunamente, toda vez que este acto fue dado a conocer a partir de su publicación el jueves cuatro de julio de dos mil diecinueve en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz (sin que en el expediente exista constancia que el actor fuera notificado o se hiciera sabedor del mismo de manera previa). Así, el plazo para su impugnación corrió del cinco de julio del dos mil diecinueve al dos de septiembre del mismo año,(20) y dado que el sello de recepción de la demanda ante esta Suprema Corte es del quince de julio de dos mil diecinueve, es evidente que se cumple con el requisito de temporalidad.

Segundo acto reclamado

30. La demanda también fue presentada en tiempo en relación con el Decreto 273, ya que el mismo fue publicado en la Gaceta Oficial del Estado el miércoles diez de julio de dos mil diecinueve. En consecuencia, el plazo de treinta días hábiles para combatirlo por este medio de control constitucional (sin que en el expediente exista constancia que el actor fuera notificado o se hiciera sabedor del mismo de manera previa) corrió del once de julio de dos mil diecinueve al seis de septiembre del mismo año(21) y, como se dijo, la demanda fue recibida el quince de julio de dos mil diecinueve.

Normas generales

31. En cuanto a los citados artículos 124 y 147 impugnados, estimamos que cada uno de ellos amerita un pronunciamiento en específico.

33. El artículo 126 de la Ley Orgánica Municipal Local prevé la competencia del Congreso del Estado de Veracruz para calificar la gravedad de las conductas u omisiones llevadas a cabo por un integrante del Ayuntamiento para suspender o revocar su mandato. Este precepto se encuentra inserto en el capítulo II titulado "De la suspensión y revocación del mandato de los miembros del Ayuntamiento" y se relaciona, entre otros, con los artículos 124, 125(23) y 131 a 147 de la propia ley, en los cuales se establece que el Poder Legislativo puede suspender o revocar el mandato de alguno o algunos de los ediles del Ayuntamiento por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, detallándose las causas graves para dicha suspensión o revocación de mandato y su procedimiento.

34. En ese sentido, interpretando esta norma de manera sistemática con el resto de la legislación, es notorio que la Ley Orgánica Municipal contempla varios mecanismos que inciden en el cargo y/o integración de un Ayuntamiento, los cuales gozan de supuestos regulativos diferenciados. Por un lado se prevé la suspensión o revocación de uno o de varios de los integrantes del Ayuntamiento y, por otro lado, bajo requisitos distintos, se permite a su vez al Congreso Estatal suspender y declarar la desaparición de la totalidad del Ayuntamiento.

35. Consiguientemente y atendiendo a este contexto normativo, se advierte que en ninguno de los actos reclamados en la presente controversia se hizo referencia expresamente al artículo 126 y, además, tampoco se aplicó de manera implícita. El artículo 126 no tiene injerencia alguna en un proceso de suspensión y/o desaparición de un Ayuntamiento. Su objeto se limita al supuesto de suspensión o revocación de uno o varios mandatos de ediles.

36. Por ello, contrario a la pretensión del actor, la impugnación de esta norma resulta más bien improcedente. El acuerdo o el decreto reclamados no pueden calificarse como actos de aplicación y esta disposición no ha sufrido ningún cambio normativo desde su última reforma el ocho de agosto de dos mil siete; lo que nos lleva a decretar el sobreseimiento con fundamento en el artículo 19, fracción VII, de la ley reglamentaria de la materia.(24)

37. Ahora bien, en torno a la impugnación del diverso artículo 147 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado,(25) de la demanda se advierte que su impugnación se alegó con motivo de su primer acto de aplicación (el cual se argumenta es el Decreto 273). Llevando a cabo dicho análisis, esta Corte considera que la impugnación de esta norma también deviene como improcedente, tal como se evidenciará en el apartado relativo al estudio de fondo de esta ejecutoria.

38. Si bien, como se puede observar de lo descrito en párrafos precedentes, es ordinario que, en el apartado sobre la oportunidad de interposición de una demanda de controversia constitucional, se realice el análisis sobre si una norma fue o no aplicada a través de un acto para efectos de verificar uno de los escenarios de temporalidad en su impugnación. Ello, pues si la norma fue aplicada y la demanda se presenta dentro del plazo impugnativo referente a ese acto de aplicación, se aduce que la controversia es oportuna en cuanto al reclamo de la norma; mientras que, si no fue aplicada, se decreta el sobreseimiento de la acción por lo que hace a dicha disposición siempre y cuando no se encuentre tampoco dentro de los treinta días siguientes a la publicación de la respectiva norma. 39. No obstante, cabe destacar que por lo que hace al citado artículo 147, el presente asunto tiene ciertas características que lo hacen singular y que lleva a esta Corte a desarrollar dicho análisis junto con el estudio de fondo de la materia de la litis. Como se desprende de la descripción de los conceptos de invalidez, parte del examen de regularidad constitucional del acto reclamado se relaciona intrínsecamente con los alcances del referido artículo 147; a saber, si esta norma es o no fundamento para que el Congreso del Estado de Veracruz decrete la suspensión provisional de todo un Ayuntamiento como medida cautelar al iniciar un procedimiento de desaparición. El Poder Legislativo demandado alega que esta norma puede interpretarse de manera extensiva cubriendo dicho objeto, mientras que el Municipio actor afirma tajantemente que el precepto fue indebidamente interpretado y que, por ello, el decreto detenta una importante deficiencia normativa.

40. En ese tenor, se insiste, al estar relacionado el examen de la aplicabilidad de la norma con el estudio de fondo, lo más óptimo para justificar la conclusión en el presente fallo es efectuar el análisis de la norma y su alegada aplicación junto con el estudio propiamente dicho del Decreto 273. Adelantando, como se dijo, que la conclusión a la que llegaremos es de improcedencia por extemporaneidad.

V. LEGITIMACIÓN ACTIVA

41. El artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal establece los órganos legitimados para promover una controversia constitucional y, de conformidad con los artículos 10, fracción I, y 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria de la materia,(26) tendrá el carácter de actor en las controversias constitucionales esa entidad, Poder u órgano, quien podrá comparecer a juicio por conducto del funcionario que, en los términos de las normas que lo rigen, esté facultado para representarlo.

42. Al respecto, el Municipio presentó la demanda de controversia constitucional por conducto de R.P.M., quien se ostenta con el carácter de síndico único. Dicho carácter se acreditó con la copia de la constancia de mayoría de siete de junio de dos mil diecisiete,(27) así como con la relación de ediles que integran los Ayuntamientos del Estado de Veracruz, publicada en la Gaceta Oficial del Estado el veintiocho de diciembre de dos mil diecisiete.(28)

43. En relación con su capacidad de representación, el artículo 37, fracciones I y II, de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz dispone que los síndicos tendrán las atribuciones para procurar, defender y promover los intereses del Municipio en los litigios en los que fuere parte, comparecer a las diligencias, interponer recursos, ofrecer pruebas y formular alegatos, formular posiciones y, en su caso, rendir informes, promover el juicio de amparo, el juicio de lesividad y representar legalmente al Ayuntamiento.

45. De lo anterior se desprende que, conforme a la legislación local, el síndico del Municipio posee la representación jurídica en todos los procesos judiciales. Asimismo, si dicho Municipio es uno de los órganos enunciados por el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, facultado para intervenir en una controversia constitucional, debe concluirse que cuenta con la legitimación activa necesaria para promover la presente controversia.

VI. LEGITIMACIÓN PASIVA

46. En el auto admisorio de dieciocho de julio de dos mil diecinueve se tuvo como autoridades demandadas a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, ambos del Estado de Veracruz de I. de la Llave.

47. Por parte del Poder Legislativo demandado acudió G.M.C.D., quien se ostenta como subdirectora de Servicios Jurídicos y delegada del Congreso del Estado de Veracruz. Este carácter fue acreditado con copia del acuerdo legislativo del veintiocho de noviembre de dos mil dieciocho,(30) mediante el cual se le designa subdirectora de Servicios Jurídicos, y con el oficio delegatorio PRES/232/2018,(31) documento con el que el presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado delegó en ella la representación jurídica del Congreso Local.

48. Sus atribuciones para representar en juicio a dicho órgano legislativo se desprenden del artículo 24, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Veracruz,(32) en relación con el artículo 20, fracción III, del Reglamento de los Servicios Administrativos del Congreso del Estado de Veracruz.(33) Esto porque el primero prevé la facultad del presidente de la Mesa Directiva del Estado de delegar la representación legal del Congreso Local, mientras que el segundo habilita a la subdirectora de Servicios Jurídicos para recibir dicha delegación de facultades. Así, dado que se acreditó la delegación de mérito, se concluye que el Poder Legislativo demandado cumple con el presupuesto de legitimación pasiva.

49. En cuanto al Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, también se reconoce su legitimación pasiva, pues este fue representado por E.P.C.B., secretario de Gobierno de la entidad.(34) Dicho carácter fue acreditado con la copia certificada del nombramiento expedido por el gobernador del Estado el primero de diciembre de dos mil dieciocho.(35) Sus facultades de representación se encuentran previstas en el artículo 49, fracciones XVIII y XXIII, de la Constitución Local;(36) los artículo 8, fracción X, 9, fracción I y 17 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz;(37) el artículo 15, fracción XXXII, del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobierno del Estado de Veracruz;(38) y en el acuerdo delegatorio publicado en la Gaceta Oficial de dicha entidad federativa el veintiocho de septiembre de dos mil diecisiete.(39)

VII. CAUSAS DE IMPROCEDENCIA

51. En primer lugar, sostiene que el Ayuntamiento actor no actúa como órgano municipal en funciones, pues el mismo se encuentra suspendido en virtud de la medida cautelar impuesta en el Decreto 273 y, por lo tanto, no se encuentra legitimado para accionar el presente medio de control constitucional. Este razonamiento es infundado, pues parte de un argumento incorrecto.

52. El Decreto 273 es justamente uno de los actos impugnados y lo es, precisamente, por haber decretado la suspensión provisional del Ayuntamiento municipal. De este modo, afirmar que este Ayuntamiento no tiene facultades para cuestionar la constitucionalidad del Decreto 273 por encontrarse suspendido presupone que este decreto es constitucional, lo que es materia de análisis del fondo de este asunto. En consecuencia, esta causal de improcedencia debe desestimarse.

54. A pesar de que es cierto que el Pleno de esta Suprema Corte ha interpretado que las controversias constitucionales son improcedentes en contra de los actos no definitivos en los procesos legislativos de los cuales forman parte,(41) dicha interpretación se basa en la premisa de que estos actos no definitivos no pueden causar por sí mismos un principio de afectación en la esfera competencial de la autoridad actora. Si esta premisa no es cierta por las particularidades de un asunto, entonces no se actualiza la causal de improcedencia planteada.

55. Al respecto, el Tribunal Pleno ya ha sentado jurisprudencia sobre la viabilidad de impugnación de la suspensión temporal de los Ayuntamientos municipales y ha declarado que dicho acto "es susceptible de ser analizado por la Suprema Corte ... en controversia constitucional, toda vez que aun cuando fue dictado por el Congreso de la entidad como una medida cautelar dentro del procedimiento de desaparición del Ayuntamiento, aquel acto puede estudiarse independientemente del citado procedimiento, ya que por sí mismo y desde el momento en que entró en vigor afectó de manera inmediata y directa al Ayuntamiento en su integridad".(42)

56. No es obstáculo de lo anterior el hecho de que el Poder Legislativo demandado haya designado un concejo municipal con las mismas atribuciones que el Ayuntamiento suspendido. La integridad del Ayuntamiento no debe ser entendida en el sentido de que haya alguien a la cabeza del gobierno municipal, sino como una garantía de que este gobierno sea administrado por el Ayuntamiento electo en un proceso democrático. Al final, la comunidad municipal le otorgó un mandato político a dicho Ayuntamiento por un plazo determinado y éste debe respetarse salvo en los casos excepcionales que autoriza la Constitución Federal.(43)

57. Por lo anterior, la designación del concejo municipal por parte del Congreso Local no implica que no haya una afectación en la integridad del Ayuntamiento municipal; afectación que es susceptible de un análisis de constitucionalidad con independencia de que aún no se haya declarado la desaparición del Ayuntamiento. Esto nos lleva a desestimar la causa de improcedencia bajo estudio.

