Ejecutoria num. 14/2018 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 01-02-2021 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

EmisorPrimera Sala
JuezEduardo Medina Mora I.,Arturo Zaldívar Lelo de Larrea,Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena,Juan N. Silva Meza,José Fernando Franco González Salas,Luis María Aguilar Morales,José Ramón Cossío Díaz,Norma Lucía Piña Hernández,Ana Margarita Ríos Farjat,Alberto Pérez Dayán,Juan Luis González Alcántara Carrancá,Jorge Mario Pardo Rebolledo,Javier Laynez Potisek,Margarita Beatriz Luna Ramos
Fecha de publicación01 Febrero 2021

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 14/2018. SUBPROCURADOR JURÍDICO Y DE ASUNTOS INTERNACIONALES DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. 6 DE FEBRERO DE 2020. MAYORÍA DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS: N.L.P.H., A.M.R.F., J.M.P.R. Y PRESIDENTE J.L.G.A.C.. EN CONTRA EL MINISTRO A.G.O.M.. PONENTE: J.M.P.R.. SECRETARIA: NÍNIVE I.P.R..


Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al seis de febrero de dos mil veinte.


V I S T O S para resolver la acción de inconstitucionalidad 14/2018, promovida por el S.J. y de Asuntos Internacionales de la Procuraduría General de la República, ante la falta de titular de la Institución; y,


R E S U L T A N D O:


PRIMERO. Presentación de la acción. Mediante oficio presentado el veintidós de enero de dos mil dieciocho, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, A.E.B., en su carácter de S.J. y de Asuntos Internacionales de la Procuraduría General de la República, promovió acción de inconstitucionalidad solicitando la invalidez de la norma que más adelante se señala, emitida y promulgada por las autoridades que a continuación se precisan:


ÓRGANOS RESPONSABLES:


1. Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz.


2. Poder Legislativo del Estado de Veracruz.


NORMA GENERAL CUYA INVALIDEZ SE RECLAMA:


• Artículo 35-Ter, fracción XXIII de la Ley Orgánica de la F.ía General del Estado de Veracruz, contenido en el Decreto 376, publicado en el periódico oficial de la entidad el veintiuno de diciembre de dos mil diecisiete.


SEGUNDO. Artículos constitucionales violados. El promovente estima violados el artículo 22, segundo párrafo, in fine y las fracciones I y II; así como el artículo 20, apartado C, fracción IV.


TERCERO. Conceptos de invalidez. En sus conceptos de invalidez, adujo en síntesis lo siguiente:


Primero.


• Que el artículo 35 Ter, fracción XXIII de la Ley Orgánica de la F.ía General del Estado de Veracruz, al no prever todos los bienes respecto de los cuales procede la extinción de dominio, viola el artículo 22, segundo párrafo, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


El artículo 22 de la Constitución Federal, señala que los bienes respecto de los cuales procede la extinción de dominio son los siguientes:


a) Aquellos que sean instrumento, objeto o producto del delito, incluso cuando no se haya dictado la sentencia que determine la responsabilidad penal, pero existan elementos suficientes para determinar que el hecho ilícito sucedió.


b) Aquellos que no sean instrumento, objeto o producto del delito, pero que hayan sido utilizados o destinados a ocultar o mezclar bienes producto del delito, siempre y cuando se reúnan los extremos del inciso anterior.


c) Aquellos que estén siendo utilizados para la comisión de delitos por un tercero, si su dueño tuvo conocimiento de ello y no lo notificó a la autoridad o hizo algo para impedirlo.


d) Aquellos que estén intitulados a nombre de terceros, pero existan suficientes elementos para determinar que son producto de delitos patrimoniales o de delincuencia organizada, y el acusado por estos delitos se comporte como dueño.


Uno de los objetivos de la reforma por la que se creó la fracción XXIII del artículo 35 Ter de la Ley Orgánica de la F.ía General del Estado de Veracruz, es la incorporación al sistema jurídico local de la F.ía Especializada en Combate a la Corrupción, la cual a partir de la entrada en vigor del Decreto, es la instancia responsable de investigar y perseguir las conductas que la ley considera como delitos en materia de corrupción.


La F.ía Especializada en Combate a la Corrupción funcionará en términos del artículo 35 Bis de la Ley Orgánica de la F.ía General del Estado de Veracruz, con autonomía de acción y decisión de la F.ía General del Estado y, por tanto, no existirá jerarquía ni preeminencia de una respecto de la otra y contará con el personal operativo, directivo, administrativo y auxiliar capacitados para el debido cumplimiento de sus funciones.


Destaca como atribución de su titular la prevista en el artículo 35 Ter, fracción I, de la Ley Orgánica de la F.ía General del Estado de Veracruz, relativa a "ejercer las que la Constitución, las leyes, los reglamentos y demás disposiciones jurídicas confieren al Ministerio Público, en lo relativo a la investigación y persecución de los delitos en materia de su competencia".


Así, la Ley de Extinción de Dominio para el Estado de Veracruz en su artículo 15 prevé como parte actora en el procedimiento de extinción de dominio al Ministerio Público, cuyas atribuciones son las establecidas en el artículo 16 de la misma Ley.


Entonces, se deduce que una de las atribuciones genéricas del Ministerio Público es la de ejercitar la acción de extinción de dominio.


Por tanto, al ser una institución especializada, el F. Anticorrupción es el encargado de ejercer de manera exclusiva todas aquellas atribuciones que están relacionadas con hechos de corrupción, no solamente las relacionadas con la materia penal, y destacando para el caso concreto, las relativas al ejercicio de la extinción de dominio.


Así, a contrario sensu, el Ministerio Público puede extinguir bienes en todas las materias tales como delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de personas, a excepción de las relacionadas con el tema de corrupción, cuya atribución corresponde de manera exclusiva al F. Especializado.


Entonces ningún otro servidor público de la F.ía General podrá ejercer las atribuciones relacionadas con la extinción de dominio de bienes por la comisión de delitos en materia de hechos de corrupción, en específico, del enriquecimiento ilícito, de conformidad con lo previsto en el artículo 22 constitucional.


De lo anterior se concluye que el F. Anticorrupción es el facultado para extinguir bienes relacionados con la materia de corrupción, porque en relación a otras materias, dicha atribución corresponde al Ministerio Público a quien se asigne esa atribución.


Los supuestos de procedencia de la extinción de dominio están previstos en los cuatro incisos de la fracción II del artículo 22 constitucional y de ninguno de ellos se desprende que el legislador local tenga la atribución de variarlo, ya sea para aumentar supuestos o reducirlos, por lo que se estima que la expresión "procederá en..." de dicha disposición constitucional debe ser interpretada como un mandato inmodificable para las autoridades.


Al realizar una comparación entre el artículo tildado de inconstitucional y la fracción II del segundo párrafo del artículo 22 constitucional, se puede afirmar que el artículo 35 Ter, fracción XXIII de la Ley Orgánica de la F.ía General del Estado de Veracruz, no se ajusta por completo a ninguno de los incisos que prevén los bienes susceptibles de extinción.


