Ejecutoria num. 161/2018 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala, 01-10-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 161/2018. MUNICIPIO DE IRAPUATO, ESTADO DE GUANAJUATO. 5 DE SEPTIEMBRE DE 2019. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., E.M.M.I., J.F.F.G. SALAS Y PRESIDENTE J.L.P.. EL MINISTRO JOSÉ F.F.G.S. EMITIÓ SU VOTO CON RESERVAS Y EN CONTRA DE LAS CONSIDERACIONES. AUSENTE LA MINISTRA Y.E.M.. PONENTE: J.L.P.. SECRETARIO: A.U.S..

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la sesión correspondiente al cinco de septiembre de dos mil diecinueve emite la siguiente

S E N T E N C I A

En los autos de la controversia constitucional 161/2018, promovida por el Municipio de Irapuato, Estado de Guanajuato.

I. ANTECEDENTES

1. Presentación de la demanda. El treinta de agosto de dos mil dieciocho, el Municipio de Irapuato, Estado de Guanajuato, promovió controversia constitucional en contra de la Federación para reclamar el incumplimiento de un convenio de coordinación que el Poder Ejecutivo Federal suscribió por conducto de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU), para la distribución y ejercicio de los subsidios del Programa de Infraestructura, en la vertiente de ‘ampliación y/o mejoramiento de la vivienda’, correspondiente al ejercicio fiscal dos mil dieciséis.

2. En específico, reclamó $6’585,078.00 (seis millones quinientos ochenta y cinco mil setenta y ocho pesos) que la Federación, a través de la SEDATU, tenía que aportar por este concepto.

3. Registro y turno de la demanda. El treinta de agosto de dos mil dieciocho, el P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, la cual fue turnada al M.J.L.P. para instruir el procedimiento y formular el proyecto de resolución respectivo.

4. Admisión de la demanda. El treinta y uno de agosto de dos mil dieciocho, el Ministro instructor admitió la demanda a trámite y ordenó emplazar al Poder Ejecutivo Federal. Asimismo, ordenó dar vista al Procurador General de la República para que hiciera las manifestaciones que le correspondieran a su representación.

5. Contestación de la demanda. El veintiséis de octubre de dos mil dieciocho, el Poder demandado dio contestación a la demanda.

6. En ella reconoció que celebró el referido convenio con el Municipio actor y que no hizo entrega de los $6’585,078.00 (seis millones quinientos ochenta y cinco mil setenta y ocho pesos) que ahora reclama, ya que lo rescindió porque éste no cumplió con las obligaciones establecidas en el mismo convenio.

7. Ampliación de la demanda. El cinco de diciembre de dos mil dieciocho, el Municipio actor señaló como hecho nuevo que el Poder demandado nunca le informó o notificó de la rescisión del convenio de coordinación y, si bien la cláusula décima quinta permitía su rescisión sin que mediara resolución judicial, lo cierto es que tenía que respetar las garantías de audiencia y debido proceso del Municipio conforme al criterio del Pleno contenido en la tesis P./J. 112/2005, de rubro "SUBSIDIOS FEDERALES PARA EL DESARROLLO SOCIAL. SON DE NATURALEZA DISTINTA A LAS APORTACIONES Y PARTICIPACIONES FEDERALES.".(1)

8. Aunado a ello, volvió a reclamar el mismo adeudo por parte de la SEDATU, pero en esta ocasión pidiendo condenar a la autoridad demandada por los intereses generados por el retraso en su entrega.

9. Admisión de la ampliación. El seis de diciembre de dos mil dieciocho, el Ministro instructor admitió la ampliación de demanda a trámite y ordenó emplazar nuevamente al Poder Ejecutivo Federal.

10. Contestación a la ampliación de la demanda. El catorce de febrero de dos mil diecinueve, el Poder demandado dio contestación a la demanda.

11. En ella afirmó que la SEDATU podía rescindir el convenio de coordinación sin que mediara resolución judicial y sin responsabilidad cuando el Municipio actor incumpliera las obligaciones a su cargo y, en específico, incumplió con las previstas en los incisos f), g) y j) de la cláusula sexta, conforme a las cuales tenía que formular reportes mensuales sobre el avance físico-financiero del proyecto, contar con registro específico y actualizado de una subcuenta en el registro contable del ejercicio para los recursos pactados y presentar los documentos comprobatorios del avance del proyecto.

12. Audiencia. Substanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, el veinticinco de abril de dos mil diecinueve se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en adelante Ley Reglamentaria),(2) en la que se hizo relación de los autos en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal,(3) se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas y por presentados los alegatos, y se puso el expediente en estado de resolución.

13. Radicación. El dieciséis de agosto de dos mil diecinueve, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se avocó al conocimiento de la presente controversia constitucional.

II. COMPETENCIA

14. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con los artículos 105, fracciones I, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(4) 1º de la Ley Reglamentaria,(5) 10, fracción I, y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,(6) en relación con el puntos segundo, fracción I, y tercero del Acuerdo General del Tribunal Pleno número 5/2013,(7) ya que el Municipio de Irapuato, Guanajuato, planteó un conflicto en contra de la Federación, por conducto del Poder Ejecutivo Federal.

III. LEGITIMACIÓN ACTIVA

16. De acuerdo con el párrafo primero del artículo 11 de la Ley Reglamentaria,(9) el actor debe comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que estén facultados para representarlo en términos de las normas que lo rigen y, en todo caso, se debe presumir que quien compareció a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

17. En su representación compareció a juicio el S. del Ayuntamiento, J.A.M.V., quien acreditó esa personalidad con las siguientes documentales: primero, con copia certificada de la constancia de mayoría expedida por el Consejo Municipal de Irapuato, dependiente del Instituto Electoral del Estado de Guanajuato,(10) en la que consta que fue electo para ocupar dicho cargo por el periodo dos mil quince – dos mil dieciocho; y segundo, con copia del acta de sesión ordinaria de cabildo de diez de octubre de dos mil quince,(11) en la que consta que tomó protesta del mismo.

18. Dicho funcionario cuenta con facultades para representar al Ayuntamiento del Municipio de Irapuato, ya que por disposición del artículo 78, fracción II, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato,(12) en esta entidad federativa son los síndicos en quienes recae la representación legal de los ayuntamientos.(13)

19. Por consiguiente, se reconoce que dicho funcionario tiene legitimación procesal para actuar en representación del Municipio actor y éste tiene legitimación en la causa, al tratarse de uno de los entes enunciados en el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal.

IV. LEGITIMACIÓN PASIVA

20. De conformidad con el artículo 10, fracción II, de la Reglamentaria,(14) se le reconoció el carácter de demandado a la Federación por conducto del Poder Ejecutivo Federal, porque de acuerdo con los artículos 80 y 90, último párrafo, de la Constitución Federal(15) y 11, tercer párrafo, de la Ley Reglamentaria,(16) la representación de la Federación le corresponde a dicho poder y, tratándose de controversias constitucionales, la puede ejercer por conducto del C.J. de Gobierno.

21. A juicio compareció el C.J., M.L.G.F., quien acreditó dicha personalidad con copia certificada del nombramiento que el P. de los Estados Unidos Mexicanos expidió a su favor el nueve de junio de dos mil diecisiete.(17)

22. Por lo tanto, dicho funcionario está legitimado para representar al titular del Poder Ejecutivo Federal y, por lo mismo, a la Federación, ya que fue designado como su representante para este tipo de juicios en términos del Acuerdo por el que se establece que el C.J. del Ejecutivo Federal tendrá la representación del P. de los Estados Unidos Mexicanos en los asuntos que se mencionan, publicado en el Diario Oficial de la Federación el nueve de enero de dos mil uno.(18)

V. CERTEZA Y PRECISIÓN DE LOS ACTOS RECLAMADOS

24. En la demanda, el Municipio actor demandó el cumplimiento de un convenio de coordinación que suscribió con el Poder Ejecutivo Federal, por conducto de la SEDATU, para la distribución y ejercicio de los subsidios del Programa de Infraestructura, en la vertiente de ‘ampliación y/o mejoramiento de la vivienda’, correspondiente al ejercicio fiscal dos mil dieciséis, cuya existencia se acreditó con una copia certificada del mismo.