58. Por último, el Poder Legislativo refiere que el Decreto 273 no le causa ningún perjuicio al órgano de gobierno municipal (ausencia de interés legítimo), pues el mismo tuvo a bien instituir un concejo municipal con todas las funciones del Ayuntamiento. Lo infundado de este argumento se hace evidente a la luz de lo ya dicho: la institución de un concejo municipal no previene la afectación en la integridad de un Ayuntamiento municipal.

59. Dicho de otra manera, la regularidad constitucional de la integración de un concejo municipal, como parte del decreto reclamado, constituye parte de la invasión competencial que aduce el Municipio actor, pues tal cuestión implica un reemplazo de los gobernantes que fueron electos por el voto directo de la comunidad municipal por otras personas que son designados directamente por el Poder Legislativo Local. Esto, como vimos, se relaciona directamente con el ámbito competencial que el actor pretende proteger mediante la demanda y, por ende, forma parte de la materia central de análisis de la sentencia.

*****

60. Al margen de estas causales de improcedencia, esta Sala no advierte ninguna otra que tenga que ser analizada de oficio, por lo que se procede al estudio de fondo del asunto.

VIII. ESTUDIO DE FONDO

61. De acuerdo con lo precisado en los apartados anteriores, la litis del presente asunto se circunscribe analizar la existencia o no de una invasión competencial con motivo: (a) del acuerdo mediante el cual se autoriza la intervención en la Tesorería del Municipio, y (b) del Decreto 273, en correlación con la regularidad constitucional del artículo 147 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz. El problema jurídico que plantea el acuerdo de intervención gira en torno al principio de libre administración de los recursos municipales y, el relativo al artículo 147 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz y el Decreto 273, versa sobre la integridad del Ayuntamiento municipal.

62. A partir de esta delimitación, esta Sala considera que la mejor forma de abordar la materia de constitucionalidad del presente asunto consiste en segmentar el análisis de fondo en dos sub-apartados: en el primero abordaremos lo relativo al acuerdo que autoriza la intervención (VIII.1) y, en el segundo, se llevará a cabo el análisis del resto de la materia de la controversia constitucional (VIII.2).

VIII.1.

Análisis del acuerdo mediante el cual se autoriza la

intervención en la Tesorería del Municipio

63. El texto del citado acuerdo, publicado el cuatro de julio de dos mil diecinueve, es el que se transcribe a continuación:(44)

"Gobierno del Estado

"Poder Legislativo

"Congreso del Estado

"Al margen un sello que dice: Estados Unidos Mexicanos.—Poder Legislativo.—Estado Libre y Soberano de Veracruz de I. de la Llave.

"La Sexagésima Quinta Legislatura del Honorable Congreso del Estado Libre y Soberano de Veracruz de I. de la Llave, en uso de la facultad que le confieren los artículos 33 fracción XLV y 38 de la Constitución Política Local; 18 fracción XLIX y 47 segundo párrafo de la Ley Orgánica del Poder Legislativo; 75 y 78 del Reglamento para el Gobierno Interior del Poder Legislativo; y en nombre del pueblo, expide el siguiente:

"Acuerdo:

"PRIMERO. Se autoriza intervenir a la Tesorería del Ayuntamiento de Mixtla de A., Veracruz de I. de la Llave, a fin de supervisar y evaluar que el gasto programado cumpla con los objetivos establecidos dentro de los criterios de eficacia, eficiencia, responsabilidad y transparencia, con apego al margo (sic) legal que le rige.

"SEGUNDO. Comuníquese el presente acuerdo a la Secretaría General del Honorable Congreso del Estado para los efectos legales a que haya lugar.

"TERCERO. Publíquese el presente acuerdo en la Gaceta Oficial, órgano del Gobierno Del Estado.

"Dado en el salón de sesiones de la LXV Legislatura del Honorable Congreso del Estado, en la Ciudad de Xalapa-Enríquez, Veracruz de I. de la Llave, a los cuatro días del mes de julio del año dos mil diecinueve.

"J.M.P.C. diputado

"Presidente

"Rúbrica.

"J.M.S. diputado

"Secretario

"Rúbrica."

64. Para combatir este acuerdo, el Municipio argumenta, entre otras cuestiones, que éste implica una restricción a su garantía de libre administración de la hacienda municipal, contraviniendo el artículo 115 constitucional. En sentido opuesto, el Poder Legislativo demandado defiende su constitucionalidad diciendo que se expidió con fundamento en su facultad de fiscalización del gasto público de los Ayuntamientos municipales prevista en dicha Norma Constitucional.

66. Así, esa Corte estima que el acto reclamado desatiende precisamente las pautas establecidas en el artículo 105 constitucional. A saber, aunque es viable desde un punto de vista general autorizar la revisión y fiscalización de las cuentas públicas de los Municipios, el problema en el caso concreto radica en que la autorización que se cuestiona se hizo sin ningún tipo de límite temporal; deficiencia que es suficiente para declarar su invalidez.

67. Para explicar a detalle esta conclusión, en los siguientes párrafos describiremos el parámetro de regularidad y precedentes aplicables y las razones específicas de invalidez del acuerdo reclamado.

Parámetro de regularidad y precedentes aplicables

69. Sin embargo, también se ha dicho que esta facultad no es ilimitada. Como se precisó en la controversia constitucional 16/1998 y se reiteró en la 44/2005, esta libertad "está acotada por las disposiciones del Texto Constitucional que, al facultar a las Legislaturas Locales para intervenir en la determinación de los ingresos de los Municipios y en la revisión de su cuenta pública, buscan garantizar la transparencia en la utilización de los recursos públicos a través del control, vigilancia y fincamiento de responsabilidades".(47) Es decir, la Constitución autoriza cierto grado de intervención a las Legislaturas para el debido ejercicio de los recursos públicos que se entregan a los Municipios; no obstante, esa facultad tampoco le confiere una prerrogativa absoluta a los Congresos Locales para intervenir en el ejercicio de los recursos por parte de los Municipios. Al final, entre la libertad hacendaria municipal y la facultad de fiscalización de los recursos municipales debe haber un balance; y la esfera de atribuciones que la Constitución le confiere a los Municipios debe servir como línea de frontera.

70. Esto último fue particularmente enfatizado por el Tribunal Pleno en la controversia constitucional 372/2001 –que dio lugar a la jurisprudencia P./J. 54/2003–.(48) En este precedente, el objeto de análisis era el artículo 47, último párrafo, de la Ley Orgánica de la Contaduría General de Glosa del Poder Legislativo del Estado de México,(49) el cual preveía la posibilidad de decretar la intervención de la Tesorería municipal ante el incumplimiento reiterado de determinadas obligaciones por parte del Municipio fiscalizado, sin precisar si el interventor sólo tenía la función de revisar la administración del Municipio o también la de administrar la propia hacienda fiscalizada.

71. El Tribunal explicitó que la falta de determinación del artículo lo hacía inconstitucional, pues "una intervención que puede llegar a administrar la hacienda pública municipal sería contraria a la libre administración municipal, y excedería la facultad de revisión y fiscalización de la hacienda pública".(50) Asimismo, se especificó que las normas que desarrollan la facultad de fiscalización por parte de las Legislaturas "no pueden llegar al extremo de vulnerar la esfera de atribuciones de que constitucionalmente goza el fiscalizado, en este caso, el Municipio"; en otras palabras, "la esfera de atribuciones de que goza el fiscalizado ... funge como extremo y límite de las facultades de revisión y fiscalización que tiene atribuidas el fiscalizador".(51)

72. Lo anterior llevó a esta Corte a precisar que la facultad de revisión y fiscalización de las Legislaturas Locales tiene límites tanto materiales como temporales.(52) Sobre los primeros, el ejercicio de esta facultad debe ser respetuosa del contenido íntegro del artículo 115 constitucional. Debe respetar, en primer lugar, que el gobierno de los Municipios corresponde al Ayuntamiento que fue producto de una elección popular directa (fracción I); en segundo, que son los propios Municipios los que manejarán su patrimonio (fracción II) y, por último, que la administración de la hacienda municipal corresponde directamente a los Municipios (fracción IV).(53) De aquí que cualquier intervención que se haga en la hacienda municipal por parte de los Congresos Locales no puede equivaler a que este segundo órgano administre los recursos del primero. En todo caso, la intervención debe restringirse a una mera vigilancia, pues sólo así se cumplirá con los límites materiales que impone el artículo 115 constitucional. 73. Por su parte, los denominados límites temporales son de fácil comprensión: el acto mediante el cual se revisa y fiscaliza al Ayuntamiento municipal debe estar acotado a un plazo determinado. De otro modo no hay forma de saber el grado de intervención al que está sujeta una determinada Tesorería municipal, pues el acto de revisión y fiscalización podría extenderse a perpetuidad sin que haya nada que lo justifique. Así, la ausencia de un plazo determinado es susceptible de provocar por sí misma la inconstitucionalidad del ejercicio de esta facultad.

Aplicación al caso concreto

75. En nuestra consideración, esta diferencia no impide una aplicación analógica. Si las Legislaturas Locales no pueden expedir normas que pasen por alto los límites materiales y temporales señalados, y si la actuación de este Poder siempre debe encontrar fundamento en la ley (principio de legalidad), entonces tampoco pueden emitirse ningún tipo de acuerdo que menoscabe dichos límites materiales y temporales. De aquí que sea procedente estudiar el acuerdo impugnado a la luz de los lineamientos formulados en los párrafos anteriores.

76. En este sentido, resulta que el acuerdo impugnado respeta los límites materiales de todo acto de revisión y fiscalización, pues delimita la intervención en la Tesorería del Municipio a una mera supervisión y evaluación de que el gasto programado cumpla con los criterios de eficacia, eficiencia, responsabilidad y transparencia. Así, dado que únicamente se plantea una supervisión y evaluación en el uso de los recursos públicos (no una arrogación total de las facultades), podemos concluir que el Congreso Local está ejerciendo un acto de vigilancia y no de administración, de acuerdo con la pauta marcada por el artículo 105 constitucional.

77. Empero, esta Sala advierte que a pesar de los límites en cuanto al alcance material, el acuerdo actualiza una irregularidad relativa a la temporalidad. Es notorio que este acuerdo no restringe a ningún plazo la intervención en la tesorería del Municipio, lo que abre la puerta a que su duración se encuentre sujeta a la sola voluntad del Poder Legislativo demandado y no a la existencia de las circunstancias que justifican la intervención.

78. En consecuencia, tal como lo argumenta el Municipio actor, esta Suprema Corte considera que el acuerdo impugnado no respeta los límites temporales exigibles de todo acto de esta naturaleza. Por lo tanto, debe declararse su invalidez al ser contrario a las premisas que sustentan la autonomía del régimen municipal previstas en el artículo 115 de la Constitución Federal.

VIII.2.