La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha reiterado en diversas ocasiones que los objetivos por los que se creó la figura de la extinción de dominio son la reparación del daño a favor de la víctima con la implementación de un régimen de justicia restaurativa, así como también mermar la economía de la delincuencia.


Cabe señalar que si bien en la Ley de Extinción de Dominio del Estado de Veracruz no se establece explícitamente que el destino de los bienes adjudicados será para la reparación del daño de las víctimas del delito, no obstante, la finalidad de la implementación de la figura de extinción de dominio fue, además de mermar el funcionamiento de las organizaciones delictivas, la de la justicia restaurativa.


Así, el Legislador local, al reducir el catálogo de bienes susceptibles de extinción de dominio, merma significativamente la capacidad de la entidad federativa para obtener recursos y destinarlos a la reparación del daño, en favor de las víctimas y ofendidos.


Al excluir un supuesto de procedencia, se está cumpliendo de forma arbitraria y parcial con el objetivo que se planteó el Poder Revisor de la Constitución, al crear la figura como lo fue, el desmembrar la economía de las organizaciones criminales.


La Legislatura de la entidad federativa, al no contemplar diversas hipótesis por las cuales se podrá iniciar el procedimiento de extinción de dominio por hechos de corrupción, incumple con uno de los objetivos del Sistema Nacional Anticorrupción.


La intención del legislador local al expedir el Decreto por el que se reforma y adiciona la Ley Orgánica de la F.ía General del Estado de Veracruz, fue ajustarse al referido Sistema. Por lo que, al excluir bienes que conforme al artículo 22, segundo párrafo, fracción II de la Constitución Federal, podrían ser materia de la acción de extinción de dominio, se viola esa disposición así como el precepto 20, apartado C, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y por tanto se estima procedente la declaración de invalidez de la fracción tildada de inconstitucionalidad.


Segundo.


El artículo 35 Ter, fracción XXIII de la Ley Orgánica de la F.ía General del Estado de Veracruz, al establecer que la acción de extinción de dominio procederá cuando a una persona o personas se les realice la imputación correspondiente o les recaiga una sentencia dentro del proceso penal, viola el principio de autonomía previsto por el numeral 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues supedita a la imputación o la demostración de la responsabilidad penal de una persona la procedencia de dicha acción patrimonial.


Señala que la norma objeto de control constitucional refiere en específico que la acción será procedente respecto de los bienes de determinados sujetos, los imputados o sentenciados, así como de aquellos respecto de los cuales se conduzcan como dueños, o dueños beneficiarios o beneficiario controlador.


Lo anterior, puede ser interpretado como una disposición que sería aplicada solamente a determinados sujetos y la Constitución Federal en su numeral 22 permite el ejercicio de la referida acción a cualquier persona, debido a que la acción en estudio persigue bienes relacionados con hechos ilícitos, no personas, debido a que no es una sanción.


De conformidad con el parámetro de regularidad constitucional, el procedimiento de extinción de dominio es jurisdiccional y autónomo del de la materia penal; de esta forma la extinción de dominio procede aun cuando no se haya dictado sentencia que determine la responsabilidad penal e incluso si no existe imputado, siempre que existan elementos suficientes para determinar que el hecho ilícito sucedió.


Aduce que la institución de la extinción de dominio, se diseñó no para que el Estado aplique una sanción individualizada a un sujeto concreto por haber observado una conducta antijurídica prevista en la ley penal, sino para extinguir el dominio de los bienes relacionados con el hecho ilícito.


La norma que se pretende impugnar, al establecer que la acción de extinción procederá cuando a una persona o personas se les realice la imputación correspondiente o les recaiga una sentencia dentro del proceso penal, vulnera el principio de autonomía previsto en el numeral 22 de la Constitución Federal, por lo que, considera que debe declararse su invalidez.


CUARTO. Registro y admisión de la acción de inconstitucionalidad. Mediante proveído de veintitrés de enero de dos mil dieciocho, el Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad, a la que correspondió el número 14/2018 y, por razón de turno, tocó fungir como instructor al Ministro J.M.P.R..


Por auto de veinticuatro de enero de dos mil dieciocho, el Ministro instructor admitió la presente acción de inconstitucionalidad y ordenó dar vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Veracruz, para que rindieran sus respectivos informes.


QUINTO. Informe del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz. Informó que se reconoce como cierto el precepto normativo del que se demanda su invalidez, contenido en el Decreto 376, publicado en el periódico oficial de la entidad el veintiuno de diciembre de dos mil diecisiete.


Reconoció que en ejercicio de la atribución que establece el artículo 49, fracción II, de la Constitución Política del Estado de Veracruz, el Poder Ejecutivo del Estado publicó la referida norma que le fue dirigida por el Poder Legislativo de la entidad federativa, en el periódico oficial, en el ejemplar correspondiente al número extraordinario 508 de veintiuno de diciembre de dos mil diecisiete.


A fin de exponer las razones y fundamentos tendientes a sostener la invalidez de la norma que se pretende declarar su invalidez, consideró necesario señalar que con la reforma a la Ley Orgánica de la F.ía General del Estado de Veracruz, surge la necesidad de legislar localmente sobre la implementación del Sistema Nacional Anticorrupción; lo anterior, como resultado de su inclusión en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos mediante decreto publicado el veintisiete de mayo de dos mil quince, en el Diario Oficial de la Federación, por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones en materia de combate a la corrupción, y en términos de los artículos primero y segundo transitorios del decreto publicado el dieciocho de julio de dos mil dieciséis en el Diario Oficial de la Federación, por el que se expidiera la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, la Ley General de Responsabilidades Administrativas y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.


Con la entrada en vigor de tales reformas, se tuvo la obligación por parte de las entidades federativas de que a partir del diecinueve de julio de dos mil dieciséis, estuvieran expedidas nuevas leyes o realizar las adecuaciones normativas necesarias para establecer sistemas locales anticorrupción con el objeto de coordinar a las autoridades locales competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción.


El dos de octubre de dos mil diecisiete, se publicó en la Gaceta Oficial, Órgano del Gobierno del Estado de Veracruz, el Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de Veracruz, en materia de combate a la corrupción, que tuvo por objeto, entre otras cosas, reformar el tercer párrafo del artículo 33, fracción XLI Bis, donde establece la designación de Titulares de los Órganos Internos de Control y el diverso 67, fracción I, párrafos cuarto, quinto, sexto y séptimo, donde dispone la creación de una F.ía Especializada en Combate a la Corrupción, la cual queda adscrita a la F.ía General del Estado de Veracruz y precisa cómo será la designación de su titular, los requisitos que debe cumplir, su duración y la forma de su remoción; finalmente, en su artículo quinto transitorio se estableció que el Congreso del Estado debía adecuar y emitir las leyes relativas, de ahí la necesidad además de que así lo prevé el numeral 15 de la Ley de Extinción de Dominio del Estado de Veracruz, de adecuar el contenido de la Ley Orgánica de la F.ía General del Estado de Veracruz, respecto a la creación y atribuciones de la F.ía Especializada en Combate a la Corrupción, con el fin de reformar y adicionar diversas disposiciones, de las cuales resalta la creación de un nuevo capítulo Primero Bis, dentro del Título Cuarto, que incorpora la figura de la F.ía Especializada en Combate a la Corrupción, siendo un órgano de la F.ía General con autonomía de acción y decisión, para investigar y perseguir los hechos que la ley considera como delitos en materia de corrupción, que tendrá el personal operativo, directivo, administrativo y auxiliar necesario para el debido cumplimiento de sus funciones de conformidad con los recursos y capacidad con que cuente la F.ía General, la cual también deberá auxiliarse de los servicios periciales y la policía ministerial.