25. En específico, reclamó $6’585,078.00 (seis millones quinientos ochenta y cinco mil setenta y ocho pesos) que la SEDATU tenía que aportar conforme a la cláusula séptima del convenio de coordinación, ya que pactaron que dicha dependencia aportaría en total $13’170,171.00 (trece millones ciento setenta mil ciento setenta y un pesos); sin embargo, sólo hizo dos depósitos, el primero por $3’951,055.80 (tres millones novecientos cincuenta y un mil cincuenta y cinco pesos y ochenta centavos) y el segundo por $2’634,037.20 (dos millones seiscientos treinta y cuatro mil treinta y siete pesos y veinte centavos) es decir, en suma $6’585,093.00 (seis millones quinientos ochenta y cinco mil noventa y tres pesos).

26. El Poder Ejecutivo Federal reconoció que celebró el referido convenio y que hizo esos depósitos. También reconoció que no hizo entrega de los $6’585,078.00 (seis millones quinientos ochenta y cinco mil setenta y ocho pesos) que ahora reclama el Municipio actor, pero justificó que no lo hizo porque éste incumplió con las obligaciones pactadas y, por lo mismo, lo rescindió con fundamento en la cláusula décima quinta del convenio de coordinación.

27. Asimismo, negó que los recursos reclamados formen parte de la hacienda municipal porque derivan del ramo administrativo de la propia SEDATU; además, que en la misma cláusula séptima del convenio se estipuló que éstos no perderían su carácter federal.

28. En relación a esto, de la lectura de dicha cláusula, se confirma que el Municipio actor y el Poder Ejecutivo Federal pactaron invertir $13’170,171.00 (trece millones ciento setenta mil ciento setenta y un pesos), suma que aportaría el Poder Ejecutivo Federal de recursos de la SEDATU por concepto de subsidios provenientes del Ramo Administrativo 15 "Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano", designado al Programa Infraestructura 2016, donde expresamente se estipuló que no perderían ese carácter.

29. Luego, con motivo de la contestación de la demanda, el Municipio actor planteó una violación a las garantías de audiencia y debido proceso porque no se le informó o notificó de la rescisión del convenio. Asimismo, reiteró el mismo reclamo que formuló en su demanda, pero en esta ocasión pidió condenar al Poder demandando al pago de intereses por el retraso en la entrega de los recursos señalados.

30. Por su parte, el Poder demandado reiteró que rescindió el convenio con fundamento en la cláusula décima quinta.

31. En estas condiciones, esta Segunda Sala advierte que la controversia constitucional se debe sobreseer con fundamento en el artículo 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria,(20) ya que respecto de ella se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, del mismo ordenamiento legal.(21)

32. De conformidad con esta última fracción, la improcedencia de la controversia constitucional únicamente debe resultar de alguna disposición de la propia ley y, en todo caso, de la Constitución Federal, tal como señaló el Pleno en la tesis P./J. 32/2008, derivada de la controversia constitucional 42/2005, de rubro "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 19, FRACCIÓN VIII, DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LA MATERIA, ÚNICAMENTE DEBE RESULTAR DE ALGUNA DISPOSICIÓN DE LA PROPIA LEY Y, EN TODO CASO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.".(22)

33. En el presente caso, la improcedencia de la controversia constitucional deriva de los artículos 105, fracción I, inciso b), y 115, fracción IV, de la Constitución Federal.

34. De conformidad con el primero de los preceptos señalados, una controversia constitucional es procedente cuando se suscite un conflicto entre la Federación y un municipio; sin embargo, no cualquier reclamo que hagan puede ser materia de análisis en una controversia constitucional.

35. Primero, en relación con la violación a las garantías de audiencia y debido proceso, esta Segunda Sala advierte que no se encuentran asociadas a una cuestión competencial, sino que sólo se impugnaron en la medida que redundan en una afectación a los derechos patrimoniales del Municipio actor.

36. Por lo mismo, la controversia constitucional no es la vía idónea para plantear este tipo de cuestiones, en todo caso, se tendrían que hacer valer en un juicio de amparo indirecto porque se trata de violaciones de legalidad asociadas a derechos humanos que la jurisprudencia de esta Suprema Corte ha considerado aplicables también para las personas morales o jurídicas, como el Municipio, que está dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, máxime que ese es el ámbito de tutela del juicio y que la pretensión del Municipio actor es que se le restituya en las garantías violadas. Las consideraciones que preceden fueron sustentadas por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia P./J. 1/2015 (10a.), de rubro y texto siguientes: "PRINCIPIO DE INTERPRETACIÓN MÁS FAVORABLE A LA PERSONA. ES APLICABLE RESPECTO DE LAS NORMAS RELATIVAS A LOS DERECHOS HUMANOS DE LOS QUE SEAN TITULARES LAS PERSONAS MORALES.".(23)

V.1. MATERIA DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL

38. Por antonomasia, la controversia constitucional entraña un conflicto sobre la constitucionalidad de los actos o disposiciones generales de los sujetos que el artículo 105 de la Constitución Federal reconoce como partes en este tipo de juicios, ya que desde su concepción por el Poder Constituyente, esta garantía jurisdiccional fue diseñada para que la Suprema Corte definiera el ámbito de atribuciones que la Constitución Federal confiere a los órganos originarios del Estado, tal como fue señalado por el Pleno en la tesis P. LXXII/98, de rubro "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA TUTELA JURÍDICA DE ESTA ACCIÓN ES LA PROTECCIÓN DEL ÁMBITO DE ATRIBUCIONES QUE LA LEY SUPREMA PREVÉ PARA LOS ÓRGANOS ORIGINARIOS DEL ESTADO.".(24)

40. Por lo tanto, si el conflicto planteado no entraña una cuestión de constitucionalidad o de legalidad en los términos apuntados, la controversia constitucional no puede ser la vía para resolverlo.

42. En este sentido, como cuestión competencial, el Municipio actor apeló al principio de integridad de la hacienda municipal que consigna la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, alegando que los recursos reclamados fueron garantizados a favor del Municipio actor. Sin embargo, esto no es así.

43. Tal como fue señalado por el Pleno al resolver las controversias constitucionales 5/2004 y 28/2014, la fracción IV del artículo 115 constitucional garantiza los conceptos de ingreso que integran la hacienda municipal, entre ellos, las participaciones y aportaciones federales, cuya entrega se debe realizar de forma puntual y efectiva a los municipios.

44. Si bien "los ingresos municipales no quedan limitados a lo que expresamente consigna la fracción IV",(27) lo cierto es que en este caso los recursos reclamados no forman parte de la hacienda municipal, por los motivos que se exponen a continuación.