Análisis del Decreto 273 y del artículo 147 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz

79. El texto del decreto reclamado es el siguiente:

"Gobierno del Estado

"Poder Ejecutivo

"Oficina del gobernador

"Al margen un sello que dice: Veracruz Gobierno del Estado.—Oficina del gobernador. Xalapa–

"E., julio 9 de 2019

"Oficio número 374/2019

"C.G.J., gobernador del Estado Libre y Soberano de Veracruz de I. de la Llave, a sus habitantes sabed:

"Que la Sexagésima Quinta Legislatura del Honorable Congreso del Estado se ha servido dirigirme el siguiente decreto para su publicación: ...

"La Sexagésima Quinta Legislatura del Honorable Congreso del Estado Libre y Soberano de Veracruz de I. de la Llave, en uso de la facultad que le confieren los artículos 33 fracciones IX y X y 38 de la Constitución Política Local; 128 de la Ley Orgánica del Municipio Libre; 18 fracción I y 47 segundo párrafo de la Ley Orgánica del Poder Legislativo; 75 y 77 del Reglamento para el Gobierno del Poder Legislativo; y en nombre del pueblo, expide el siguiente:

"Decreto Número 273

"Artículo primero. La Sexagésima Quinta Legislatura del Honorable Congreso del Estado, en términos de los artículos 4, 33, fracciones IX y X, inciso a) de la Constitución Política del Estado, 128, 130 fracciones I y III 147, 148, 169 y demás aplicables de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado, como medida preventiva, declara la suspensión provisional del Ayuntamiento de Mixtla de A., por la presunta pérdida del orden y paz pública del Municipio.

"Artículo segundo. De conformidad con el artículo 147 de la Ley Orgánica del Municipio Libre, se designa un concejo municipal que fungirá en tanto se resuelve en definitiva el procedimiento sobre la desaparición del Ayuntamiento. El concejo municipal que fungirá en Mixtla de A. se integrará por los ciudadanos C.H.S. como presidente, S.A.S.C. como vocal primera y Xicoténcatl Atlahua Temoxtle como vocal segundo; así como por L.T.Z., S.O.M. y Á.A.C., como suplentes, respectivamente.

"Artículo tercero. Se aprueba el inicio del procedimiento de desaparición del Ayuntamiento de Mixtla de A., por actualizarse presuntivamente las causas graves previstas en el artículo 130 fracciones I y III de la Ley Orgánica del Municipio Libre, por tanto, la Comisión instructora deberá realizar las diligencias que estime procedentes para el dictado de una resolución definitiva.

"Artículo cuarto. Comuníquese el presente decreto a los ciudadanos gobernador del Estado y presidente del Tribunal Superior de Justicia, para su conocimiento y efectos procedentes.

"Transitorios

"Primero. El presente decreto entrará en vigor el día de su publicación en la Gaceta Oficial, Órgano del Gobierno del Estado.

"Segundo. Se derogan todas las disposiciones que se opongan al presente decreto.

"Dado en el salón de sesiones de la LXV Legislatura del Honorable Congreso del Estado, en la Ciudad de Xalapa-Enríquez, Veracruz de I. de la Llave, a los nueve días del mes de julio del año dos mil diecinueve.

"J.M.P.C.

"Diputado presidente rúbrica.

"J.M.S.

"Diputado secretario rúbrica.

"Por lo tanto, en atención a lo dispuesto por el artículo 49, fracción II, de la Constitución Política del Estado, y en cumplimiento del oficio SG/00000523 de los diputados presidente y secretario de la Sexagésima Quinta Legislatura del Honorable Congreso del Estado, mando se publique y se le dé cumplimiento.

"Residencia del Poder Ejecutivo Estatal, a los nueve días del mes de julio del año dos mil diecinueve.

"Atentamente

"C.G.J.

"Gobernador del Estado Rúbrica."

80. Por su parte, el texto del referido artículo 147 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz es el que sigue:

"Artículo 147. Cuando el Congreso del Estado o la Diputación Permanente, al recibir la denuncia, con base en ésta y otros informes que recabe, tenga conocimiento que exista grave alteración del orden público, preventivamente y con el voto aprobatorio de las dos terceras partes de sus integrantes, suspenderá provisionalmente al o los acusados y llamará a los suplentes, si esto último no fuese posible, designará un concejo municipal; en todo caso, nombrará una Comisión de tres diputados para que le den posesión a la brevedad posible.

"Dicha resolución se notificará a los acusados y se publicará en la Gaceta Oficial del Estado.

"Dictada la resolución a que se refiere este artículo se continuará con el procedimiento ordenado en el presente capítulo."

81. En síntesis, esta Suprema Corte considera que debe sobreseerse la controversia por lo que hace a la norma reclamada (ésta no fue realmente aplicada en el Decreto 273, lo que lleva a declarar improcedente su impugnación por extemporánea). Sin embargo, debe declararse la invalidez de parte del contenido del citado Decreto 273 por violación a los artículos 16 y 115, de la Constitución Federal: primero, porque justamente es un acto que sufre de una indebida fundamentación y motivación y, segundo, porque su alcance contradice de manera frontal lo previsto en el citado artículo 115 constitucional en relación con las reglas y principios previstos en nuestra norma fundamental para proteger la conformación en su totalidad de un ente municipal.

82. Para explicar a detalle estas conclusiones, dividiremos a su vez el presente sub-apartado en dos secciones: una relativa a la aplicabilidad o no de la citada norma reclamada y otra al examen específico de constitucionalidad del Decreto 273.

Análisis relativo a la aplicabilidad de la norma impugnada

84. En el presente asunto, como lo adelantamos, nos vemos imposibilitados de realizar un examen de regularidad constitucional de la norma impugnada, pues precisamente encontramos un problema de procedencia de índole previo relacionado con la aplicación de la norma y, por ende, con su oportunidad de impugnación. El contenido del artículo 147 no fue realmente aplicado en el acto reclamado, pues si bien se citó de manera formal, lo cierto es que el Congreso ideó un contenido y alcance normativo que no tiene fundamento ni guarda relación con lo dispuesto en ese precepto legal.

85. A mayor abundamiento, como se desprende de los hechos relatados al inicio de la presente sentencia, ante sucesos de criminalidad acontecidos en el Municipio de Mixtla Altamirano (que incluso implicaron la muerte de la presidenta municipal), el gobernador del Estado de Veracruz presentó ante el Congreso Local una petición de desaparición del Ayuntamiento de dicho Municipio, requiriendo como medida cautelar la suspensión provisional del mismo. El Congreso dio trámite a tal petición, remitiendo el asunto a la Comisión Instructora (que lo registró con el número de expediente LXV/CI/003/2019); la cual el ocho de julio de dos mil diecinueve emitió un dictamen en el que proponía la concesión de tal suspensión provisional, la designación de un concejo municipal y la aprobación del inicio del procedimiento de desaparición del Ayuntamiento.(54) Dictamen que fue aprobado por el Pleno del Congreso el nueve de julio siguiente, dando lugar al transcrito Decreto 273.

86. En este decreto, el Congreso del Estado afirmó que se actualizan las causas graves para aprobar el inicio del procedimiento de desaparición del Ayuntamiento; aclarando que procedía, como medida cautelar, suspender provisionalmente a los acusados; es decir, al Ayuntamiento. Para ello, se sostuvo que si bien el acto definitivo radica en determinar la procedencia o no de la desaparición del Ayuntamiento, ello no impedía que, como medida preventiva, se pudiera determinar la suspensión provisional del Ayuntamiento al no constituir un acto privativo de carácter definitivo de imposible reparación.

87. Para el Congreso veracruzano, aunque la norma que regula el procedimiento de desaparición (el artículo 148 de la Ley Orgánica del Municipio Libre)(55) no hacía mención expresa de medidas cautelares, bajo los criterios de interpretación funcional y sistemática autorizados por los artículos 1o., 14 y 133 constitucionales, estas medidas provisionales se encuentran previstas en el artículo 147 inmediato anterior y se desarrollan a partir del derecho interno mexicano y el de los tratados internacionales.

88. En palabras del Congreso, "ante la ausencia de detalle normativo" sobre los procedimientos de suspensión y desaparición de los Ayuntamientos, resultaba "válido reconocer como facultad autónoma y soberana de esta Legislatura la de instruir estos procedimientos de la manera que estime conveniente, es decir, el Congreso puede determinar los requisitos, términos, cargas procesales, medidas precautorias, medios de defensa y demás formalidades que deberán satisfacerse dentro de tales procedimientos, máxime que no existe precepto constitucional alguno que impida la aplicación de una medida precautoria dentro de los mismos".(56)

89. Por ende, "aún y cuando normativamente dentro del procedimiento de desaparición de Ayuntamientos, no se contempla el dictado de medidas cautelares, ello no debe interpretarse como la imposibilidad jurídica de su existencia". A juicio del Congreso, "de una interpretación conforme y sistemática de los artículos 1 y 133 de la Constitución Federal; 41, inciso b), de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 106 de la Carta de la Organización de los Estados Americanos; 41 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia; 40, 41 de la Carta de San Francisco; 25, numerales 2 y 3 del Reglamento de la Convención Interamericana de Derechos Humanos; ante el riesgo inminente o la posibilidad que el derecho tutelado se vulnere en mayor dimensión, es procedente que esta Comisión Instructora, mediante un ejercicio de control difuso de convencionalidad ex officio, en beneficio directo de grupo determinado de personas, conceda la medida preventiva solicitada". Ello, pues en el caso se buscaba proteger el orden público y el interés social y estaban presentes las condiciones de peligro en la demora, irreparabilidad del daño y apariencia del buen derecho.

90. Bajo ese contexto y tal como se adelantó, se estima que el uso que le dio el Congreso Estatal al citado artículo 147 impugnado para fundamentar el Decreto 273 partió, en realidad, de una incorrecta valoración de su contenido. A nuestro juicio, de una lectura textual y sistémica de este dispositivo legal se advierte claramente que no abarca el contenido atribuido en el decreto; más bien, el Congreso de la entidad utilizó este precepto aun cuando no se daban sus condiciones de aplicación, extendiendo indebidamente su alcance a partir de una alegada interpretación conforme, funcional y sistemática.

91. El artículo 147 prescribe, en términos textuales, que el Congreso del Estado (o, en su caso, la Diputación Permanente) podrá suspender provisionalmente al o a los acusados si, al recibir la denuncia, tiene conocimiento de que existe una grave alteración del orden público en el Municipio en cuestión (lo que lleva a llamar a los suplentes y, si ello no es posible, designar un concejo municipal). Por ende, la pregunta que se realizó el Congreso Estatal al emitir el decreto reclamado fue si esta norma podía o no servir como fundamento legal para, durante el trámite de un procedimiento de desaparición, dictar una medida cautelar consistente precisamente en la suspensión provisional del Ayuntamiento. La respuesta debió haber sido negativa.

92. En primer lugar, este precepto legal se encuentra inserto dentro del capítulo IV de la Ley Orgánica del Municipio Libre relativo al "Procedimiento para la suspensión y revocación de mandato de los miembros del Ayuntamiento y suspensión de Ayuntamientos", inmerso en el título Sexto "De los servidores públicos municipales". Al respecto, como ya se mencionó, la ley contempla distintos procedimientos que afectan la integración total o parcial de un Ayuntamiento; sin embargo, cada uno es regulado en sus propios términos, con únicamente algunas reglas comunes.