Así, el promovente no expone razones válidas para la declaración de invalidez del artículo 35 Ter, fracción XXIII, de la Ley Orgánica de la F.ía General del Estado de Veracruz, pues el argumento de que por usar los vocablos imputados o sentenciados se vulnera el principio de autonomía previsto por el numeral 22 de la Constitución Federal, es sin tomar en cuenta que la Ley de Extinción de Dominio para el Estado de Veracruz, prevé en su articulado todas las hipótesis del artículo 22 constitucional y que la fracción que se tilda de inconstitucional se encuentra dentro del capítulo relativo a la F.ía anticorrupción que atañe únicamente a los delitos de su materia, además de que dicho capítulo es claro al señalar que todos sus actos serán en los términos de la legislación aplicable, es decir, siempre ciñéndose a la Ley de la materia.


SEXTO. Informe del Poder Legislativo del Estado de Veracruz. El Decreto 376 que reforma y deroga diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la F.ía General del Estado de Veracruz, se realizó de conformidad con lo previsto en los artículos 35 y 36 de la Constitución Política del Estado de Veracruz, es decir, se respetaron las formalidades esenciales del procedimiento legislativo previsto en dichos artículos.


Respecto al primer concepto de invalidez hecho valer por la promovente Procuraduría General de la República, señala que confunde los alcances de una Ley Orgánica y cuál es la verdadera finalidad de la misma. Generalmente la Ley Orgánica de cualquier entidad regula el funcionamiento interno del ente o institución para la que fue diseñada, asimismo la Ley Orgánica define el actuar del servidor público que trabaje en determinada institución gubernamental, pues en ella se establecen las facultades y obligaciones que deben respetar los servidores públicos, en atención a que los actos que emitan deben ser legales de conformidad con lo dispuesto por el artículo 16 de la Constitución Federal, lo cual implica que el servidor público que ejecuta un acto, debe estar facultado legalmente para ello ya que de lo contrario incurriría en una conducta que traería una sanción administrativa o incluso de carácter penal.


El espíritu del ordenamiento orgánico que la Procuraduría General de la República tacha de inconstitucional, se encuentra previsto en el artículo primero, ya que la Ley Orgánica de la F.ía General del Estado dispone lo siguiente:


"Artículo 1. Objeto. La Presente Ley tiene por objeto regular la forma de organización, el funcionamiento y el ejercicio de las atribuciones del Ministerio Público, en los términos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la particular del Estado y la legislación aplicable."


Es de señalarse que la Ley Orgánica de la F.ía General del Estado busca dotar de facultades a sus integrantes y definir la organización y el funcionamiento de dicho ente investigador, no es su finalidad regular las disposiciones en materia de extinción de dominio o del sistema anticorrupción ya que para ello existen los artículos 22 y 113 constitucionales y sus respectivas leyes reglamentarias y, a su vez en el Estado de Veracruz existe la Ley 307 de Extinción de Dominio para el Estado de Veracruz y la Ley 348 del Sistema Estatal Anticorrupción.


Sostiene que se debe tener en consideración, que el F. de Combate a la Corrupción en el Estado de Veracruz y el F. Especializado en materia de delitos relacionados con hechos de corrupción tiene la misma facultad que hoy impugna la Procuraduría General de la República, como se muestra con lo siguiente:


"Artículo 10 Ter. La F.ía Especializada en materia de delitos relacionados con hechos de corrupción contará con las siguientes atribuciones:


...


"XXV. Promover la extinción de dominio de los bienes de los imputados o sentenciados, así como de aquellos respecto de los cuales se conduzcan como dueños, o dueños beneficiarios o beneficiario controlador, cuyo valor equivalga a los bienes desaparecidos o no localizados por causa atribuible al imputado o sentenciado, cuando estos bienes estén vinculados con hechos que la ley considera como delitos en materia de corrupción que sean susceptibles de la acción de extinción de dominio, en los términos de la legislación aplicable..."


"Artículo 35 Ter. Atribuciones en materia de combate a la corrupción. La F.ía Anticorrupción contará con las siguientes atribuciones:


...


"XXIII. Promover la extinción de dominio de los bienes de los imputados o sentenciados, así como de aquellos respecto de los cuales se conduzcan como dueños, beneficiarios o beneficiarios controladores, cuyo valor equivalga a los bienes desaparecidos o no localizados por causas atribuibles al imputado o sentenciado, cuando estos bienes estén relacionados con hechos en materia de corrupción que sean susceptibles de la acción de extinción de dominio, en los términos de la legislación aplicable.


De las transcripciones anteriores se aprecia que el F.A. de la Federación y el estatal cuentan con la misma facultad, sin que ello implique que la norma federal y la local transgredan o colisionen con los extremos del artículo 22 de la Constitución Federal, ya que la Ley Orgánica solamente dota de funciones al F. Anticorrupción, para que pueda ejercer y aplicar la figura de la extinción de dominio en hechos relativos a la corrupción, de considerar que la norma estatal resulta contraria a la Constitución Federal, implica que también la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, resulte inconstitucional por el simple hecho de no prever lo que solo le compete establecer al artículo 22 de la Constitución Federal, pues insiste en que la Ley Orgánica solamente se dota de funciones al F. Anticorrupción para que pueda ejercer y aplicar la figura de la extinción de dominio en hechos relativos a corrupción, de considerar que la norma estatal resulta contraria a la Constitución Política Federal implica que también la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, resulte inconstitucional por el simple hecho de no prever lo que solo le compete establecer al artículo 22 de la Constitución Federal y a las leyes federales y locales en materia de extinción de dominio.


No existe interpretación integral, ni mucho menos armónica del artículo 35 Ter, fracción XXIII, de la Ley Orgánica de la F.ía General del Estado de Veracruz, ya que de haberse realizado se hubiera percatado de que la última parte de la fracción impugnada remite a las leyes especiales en materia de extinción de dominio.


La última parte de dicho artículo, determina que para efectos de la aplicación de los procedimientos de extinción de dominio deberá ceñirse a la legislación aplicable, situación que implica que el parámetro que impuso el legislador local, a la parte última de la fracción XXIII del artículo 35 Ter de la Ley Orgánica de la F.ía General del Estado de Veracruz, determina que el actuar del F. anticorrupción deberá ser conforme al artículo 22 de la Constitución Federal, la Ley Federal de Extinción de Dominio que es reglamentaria del artículo 22 y la Ley de Extinción de Dominio para el Estado de Veracruz.