45. De acuerdo con las propias manifestaciones del Municipio actor y las constancias que obran en autos, se pone de manifiesto que no se trata de recursos asignados en el Presupuesto de Egresos de la Federación a los municipios por concepto de aportaciones o participaciones federales que se distribuyen a través del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, puesto que expresamente se estipuló que provendrían de recursos asignados a la SEDATU en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil dieciséis, cuyo ejercicio se lleva cabo en términos del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, la Ley de Planeación y la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

46. De conformidad con el artículo 29 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil dieciséis y su Anexo 25,(28) los recursos de dicho programa están sujetos a las Reglas de Operación del Programa de Infraestructura para el ejercicio fiscal dos mil dieciséis, se sabe que su destino es la población en situación de pobreza y con carencia por calidad y espacios en la vivienda, como se demuestra con la descripción del propio programa:

"Se destinarán apoyos para obras y acciones de ampliación y/o mejoramiento de la vivienda en población en situación de pobreza y con carencia por calidad y espacios en la vivienda, en los términos definidos por el CONEVAL, preferentemente se apoyará la construcción de un cuarto adicional en aquellas viviendas cuyos habitantes presenten hacinamiento.".(29)

47. Lo anterior evidencia que los recursos reclamados no forman parte de la hacienda municipal, ni por su origen ni por su destino, ya que no se trata de participaciones o aportaciones a las que tenga derecho el Municipio actor como ingreso, sino que sólo los administra para la ejecución de las acciones precisadas en el convenio, por haber sido designado de mutuo acuerdo como su ejecutor conforme a la cláusula 5.2 de las reglas de operación de este programa, de la misma forma en que pudieron haber designado a una organización de la sociedad civil o a los propios beneficiarios del Programa constituidos en un comité comunitario.

48. Incluso, el propio Municipio actor reconoció que la cantidad reclamada no deriva de recursos que le corresponda recibir por concepto de participaciones o aportaciones federales, sino que se trata de recursos de la SEDATU, en concreto, de subsidios federales destinados a los beneficiarios del Programa de Infraestructura.

49. Tan es así, que el propio Municipio actor reconoció que se trata de subsidios conforme al criterio del Pleno contenido en la tesis P./J. 112/2005, de rubro "SUBSIDIOS FEDERALES PARA EL DESARROLLO SOCIAL. SON DE NATURALEZA DISTINTA A LAS APORTACIONES Y PARTICIPACIONES FEDERALES.", tal como demuestra la siguiente transcripción:

"...si bien, los recursos señalados en la Ley Federal de Presupuesto y responsabilidad Hacendaria y plasmados en el convenio de coordinación tipo, para la Distribución y Ejercicio de Subsidios del Programa de Infraestructura, en la Vertiente de ‘Ampliación y Mejoramiento de la Vivienda’, no tienen el carácter de Participaciones y Aportaciones federales, tal como se hizo ver por esta Corte al resolver la controversia constitucional 83/2003...".(30)

50. Sostener lo contrario significaría tanto como asumir que los recursos que le corresponde aportar al Municipio actor también pueden ser reclamados por el Poder Ejecutivo Federal como recursos federales, en caso de incumplimiento de aquél. Más aún, habiéndose designado a cualquier otro ejecutor diferente al Municipio actor, que este último pretenda reclamar en esta vía el cumplimiento en representación del ejecutor sólo porque los beneficiarios del programa son sus habitantes.(31)

52. Por consiguiente, si el reclamo del Municipio actor no entraña una cuestión competencial, la controversia constitucional no es la vía para dirimirla. Tomando en cuenta esta conclusión, surge la inquietud de responder si ¿la Suprema Corte es competente para resolverlo?

V.2. INCOMPETENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN

54. De acuerdo con la cláusula transcrita, se estipularon dos vías para resolver los conflictos derivados de la ejecución y cumplimiento del convenio de coordinación: una amistosa y otra contenciosa, señalando para esta última a la Suprema Corte como instancia y a la controversia constitucional como vía. Ello era congruente con el texto del artículo 44 de la Ley de Planeación vigente en ese entonces. Incluso, se aprecia que el párrafo segundo de la cláusula en comento es una reproducción literal del párrafo segundo de ese precepto legal, como demuestra su transcripción:

Artículo 44.- El Ejecutivo Federal, en los convenios de coordinación que suscriba con los gobiernos de las entidades federativas, propondrá la inclusión de una cláusula en la que se prevean medidas que sancionen el incumplimiento del propio convenio y de los acuerdos que del mismo se deriven.

De las controversias que surjan con motivo de los mencionados convenios, conocerá la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los términos del Artículo 105 de la Constitución General de la República.

55. El precepto transcrito estuvo vigente cuando las partes celebraron el referido convenio de coordinación, pero fue derogado antes de que se promoviera el juicio por virtud del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Planeación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el dieciséis de febrero de dos mil dieciocho, que de acuerdo con su artículo primero transitorio, surtió sus efectos al día siguiente de su publicación.(34)

56. Cabe recordar que la redacción de este artículo correspondía al texto original de la Ley de Planeación, publicada en el Diario Oficial de la Federación el cinco de enero de mil novecientos ochenta y tres, por lo que la remisión al artículo 105 de la Constitución Federal vigente en ese momento se leía de la siguiente forma:

Artículo 105.- Corresponde sólo a la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados, entre los Poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos y de los conflictos entre la Federación y uno o más Estados, así como de aquellas en que la Federación sea parte en los casos que establezca la ley.

57. Durante la época en que el texto constitucional anterior estuvo vigente, se reservó a la Suprema Corte la resolución de conflictos tanto entre la Federación como en los Estados y también entre los poderes de éstos, pero sólo en los que se ventilaran cuestiones de constitucionalidad,(35) es decir, violaciones directas a la Constitución Federal, como ilustra el criterio del Pleno contenido en la tesis XXXVI/89, de rubro "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CORRESPONDE PLANTEARLA SÓLO A LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y A LA FEDERACIÓN Y NO A LOS PARTICULARES.".(36)

58. Por lo mismo, para poder analizar en esta vía cuestiones de legalidad, la procedencia se tenía que habilitar en la ley secundaria, de igual manera que se hizo con la Ley de Coordinación Fiscal para los juicios de anulación de la declaratoria de exclusión de los Estados del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y para los juicios sobre cumplimiento de los convenios de coordinación fiscal, que al día de hoy se siguen tramitando ante esta Suprema Corte.

59. En este contexto, en la exposición de motivos de la iniciativa de la Ley de Planeación, suscrita por el entonces P. de la República, se puede leer que el texto del artículo en cuestión se justificó argumentando, en lo que interesa, lo siguiente:

"Finalmente la iniciativa contempla un Capítulo de Responsabilidades, cuyo objetivo general es el de procurar la observancia de la ley y la consecución de sus propósitos últimos. Las medidas disciplinarias y sanciones que se prevén, son congruentes y compatibles con la naturaleza de la función pública que los destinatarios tienen encomendada y pretenden garantizar el adecuado desempeño de las tareas que regula la ley.

Para asegurar la oportuna y adecuada ejecución de los compromisos contraídos en los términos de la propia ley entre la Federación y los Estados, se establece que el Ejecutivo Federal propondrá a los gobiernos locales que los convenios relativos incluyan sanciones por su incumplimiento, previendo, conforme al orden constitucional que nos rige, el que las controversias que puedan surgir de los propios convenios sean resueltas por el órgano superior del Poder Judicial de la Federación."(37) [Énfasis añadido].

60. En estos términos, a pesar del cambio de paradigma de la controversia constitucional derivado de la reforma al artículo 105 constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, a la Suprema Corte le correspondía seguir resolviendo las controversias suscitadas con motivo del cumplimiento de los convenios de coordinación celebrados por el Poder Ejecutivo Federal para la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo y los programas derivados del mismo, como es el caso del presente convenio de coordinación, que celebró por conducto de la SEDATU con el Municipio de Irapuato para el ejercicio de los subsidios asignados para el Programa de Infraestructura.