93. En el capítulo I de este título de la ley se detallan los derechos y obligaciones de los servidores públicos municipales (artículos 114 a 123), entre ellos el derecho y deber constitucional a desempeñar el cargo como miembro de un Ayuntamiento. En el capítulo II se establecen los supuestos de la suspensión y revocación de los mandatos de los miembros del Ayuntamiento (artículos 124 a 127). En el capítulo III se abordan las reglas comunes de suspensión y declaración de desaparición de los Ayuntamientos. Posteriormente en el referido capítulo IV se desarrolla el procedimiento para los casos de suspensión y revocación de los mandatos y, únicamente, de la figura de suspensión de Ayuntamiento. Por su parte, en el capítulo V se regula el procedimiento relativo a declarar la desaparición de un Ayuntamiento.

94. Así, a diferencia del argumento utilizado por el Congreso Local, no hay una confusión en las disposiciones normativas de la ley que conllevara la posibilidad de ser solventada interpretativamente. La ley claramente distingue entre el procedimiento de desaparición de los Ayuntamientos (que según el artículo 148 no incluye medidas cautelares) y los otros procedimientos que afectan la integración de las instituciones municipales.

95. Adicionalmente, el artículo 147 textualmente alude a la suspensión provisional del o los acusados como una medida autónoma. A partir de una valoración textual, sistémica y funcional del precepto, se advierte que el legislador local dividió explícitamente los diferentes procedimientos de afectación de la integración de un ente municipal y, a cada uno, le atribuyó características específicas, diferenciando la suspensión del Ayuntamiento de la desaparición del mismo. Siendo importante resaltar que esta distinción entre procedimientos obedece a lo exigido en el artículo 115, fracción I, tercer párrafo, de la Constitución Federal, el cual ya ha sido abordado por esta Suprema Corte.

96. En jurisprudencia reiterada(57) se ha señalado que, con el objeto de preservar la autonomía de los entes municipales y evitar injerencias o intervenciones arbitrarias que afecten el desempeño de un cargo público elegido democráticamente, una Legislatura Local de acuerdo a un procedimiento agravado constitucionalmente sólo tiene facultades para (a) suspender Ayuntamientos, (b) declarar su desaparición y (c) suspender o revocar el mandato de alguno de sus miembros.(58) Empero, estos supuestos no pueden confundirse, sino que son autónomos entre sí.

97. Por lo tanto, es posible concluir que, a pesar de haber sido citado de manera expresa en el texto del Decreto 273, el artículo 147 realmente no fue aplicado en el acto reclamado. Esta disposición normativa no regula aspectos relacionados con la suspensión de un Ayuntamiento como medida cautelar al interior de un procedimiento de desaparición de un Ayuntamiento. Así, la decisión tomada por el Poder Legislativo, relativa a extender la medida cautelar de suspensión al procedimiento de desaparición, no puede tener como fundamento al artículo 147. Es una decisión que resulta totalmente ajena a lo dispuesto en la ley y, en específico, a lo previsto textual y sistemáticamente en el precepto legal.

98. Por lo tanto, lejos de poder someter al artículo 147 a un examen de regularidad, debe excluirse de la materia de la controversia al ser improcedente su análisis. De adoptarse una postura contraria, se permitiría el examen de constitucionalidad de un precepto que, se insiste, de ninguna manera fundamenta la decisión que adoptó el Poder Legislativo de Veracruz; lo que implicaría convalidar una interpretación del Congreso que no guarda relación con la realidad normativa.(59) Además, sujetar el precepto legal a un examen de constitucionalidad basándonos en el mero argumento de que fue aludido formalmente en el decreto, llevaría a su vez a esta Suprema Corte (siguiendo nuestros precedentes) al dilema de declarar su inconstitucionalidad a pesar de que es notorio que éste no se relaciona de manera alguna ni prevé la suspensión provisional de un Ayuntamiento para efectos del procedimiento de desaparición del mismo.(60) 99. Por ende, ante la ausencia de aplicación en el acto reclamado del artículo 147 de la Ley Orgánica Municipal y toda vez que la última modificación de este precepto se publicó desde la emisión total de la legislación el cinco de enero de dos mil uno, lo que procede es sobreseer la controversia constitucional por lo que hace a esta norma en términos del artículo 19, fracción VII, de la ley reglamentaria de la materia.

100. No es obstáculo para esta decisión que, lo previsto en el referido artículo (suspensión provisional como medida cautelar), pueda interpretarse en el sentido que guarda aplicabilidad tanto para los supuestos de suspensión de los mandatos de los integrantes del Ayuntamiento como de suspensión del Ayuntamiento. Poder facultativo que, cabe el cuestionamiento, si es acorde o no a lo previsto en el artículo 115 constitucional. Sin embargo, se reitera, ese escenario normativo no se actualiza en el caso porque el procedimiento que dio pie a la decisión del Congreso Veracruzano es de desaparición de Ayuntamientos (no de revocación de mandatos o suspensión del Ayuntamiento). Se insiste, lo regulado en el artículo 147 es totalmente ajeno al procedimiento de desaparición.

101. Asimismo, esta declaratoria de sobreseimiento de la norma no deja sin materia la pretensión del Municipio actor. Como lo explicaremos a continuación, el problema del Decreto 273 no es entonces que se haya fundamentado en una norma con contenido que pudiera repudiarse como inconstitucional, sino que dicho acto se dictó a partir de una indebida fundamentación y motivación, vulnerando a su vez el derecho de audiencia del actor.

Análisis del Decreto 273

102. Ahora bien, dicho lo anterior y circunscribiéndonos a la materia resultante de la presente controversia constitucional, esta Suprema Corte califica como fundados los conceptos de invalidez del Municipio actor en contra del Decreto 273. Para explicar a detalle esta calificativa, en los párrafos que siguen aludiremos a los lineamientos constitucionales que rigen la actuación de una Legislatura Local en relación con procedimientos que afectan la integridad de un Ayuntamiento, para después aplicarlos al caso que nos ocupa y evidenciar las razones que nos llevan a estimar que existe una invasión de competencias.

Precedentes y lineamientos constitucionales

106. Los Ayuntamientos, órganos representativos de los Municipios, se forman a través de un proceso de elección popular directa y la comunidad municipal les otorga un mandato político a sus miembros para que lo ejerzan por un plazo determinado. Así, cualquier intervención en este plazo debe ser justificada estrictamente por los supuestos extraordinarios que prevé la misma Constitución Federal, pues lo que está en juego es la voluntad popular expresada democráticamente.

107. Preservar a las instituciones municipales de injerencias o intervenciones ajenas es un objetivo constitucional; el cual provee a los Ayuntamientos de seguridad jurídica en el ejercicio de sus funciones y, en consecuencia, hace efectiva su autonomía política; autonomía que se justifica plenamente por ser producto de la voluntad de la comunidad municipal expresada por los canales democráticos.(63) Consiguientemente, es un lineamiento plasmado en el Texto Constitucional que los supuestos en los que se autoriza la suspensión o desaparición de los Ayuntamientos y de sus miembros deben verse como excepciones a la regla general sobre la integridad de los gobiernos municipales.

108. Por lo que, en primer lugar, la normativa local que desarrolla estas facultades por parte de las Legislaturas Locales debe apegarse a lo establecido en la fracción I, tercer párrafo, del artículo 115 constitucional y, al representar excepciones a una regla general, debe interpretarse de manera estricta. Y, en segundo lugar, esto implica necesariamente que los procedimientos de suspensión de los Ayuntamientos (o de sus miembros) no pueda confundirse o traslaparse con procedimientos de desaparición de los Ayuntamientos. Estas figuras deben diferenciarse: ambas tienen consecuencias diferentes, responden a hipótesis normativas diversas y se instrumentan a partir de procedimientos que no son iguales.

109. El Tribunal Pleno adoptó esta postura de manera expresa al resolver (por ser uno de los últimos precedentes) la citada controversia constitucional 31/2014. En ese asunto el Municipio de Cosolapa, Tuxtepec, Oaxaca, presentó una demanda de controversia impugnando dos aspectos: a) el Decreto Número 536 por el que se declara la suspensión provisional del Ayuntamiento de Cosolapa, Tuxtepec, del Estado de Oaxaca y se faculta a la Junta de Coordinación Política para designar a un encargado de la administración municipal (publicado en el Periódico Oficial de la entidad el veinticinco de marzo de dos mil catorce), y b) la constitucionalidad del artículo 59 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca, aplicado en dicho decreto.

110. En el caso, se había iniciado un procedimiento de desaparición del Ayuntamiento, en el que los promoventes solicitaron la suspensión provisional del mismo. En el Decreto 536, el Congreso Local accedió a tal petición, aplicando el citado artículo 59 que a la letra decía: "En el caso de desaparición de un Ayuntamiento, se podrá decretar la suspensión provisional de éste ante una situación de violencia grave, un vacío de autoridad o estado de ingobernabilidad. La suspensión provisional se acordará por el Congreso con el voto aprobatorio de las dos terceras partes de sus integrantes, durará hasta en tanto no se emita la resolución definitiva del caso; podrá nombrarse por el propio Congreso un encargado del Municipio, que ejercerá sus funciones hasta que se emita la referida resolución. Antes de emitir esta medida cautelar el Congreso dará oportunidad al Ayuntamiento o su representante de ser oídos y exponer lo que a su derecho proceda".

111. El Tribunal Pleno, basándose en las consideraciones anteriormente expuestas sobre el alcance del artículo 115, fracción I, tercer párrafo, de la Constitución, declaró la invalidez de ese artículo 59 de la ley oaxaqueña. En particular, se afirmó que el artículo 115 constitucional al referirse a los actos que afectan al Ayuntamiento en su integridad –entendidos estos como aquellos que afectan al órgano en sí y no a alguno de sus integrantes–, contempla dos procedimientos distintos: la suspensión de los Ayuntamientos y la desaparición de éstos.

113. Concluyéndose que, si bien el legislador local puede prever la figura de la suspensión de Ayuntamientos, ello lo deberá hacer como una resolución definitiva con un plazo determinado y específico; el cual nunca podrá ir más allá del tiempo para el que hubiere sido designado el Ayuntamiento, además de que evidentemente deberá contar con todas las garantías de legalidad necesarias, entre ellas, la garantía de audiencia previa.

Irregularidad del Decreto 273

115. A saber, si bien es posible decretar el inicio de un procedimiento de desaparición de un Ayuntamiento (que fue lo que se hizo en el tercer artículo de dicho decreto y tal accionar encuentra cabida en los supuestos constitucionales); el problema de invasión competencial radica en la decisión del Congreso Local de dictar una medida cautelar consistente en suspender provisionalmente el Ayuntamiento y designar un concejo municipal mientras durara dicho procedimiento de desaparición. Estas acciones van más allá de lo dispuesto en el artículo 115, de la Constitución Federal, conllevando una indebida fundamentación y motivación y actualizando a su vez una transgresión a la garantía de audiencia municipal.

116. En primer lugar, como se advierte de lo expuesto en párrafos precedentes, el Congreso Local fundamentó su decisión en una norma (el artículo 147) que en realidad no contiene expresamente ni de la que se puede derivar la facultad de suspender provisionalmente un Ayuntamiento y designar un concejo municipal mientras se lleve a cabo el procedimiento de desaparición de un Ayuntamiento. Esta ausencia de fundamento normativo fue incluso advertida al emitirse el acto reclamado (por ello se hizo un ejercicio interpretativo para extenderlo). Así, a nuestro juicio, más que acogerse a un fundamento legal, el Poder Legislativo Veracruzano actuó fuera del marco de la ley, tergiversando el contenido de un artículo para utilizarlo formalmente como fundamento.