Se debe decretar infundado e inoperante el concepto de invalidez planteado por la parte actora, pues hay una indebida interpretación del artículo que tacha de inconstitucional la Procuraduría General de la República; además de que impugna un artículo que fue tomado por la Entidad, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, es por ello que el artículo 35 Ter, fracción XXIII, no colisiona con la Carta Magna ni con algún otro ordenamiento federal, sino que al analizarse y estudiar su armonización se determinó que la facultad que se le concedió al F. Especializado en materia de delitos relacionado con hechos de corrupción, prevista en el artículo 10 Ter, fracción XXV, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, debería de concedérsele también al F. Anticorrupción del Estado de Veracruz.


En lo que se refiere al segundo concepto de invalidez donde el actor aduce que el artículo 35, Ter fracción XXIII, de la Ley Orgánica de la F.ía General del Estado de Veracruz, al establecer que la acción de extinción de dominio procederá cuando a una o varias personas se les realice la imputación correspondiente o les recaiga una sentencia dentro del proceso penal, viola el principio de autonomía previsto por el numeral 22 de la Constitución Federal, pues supedita la imputación o la demostración de la responsabilidad penal de una persona la procedencia de la referida acción patrimonial, considera que el referido concepto, debe ser declarado infundado e inoperante debido a que, sostener lo contrario implicaría que también el artículo 10 Ter, fracción XXV, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, resulte inconstitucional, pues determina a identidad la facultad que confiere el artículo 35 Ter, fracción XXXIII, de la F.ía General del Estado.


Esto es, tanto el F. Anticorrupción Federal y el estatal pueden ejercitar la extinción de dominio, en aquellos hechos que por razón de competencia le corresponde investigar; sin embargo el juzgador federal, cuando creo las facultades del F. Especializado, determinó que para tal efecto y en materia de extinción de dominio el procedimiento se aplicaría conforme a las facultades que se le otorgaran al F. Anticorrupción, de ahí que no se pueda reconocer el carácter de fundado a dicho concepto de invalidez.


Por lo anterior, es procedente que se declare la validez del artículo 35 Ter, fracción XXIII, de la Ley Orgánica de la F.ía General del Estado de Veracruz, ya que dicha fracción se encuentra apegada a los ordenamientos similares en materia de combate a la corrupción a nivel federal.


SÉPTIMO. Cierre de instrucción. Recibidos los informes de las autoridades, formulados los alegatos y encontrándose instruido el procedimiento, mediante proveído de cuatro de mayo de dos mil dieciocho, quedó cerrada la instrucción a efecto de elaborar el proyecto de resolución correspondiente.


OCTAVO. Retiro de Pleno y avocamiento en Sala. Mediante oficio de veinticuatro de octubre de dos mil diecinueve, se solicitó el retiro del asunto del Tribunal Pleno.


Posteriormente, en atención a la solicitud formulada por el Ministro Ponente, mediante proveído de veintiséis de noviembre de dos mil diecinueve, dictado por el Ministro Presidente de la Primera Sala, se AVOCÓ al conocimiento del asunto y además, determinó enviar nuevamente los autos a la Ponencia del Ministro J.M.P.R. para la elaboración del proyecto de resolución.


C O N S I D E R A N D O:


PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso i), de la Constitución Federal y 21, fracción XI de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación en relación con los puntos segundo, fracción II y tercero del Acuerdo General Número 5/2013, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, resultando innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.


SEGUNDO. Oportunidad. El párrafo primero del artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal,(1) dispone que el plazo para promover la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales, y que su cómputo debe iniciarse a partir del día siguiente a la fecha en que la norma general sea publicada en el correspondiente medio oficial; asimismo, señala que, si el último día del plazo fuere inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.


El decreto 376/2017, que contiene el artículo 35 Ter, fracción XXIII, de la Ley Orgánica de la F.ía General del Estado de Veracruz; impugnado por esta vía, fue publicado en el Periódico Oficial de la Entidad, el veintiuno de diciembre de dos mil diecisiete, tal como se advierte del ejemplar de la edición correspondiente que obra agregado a fojas de la cincuenta y cinco a setenta y dos del expediente principal. Así, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley Reglamentaria de la materia, el plazo de treinta días naturales para promover la presente acción transcurrió del viernes veintidós de diciembre de dos mil diecisiete al sábado veinte de enero de dos mil dieciocho, asimismo, se advierte que, el último día del plazo fue inhábil, por lo que, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente, esto es, el lunes veintidós de enero siguiente.


En el caso concreto, según consta en el sello asentado al reverso de la foja veintiuno del expediente, la demanda se presentó el lunes veintidós de enero de dos mil dieciocho, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, por lo que es evidente que la presentación de la demanda es oportuna.


TERCERO. Legitimación. A continuación, se procederá a analizar la legitimación de quien promueve, por ser un presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.


Suscribe el presente medio de control constitucional el S.J. y de Asuntos Internacionales de la Procuraduría General de la República, quien aduce que actúa ante la falta de titular de la institución, con fundamento en los artículos 30 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República;(2) 3, A), fracción I y 137, párrafo primero, del Reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la Republica,(3) así como en las consideraciones sostenidas por el Tribunal Pleno de Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la acción de inconstitucionalidad 15/2015, en sesión de diecisiete de marzo de dos mil dieciséis, debido a que a la fecha de presentación de la demanda no existía Procurador General de la República.


Ahora bien, como lo aduce el promovente, esta Primera Sala considera que, quien signa la acción de inconstitucionalidad puede representar a la Procuraduría General de la República en este asunto y por ende el accionante cuenta con legitimación activa en este medio de control constitucional.


En efecto, conforme a lo resuelto por el Tribunal Pleno en la acción de inconstitucionalidad 15/2015,(4) en sesión de diecisiete de marzo de dos mil dieciséis, en cuanto a la legitimación, debe atenderse al artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, anterior a la reforma constitucional de diez de febrero de dos mil catorce, aplicable por virtud de lo dispuesto en el artículo décimo sexto transitorio, dispone que las acciones de inconstitucionalidad se podrán promover por el Procurador General de la República, en contra de leyes federales, estatales y del Distrito Federal, así como de Tratados Internacionales celebrados por el Estado Mexicano, como se advierte de lo siguiente:


"Artículo 105.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:


...


"II.- De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.


"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:

...


"c).- El Procurador General de la República, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano;


...".


Debe precisarse que, el diez de febrero de dos mil catorce, se reformó el artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, estableciendo ahora que tiene legitimación "el Ejecutivo Federal, por conducto del Consejero Jurídico del Gobierno, en contra de normas generales de carácter federal y de las entidades federativas"; asimismo, se adicionó el inciso i) para señalar que también tiene legitimación "el F. General de la República respecto de leyes federales y de las entidades federativas, en materia penal y procesal penal, así como las relacionadas con el ámbito de sus funciones".(5)


No obstante lo anterior, el artículo Décimo Sexto transitorio,(6) de la aludida reforma constitucional, establece específicamente que las adiciones y reformas al artículo 105, fracciones II, incisos c) e i), entrarán en vigor, en la misma fecha en que lo hagan las normas secundarias que expida el Congreso de la Unión necesarias por virtud de las adiciones, reformas y derogaciones, siempre que se haga por el propio Congreso, la declaratoria expresa de entrada en vigor de la autonomía constitucional de la F.ía General de la República.