61. Pero ahora que ese fundamento legal en la Ley de Planeación fue derogado, la controversia constitucional no puede ser más la vía para conocer y resolver este tipo de litigios, en que se analizan cuestiones de estricta legalidad, sobre todo considerando que no están asociadas a los ámbitos competenciales de las partes en contienda, en congruencia con la tesis jurisprudencial P./J. 42/2015, 10a., de rubro "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LAS VIOLACIONES SUSCEPTIBLES DE ANALIZARSE EN EL FONDO SON LAS RELACIONADAS CON EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES O CON LA CLÁUSULA FEDERAL, SOBRE LA BASE DE UN CONCEPTO DE AFECTACIÓN AMPLIO.".

62. Por lo tanto, si bien la Suprema Corte de Justicia todavía era el tribunal legalmente competente para conocer la controversia planteada cuando las partes celebraron el convenio de coordinación, de conformidad con el artículo 44 de la Ley de Planeación y la fracción XIII del artículo 10 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación;(38) lo cierto es que ya tenía poco más de medio año de derogado a la fecha en que se presentó la demanda, por lo que debe entenderse que ya no se trata de un asunto de su competencia, máxime que el régimen transitorio no hizo mención alguna de la suerte que debían seguir los asuntos cuyo trámite ya había iniciado, tal como el legislador lo ha precisado para otros ordenamientos en donde sí ha salvaguardado la competencia de los tribunales para concluir los asuntos que ya habían sido sometidos a su conocimiento (por ejemplo, véase el artículo tercero transitorio de la nueva Ley de Amparo, que dispuso que los asuntos promovidos durante la vigencia de la ley anterior continuarían tramitándose con la misma).

63. En consecuencia, ante la falta de un fundamento legal que le atribuya competencia a la Suprema Corte para continuar resolviendo este tipo de conflictos y no ser posible prorrogar la misma con base en las estipulaciones de las partes, debe entenderse que la Suprema Corte ya no es competente para resolver el problema que ahora se nos presenta.

64. Conservar la competencia para continuar conociendo este tipo de problemas en los que no subyace una cuestión competencial, sino únicamente resolver un problema atendiendo a las pruebas aportadas por las partes, no sólo es contrario a la interpretación que históricamente ha prevalecido del artículo 105 constitucional, como una garantía del principio de división de poderes y el federalismo, sino, además, de la evolución de la Suprema Corte de Justicia como Tribunal Constitucional, principalmente desde los años ochenta del siglo pasado.

65. Cabe recordar que la Suprema Corte, a lo largo de su existencia, ha tenido dos competencias perfectamente diferenciadas: una legal, que se constriñe a revisar las sentencias de tribunales inferiores en asuntos del orden federal, y otra constitucional, en la que actúa como guardián de la Constitución General de la República en materia de amparo, controversias constitucionales y, desde hace dos décadas, en acciones de inconstitucionalidad. Por la importancia que reviste la última de ellas, el propio Poder reformador de la Constitución ha sido quien ha redistribuido las competencias de los órganos del Poder Judicial de la Federación para que la Suprema Corte se pueda dedicar, exclusivamente, a resolver los problemas de constitucionalidad.

66. La primera vez que lo hizo fue con la reforma constitucional de veinte de agosto de mil novecientos veintiocho, permitiendo su funcionamiento en S. para que éstas pudieran atender las cuestiones de legalidad y, en Pleno, en su calidad de intérprete supremo de la Constitución, exclusivamente las de constitucionalidad.

67. La misma intención tuvo la reforma de diecinueve de febrero de mil novecientos cincuenta y uno, cuando se crearon los tribunales colegiados de circuito, reservando a la Suprema Corte la facultad de intervenir y decidir aquellos casos en materia de amparo en que se reclamó la inconstitucionalidad de una ley o se estableció una interpretación directa de un texto constitucional. Incluso, el propio legislador reconoció que "esa es la forma de respetar el control de constitucionalidad que a la Corte corresponde como atributo esencial de uno de los Poderes que ejercen la soberanía y en quien la Constitución deposita el deber de vigilancia, interpretación y observancia de la Constitución".(39)

68. La reforma de diez de agosto de mil novecientos ochenta y siete terminó de delegar en los tribunales colegiados de circuito el control de la legalidad, dejando a la Suprema Corte solamente el análisis de la constitucionalidad de leyes, pues ello permitiría a la Suprema Corte consolidarse como último intérprete en materia de constitucionalidad. En palabras del propio legislador, "el sistema propuesto en la presente iniciativa fortalecerá al Poder Judicial de la Federación en su conjunto, restablecerá para la Suprema Corte de Justicia su carácter de Tribunal Constitucional, perfeccionará el principio de división de Poderes y contribuirá a mantener la solidez del régimen político y jurídico del país".(40)

69. De igual forma, la reforma constitucional de treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro también se hizo para consolidar a la Suprema Corte como un "auténtico Tribunal Constitucional" —utilizando las palabras de la exposición de motivos que le dio origen—, rediseñando la controversia constitucional e incorporando las acciones de inconstitucionalidad a la redacción del artículo 105 constitucional.

70. Incluso, este carácter le valió a la Suprema Corte que se le confirieran nuevas atribuciones mediante las reformas constitucionales de diez de junio de dos mil once y de nueve de agosto de dos mil doce: la primera de ellas para revisar y pronunciarse sobre la constitucionalidad y validez de los decretos emitidos por el P. de la República con fundamento en el artículo 29 de la Constitución Federal;(41) y la segunda para calificar la constitucionalidad de la materia de la consulta popular en términos del artículo 35, fracción VIII, de la Constitución Federal.(42)

71. Esta evolución marca una tendencia muy clara del Poder reformador de la Constitución a delegar en otros tribunales las cuestiones de legalidad, para que así la Suprema Corte de Justicia de la Nación se erija como Tribunal Constitucional.

72. Por lo mismo, resulta contrario a su propia evolución que la Suprema Corte continúe conociendo de este tipo de controversias cuando su intervención es innecesaria porque no requiere llevar a cabo un pronunciamiento de constitucionalidad.

73. Por los motivos expuestos, si la controversia constitucional ya no puede ser la vía para resolver este tipo de conflictos ¿entonces qué tribunal es competente?

V.3. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES FEDERALES

75. Por lo tanto, por no ser más un asunto competencia de la Suprema Corte, se actualiza la competencia de los Juzgados de Distrito de conformidad con el artículo 19 del Código Federal de Procedimientos Civiles,(44) los cuales tienen la competencia material que expresamente consigna la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

76. Por el contenido material del convenio, se puede concluir que su naturaleza es fiscal-administrativa, en la medida que se pactó la entrega de recursos públicos y, por ello, para ser válido debe suscribirse y ejecutarse dentro del marco legal que rige la asignación presupuestal de dichos recursos, en este caso, el artículo 29, fracción I, inciso b), del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil dieciséis,(45) la Ley de Planeación y la Ley de Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. También se confirma por las partes que lo suscriben, toda vez que esta Suprema Corte ha establecido que la naturaleza de los convenios será administrativa cuando una de las partes que lo suscribe sea autoridad y, sobre todo, cuando el objeto del convenio es el cumplimiento de una atribución del Estado,(46) como en este caso, que fue suscrito por sujetos de derecho público para garantizar el derecho humano a la vivienda digna y decorosa.

77. Por lo tanto, por materia, los juzgados competentes para dirimir este tipo de cuestiones son los administrativos, de conformidad con el artículo 52, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación:

"Artículo 52. Los jueces de distrito en materia administrativa conocerán:

I.De las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de las leyes federales, cuando deba decidirse sobre la legalidad o subsistencia de un acto de autoridad o de un procedimiento seguido por autoridades administrativas;...".