117. Por su parte, en conjunción con esta deficiencia, se advierte que las consideraciones suscritas para justificar esta postura por parte del Congreso Local (que incluso se basaron en un alegado control difuso de convencionalidad ex officio) y la decisión propiamente dicha de suspender provisionalmente un Ayuntamiento y designar consiguientemente un concejo contradicen de manera frontal al Texto Constitucional. Se da una invasión de competencias municipales en grado de subordinación.

118. A diferencia de la postura del Congreso, por más de que estemos ante una situación que se dice es grave y afecta la seguridad de los habitantes del Municipio, resulta incorrecto afirmar que no existe ninguna previsión constitucional que impida la aplicación de una norma del procedimiento de suspensión dentro del procedimiento de desaparición. Por el contrario, los supuestos de suspensión o desaparición son excepciones a la regla general de integridad de los gobiernos municipales, por lo que son de interpretación estricta y no son aplicables a ningún caso que no esté expresamente especificado en las mismas normas.

119. En ese sentido, como detallamos, el artículo 115 de la Constitución Federal contempla tres mecanismos diferenciados para incidir en la función o integración de un ente municipal: (a) la suspensión del Ayuntamiento, (b) su desaparición y (c) la suspensión o revocación del mandato de alguno de sus miembros. Por lo que se refiere a la suspensión (ya sea del Ayuntamiento o de sus miembros), este artículo constitucional no la valora en ningún momento como una medida cautelar, sino como un procedimiento definitivo que tiene como finalidad precisamente la suspensión.

120. Además, la suspensión necesariamente deberá tener un plazo específico, el cual nunca podrá superar el tiempo para el cual ha sido designado el Ayuntamiento de mérito. De lo contrario, esta supuesta suspensión equivaldría más bien a una desaparición del gobierno municipal y, si bien las Legislaturas Locales también cuentan con la facultad de desaparición, esta debe seguirse por las causas y procedimientos específicos que defina la ley local y no por las causas y procedimientos de suspensión.

121. Por lo tanto, resulta evidente la inconstitucionalidad del referido alcance del Decreto 273. A partir de éste se suspendió provisionalmente al Ayuntamiento del Municipio actor; esto es, se utilizó la facultad de suspensión como una medida cautelar, lo que sin duda va más allá de lo autorizado por el artículo 115 constitucional. Misma calificativa opera con la consecuencia directa de esa medida cautelar que fue la designación de un concejo para fungir como autoridad municipal en sustitución de la elegida democráticamente. Además, por si ello fuera poco, el decreto impugnado no restringe la duración de la suspensión a un plazo determinado, sino que se entiende que esta durará hasta que se dicte la resolución definitiva en el procedimiento de desaparición.

123. Para ello, lo que debe asegurarse es que los Municipios gocen de la garantía de audiencia que les reconoce el artículo 115 constitucional y, para que esa garantía sea efectiva, es necesario que el Municipio en cuestión tenga conocimiento de los actos o las situaciones de las que se le hace responsable. Solo así podrá rendir las pruebas y formular los alegatos que estime pertinentes. En otras palabras, el real ejercicio de esta garantía presupone un conocimiento de porqué es que se le está dando audiencia al Municipio; un conocimiento de cuál es el procedimiento en el que está, cuáles son sus posibles consecuencias y qué es lo que debe demostrar para evitarlas.

124. De este modo, resulta sumamente relevante que la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz prevea causas y procedimientos diferentes para los supuestos de suspensión y desaparición de Ayuntamientos. Ambas consecuencias normativas, como se desprende de los artículos 129 y 130 de la ley referida,(65) requieren de la actualización de supuestos de hecho diferente y, por ende, las estrategias argumentativas y probatorias de los Municipios muy posiblemente variarán de un procedimiento al otro.

125. Lo anterior, se insiste, tiene una implicación directa en la garantía de audiencia de los Municipios: éstos deben conocer con antelación si están dentro de un procedimiento de suspensión o de desaparición. De otro modo no puede considerarse que se haya cumplido con esta garantía aun cuando el Municipio en cuestión haya acudido a una audiencia y haya aportado pruebas y formulado alegatos. Ello, se insiste, pues dado lo regulado en la legislación en torno a cada procedimiento, cada Municipio está en aptitud de desarrollar las estrategias argumentativas y probatorias que debe formular a fin de evitar las consecuencias que se prevén para cada procedimiento.

126. Bajo este contexto y aplicándolo al caso que nos ocupa, esta Primera Sala considera que la decisión de suspender provisionalmente al Ayuntamiento y designar un concejo municipal tomada en el acto reclamado partió de un procedimiento en el que no se garantizó de manera efectiva la garantía de audiencia; lo anterior, a pesar de que los representantes del Municipio acudieron a la audiencia de pruebas y alegatos el veintiocho de junio de dos mil diecinueve. El acuerdo en el que se ordena el emplazamiento del Municipio señala claramente que es en virtud del artículo 148 de la Ley Orgánica del Municipio Libre de Veracruz que se cita al Municipio a la audiencia mencionada(66) y, este artículo, hace referencia al procedimiento de desaparición, no de suspensión.

127. Así, los representantes del Municipio acudieron a la audiencia en el entendido de que se trataba de un procedimiento de desaparición del Ayuntamiento; procedimiento que, reiteramos, parte de supuestos de hecho distintos que el de suspensión y, por ende, es muy probable que requiera una defensa legal distinta. De este modo, en el momento en que se declaró la suspensión provisional del Ayuntamiento se violó su garantía de audiencia: el Municipio no se defendió contra todas las consecuencias de este procedimiento y, justamente, no pudo haberlo hecho por no tener el conocimiento de que esta consecuencia normativa (una suspensión provisional como medida cautelar) podía actualizarse.

*****

128. Por todas estas razones, esta Sala considera que procede declarar la invalidez parcial del Decreto 273 (únicamente en cierta parte de su contenido) al contravenir lo dispuesto por los artículos 16 y 115, fracción I, párrafo tercero, de la Constitución Federal. Ello, al tenor de los efectos que se precisan en el siguiente apartado.

IX. DECISIÓN Y EFECTOS DE LA SENTENCIA

129. A continuación se procede a determinar los efectos de esta ejecutoria conforme a lo establecido en el artículo 41, fracción IV, de la ley reglamentaria de la materia.(67)

133. En suma, por todo lo expuesto y fundado,

SE RESUELVE:

PRIMERO.—Es procedente y parcialmente fundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.—Se sobresee la controversia constitucional respecto a los artículos 126 y 147 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz, en términos de lo previsto en los apartados IV y VIII de la presente ejecutoria.

TERCERO.—Se declara la invalidez del acuerdo publicado en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz el cuatro de julio de dos mil diecinueve, mediante el cual se autorizó la intervención en la Tesorería del Municipio a fin de supervisar y evaluar el gasto programado; así como la invalidez de los artículos primero y segundo del Decreto 273, publicado en la Gaceta Oficial del Estado el diez de julio de dos mil diecinueve, mediante los cuales se decretó como medida cautelar la suspensión provisional del Ayuntamiento del Municipio y se designó un concejo municipal. Esto en los términos y para los efectos precisados en los apartados VIII y IX de la presente ejecutoria.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cinco votos de las Ministras y Ministros: N.L.P.H. y A.M.R.F., quienes señalaron que están con el sentido de la sentencia, pero con salvedad en las consideraciones; J.M.P.R., quien se reservó el derecho a formular voto concurrente; A.G.O.M. (ponente) y J.L.G.A.C. (presidente).

Firman el Ministro presidente de la Sala y el Ministro ponente, con la secretaria de Acuerdos que autoriza y da fe.

En términos de lo previsto en los artículos 113 y 116 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, y 110 y 113 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública; así como en el Acuerdo General 11/2017, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicado el dieciocho de septiembre de dos mil diecisiete en el Diario Oficial de la Federación, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial.

Nota: Las tesis de jurisprudencia P./J. 79/2005 y P./J. 88/2004 citadas en esta sentencia, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomos XXII, julio de 2005, página 915 y XX, septiembre de 2004, página 919, con números de registro digital: 178011 y 180675, respectivamente.

La parte conducente de las sentencias relativas a las controversias constitucionales 44/2005 y 16/98 citadas en esta sentencia, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomos XXVII, febrero de 2008, página 1816 y XI, junio de 2000, página 341, con números de registro digital: 20834 y 6504, respectivamente.

_________________

1. En el capítulo "IV" de la demanda, no se aprecia de manera textual la impugnación del acuerdo y de las normas generales. Sin embargo, tal como se explicará en el apartado de fijación de la litis, se considera que haciendo una valoración integral del escrito inicial, lo aquí descrito son los actos y normas efectivamente cuestionadas.

2. Los antecedentes descritos en este apartado se derivan tanto de la demanda como de otras constancias del expediente en que se actúa, como las contestaciones de demanda o pruebas aportadas.

3. Ley Orgánica del Municipio Libre de Veracruz

"Artículo 130. Son causas graves para que se declare desaparecido un Ayuntamiento:

"I. Que se haya perdido el orden y la paz pública del Municipio; ..."

4. Los argumentos que formula el Municipio actor en contra de los diversos actos y normas impugnadas no se circunscriben al capítulo de "conceptos de invalidez" de su escrito, sino que se encuentran dispersos a lo largo de todo su escrito. Por ello, para dar cuenta de todos los razonamientos de invalidez formulados, en este apartado se seguirá el orden en el que aparecen los argumentos en la demanda. Posteriormente, a la hora de precisar la litis, todos estos argumentos serán evaluados de manera conjunta conforme al acto o norma que buscan combatir.

5. "Artículo 146. Toda resolución en la que se declare la suspensión de un Ayuntamiento, además de contener la orden para que se llame a los que lo sustituyan, contendrán las siguientes prevenciones:

"I. La designación de un interventor que reciba todo lo relativo a la administración municipal, se encargue de mantener el orden y la paz pública y atienda los servicios públicos urgentes; y ..."

6. Este acuerdo fue combatido tanto por el Municipio actor como por el Poder Ejecutivo demandado mediante los recursos de reclamación 141/2019-CA y 144/2019-CA, respectivamente. El acuerdo subsistió en sus términos, ya que ambos recursos fueron declarados infundados por unanimidad de cuatro votos de la Primera Sala de esta Suprema Corte en sesión del seis de noviembre de dos mil diecinueve.

7. I., foja 639.

8. I., foja 640.

9. I., foja 641.

10. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados; ..."

11. Criterio que se refleja en la tesis de jurisprudencia P./J. 88/2004, emitida por el Tribunal Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, septiembre de 2004, página 919, con número de registro digital: 180675, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. DEBE SOBRESEERSE CUANDO SE IMPUGNAN LOS DICTÁMENES DE LAS COMISIONES LEGISLATIVAS, YA QUE CONSTITUYEN ACTOS QUE FORMAN PARTE DE UN PROCEDIMIENTO Y NO RESOLUCIONES DEFINITIVAS QUE PONGAN FIN A UN ASUNTO."

12. Estos efectos se encuentran previstos en los primeros dos artículos del Decreto 273, los cuales prescriben literalmente lo siguiente: "Artículo primero. La Sexagésima Quinta Legislatura del Honorable Congreso del Estado, en términos de los artículos 4, 33, fracciones IX y X, inciso a), de la Constitución Política del Estado, 128, 130 fracciones I y III. 147, 148, 169 y demás aplicables de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado, como medida preventiva, declara la suspensión provisional del Ayuntamiento de Mixtla de A., por la presunta pérdida del orden y paz pública del Municipio."