Por lo que, al no haber sido emitida aún, la Ley relativa a la F.ía General de la República y por ello, tampoco haberse hecho la declaratoria correspondiente, es evidente que sigue en vigor el anterior inciso c) de la fracción II del artículo 105 constitucional.


Ahora, suscribe la demanda A.E.B., en su carácter de S.J. y de Asuntos Internacionales de la Procuraduría General de la República, lo que acredita con copia certificada de su nombramiento,(7) de quince de noviembre de dos mil dieciséis; señalando que signa él la demanda debido a que, a la fecha de la presentación de dicho oficio, había una ausencia del titular de la Procuraduría General de la República.


En efecto, si bien el Tribunal Pleno, al resolver por unanimidad de nueve votos la acción de inconstitucionalidad 12/2001, determinó que de lo establecido por los artículos 105, fracción II, inciso c) y 102, párrafo tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que la intervención del Procurador General de la República, en las controversias y acciones a que se refiere el precepto citado en primer término, debe ser personal, es decir, no es delegable, según se corrobora con la hipótesis contenida en el párrafo cuarto del mencionado artículo 102, que refiere, que el Procurador podrá intervenir, por sí o por medio de sus agentes, en todos los negocios en que la Federación fuese parte, en los casos de los diplomáticos y los cónsules generales y en los que deba intervenir el Ministerio Público de la Federación, pero no así, tratándose de las acciones de inconstitucionalidad.


Asimismo, que de acuerdo con lo previsto en el artículo 61, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la demanda por la que se ejercita ese medio de control de constitucionalidad, deberá contener, como requisitos de validez, los nombres y las firmas de los promoventes, de lo que se consideró, inconcuso que si se promueve una acción de inconstitucionalidad en nombre del procurador, pero el escrito de demanda respectivo, no contiene su firma sino la de otra persona que signó en su ausencia, se actualiza, en cuanto a la legitimación del promovente, la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación con los artículos 61, fracción I, 10, fracción I y 11 de la Ley Reglamentaria de la materia. Lo anterior, porque además de que la intervención del procurador, en el supuesto de que se trata, es indelegable, así, si el acto volitivo de ejercitar la acción no fue manifestado por el titular del derecho, al no signar la demanda inicial, no puede tenerse por iniciada la acción de inconstitucionalidad.


Criterio que quedó plasmado, en la siguiente tesis de jurisprudencia:


"Novena Época

Registro: 189356

Instancia: Pleno

Tipo de Tesis: Jurisprudencia

Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

Tomo XIV, Julio de 2001

Materia(s): Constitucional

Tesis: P./J. 91/2001

Página: 677


ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE LA PROMOVIDA EN NOMBRE DEL PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, SI EL ESCRITO DE DEMANDA RESPECTIVO NO CONTIENE SU FIRMA SINO LA DE OTRA PERSONA QUE SIGNÓ EN SU AUSENCIA. Si se toma en consideración, por un lado, que conforme a lo dispuesto en los artículos 105, fracción II, inciso c) y 102, párrafo tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el procurador general de la República puede ejercitar acción de inconstitucionalidad en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano, y que su intervención en las controversias y acciones a que se refiere el precepto citado en primer término debe ser personal, es decir, no es delegable, según se corrobora con la hipótesis contenida en el párrafo cuarto del mencionado artículo 102, que refiere que el procurador podrá intervenir por sí o por medio de sus agentes, en todos los negocios en que la Federación fuese parte, en los casos de los diplomáticos y los cónsules generales y en los que deba intervenir el Ministerio Público de la Federación, pero no así, tratándose de las acciones de inconstitucionalidad y, por otro, que de acuerdo con lo previsto en el artículo 61, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la demanda por la que se ejercita ese medio de control de constitucionalidad deberá contener, como requisitos de validez, los nombres y las firmas de los promoventes, es inconcuso que si se promueve una acción de inconstitucionalidad en nombre del procurador, pero el escrito de demanda respectivo no contiene su firma sino la de otra persona que signó en su ausencia, se actualiza, en cuanto a la legitimación del promovente, la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación con los artículos 61, fracción I, 10, fracción I y 11 de la ley reglamentaria de la materia. Lo anterior es así, porque además de que la intervención del procurador en el supuesto de que se trata es indelegable, si el acto volitivo de ejercitar la acción no fue manifestado por el titular del derecho, al no signar la demanda inicial, no puede tenerse por iniciada la acción de inconstitucionalidad". (Acción de inconstitucionalidad 12/2001. Procurador General de la República. 7 de mayo de 2001. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: J.D.R. y J.V.A.A.. Ponente: J.V.A.A.; en su ausencia hizo suyo el proyecto M.A.G.. Secretario: P.A.N.M..)"


Lo cierto es que, para esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, es un hecho público y notorio, que el entonces Procurador General de la República -R.C.A.-, presentó su renuncia ante la Junta de Coordinación Política del Senado, el dieciséis de octubre de dos mil diecisiete,(8) asumiendo dichas funciones por suplencia el S.J. y de Asuntos Internacionales, A.E.B.(9) hasta la designación de un nuevo procurador y su ratificación por el Senado.


De lo anterior, se desprende que nos encontramos frente a un hecho notorio, el cual, de conformidad con el artículo 88(10) del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria, conforme al artículo 1 de La Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Federal,(11) este Alto Tribunal, los puede invocar aun y cuando éstos no hayan sido alegados ni probados por las partes.


En el caso, como ya se señaló, tanto la separación del cargo de R.C.A. (el 16 de octubre de 2017) como Procurador General de la República, como la asignación de dichas funciones en la misma fecha, al S.J. y de Asuntos Internacionales, A.E.B., son hechos notorios.


Sirve de apoyo la jurisprudencia número P./J. 74/2006,(12) de rubro: "HECHOS NOTORIOS. CONCEPTOS GENERAL Y JURÍDICO".


Debe destacarse también que el escrito por el que se promovió la presente acción de inconstitucionalidad se presentó ante este Alto Tribunal el veintidós de enero de dos mil dieciocho, fecha en la que además, venció el plazo para presentar este medio de control constitucional, tal y como ha quedado de manifiesto en el considerando anterior. Esto es, sin que aún se haya designado el nuevo Procurador General de la República y menos aún su ratificación ante el Senado.


Por lo que, es evidente que A.E.B., S.J. y de Asuntos Internacionales de la Procuraduría General de la República, a la fecha de la presentación de la demanda, era el encargado del despacho de la Procuraduría General de la República; sin embargo, no por ello puede considerarse que carecía de legitimación para presentar la acción que nos ocupa.