78. De acuerdo con dicha fracción, los jueces de distrito en materia administrativa tienen competencia para conocer de:

1)las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de las leyes federales;

2) las controversias en las que deba decidirse sobre la legalidad o subsistencia de un acto de autoridad, o

3) las controversias en las que deba decidirse sobre la legalidad o subsistencia de un procedimiento seguido por autoridades administrativas.

79. En este caso, en atención a que la litis de la controversia sólo consiste en determinar si se respetó el convenio de coordinación entre el Municipio actor y la Federación, por conducto del Poder Ejecutivo Federal, resulta aplicable el primer supuesto de dicha fracción por tratarse de controversias suscitadas con motivo de la aplicación de leyes federales.

80. Lo anterior se confirma haciendo una interpretación funcional de la propia Ley de Planeación, en la cual, además de los referidos convenios de coordinación, se contemplaron los convenios de concertación e inducción, cuyas controversias se deben dirimir en los tribunales federales por disposición del artículo 39 de dicho ordenamiento legal.(47)

81. Por razón de territorio, los juzgados de distrito competentes para conocer y resolver la controversia son los del Décimo Sexto Circuito con residencia en Irapuato, Guanajuato, de conformidad con el ACUERDO GENERAL 3/2013, DEL PLENO DEL CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL, RELATIVO A LA DETERMINACIÓN DEL NÚMERO Y LÍMITES TERRITORIALES DE LOS DISTRITOS Y CIRCUITOS JUDICIALES EN QUE SE DIVIDE LA REPÚBLICA MEXICANA; Y AL NÚMERO, A LA JURISDICCIÓN TERRITORIAL Y ESPECIALIZACIÓN POR MATERIA DE LOS TRIBUNALES DE CIRCUITO Y DE LOS JUZGADOS DE DISTRITO.

82. En atención a la conclusión alcanzada, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación deja a salvo los derechos de la parte actora para ejercitar su acción ante los Juzgados de Distrito señalados para que sean éstos los que diriman la controversia sobre el convenio de coordinación conforme al Código Federal de Procedimientos Civiles.

83. Similares consideraciones sostuvo esta Segunda Sala al resolver la controversia constitucional 288/2017.(48)

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO.- Se sobresee la presente controversia constitucional, promovida por el Municipio de Irapuato, Estado de Guanajuato.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cuatro votos de los Ministros A.P.D., E.M.M.I., J.F.F.G.S. y P.J.L.P. (ponente). El Ministro J.F.F.G.S. emitió su voto con reservas y en contra de las consideraciones. Ausente la M.Y.E.M..

Firman el Ministro P. de la Segunda Sala y Ponente, con la Secretaria de Acuerdos, quien autoriza y da fe.

PRESIDENTE DE LA SEGUNDA SALA Y PONENTE

MINISTRO J.L.P.

SECRETARIA DE ACUERDOS DE LA SEGUNDA SALA

J.B.G.

________________

1. Los subsidios federales para el desarrollo social tienen su origen en el artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y están regulados en los artículos 33 y 34, fracciones II y V, de la Ley de Planeación, en los cuales se faculta al titular del Ejecutivo Federal para celebrar convenios de coordinación de acciones con los Gobiernos Estatales, a fin de que, entre otros objetivos, ambos órdenes de gobierno coadyuven a la consecución de los fines de la planeación nacional; se organicen de manera conjunta las acciones a realizar por la Federación y los Estados; se propicie la planeación del desarrollo integral de cada entidad federativa y de los Municipios y su congruencia con la planeación nacional, consecuentemente, se favorezca el desarrollo integral de las propias entidades federativas, para lo cual, en lo que atañe a los Municipios, se considerará su participación. Asimismo, los mencionados recursos son de naturaleza federal; se contemplan en la partida presupuestal federal en el "Ramo Administrativo 20 Desarrollo Social", y conforme al artículo 65 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal dos mil dos, se destinan exclusivamente a la población en pobreza extrema, aunado a que la totalidad de su ejercicio deberá acordarse en los Convenios de Desarrollo Social que el Ejecutivo Federal celebre con los Gobiernos de los Estados, quienes serán responsables de la correcta aplicación de los recursos que se les asignen para ejecutar los programas, y cuando se detecten desviaciones o incumplimiento de lo convenido, después de escuchar la opinión del Gobierno Estatal, podrán suspenderse y, en su caso, solicitar su reintegro. De lo anterior se concluye que estos fondos son de naturaleza distinta a la de las participaciones federales, porque, conforme a lo establecido en los capítulos I y IV de la Ley de Coordinación Fiscal que las regulan, consisten en que tanto la Federación como los Estados pueden gravar la misma fuente, pero para evitar una doble tributación, convienen en que los montos que se obtengan sean entregados a la Federación y ésta a su vez los redistribuya con participación de ellos; también es distinta a la de las aportaciones federales, porque, conforme al capítulo V de dicha ley, consisten en fondos de naturaleza federal que corresponden a una partida de la Federación destinada a coadyuvar al fortalecimiento de los Estados y Municipios en apoyo de actividades específicas, diferentes a las que corresponden al objeto de los subsidios federales.

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., septiembre de 2005, página 1160, número de registro 177140.

2. Artículo 29. Habiendo transcurrido el plazo para contestar la demanda y, en su caso, su ampliación o la reconvención, el ministro instructor señalará fecha para una audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas que deberá verificarse dentro de los treinta días siguientes. El ministro instructor podrá ampliar el término de celebración de la audiencia, cuando la importancia y trascendencia del asunto así lo amerite.

3. Artículo 34. Las audiencias se celebrarán con o sin, la asistencia de las partes o de sus representantes legales. Abierta la audiencia se procederá a recibir, por su orden, las pruebas y los alegatos por escrito de las partes.

4. Artículo 105.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

I.De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

b) La Federación y un municipio;...

5. Artículo 1o. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá y resolverá con base en las disposiciones del presente Título, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. A falta de disposición expresa, se estará a las prevenciones del Código Federal de Procedimientos Civiles.

6. Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno:

I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;...

Artículo 11. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia velará en todo momento por la autonomía de los órganos del Poder Judicial de la Federación y por la independencia de sus miembros, y tendrá las siguientes atribuciones:

V. Remitir para su resolución los asuntos de su competencia a las S. a través de acuerdos generales. Si alguna de las S. estima que el asunto remitido debe ser resuelto por la Suprema Corte de Justicia funcionando en Pleno, lo hará del conocimiento de este último para que determine lo que corresponda.

7. SEGUNDO. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conservará para su resolución:

I. Las controversias constitucionales, salvo en las que deba sobreseerse y aquéllas en las que no se impugnen normas de carácter general, así como los recursos interpuestos en éstas en los que sea necesaria su intervención. Una vez resuelto el problema relacionado con la impugnación de normas generales, el Pleno podrá reservar jurisdicción a las S. para examinar los conceptos de invalidez restantes, cuando así lo estime conveniente;...

TERCERO. Las S. resolverán los asuntos de su competencia originaria y los de la competencia del Pleno que no se ubiquen en los supuestos señalados en el Punto precedente, siempre y cuando unos y otros no deban ser remitidos a los Tribunales Colegiados de Circuito.

8. Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia;...

9. Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. (...)