"Artículo segundo. De conformidad con el artículo 147 de la Ley Orgánica del Municipio Libre, se designa un concejo municipal que fungirá en tanto se resuelve en definitiva el procedimiento sobre la desaparición del Ayuntamiento. El concejo municipal que fungirá en Mixtla de A. se integrará por los ciudadanos C.H.S. como presidente, S.A.S.C. como vocal primera y Xicoténcatl Atlahua Temoxtle como vocal segundo; así como por L.T.Z., S.O.M. y Á.A.C., como suplentes, respectivamente."

13. Como veremos en el estudio de fondo del asunto, el artículo 147 presenta un problema de aplicabilidad en el caso concreto, lo que imposibilita su análisis abstracto y, por ende, impide que esta Suprema Corte se pronuncie directamente sobre su constitucionalidad. No obstante, esto no conlleva no tenerlo como norma impugnada, pues es clara la solicitud de invalidez que formula el Municipio actor. Un aspecto es la delimitación de la litis y otra muy distinta el incumplimiento de ciertos presupuestos procesales que impidan su examen de regularidad.

14. Tesis emitida por el Tribunal Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXII, octubre de dos mil cinco, página 2062, con número de registro digital: 177048, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE SE ESTUDIE LA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA O ACTO BASTA CON EXPRESAR CLARAMENTE EN LA DEMANDA LA CAUSA DE PEDIR."

15. Incluso, al resolver el recurso de reclamación 141/2019-CA y confirmar el acuerdo del incidente de suspensión de la presente controversia, esta Primera Sala partió de la idea de afectación al Municipio por parte de este acuerdo que autoriza la intervención en la tesorería municipal. Es por ello que, se expresó que: "En tanto, lo que pretende el recurrente no es la suspensión del acto impugnado en el asunto, sino que se revise la fundamentación del ‘Acuerdo por el que se autoriza intervenir a la Tesorería del Ayuntamiento de Mixtla de A., Veracruz a fin de supervisar y evaluar el gasto programado’, a través de la medida cautelar; esto es, que se revise la presunta ilegalidad de actos que deben ser cuestionados, en todo caso, en el expediente principal. Así, el actor confunde el acto impugnado, con la violación constitucional de la que se duele, lo cual –como se dijo– es una cuestión de fondo por la que no es procedente conceder la suspensión". (Página 26 del engrose).

16. "Artículo 14. Tratándose de las controversias constitucionales, el Ministro instructor, de oficio o a petición de parte, podrá conceder la suspensión del acto que las motivare, hasta antes de que se dicte la sentencia definitiva. La suspensión se concederá con base en los elementos que sean proporcionados por las partes o recabados por el Ministro instructor en términos del artículo 35, en aquello que resulte aplicable. ..."

17. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I.T. de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos;

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y ..."

18. "Artículo 3. Los plazos se computarán de conformidad con las reglas siguientes: ... II. Se contarán sólo los días hábiles, y ..."

19. Acuerdos y decretos de esta índole ya han sido categorizados como actos por esta Suprema Corte. Por ejemplo, el Tribunal Pleno al fallar la controversia constitucional 31/2014, calificó como acto (párrafo 32 de la ejecutoria) un decreto en el que se ordenaba la suspensión provisional de un Ayuntamiento y se nombraba un administrador municipal. Por su parte, la Segunda Sala al resolver la controversia constitucional 25/2015, señaló que se reputaba como acto (página 17 de la ejecutoria) un decreto por el cual se iniciaba el procedimiento de desaparición del respectivo Ayuntamiento y se ordenaba su suspensión provisional.

Al respecto, debe destacarse que un acto, para ser catalogado como tal, no necesariamente se agota de manera instantánea ni tiene que abarcar a una sola persona (puede abarcar incluso a un conjunto o a un género de sujetos). A los actos se les categoriza de esa manera porque, precisamente, a través de ellos se delimitan aspectos específicos y/o se regulan situaciones concretas o individuales de manera inmediata o prologanda en cierto tiempo, de los cuales es posible identificar tiempos, personas o lugares. Esto es lo que ocurre con los citados acuerdo y decreto.

Por el contrario, las normas generales son aquellas prescripciones jurídicas que correlacionan un antecedente, caso o condiciones de aplicación con una solución normativa modalizada deónticamente (obligatorio, permitido o prohibido) o que establecen condiciones para el surgimiento o la producción de resultados o cambios normativos, las cuales gozan de un grado de generalidad, abstracción y permanencia que permite, consiguientemente, crear, modificar, extinguir o regular situaciones jurídicas. Características que no se satisfacen al ordenar intervenir la tesorería únicamente del citado Municipio o al ordenar suspender provisionalmente un determinado Ayuntamiento y designar de manera específica un consejo municipal.

20. De este cómputo se descontaron los días 6, 7, 13, 14 y 16 al 31 de julio; 3, 4, 10, 11, 17, 18, 24, 25 y 31 de agosto y 1 de septiembre, todos de 2019, en términos de los artículos 19 de la Ley de Amparo y 159 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación en relación con los artículos 3 y 70 del mismo ordenamiento.

21. De este cómputo se descontaron los días sábados y domingos así como los días que corrieron del dieciséis al treinta y uno de julio por ser parte del primer periodo de receso de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

22. "Artículo 126. El Congreso del Estado tiene competencia para calificar la gravedad, según el caso, para la procedencia de la suspensión o la revocación del mandato. Cuando proceda la revocación del mandato, el Congreso del Estado podrá sancionar con la inhabilitación para desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público. La inhabilitación será de uno a diez años."

23. "Artículo 124. El Congreso del Estado, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrá suspender o revocar el mandato de alguno o algunos de los ediles."

"Artículo 125. Son causas graves para que se suspenda o revoque el mandato de los ediles, además de las que señala el artículo 13 de la Ley de Juicio Político y Declaración de Procedencia para el Estado de Veracruz de I. de la Llave, las siguientes: I. Faltar a las sesiones del Ayuntamiento, sin causa justificada, por tres veces dentro del período de tres meses, o dejar de desempeñar las atribuciones propias de su encargo; II. Dejar de presentarse a las sesiones del Ayuntamiento o al desempeño de su atribuciones, cuando habiendo solicitado su separación al cargo, el Congreso no haya resuelto sobre la procedencia de ésta; III. La comisión de delitos intencionales durante su encargo; o IV. Los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deben observar en el desempeño de sus atribuciones."

24. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: ...

"VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21, y ..."

25."Artículo 147. Cuando el Congreso del Estado o la Diputación Permanente, al recibir la denuncia, con base en ésta y otros informes que recabe, tenga conocimiento que exista grave alteración del orden público, preventivamente y con el voto aprobatorio de las dos terceras partes de sus integrantes, suspenderá provisionalmente al o los acusados y llamará a los suplentes, si esto último no fuese posible, designará un concejo municipal; en todo caso, nombrará una Comisión de tres diputados para que le den posesión a la brevedad posible. Dicha resolución se notificará a los acusados y se publicará en la Gaceta Oficial del Estado. Dictada la resolución a que se refiere este artículo se continuará con el procedimiento ordenado en el presente capítulo."

26."Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"I. Como actor, la entidad, Poder u órgano que promueva la controversia. ..."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

27. Fojas 36 a 38 del expediente.

28. I., fojas 39 a 55 vuelta.

29. Tesis emitida por el Tribunal Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, abril de 2000, p. 720, con número de registro digital: 192100, de texto: "De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz, el ‘síndico único’ es el encargado de la procuración, defensa y promoción de los intereses municipales y de la representación jurídica de los Ayuntamientos en los litigios en que éstos fueren parte, sin que exista ninguna disposición que ordene formalidad o acuerdo previo del Ayuntamiento para llevar a cabo estas funciones, ya que la materia propia de las sesiones que éste lleva a cabo se refiere específicamente a los asuntos sustantivos propios de la administración del Municipio. Por tanto, el ‘síndico único’, en uso de las atribuciones que la ley le otorga, puede promover y representar legalmente al Municipio en cualquier litigio, como lo es la controversia constitucional, sin que se establezca condición o requisito formal previo para ello."

30. Foja 427 del expediente.

31. I., foja 428.

32. "Artículo 24. El presidente de la Mesa Directiva, fungirá como presidente del Congreso del Estado y tendrá las atribuciones siguientes:

"I. Representar legalmente al Congreso del Estado y delegar dicha función el servidor público que designe, mediante acuerdo escrito; ..."

33. "Artículo 20. A la Subdirección de Servicios Jurídicos le corresponden las funciones siguientes: ...

"III. Actuar, en representación del Congreso por acuerdo delegatorio de su presidente, en los juicios, diligencias, trámites administrativos y jurisdiccionales, en los que el mismo sea parte; ..."

34. La legitimación para representar al Poder Ejecutivo de Veracruz por parte de este funcionario público ya fue reconocida previamente por esta Primera Sala. V., entre otros tantos precedentes, uno de los últimos resueltos: la controversia constitucional 218/2019, fallada el veintisiete de noviembre de dos mil diecinueve.

35. Foja 465 del expediente.

36. "Artículo 49. Son atribuciones del gobernador del Estado: ...

"XVIII. Representar al Estado, para efectos de lo dispuesto por la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal; ...

"XXIII. Las demás que la Constitución Federal, esta Constitución, las leyes federales y las del Estado le otorguen."

37. "Artículo 8. El titular del Poder Ejecutivo, además de las atribuciones que expresamente le confiere la Constitución Política del Estado, podrá: ...

"X.D. a quien lo represente en las controversias a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal, y en los demás juicios en que intervenga con cualquier carácter; así como a quien lo represente ante el Congreso del Estado, para efectos de lo previsto en los artículos 35 fracción III y 36, ambos de la Constitución Política del Estado; ..."

"Artículo 9. Para el estudio, planeación, resolución y despacho de los asuntos de los diversos ramos de la administración pública centralizada, el titular del Poder Ejecutivo contará con las siguientes dependencias:

"I. Secretaría de Gobierno ..."

"Artículo 17. La Secretaría de Gobierno es la dependencia responsable de coordinar la política interna de la entidad y tendrá la competencia que expresamente le confiere la Constitución Política del Estado, esta ley y demás legislación aplicable."

38. "Artículo 15. El titular de la secretaría tendrá las facultades siguientes: ...

"XXXII. Representar legalmente al Gobierno del Estado y al gobernador ante cualquier instancia administrativa, legislativa, fiscal o jurisdiccional, de carácter federal, estatal o municipal, e intervenir en toda clase de juicios en que sea parte, incluyendo el juicio de amparo, por sí o por conducto de la Subsecretaría Jurídica y de Asuntos Legislativos y/o su Dirección General Jurídica prevista en este reglamento; así como presentar denuncias o querellas penales, coadyuvar con el Ministerio Público o la Fiscalía General, contestar y reconvenir demandas, oponer excepciones, comparecer en las audiencias, ofrecer y rendir pruebas, presentar ale-gatos (sic), nombrar delegados o autorizados en los juicios en que sea parte, recibir documentos y formular otras promociones en juicios civiles, fiscales, administrativos, laborales, penales o de cualquier otra naturaleza, intervenir en actos y procedimientos en general, recusar Jueces o Magistrados, e interponer todo tipo de recursos; ..." 39. Acuerdo Delegatorio que autoriza al secretario de Gobierno y al subsecretario Jurídico y de Asuntos Legislativos a representar al titular del Ejecutivo Estatal, así como al Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave en controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad.