En efecto, si bien el párrafo tercero del apartado A de la Constitución Federal,(13) establece que el Procurador General de la República, intervendrá personalmente en las controversias y acciones a que se refiere el artículo 105 de la Constitución y, como se dijo, el inciso c) de la fracción II de este último precepto constitucional, establece que, podrá promover la acción de inconstitucionalidad el Procurador General de la República, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales, celebrados por el Estado Mexicano. Lo cierto es que, en este caso específico, en el que, a la fecha de la presentación no existía Procurador General de la República; debe considerarse que quien signa el escrito por el que se promueve la acción de inconstitucionalidad, tiene legitimación para incoar este medio de control constitucional, pues A.E.B., S.J. y de Asuntos Internacionales de la Procuraduría General de la República, materialmente fungía como encargado del despacho.


Lo anterior, debe considerarse así, tomando en consideración la naturaleza de este medio de control constitucional, el cual se instituyó para ser promovido con el interés general de preservar, de modo directo y único, la supremacía constitucional, a fin de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, realice un análisis abstracto de la constitucionalidad de la norma, sin que –en este supuesto- la Procuraduría General de la República resulte agraviada o beneficiada con la norma, en contra de la cual enderece la acción de inconstitucionalidad, ni que esté vinculado con la resolución que llegue a dictarse, pues será suficiente su interés general, abstracto e impersonal de que se respete la supremacía de la Constitución Federal.


Así, esta Primera Sala, considera que existe un orden de prelación en cuanto a las personas que sustituyen al Procurador General de la República ante su ausencia, el cual se contiene –como lo señaló la promovente– en los artículos 30 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y 3, inciso A), fracción I y, 137, de su Reglamento, los cuales, en la parte que interesa, indican:


De la suplencia y representación del Procurador General de la República


"Artículo 30.- El Procurador General de la República será suplido en sus excusas, ausencias o faltas temporales por los subprocuradores, en los términos que disponga el reglamento de esta ley.


En materia de procesos penales, el Procurador General de la República será suplido por el titular de la unidad administrativa correspondiente para la atención de las vistas que al efecto realice la autoridad jurisdiccional, el desistimiento de la acción penal, la presentación de conclusiones inacusatorias y otras actuaciones.


Cuando el Procurador General de la República sea señalado como autoridad responsable en juicios de amparo, será suplido, indistintamente, por los servidores públicos señalados en el párrafo primero, los que establezca el reglamento de esta ley o quien designe mediante el acuerdo correspondiente.


El subprocurador que supla al Procurador General de la República ejercerá las atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la presente ley y demás normas aplicables otorgan a aquél, con excepción de lo dispuesto por la fracción I del artículo 6 de esta ley".


"Artículo 3. Para el cumplimiento de los asuntos competencia de la Procuraduría, de su Titular y del Ministerio Público de la Federación, la Institución contará con las unidades administrativas y órganos desconcentrados siguientes:


A) Subprocuradurías:


I. Subprocuraduría Jurídica y de Asuntos Internacionales;

(...)"


"Artículo 137. Durante las ausencias del Procurador, el despacho y resolución de los asuntos estarán a cargo, en el orden que se mencionan, de los Subprocuradores Jurídico y de Asuntos Internacionales; de Control Regional, Procedimientos Penales y A.; Especializado en Investigación de Delincuencia Organizada; Especializado en Investigación de Delitos Federales, y de Derechos Humanos, Prevención del Delito y Servicios a la Comunidad.


Cuando se impute la comisión de un delito al Procurador, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 111 de la Constitución y en la ley en materia de responsabilidades de los servidores públicos, el Subprocurador que le corresponda suplirlo de conformidad con lo previsto en el párrafo que antecede conocerá de la denuncia, se hará cargo de la averiguación previa y, en su caso, resolverá sobre el inicio del procedimiento para la declaración de procedencia ante la Cámara de Diputados, previo acuerdo con el Ejecutivo Federal.


Durante las ausencias de los titulares de las Unidades Administrativas y Órganos Desconcentrados referidos en el artículo 3 del presente Reglamento, así como de las F.ías y Unidades Administrativas Especializadas creadas por Acuerdo del Procurador, el despacho y resolución de los asuntos a su cargo se realizará por el servidor público de la jerarquía inmediata inferior que haya sido designado para tal efecto o, a falta de designación, por los de la jerarquía inmediata inferior que corresponda conforme a la naturaleza de los asuntos de que se trate, salvo que el Procurador lo determine de otra forma. Para tal efecto, el servidor público suplente podrá ejercer todas las facultades y responsabilidades inherentes al cargo de quien suple".


Por lo que, en el caso, ante las circunstancias fácticas señaladas, se considera que la representación de la Procuraduría, sí recae en el S.J. y de Asuntos Internacionales de la Procuraduría General de la República, quien signa el escrito por el que se ejercita la acción de inconstitucionalidad.


En efecto, como lo ha sostenido el Tribunal Pleno,(14) el Poder Constituyente Permanente, en el artículo 105, fracción II, inciso c) de la Constitución Federal, legitimó al Procurador General de la República, para promover la acción de inconstitucionalidad, para denunciar la posible contradicción entre una norma general y la Constitución Federal, con el objeto de salvaguardar la supremacía constitucional sin que exista un agravio o persiga algún beneficio, pues por su condición de representante social, es que se le legitimó, con la idea de que su interés sea, el hacer prevalecer el orden constitucional en el país, en beneficio de los mexicanos.


Lo anterior se corrobora, de lo expuesto en la Exposición de Motivos que el Ejecutivo Federal acompañó a la Iniciativa de Reformas al artículo 105 de la Constitución General de la República, publicadas en el Diario Oficial de la Federación, el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, que entre otras cosas, dice:


"CÁMARA DE ORIGEN: SENADORES

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

MÉXICO D.F., A 5 DE DICIEMBRE DE 1994

INICIATIVA DEL EJECUTIVO

CC. SECRETARIOS DE LA

CAMARA DE SENADORES DEL

H. CONGRESO DE LA UNIÓN

PRESENTES


La propuesta de modificaciones al régimen competencial y organizativo de la Suprema Corte de Justicia parte de la convicción de que es el órgano jurisdiccional que ha funcionado con mayor eficiencia y credibilidad en nuestro país. Debido al carácter supremo de sus resoluciones en los distintos litigios que se generen y a las nuevas atribuciones con que se propone dotarla, la reforma a nuestro sistema de justicia debe partir del fortalecimiento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.- - - Se trata de llevar a sus últimas consecuencias el principio de la supremacía constitucional. Hasta ahora el juicio de amparo ha sido el medio tradicional para tutelar las garantías individuales, dando buena cuenta de su capacidad protectora. Mediante el juicio de amparo, los individuos han contado con un instrumento eficaz para impugnar aquella norma jurídica general o aquel acto individual de autoridad federal, estatal o municipal, que pugne con lo dispuesto por una norma constitucional. Por ello, el juicio de amparo debe conservar sus principios fundamentales, pero debemos continuar perfeccionándolo, a fin de permitir una cada vez más adecuada defensa de los derechos fundamentales del individuo frente a cualquier abuso de la autoridad.- - - Debemos reconocer que incluso con independencia de los importantes beneficios del juicio de amparo la nueva y compleja realidad de la sociedad mexicana hace que este proceso no baste para comprender y solucionar todos los conflictos de constitucionalidad que pueden presentarse en nuestro orden jurídico. Por ello, es necesario incorporar procedimientos que garanticen mejor el principio de división de poderes y a la vez permitan que la sociedad cuente con mejores instrumentos pasa iniciar acciones de revisión de la constitucionalidad de una disposición de carácter general a través de sus representantes.- - - La iniciativa plantea la reforma del artículo 105 constitucional a fin de ampliar las facultades de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer de las controversias que se susciten entre la Federación, los estados y lo Municipios; entre el Ejecutivo Federal y el Congreso de la Unión; entre los Poderes de las entidades federativas, o entre los órganos de gobierno del Distrito Federal, al ampliarse la legitimación para promover las controversias constitucionales, se reconoce la complejidad que en nuestros días tiene la integración’ de los distintos órganos federales, locales y municipales.- - - Asimismo, se propone abrir la posibilidad de que un porcentaje de los integrantes de las Cámaras del Congreso de la Unión, de las legislaturas locales, de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal o, en su caso, el Procurador General de la República, puedan plantear ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el ámbito de sus atribuciones, la inconstitucionalidad de leyes, previéndose que las resoluciones puedan anular, con efectos generales, la norma declarada inconstitucional (...) LAS CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y LAS ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD.- - - Adicionalmente a las reformas constitucionales de carácter orgánico y estructural descritas en el apartado anterior, la iniciativa propone llevar a cabo una profunda modificación al sistema de competencias de la Suprema Corte de Justicia para otorgarle de manera amplia y definitiva, el carácter de tribunal constitucional. (...) Es aconsejable incorporar a nuestro orden jurídico los valores y funciones característicos del Estado constitucional de nuestros días. De aprobarse la propuesta sometida a su consideración los mexicanos contaremos en el futuro con un sistema de control de constitucionalidad con dos vías, semejante al que con talento y visión enormes diseño en 1847 don M.O. y fue recogido en el Acta de Reformas de mayo de ese año. (...) La posibilidad de declarar la inconstitucionalidad de normas con efectos generales será una de las tareas más importantes innovaciones que nuestro orden jurídico haya tenido a lo largo de su historia. En adelante, el solo hecho de que una norma de carácter general sea contraria a la Constitución puede conllevar su anulación, prevaleciendo la Constitución sobre la totalidad de los actos del Poder Público. La supremacía constitucional es una garantía de todo Estado democrático, puesto que al prevalecer las normas constitucionales sobre las establecidas por los órganos legislativos o ejecutivos, federal o locales, se nutrirá una autentica cultura constitucional que permite la vida nacional. (...) Las acciones de inconstitucionalidad- - - El segundo proceso que se propone recoger en el artículo 105 constitucional es el de las denominadas acciones de inconstitucionalidad. En este caso, se trata de que con el voto de un porcentaje de los integrantes de las Cámaras de Diputados y de Senadores de las legislaturas locales o de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal se puedan impugnar aquellas leyes que se estimen como contrarias a la Constitución. El Procurador General de la República podrá también impugnar leyes que estime contrarias a la Constitución.- - - Lo que acontece en el juicio de amparo y en las controversias en las acciones de inconstitucionalidad no es necesario que exista agravio para que sean iniciadas. Mientras que en el amparo se requiere de una afectación de las garantías individuales y en las controversias constitucionales de una invasión de esferas las acciones de inconstitucionalidad se promueven con el puro interés genérico de preservar la supremacía constitucional. Se trata, entonces, de reconocer en nuestra Carta Magna una vía para que una representación parlamentaria calificada, o el Procurador General de la República, puedan plantearle a la Suprema Corte de Justicia si las normas aprobadas por la mayoría de un órgano legislativo son, o no, acordes con la Constitución.- - - Siendo indudable que México avanza hacia una pluralidad creciente, otorgar a la representación política la posibilidad de recurrir a la Suprema Corte de Justicia para que determine la constitucionalidad de una norma aprobada por las mayorías de los congresos, significa, en esencia, hacer de la Constitución el único punto de referencia para la convivencia de todos los grupos o actores políticos. Por ello, y no siendo posible confundir a la representación mayoritaria con la constitucionalidad, las fuerzas minoritarias contarán con una vía para lograr que las normas establecidas por las mayorías se contrasten con la Constitución a fin de ser consideradas válidas (...)".


Como se ve, la referida motivación propuso dotar a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, con nuevas atribuciones que la fortalecieran, pues se trataba de llevar a sus últimas consecuencias el principio de supremacía constitucional. Para ello, se planteó la reforma del artículo 105 de la Constitución Federal, a fin de contar con un sistema de control de constitucionalidad, en dos vías: las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad.


En relación con las segundas, la Exposición de Motivos precisó quiénes podrían promoverla, a saber, un determinado porcentaje de los integrantes de las Cámaras de Diputados y de Senadores de las Legislaturas locales o de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal y el Procurador General de la República. También distinguió a las acciones de inconstitucionalidad, del juicio de amparo y de las controversias constitucionales, destacando como característica esencial de aquéllas, que no es necesario, que exista agravio para impugnar las leyes que se estimen contrarias a la Constitución Federal, ya que, mientras que en el amparo, el presupuesto consiste en una afectación de derechos humanos y en las controversias, que exista una invasión de esferas o una violación a la Constitución, que afecte a alguno de los legitimados para promoverla, en las acciones de inconstitucionalidad, basta con el puro interés abstracto de preservar la supremacía constitucional. Se trató, entonces, de reconocer en la Constitución Federal, una vía para que una representación parlamentaria calificada o el Procurador General de la República, pudieran plantear a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, si las normas aprobadas por la mayoría de un órgano legislativo, son o no, conformes a la Carta Magna.


Así, es claro que desde la Exposición de Motivos de la reforma del artículo 105 de la Constitución Federal, que finalmente fue aprobada por el Congreso de la Unión, se precisó el carácter de las acciones de inconstitucionalidad y que pudieran ser promovidas por el Procurador General de la República, sin que fuera indispensable para ello, la existencia de agravio alguno, ya que a diferencia del juicio de amparo y de las controversias constitucionales, las acciones de inconstitucionalidad, se promueven únicamente con el puro interés general de preservar la supremacía constitucional, a fin de que, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, realice un análisis abstracto de la constitucionalidad de la norma, lo que, lógicamente, de prosperar, producirá la nulidad de la norma y las consecuencias que se sigan de ello.


Así, se ha sostenido que la legitimación del Procurador General de la República, para la promoción de este medio de control constitucional obedece al interés general, abstracto e impersonal, de que se respete la supremacía constitucional, actividad de vigilante, de la constitucionalidad de los actos materia de las acciones de inconstitucionalidad, que también le otorga la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 102, apartado A, anterior a la reforma de diez de febrero de dos mil catorce.