10. Foja 25.

11. Foja 26 a 33.

12. Artículo 78. Son atribuciones del S.:...

I. Representar legalmente al Ayuntamiento en los litigios en que éste sea parte y podrá delegar esta representación.

13. Resulta aplicable el criterio jurisprudencial de este Tribunal Pleno contenido en la tesis P./J. 52/2000 de rubro CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SÍNDICO ÚNICO DE LOS AYUNTAMIENTOS DE LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE VERACRUZ, TIENE LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA COMPARECER EN SU REPRESENTACIÓN, SIN REQUERIR FORMALIDAD O ACUERDO ESPECIAL PREVIO. Sin que sea obstáculo que en el precedente del cual derivado dicho criterio (controversia constitucional 25/98) se interpretó el artículo 38 de la Ley Orgánica anterior a la vigente, ya que se trata del mismo supuesto, en la medida que la "representación jurídica de los Ayuntamientos" recae en el S. Municipal en ambos preceptos.

14. Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia;...

15. Artículo 80.- Se deposita el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de la Unión en un solo individuo, que se denominará "P. de los Estados Unidos Mexicanos.".

Artículo 90.- ...

El Ejecutivo Federal representará a la Federación en los asuntos en que ésta sea parte, por conducto de la dependencia que tenga a su cargo la función de C.J. del Gobierno o de las Secretarías de Estado, en los términos que establezca la ley.

16. Artículo 11. ...

El P. de los Estados Unidos Mexicanos será representado por el secretario de estado, por el jefe del departamento administrativo o por el C.J. del Gobierno, conforme lo determine el propio P., y considerando para tales efectos las competencias establecidas en la ley. El acreditamiento de la personalidad de estos servidores públicos y su suplencia se harán en los términos previstos en las leyes o reglamentos interiores que correspondan.

17. Foja 278.

18. ÚNICO.- El C.J. del Ejecutivo Federal tendrá la representación del P. de los Estados Unidos Mexicanos ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en las que el titular del Ejecutivo Federal sea parte o requiera intervenir con cualquier carácter, salvo en las que expresamente se le otorgue dicha representación a algún otro servidor público.

19. Artículo 39. Al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación corregirá los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y examinará en su conjunto los razonamientos de las partes a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada.

Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados;

20. Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:...

II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior;...

21. Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:...

VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley.

En todo caso, las causales de improcedencia deberán examinarse de oficio.

22. Conforme a la fracción VIII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución, la improcedencia de la controversia constitucional únicamente debe resultar de alguna disposición de la propia ley y, en todo caso, de la Norma Fundamental, por ser éstas las que delinean su objeto y fines; de ahí que la improcedencia no puede derivar de lo previsto en otras leyes, pues ello haría nugatoria la naturaleza de ese sistema de control constitucional.

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., junio de 2008, página 955, número de registro 169528.

23. El artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al disponer que en los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en dicha Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, no prevé distinción alguna, por lo que debe interpretarse en el sentido de que comprende tanto a las personas físicas, como a las morales, las que gozarán de aquellos derechos en la medida en que resulten conformes con su naturaleza y fines. En consecuencia, el principio de interpretación más favorable a la persona, que como imperativo establece el párrafo segundo del citado precepto, es aplicable respecto de las normas relativas a los derechos humanos de los que gocen las personas morales, por lo que deberán interpretarse favoreciendo en todo tiempo la protección más amplia, a condición de que no se trate de aquellos derechos cuyo contenido material sólo pueda ser disfrutado por las personas físicas, lo que habrá de determinarse en cada caso concreto.

24. Del análisis de la evolución legislativa que en nuestros textos constitucionales ha tenido el medio de control constitucional denominado controversia constitucional, se pueden apreciar las siguientes etapas: 1. En la primera, se concibió sólo para resolver las que se presentaren entre una entidad federada y otra; 2. En la segunda etapa, se contemplaron, además de las antes mencionadas, aquellas que pudiesen suscitarse entre los poderes de un mismo Estado y las que se suscitaran entre la Federación y uno o más Estados; 3. En la tercera, se sumaron a las anteriores, los supuestos relativos a aquellas que se pudieren suscitar entre dos o más Estados y el Distrito Federal y las que se suscitasen entre órganos de Gobierno del Distrito Federal. En la actualidad, el artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, amplía los supuestos para incluir a los Municipios, al Poder Ejecutivo, al Congreso de la Unión, a cualquiera de sus Cámaras, y en su caso, a la Comisión Permanente. Pues bien, de lo anterior se colige que la tutela jurídica de este instrumento procesal de carácter constitucional, es la protección del ámbito de atribuciones que la misma Ley Suprema prevé para los órganos originarios del Estado, es decir, aquellos que derivan del sistema federal y del principio de división de poderes a que se refieren los artículos 40, 41 y 49, en relación con el 115, 116 y 122, de la propia Constitución y no así a los órganos derivados o legales, pues estos últimos no son creados ni tienen demarcada su competencia en la Ley Fundamental; sin embargo, no por ello puede estimarse que no están sujetos al medio de control, ya que, si bien el espectro de la tutela jurídica se da, en lo particular, para preservar la esfera competencial de aquéllos y no de éstos, en lo general se da para preservar el orden establecido en la Constitución Federal, a que también se encuentran sujetos los entes públicos creados por leyes secundarias u ordinarias.

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., diciembre de 1998, página 789, número de registro 195025.

25. Razones aprobadas por nueve votos de los señores Ministros G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., P.R., S.M., M.M.I., S.C. de G.V. y P.A.M.

26. La controversia constitucional es un medio de regularidad disponible para los Poderes, órdenes jurídicos y órganos constitucionales autónomos, para combatir normas y actos por estimarlos inconstitucionales; sin embargo, atento a su teleología, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado que no toda violación constitucional puede analizarse en esta vía, sino sólo las relacionadas con los principios de división de poderes o con la cláusula federal, delimitando el universo de posibles conflictos a los que versen sobre la invasión, vulneración o simplemente afectación a las esferas competenciales trazadas desde el texto constitucional. Ahora bien, en la aplicación del criterio referido debe considerarse que, en diversos precedentes, este Alto Tribunal ha adoptado un entendimiento amplio del principio de afectación, y ha establecido que para acreditar esta última es necesario que con la emisión del acto o norma general impugnados exista cuando menos un principio de agravio en perjuicio del actor, el cual puede derivar no sólo de la invasión competencial, sino de la afectación a cualquier ámbito que incida en su esfera regulada directamente desde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como las garantías institucionales previstas en su favor, o bien, de otro tipo de prerrogativas como las relativas a cuestiones presupuestales; no obstante, a pesar de la amplia concepción del principio de afectación, debe precisarse que dicha amplitud siempre se ha entendido en el contexto de afectaciones a los ámbitos competenciales de los órganos primarios del Estado, lo que ha dado lugar a identificar como hipótesis de improcedencia de la controversia constitucional las relativas a cuando las partes aleguen exclusivamente violaciones: 1. A cláusulas sustantivas, diversas a las competenciales; y/o, 2. De estricta legalidad. En cualquiera de estos casos no es dable analizar la regularidad de las normas o actos impugnados, pero ambos supuestos de improcedencia deben considerarse hipótesis de estricta aplicación, pues en caso de que se encuentren entremezclados alegatos de violaciones asociados a las órbitas competenciales de las partes en contienda, por mínimo que sea el principio de afectación, el juicio debe ser procedente y ha de estudiarse en su integridad la cuestión efectivamente planteada, aunque ello implique conexamente el estudio de violaciones sustantivas a la Constitución o de estricta legalidad.

Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 25, Diciembre de 2015, Tomo I, Página 33, número de registro 2010668

27. Dictamen del Senado de la República como cámara de origen, presentado el 27 de diciembre de 1982.

28. Artículo 29. Los programas que deberán sujetarse a reglas de operación son aquéllos señalados en el Anexo 25 de este Decreto. El Ejecutivo Federal por conducto de la Secretaría, podrá incluir otros programas que, por razones de su impacto social, deban sujetarse a reglas de operación. Para tal efecto, se deberá observar lo siguiente:

I. Las reglas de operación de los programas federales deberán sujetarse a los siguientes criterios generales:

a) Deberán ser simples, precisas y de fácil acceso para los beneficiarios;

b) Se procurará que la ejecución de las acciones correspondientes a los programas federales que por su naturaleza así lo permitan, sea desarrollada por los órdenes de gobierno más cercanos a la población, debiendo reducir al mínimo indispensable los gastos administrativos y de operación del programa respectivo; los gobiernos municipales deberán llevar un registro de beneficiarios y realizar el seguimiento para verificar la efectividad y coadyuvar en la evaluación de las acciones;

c) Se deberán tomar en cuenta las características de las diferentes regiones socioeconómicas del país;

d) Se deberán considerar las características sociales, económicas y culturales de la población objetivo;

e) Preverán que las aportaciones acordadas se realicen oportunamente y sean ejercidas de inmediato;

f) Se promoverá una calendarización eficiente para el ejercicio de los recursos federales respectivos;

g) Se asegurará la transparencia en la distribución, aplicación y comprobación de recursos;

h) Se promoverán los principios de igualdad, no discriminación, interés superior de la niñez, inclusión de las personas con discapacidad, integridad, integración familiar, igualdad de género, libre determinación de las comunidades indígenas, protección al medio ambiente, protección a la vida, salud e integridad de las personas, según corresponda, así como transparencia y acceso a la información, y eficiencia y eficacia de los recursos públicos, y

i) Se promoverá el establecimiento de una estructura informática que permita homologar la información proveniente de los datos de los beneficiarios de los Programas;

II. La Cámara de Diputados, a través de la comisión ordinaria que en razón de su competencia corresponda, emitirá opinión sobre las reglas de operación publicadas por el Ejecutivo Federal en los términos del artículo 77 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Dicha opinión deberá fundarse y motivarse conforme a los criterios a que se refiere el último párrafo de dicho artículo.

En caso de que las comisiones ordinarias de la Cámara de Diputados no emitan su opinión a más tardar el 31 de marzo, se entenderá como opinión favorable.

El Ejecutivo Federal, por conducto de la dependencia a cargo del programa sujeto a reglas de operación correspondiente, dará respuesta a la Cámara de Diputados en un plazo que no excederá de 30 días naturales posteriores a la recepción de la opinión respectiva, realizando las adecuaciones que procedan, y

III. Las dependencias y entidades que tengan a su cargo dichos programas deberán observar las siguientes disposiciones para fomentar la transparencia de los mismos:

a) La papelería y documentación oficial para los programas deberán incluir la siguiente leyenda: "Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos a los establecidos en el programa".

Todo el gasto en comunicación social relacionado con la publicidad que se adquiera para estos programas, por parte de las dependencias y entidades, así como aquél relacionado con los recursos presupuestarios federales que se transfieran a las entidades federativas, municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, que se aplique a través de anuncios en medios electrónicos, impresos, complementarios o de cualquier otra índole, deberá señalar que se realiza con los recursos federales aprobados en este Presupuesto y restringirse a lo establecido en el artículo 17 de este Decreto;

b) En el caso de programas que no cuenten con padrón de beneficiarios deberán manejarse invariablemente mediante convocatoria abierta y, en ningún caso, se podrá etiquetar o predeterminar de manera específica recursos a determinadas personas físicas o morales u otorgarles preferencias o ventajas sobre el resto de la población objetivo;

c) Poner a disposición del público en general un medio de contacto directo, en el cual se proporcione asesoría sobre el llenado de los formatos y sobre el cumplimiento de los requisitos y trámite que deben observarse para obtener los recursos o los beneficios de los programas, y

d) Las reglas de operación, los formatos, las solicitudes y demás requisitos que se establezcan para obtener los recursos o los beneficios de los programas; los indicadores de desempeño de los programas, y los medios de contacto de las unidades responsables de los mismos deberán estar disponibles en las páginas de Internet de las dependencias y entidades.

De igual manera, queda estrictamente prohibida la utilización de los programas de apoyo para promover o inducir la afiliación de la población objetivo a determinadas asociaciones o personas morales.

29. Diario Oficial de la Federación del 31 de diciembre de 2015, pág. 1294.

30. Foja 330.

31. 5.2. Instancias Ejecutoras

Podrán ser Instancias Ejecutoras del Programa de Infraestructura las siguientes:

a) Los gobiernos municipales o demarcaciones territoriales del Distrito Federal;

b) Los gobiernos de las entidades federativas y el Distrito Federal;

c) Las organizaciones de la sociedad civil;

d) Los propios beneficiarios o beneficiarias constituidos en comités comunitarios de obra o acción del Programa;

e) La SEDATU en aquellos casos que el Comité de Validación determine.

f) Las dependencias de la Administración Pública Federal o entidades de la Administración Pública Federal Paraestatal.

g) Personas morales.

Cuando las organizaciones de la sociedad civil y las personas beneficiarias, constituidos en comités comunitarios de obra o acción del Programa, según sea el caso, actúen como instancia ejecutora del Programa en los términos señalados en el presente numeral, podrán ejecutar varios proyectos, siempre que la suma total de los apoyos de los proyectos no rebase la cantidad de $10’000,000.00 (diez millones de pesos 00/100 M.N.) por Estado, en el ejercicio fiscal correspondiente, cualquier caso de excepción previa justificación deberá ser aprobado por el Comité de Validación.

En los casos que resulte conveniente realizar adquisiciones o contrataciones consolidadas, y a efecto de eficientar el uso de los subsidios federales, la URP será la instancia solicitante y, en su caso, la coordinadora del proceso ante las instancias correspondientes.

32. Lo anterior fue señalado en la tesis P./J. 83/2011 (9a.), derivada de la controversia constitucional 59/2006, de rubro y texto siguientes:

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS MUNICIPIOS CARECEN DE INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA CONTRA DISPOSICIONES GENERALES QUE CONSIDEREN VIOLATORIAS DE DERECHOS DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS QUE HABITEN EN SU TERRITORIO, SI NO GUARDAN RELACIÓN CON LA ESFERA DE ATRIBUCIONES QUE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS LES CONFIERE. La tutela jurídica de la controversia constitucional es la protección a las atribuciones que la Constitución General de la República prevé para las entidades, poderes u órganos que señala su artículo 105, fracción I, para resguardar el sistema federal y para preservar la regularidad en el ejercicio de esas atribuciones constitucionales establecidas a favor de tales órganos, por lo que para que esa vía constitucional proceda, la norma o acto impugnado debe ser susceptible de causar un perjuicio o privar de un beneficio al promovente en razón de la situación de hecho en la que se encuentre, la cual necesariamente debe estar legalmente tutelada y, consecuentemente, los conceptos de invalidez deben dirigirse a demostrar que el acto o norma impugnado, cuando menos, le afecta como entidad, poder u órgano, mas no la afectación a cierta clase de gobernados. Por otra parte, del cúmulo de atribuciones que el artículo 115 constitucional confiere a los Municipios no se advierte la de defender los derechos de los pueblos o comunidades indígenas que se encuentran geográficamente dentro de su circunscripción territorial, en un medio de control constitucional, situación que tampoco se advierte del artículo 2o. de la Ley Suprema, el cual impone una serie de obligaciones a cargo de los diferentes niveles de gobierno en relación con aquéllos; sin embargo, si bien es cierto que las facultades y obligaciones que dicho precepto constitucional otorga a los Municipios buscan la protección de los pueblos y de las comunidades indígenas, también lo es que se refieren a su propio ámbito competencial, sin llegar al extremo de que, vía controversia constitucional, puedan plantear la defensa de aquéllos. En esas circunstancias, los Municipios carecen de interés legítimo para promover una controversia constitucional contra disposiciones generales que consideren violatorias de derechos de los pueblos y comunidades indígenas que habiten en su territorio, si no guardan relación con la esfera de atribuciones que constitucionalmente tienen conferidas. Sostener lo contrario desnaturalizaría la esencia misma de la controversia constitucional, pues podría llegarse al extremo de que la legitimación del Municipio para promoverla, le permitiera plantear argumentos tendentes exclusivamente a la defensa de los gobernados que habitan en su territorio, sin importar si afectan o no su esfera competencial, o que, aun sin invadirla, exista un principio de afectación para la situación de hecho que detenten, esto es, como control abstracto, lo cual no es propio de la naturaleza de las controversias constitucionales.