"Primero. Se delega y autoriza a los titulares de la Secretaría de Gobierno y de la Subsecretaría Jurídica y de Asuntos Legislativos, para que de forma conjunta o separada en nombre y representación del Gobierno del Estado, así como en nombre y representación del titular del Poder Ejecutivo, se apersonen y representen con todas las facultades, interpongan medios de defensa y en general, realicen todo tipo de trámites en las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad en las que intervengan el Poder Ejecutivo y el Estado de Veracruz de I. de la Llave, con cualquier carácter. ..."

40. Esta Sala advierte de los autos del presente juicio que el Poder Legislativo demandado interpuso un recurso de reclamación en contra del auto que admitió la demanda, pues en su consideración la improcedencia de la controversia se advertía de manera manifiesta e indudable desde la demanda. Este recurso fue recibido por esta Suprema Corte el veinte de agosto del dos mil diecinueve; no obstante, por un error el mismo nunca fue tramitado. Ahora bien, esta omisión de trámite no provoca la reposición del procedimiento, pues los aspectos de procedencia son de estudio oficioso y se realizan en el presente apartado. Además, la única causa de improcedencia que se hizo valer en el recurso de reclamación coincide con una de las planteadas en la contestación de demanda (el carácter provisional del Decreto 273 dentro del procedimiento de desaparición del Municipio), por lo que el mismo de todas maneras se estudia en esta resolución.

41. Véanse las tesis de jurisprudencia P./J. 79/2005 y P./J. 88/2004, de rubros: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SE ACTUALIZA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 19, FRACCIÓN VI, DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, CUANDO SE IMPUGNA UN ACTO QUE NO ES DEFINITIVO EN EL PROCESO LEGISLATIVO FEDERAL DEL CUAL FORMA PARTE." y "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. DEBE SOBRESEERSE CUANDO SE IMPUGNAN LOS DICTÁMENES DE LAS COMISIONES LEGISLATIVAS, YA QUE CONSTITUYEN ACTOS QUE FORMAN PARTE DE UN PROCEDIMIENTO Y NO RESOLUCIONES DEFINITIVAS QUE PONGAN FIN A UN ASUNTO.", respectivamente.

42. Tesis de jurisprudencia P./J. 16/2005, emitida por el Tribunal Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXI, abril de dos mil cinco, con número de registro digital: 178776, de rubro y texto: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ACTO POR EL CUAL LA LEGISLATURA DE UN ESTADO DECLARA LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL AYUNTAMIENTO DE UN MUNICIPIO PUEDE SER ANALIZADO EN ESA VÍA. El acto por el cual la Legislatura de un Estado declara la suspensión provisional del Ayuntamiento de un Municipio es susceptible de ser analizado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en controversia constitucional, toda vez que aun cuando fue dictado por el Congreso de la entidad como una medida cautelar dentro del procedimiento de desaparición del Ayuntamiento, aquel acto puede estudiarse independientemente del citado procedimiento, ya que por sí mismo y desde el momento en que entró en vigor afectó de manera inmediata y directa al Ayuntamiento en su integridad, impidiendo la continuidad en el ejercicio de sus funciones de gobierno, y tal afectación no podrá ser reparada al momento del dictado de la sentencia, en atención a que los fallos emitidos en aquella vía no pueden tener efectos retroactivos; máxime si el Ayuntamiento del Municipio actor se encuentra suspendido desde que tal acto entró en vigor, pues ante la indeterminada duración de la medida cautelar, de facto se convierte en una desaparición del Ayuntamiento.". Precedente: Controversia constitucional 43/2004. Municipio de San Pedro y San Pablo Tequixtepec, Estado de Oaxaca. 9 de noviembre de 2004. Once votos. Ponente: M.B.L.R.. Secretarios: P.A.N.M. y V.M.B.M..

43. Tesis de jurisprudencia P./J. 115/2004, emitida por el Tribunal Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, noviembre de dos mil cuatro, con número de registro digital: 180168, de rubro y texto: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ACTO POR EL CUAL LA LEGISLATURA DE UN ESTADO DECLARA LA SUSPENSIÓN O DESAPARICIÓN DE UN AYUNTAMIENTO, SIN CUMPLIR CON LOS REQUISITOS ESTABLECIDOS EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN I, PÁRRAFO TERCERO, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, TRANSGREDE LA PRERROGATIVA CONCEDIDA A DICHO ENTE MUNICIPAL, CONSISTENTE EN SALVAGUARDAR SU INTEGRACIÓN Y CONTINUIDAD EN EL EJERCICIO DE SUS FUNCIONES DE GOBIERNO. De la exposición de motivos de la reforma al artículo citado, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 3 de febrero de 1983, se advierte que el Poder Reformador de la Constitución Federal estableció como prerrogativa principal de los Ayuntamientos la salvaguarda de su integración y continuidad en el ejercicio de sus funciones de gobierno, toda vez que son el resultado de un proceso de elección popular directa, por el que la comunidad municipal otorga un mandato político a determinado plazo, el cual debe ser respetado, excepto en casos extraordinarios previstos en la legislación local. En ese tenor, si el artículo 115, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece como requisitos para que las Legislaturas Locales suspendan Ayuntamientos o declararen su desaparición, o suspendan o revoquen el mandato de alguno de sus miembros, que la ley prevea las causas graves para ello, que se haya otorgado previamente oportunidad para rendir pruebas y formular alegatos, y que dicho acuerdo de suspensión o desaparición de un Ayuntamiento o de suspensión o revocación del mandato de alguno de sus miembros, sea tomado por las dos terceras partes de los integrantes de la legislatura, es indudable que cualquier acto que afecte tanto el ejercicio de las atribuciones como la integración del mencionado ente municipal, sin cumplir con tales requisitos, es inconstitucional.". Precedente: Controversia constitucional 49/2003. Municipio de S.M.Q., Mixe, Estado de Oaxaca. 24 de agosto de 2004. Unanimidad de diez votos. Ponente: O.S.C. de G.V.. Secretario: P.A.N.M..

44. Debe subrayarse que en el acuerdo impugnado no se nombró a ningún interventor en particular, pues de la demanda del Municipio parecería que tal cuestión fue su objeto. En realidad, lo que hizo el Poder Legislativo demandado fue autorizar la intervención en la Tesorería municipal de manera genérica, a fin de supervisar y evaluar el gasto programado del Ayuntamiento.

45. "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: ...

"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: ...

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución. ..."

46. Esto así se ha reconocido en las controversias constitucionales 15/1998, 10/1999 y 327/2001, todas ellas resueltas por el Tribunal Pleno por unanimidad de votos en las sesiones públicas del once de mayo del dos mil, trece de febrero de dos mil uno y ocho de julio de dos mil tres, respectivamente.

47. Controversia constitucional 44/2005, resuelta por el Tribunal Pleno en sesión del veintidós de enero de dos mil ocho, p. 54. Esta controversia reiteró el criterio que se había fijado desde la diversa controversia constitucional 16/1998, resuelta por el Tribunal Pleno en sesión del once de mayo del dos mil.

48. Tribunal Pleno, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de dos mil tres, página 1058, con número de registro digital: 183317, de rubro y texto: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERVENCIÓN A LA TESORERÍA MUNICIPAL. ES INCONSTITUCIONAL LA QUE REALIZA LA LEGISLATURA DE UN ESTADO CUANDO LA LEY NO SEÑALA CUÁLES SERÁN SUS ALCANCES Y LÍMITES. Conforme a lo dispuesto en el artículo 115, fracción IV, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las Legislaturas Estatales están facultadas para revisar y fiscalizar la cuenta pública municipal, razón por la cual las disposiciones encaminadas a normar su realización encuentran como soporte de su constitucionalidad el propio artículo 115. Ahora bien, para el cabal ejercicio de esa atribución, las mencionadas legislaturas pueden incluir como normas de desarrollo, tanto disposiciones tendentes a sancionar conductas, positivas o negativas, por las que se evada su cumplimiento o se contravengan expresamente, lo que impediría la ejecución de los actos necesarios para la realización de esa tarea fiscalizadora, como aquellas que tiendan a asegurar su cumplimiento, como sería la posibilidad de decretar medidas precautorias; sin embargo, dichas normas de desarrollo, ya sea que su naturaleza o fines sean precautorios o punitivos, no pueden llegar al extremo de vulnerar la esfera de atribuciones de que constitucionalmente goza el Municipio fiscalizado, particularmente la de administrar libremente su hacienda, esto es, la esfera de atribuciones que aquél tiene, constituye el extremo y límite de las facultades de revisión y fiscalización que tiene atribuidas la legislatura. En consecuencia, si determinada legislación faculta a la Legislatura Estatal para intervenir la tesorería municipal y no determina cuál es su objetivo, alcance y límites materiales y temporales, sino que se circunscribe a establecer la facultad para realizar tal intervención, no hay elementos que permitan determinar si es sólo de vigilancia o en grado de administración, además de que tampoco puede definirse cuál será su duración, ni cómo se llevará a cabo, de manera que ante la incertidumbre jurídica de tal situación, se torna vulnerable la libre administración de la hacienda pública municipal, y debe estimarse inconstitucional tal disposición."

49. "Artículo 47. ... La Comisión Inspectora de la Contaduría General de Glosa, podrá solicitar a la autoridad competente, la suspensión temporal o la revocación definitiva del nombramiento o mandato del servidor público municipal que corresponda; en su caso, hasta la intervención de la tesorería respectiva, en los casos debidamente acreditados de omisión reiterada en el cumplimiento de las obligaciones previstas en las fracciones I, V y VI de este artículo."

50. Controversia constitucional 327/2001, Op. Cit., p. 129.

51. I.. p. 118.

52. En el momento en que se hizo el contraste entre el artículo 47 impugnado y el estándar de validez fijado por el artículo 115 constitucional se llegó a la siguiente conclusión: "En este contexto, la inconstitucionalidad en el presente radica en una cuestión de grado, o más bien de falta de definición del grado y características en que opera la intervención de la tesorería municipal, como serían el aspecto temporal y material que pudiera revestir dicha intervención, pues ante la falta de definición de temporalidad se llega a una falta de establecimiento del grado de intervención de que será objeto la tesorería.". I.. p. 128.

53. Estas facultades exclusivas de los Municipios así fueron destacadas en la controversia constitucional 10/1999, Op. Cit. pp. 120-121.

54. Foja 516 y ss. del expediente en que se actúa.

55. "Artículo 148. Cuando el Congreso del Estado al recibir la denuncia, tenga conocimiento de que se han presentado las causas previstas en el artículo 130 de esta ley, de inmediato la turnará a la Comisión Instructora, para que sin demora notifique al Ayuntamiento, reciba las pruebas y alegatos que éste ofrezca y emita un dictamen sobre la procedencia o improcedencia de la declaración de desaparición del Ayuntamiento. Con vista en el dictamen, el Congreso del Estado resolverá lo procedente."

56. Dictamen aprobado por el Pleno del Congreso de Veracruz el ocho de julio de dos mil diecinueve, p. 5.

57. Esta jurisprudencia se detallará en la sección subsecuente donde se analiza de fondo la regularidad constitucional del decreto reclamado. Sin embargo, por ser uno de los criterios que sintetizan de la mejor manera este criterio jurisprudencial, véase lo fallado por el Tribunal Pleno en la controversia constitucional 31/2014.

58. "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"I. ...

"Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan. ..."

59. Aunque esta Suprema Corte en otros asuntos ha aludido teóricamente a una distinción entre enunciados normativos y normas. Sin embargo, ello no quiere decir que toda interpretación que haga un operador jurídico es una interpretación válida y que esa interpretación deba considerarse forzosamente como el contenido normativo de, por ejemplo, un determinado precepto legal. Hay conclusiones que hacen operadores jurídicos de enunciados normativos que no pueden considerarse como una interpretación normativa ni posible ni válida.

60. Quizá, para el caso concreto, esta distinción entre una indebida valoración de lo dispuesto en un precepto legal y el verdadero contenido normativo de ese precepto no genera mayor incidencia, pues los efectos de la eventual declaratoria de invalidez de ese precepto son intra partes. Empero, como criterio es relevante, pues hay casos en donde las declaratorias de inconstitucionalidad de artículos legales serán con efectos generales y sería una contradicción declarar la invalidez de una disposición de la cual realmente no puede derivarse un determinado alcance normativo.

61. Véase, entre otras, lo fallado en las controversias constitucionales 49/2003, 43/2004 y 31/2014.

62. "... El Municipio es la comunidad social que posee territorio y capacidad político-jurídica y administrativa para cumplir esta gran tarea nacional: nadie más que la comunidad organizada y activamente participativa puede asumir la conducción de un cambio cualitativo en el desarrollo económico, político y social, capaz de permitir un desarrollo integral.

"La centralización ha arrebatado al Municipio capacidad y recursos para desarrollar en todos sentidos su ámbito territorial y poblacional: indudablemente, ha llegado el momento de revertir la tendencia centralizadora, actuando para el fortalecimiento de nuestro sistema federal. No requerimos de una nueva institución: tenemos la del Municipio. ...

"Por todo ello, el fortalecimiento municipal no sólo es de considerarse como el camino para mejorar las condiciones de vida de los Municipios poco desarrollados, sino también para resolver simultáneamente los cada vez más grandes problemas que enfrentan las concentraciones urbano-industriales. El fortalecimiento municipal no es una cuestión meramente municipal sino nacional, en toda la extensión del vocablo. A este respecto, ha sido una verdad reiteradamente sustentada en todos los rincones de nuestro territorio, que el Municipio, aun cuando teóricamente constituye una fórmula de descentralización, en nuestra realidad lo es más en el sentido administrativo que en el político, por lo que como meta inmediata de la vigorización de nuestro federalismo, nos planteamos la revisión de las estructuras diseñadas al amparo de la Constitución vigente, a fin de instrumentar un proceso de cambio que haga efectiva en el federalismo, la célula municipal tanto en autonomía económica como política. ...

"Dentro de estos grandes lineamientos, como consecuencia de los estudios realizados y como corolario de la intensa consulta popular efectuada, consideramos como medida fundamental para robustecer al Municipio, piedra angular de nuestra vida republicana y federal, hacer algunos cambios al artículo 115 de la Constitución, tendientes a vigorizar su hacienda, su autonomía política y en lo general aquellas facultades que de una u otra manera, paulatina pero constantemente habían venido siendo absorbidas por los Estados y la Federación.

"En sí, esta tarea exigió un punto de equilibrio político y constitucional, al cual llegamos después de numerosos análisis y estudios, pues siendo nuestra estructura política de naturaleza federal, debemos respetar la esencia de nuestras instituciones plasmadas en los principios de libertad y autodeterminación de las entidades federativas, sin invadir o lesionar aquellas facultades que por virtud del Pacto Federal y de acuerdo con nuestra forma republicana se encuentran conferidas a los Estados en los artículos 40, 41 y 124 de nuestra Carta Magna.

"Recogimos en este sentido las inquietudes vertidas por los Constituyentes de 1917 y de algún modo pretendemos revitalizar las ideas que afloraron en ese histórico foro nacional a la luz de las vigorosas intervenciones de H.J. e H.M., para robustecer y lograr, en la realidad política mexicana, el Municipio Libre.

"Se tomaron en cuenta las realidades sociológicas y económicas de los Municipios del país, sus grados de desarrollo, y los contrastes entre aquellos Municipios urbanos e industrializados que cuentan con determinados recursos económicos y capacidad administrativa para la consecución de sus fines colectivos, y aquellas comunidades municipales marginadas de todo apoyo económico, del libre ejercicio de su autogobierno y carentes de toda capacidad para la gestión administrativa.

"Nuestro objetivo es vigorizar la decisión fundamental del pueblo sobre el Municipio Libre, estableciendo dentro del marco conceptual de la Constitución General de la República, aquellas normas básicas que puedan servir de cimientos a las unidades sociopolíticas municipales para que al fortalecer su desarrollo, se subraye el desenvolvimiento regional, se arraigue a los ciudadanos en sus territorios naturales y se evite la constante emigración del campo hacia las grandes ciudades y a la capital de la República, no sólo con el propósito de redistribuir la riqueza nacional en las múltiples y variadas regiones del país, sino para ubicar las decisiones de gobierno en las células políticas a las que lógicamente deben corresponder, es decir a los Ayuntamientos como órganos representativos de los Municipios Libres. ...

"En la fracción I, recogiendo los principios electorales que se consignan en el actual Texto Constitucional, se apoya y robustece la estructura política de los Ayuntamientos, consignando bases genéricas para su funcionamiento y requisitos indispensables para la suspensión, declaración de desaparición de Poderes municipales o revocación del mandato a los miembros de los Ayuntamientos. "Nos alentó para esta proposición el deseo de generalizar sistemas existentes en la mayor parte de las Constituciones de los Estados y al mismo tiempo preservar; las instituciones municipales de injerencias o intervenciones en sus mandatos otorgados directamente por el pueblo, pretendiendo consagrar en lo fundamental un principio de seguridad jurídica que responda a la necesidad de hacer cada vez más efectiva la autonomía política de los Municipios, sin alterar, por otra parte, la esencia de nuestro federalismo.

"Cabe destacar, como principal innovación de esta fracción, la obligada instauración de un previo procedimiento con derecho de defensa para los afectados ajustando a requisitos legales, antes de interferir sobre el mandato que los Ayuntamientos ejercen por decisión del pueblo a través del sufragio directo o dicho sea en otras palabras, el establecimiento de la garantía de audiencia para la observancia en el caso de los principios de seguridad jurídica y de legalidad. Así también se pretende inducir a las entidades federativas, para que en sus Constituciones Locales y leyes relativas, señalen con toda precisión cuáles deban ser las causas graves que puedan ameritar el desconocimiento de los Poderes municipales o de los miembros de los Ayuntamientos, y en otro aspecto, la adecuada instrumentación de los procedimientos y requisitos que deban cubrirse para la toma de tan trascendente decisión. ..."

63. Esta interpretación de la exposición de motivos fue realizada por el Tribunal Pleno al resolver la controversia constitucional 9/2000, por mayoría de 10 votos, en la sesión pública del dieciocho de junio de dos mil uno. Esta interpretación ha sido reiterada en las controversias constitucionales 49/2003, 43/2004, 90/2009 y 31/2014.

64. De igual forma, véase las citadas controversias constitucionales 49/2003, 43/2004 y 31/2014 resueltas por el Tribunal Pleno en las sesiones públicas de veinticuatro de agosto de dos mil cuatro, nueve de noviembre del mismo año y ocho de junio de dos mil quince, respectivamente.

65. "Artículo 129. Son causas graves para que se suspenda un Ayuntamiento:

"I. Que incurran en actos u omisiones que constituyan perjuicio a los intereses públicos fundamentales y a su correcto despacho, en términos de lo establecido por el artículo 125 de esta ley; o

"II. Que por cualquier causa, exista falta de propietarios o suplentes y no hubiere el quórum que permita celebrar sesiones."

"Artículo 130. Son causas graves para que se declare desaparecido un Ayuntamiento:

"I. Que se haya perdido el orden y la paz pública del Municipio;

"II. Cuando el Ayuntamiento abandone sus funciones; o

"III. La renuncia o separación mayoritaria de los ediles, declarada procedente por el Congreso del Estado."

66. En este sentido, en el acuerdo del veinticinco de junio de dos mil diecinueve, expedido por el Poder Legislativo demandado, se establece textualmente lo siguiente: "Se acuerda: ... Segundo. En razón de que el artículo 148 de la Ley Orgánica del Municipio Libre para el Estado de Veracruz, establece que sin demora se notifique al Ayuntamiento correspondiente; con copia del escrito de denuncia y anexos emplácese al Ayuntamiento Mixtla de A., Veracruz, para que comparezca a una audiencia pública a celebrarse el viernes veintiocho de junio de este año. ... Cuarto. Dada la inmediatez prevista en el artículo 148 de la Ley Orgánica del Municipio en comento, la citación a las partes de la audiencia deberá hacerse mediante oficio. ..."

67. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener: ...

"IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada; ..."

68. Se destaca que la invalidez del Decreto 273 es parcial y relativa únicamente a sus primeros dos artículos, pues fue en éstos en los que se ordenó la suspensión provisional del Ayuntamiento y se designó a un concejo municipal. El tercer artículo del decreto únicamente aprueba el inicio del procedimiento de desaparición del Ayuntamiento y, como se destacó en la presente ejecutoria, los Congresos Locales tienen la facultad de llevar a cabo estos procedimientos. Por su parte, el cuarto transitorio solamente alude a la comunicación de este decreto y los transitorios no penden de lo previsto en las normas invalidadas, sino que se refieren a la entrada en vigor del mismo.

Sobre esta conclusión, debe resaltarse que no es la primera vez que esta Corte ha declarado la invalidez parcial de un acto impugnado. Existen varios precedentes en donde se ha delimitado de esta manera la declaratoria de inconstitucionalidad, dado precisamente que se trataba de actos complejos que no tuvieron un solo objeto.

Por ejemplo, véase las controversias constitucionales de esta Suprema Corte en donde se declaró la invalidez parcial de ciertos decretos emitidos por el Congreso del Estado de Morelos en los que se habían concedido pensiones a los trabajadores del estado a cargo del Poder Judicial Local (por ser la última, la controversia constitucional 186/2018 o la controversia constitucional 185/2018, fallada desde el veintidós de mayo de dos mil diecinueve, o la diversa 103/2019, resuelta por la Segunda Sala el once de septiembre del mismo año). En estos casos se caracterizó a los decretos de pensión como actos, pero se decretó la invalidez sólo de ciertas secciones de los mismos, precisamente, porque los actos eran complejos y se abocaban a particularizar diversos aspectos (de los cuales no todos eran inconstitucionales).

Así, la decisión de si la invalidez de un acto es parcial o total debe atender a las particularidades del caso que se analiza; por lo que, se insiste, en este asunto se estima que no hay razón para invalidar el decreto reclamado en su totalidad, sino sólo el contenido que fue efectivamente combatido por el Municipio; esto es, la suspensión provisional y el nombramiento del concejo municipal.

Esto en términos análogos a los efectos que se ordenaron en las controversias constitucionales 49/2003, 43/2004 y 20/2009, en las que se declaró la invalidez de las órdenes específicas de suspensión provisional de los Ayuntamientos y los nombramientos de una autoridad administrativa temporal y no la totalidad de los decretos impugnados.

69. A diferencia de otros precedentes, se advierte que la Ley Orgánica del Poder Legislativo de Veracruz y la Ley Orgánica del Municipio Libre de Veracruz no prevén ninguna facultad específica para que el Poder Legislativo restituya a los miembros de un Ayuntamiento en sus funciones. La restitución es consecuencia lógica de la presente resolución ante la invalidez decretada. No obstante, se explicita que el Congreso de la entidad debe llevar a cabo todos los actos necesarios para garantizar esta reintegración a efecto de que no haya ninguna posibilidad de que los efectos de esta sentencia no se vean materializados.

Esta sentencia se publicó el viernes 08 de julio de 2022 a las 10:15 horas en el Semanario Judicial de la Federación.