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro III, diciembre de 2011, Tomo 1, página 429, registro 160588.

33. Foja 44.

34. Dicho decreto dispuso: "Artículo Único.- Se reforman los artículos 1o., fracciones III y actuales IV y V; 2o., primer párrafo, y fracciones II, III y IV; 4o.; 5o.; 6o.; 7o.; 9o.; 14, fracciones II, III, VII y VIII; 16, fracciones III, IV, V, VI, VII y VIII; 17, fracciones II, III y IV; 18; 20, último párrafo; 21; 22, primer párrafo; 24; 25; 26; 27; 28; 29, primer párrafo; 30; 31; 32, quinto párrafo; 33; 34, fracciones II y IV; 40; 42, y 43; se adicionan los artículos 1o., con una fracción IV, recorriéndose las subsecuentes en su orden; 21 Ter, y 26 Bis, y se derogan la fracción VI del artículo 14 y el artículo 44, de la Ley de Planeación, para quedar como sigue: Artículo 44.- Se deroga.".

35. Durante esta época, a falta de ley reglamentaria, la Suprema Corte sustanció el procedimiento como un juicio ordinario civil del fuero federal con base en el Código Federal de Procedimientos Civiles, como hacen constar los acuerdos dictados por el Pleno en las primeras controversias constitucionales que se sometieron a su conocimiento para su resolución, como hace constar la tesis cuyo rubro y texto señalan: "CONFLICTOS CONSTITUCIONALES. No habiéndose expedido aún ley orgánica del artículo 105 constitucional, debe sujetarse la tramitación de ellos a los preceptos señalados en el Código Federal de Procedimientos Civiles, para el juicio ordinario.".

36. Una controversia constitucional, en los términos del artículo 105 de la Carta Magna, sólo puede plantearse ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por los titulares del derecho, que son las propias entidades federativas o la Federación, pero no por los particulares, pues ellos no son titulares de los derechos que se pueden controvertir en ese litigio constitucional. Toda controversia constitucional, por su propia naturaleza, sólo puede presentarse entre los integrantes de la Unión y son éstos quienes deben plantear el conflicto si consideran afectados sus intereses, de acuerdo con la recta interpretación del precepto citado. Además, debe señalarse que esta institución va dirigida esencialmente a la preservación de los límites que la propia Constitución establece entre las facultades de los entes federativos.

Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo III, Primera Parte, enero-junio de 1989, página 48, registro 205950.

37. Iniciativa de Ley de Planeación, presentada en la sesión ordinaria de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión de 11 de diciembre de 1982.

38. Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno:...

XIII. De las demás que expresamente le confieran las leyes.

39. Dictamen de la Cámara de origen, de diecisiete de noviembre de mil novecientos cincuenta.

40. Exposición de motivos de veintiuno de abril de mil novecientos ochenta y siete.

41. Artículo 29. ...

Los decretos expedidos por el Ejecutivo durante la restricción o suspensión, serán revisados de oficio e inmediatamente por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la que deberá pronunciarse con la mayor prontitud sobre su constitucionalidad y validez.

42. Artículo 35. Son derechos de la ciudadanía: ...

VIII. Votar en las consultas populares sobre temas de trascendencia nacional, las que se sujetarán a lo siguiente: ...

3o. No podrán ser objeto de consulta popular la restricción de los derechos humanos reconocidos por esta Constitución; los principios consagrados en el artículo 40 de la misma; la materia electoral; los ingresos y gastos del Estado; la seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente. La Suprema Corte de Justicia de la Nación resolverá, previo a la convocatoria que realice el Congreso de la Unión, sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta;

43. Artículo 104.- Los Tribunales de la Federación conocerán:...

V. De aquellas en que la Federación fuese parte;...

44. Artículo 19.- Los juzgados de Distrito tienen la competencia material que detalladamente les atribuye la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

45. Artículo 29. Los programas que deberán sujetarse a reglas de operación son aquéllos señalados en el Anexo 25 de este Decreto. El Ejecutivo Federal por conducto de la Secretaría, podrá incluir otros programas que, por razones de su impacto social, deban sujetarse a reglas de operación. Para tal efecto, se deberá observar lo siguiente:

I. Las reglas de operación de los programas federales deberán sujetarse a los siguientes criterios generales: ...

b) Se procurará que la ejecución de las acciones correspondientes a los programas federales que por su naturaleza así lo permitan, sea desarrollada por los órdenes de gobierno más cercanos a la población, debiendo reducir al mínimo indispensable los gastos administrativos y de operación del programa respectivo; los gobiernos municipales deberán llevar un registro de beneficiarios y realizar el seguimiento para verificar la efectividad y coadyuvar en la evaluación de las acciones;

46. Así fue señalado por el Pleno en la tesis aislada P. IX/2001 de rubro y texto siguientes:

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. SE DISTINGUEN POR SU FINALIDAD DE ORDEN PÚBLICO Y POR EL RÉGIMEN EXORBITANTE DEL DERECHO CIVIL A QUE ESTÁN SUJETOS.

La naturaleza administrativa de un contrato celebrado entre un órgano estatal y un particular puede válidamente deducirse de la finalidad de orden público que persigue, identificada también como utilidad pública o utilidad social, así como del régimen exorbitante del derecho civil a que está sujeto. De ello se infiere que los contratos celebrados por un órgano estatal con los particulares están regidos por el derecho privado cuando su objeto no esté vinculado estrecha y necesariamente con el cumplimiento de las atribuciones públicas del Estado y, por lo mismo, la satisfacción de las necesidades colectivas no se perjudique porque en aquellos actos el Estado no haga uso de los medios que le autoriza su régimen especial. Por el contrario, cuando el objeto o la finalidad del contrato estén íntimamente vinculados al cumplimiento de las atribuciones estatales, de tal manera que la satisfacción de las necesidades colectivas no sea indiferente a la forma de ejecución de las obligaciones contractuales, entonces se estará en presencia de un contrato administrativo, siendo válido estipular cláusulas exorbitantes que, desde la óptica del derecho privado, pudieran resultar nulas, pero que en el campo administrativo no lo son, en atención a la necesidad de asegurar el funcionamiento regular y continuo del servicio público.

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2001, página 324, número de registro 189995.

47. Artículo 39.- Los contratos y convenios que se celebren conforme a este capítulo se consideran de Derecho Público.

Las controversias que se susciten con motivo de la interpretación y cumplimiento de estos contratos y convenios, serán resueltos por los tribunales federales.

48. Resuelta el diecinueve de junio de dos mil diecinueve por unanimidad de 5 votos.