Es aplicable en lo conducente, las siguientes tesis de jurisprudencia de este Tribunal Pleno, que expresan:


"Novena Época

Instancia: Pleno

Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

Tomo: XII, Agosto de 2000

Tesis: P./J. 73/2000

Página: 484


ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LAS PARTES LEGITIMADAS PARA PROMOVERLA PUEDEN PLANTEAR LA CONTRADICCIÓN DE LAS NORMAS GENERALES FRENTE A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, YA SEA EN RELACIÓN CON SU PARTE DOGMÁTICA U ORGÁNICA. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se subdivide en dos apartados fundamentales, el dogmático y el orgánico, respecto de los cuales existen procedimientos constitucionales que tutelan su salvaguarda, como son el juicio de amparo, la controversia constitucional y la acción de inconstitucionalidad. Por lo que hace a esta última, a diferencia del juicio de garantías que esencialmente protege, en su aspecto dogmático, a la Ley Fundamental, y de la controversia constitucional que protege su parte orgánica y por excepción su parte dogmática, la citada acción de inconstitucionalidad salvaguarda ambos apartados. Ello es así, porque la referida acción es un medio de control abstracto, a través del cual se hace una denuncia de inconstitucionalidad respecto de normas o leyes generales que sean contrarias a la Carta Magna, sin más limitación que la disposición u ordenamiento normativo de que se trate la contravenga, por lo que las partes legitimadas para ejercer dicha acción pueden plantear la contradicción de las normas combatidas y la Constitución Federal, ya sea en relación con su parte dogmática u orgánica, pues no existe disposición alguna que establezca limitaciones al respecto ni tampoco se desprende de los antecedentes legislativos de las reformas constitucionales de mil novecientos noventa y cinco y mil novecientos noventa y seis."


"Época: Novena Época

Registro: 188899

Instancia: Pleno

Tipo de Tesis: Jurisprudencia

Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

Tomo XIV, Septiembre de 2001

Materia(s): Constitucional

Tesis: P./J. 98/2001

Página: 823


ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA TIENE LEGITIMACIÓN PARA IMPUGNAR MEDIANTE ELLA, LEYES FEDERALES, LOCALES O DEL DISTRITO FEDERAL, ASÍ COMO TRATADOS INTERNACIONALES. El artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos faculta al procurador general de la República para impugnar, mediante el ejercicio de las acciones de inconstitucionalidad, leyes de carácter federal, estatal o del Distrito Federal, así como tratados internacionales, sin que sea indispensable al efecto la existencia de agravio alguno, en virtud de que dicho medio de control constitucional se promueve con el interés general de preservar, de modo directo y único, la supremacía constitucional, a fin de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación realice un análisis abstracto de la constitucionalidad de la norma. En otras palabras, no es necesario que el procurador general de la República resulte agraviado o beneficiado con la norma en contra de la cual enderece la acción de inconstitucionalidad ni que esté vinculado con la resolución que llegue a dictarse, pues será suficiente su interés general, abstracto e impersonal de que se respete la supremacía de la Carta Magna".


En ese sentido, no podría llegarse al extremo de sostener que, en casos como el que ahora se presenta, en el que existe una ausencia total de un Procurador General de la República ratificado por el Senado, no existe posibilidad de que la Procuraduría presente una acción de inconstitucionalidad, pues esto iría en contra de los propios objetivos por los que se legitimó al Procurador General, para promover la acción de inconstitucionalidad, es decir, sería ir en contra de la supremacía constitucional y del interés de los mexicanos, en general de que prevalezca el orden constitucional.


Por lo anterior, se concluye que, si en el caso se plantea la inconstitucionalidad artículo 35-Ter, fracción XXIII, de la Ley Orgánica de la F.ía General del Estado de Veracruz, ordenamiento que tiene el carácter de ley estatal, quien signa la acción de inconstitucionalidad cuenta con la legitimación necesaria para hacerlo.


En consecuencia, se determina que el S.J. y de Asuntos Internacionales de la Procuraduría General de la República, cuenta con legitimación para acudir, como actor, a este medio de control constitucional.


CUARTO. Improcedencia de la acción. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera innecesario el estudio de los conceptos de invalidez planteados por la parte promovente, en virtud de que procede decretar el sobreseimiento de la acción de inconstitucionalidad por actualizarse la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, en relación con los numerales 20, fracción II, y 65, todos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(15) por las siguientes consideraciones.


Como se expuso, el accionante solicitó la invalidez del artículo 35-Ter, fracción XXIII, de la Ley Orgánica de la F.ía General del Estado de Veracruz, contenido en el Decreto 376 publicado en el periódico oficial de la entidad el veintiuno de diciembre de dos mil diecisiete.


En relación con el precepto impugnado, esta Primera Sala advierte que el Congreso de la Unión emitió un decreto por el que lo derogó.


Ahora bien, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido el criterio consistente en que, en tratándose de acciones de inconstitucionalidad, la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, de la Ley de la materia, en relación con la fracción II del artículo 20 del mismo ordenamiento, se actualiza cuando:


a) Dejan de producirse los efectos de la norma general que motivaron la acción de inconstitucionalidad, en tanto que ésta constituye el único objeto de análisis del medio de control.


b) Lo anterior ocurre cuando la norma o normas impugnadas hubieren sido reformadas o sustituidas por otras, toda vez que la transgresión a la Constitución Federal debe ser objetiva y actual al momento de resolver la vía procesal; esto es, el análisis constitucional debe tener como objeto una disposición que durante su vigencia pueda contravenir a la Ley Fundamental.(16)


c) En caso de reforma o modificación normativa, para estimar actualizada la causa de improcedencia, debe analizarse el derecho transitorio, a efecto de determinar de manera indubitablemente que la norma anterior fue plenamente modificada o sustituida.(17)


En ese sentido, para sustentar por qué se afirma que la norma impugnada fue derogada, es necesario desarrollar diversos temas que se relacionan con la misma, a saber:

I. Naturaleza jurídica y fines de la extinción de dominio;
II. Facultad para legislar en materia de extinción de dominio; y III. Contexto del decreto por el que se adicionó la norma controvertida.


I. Naturaleza jurídica y fines de la extinción de dominio.


Este Alto Tribunal funcionando en Pleno, en la acción de inconstitucionalidad 3/2015 resuelta el cuatro de agosto de dos mil quince, se pronunció en cuanto a la naturaleza y los fines que el Poder Reformador le imprimió a la extinción de dominio, prevista en el artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


Del trabajo legislativo de la reforma constitucional de junio de dos mil ocho, se desprendió que el Poder Reformador implementó un paquete de reformas constitucionales(18) dirigidas a combatir al crimen organizado, y señaló que este fenómeno delincuencial ha rebasado la capacidad de respuesta de las autoridades y ha alcanzado un alto grado de sofisticación, capacidad de operación, organización y equipamiento, haciendo más complejo su combate, y creando un alto impacto social por los delitos que comete y por su condición de amenaza en contra del Estado.


Asimismo, se manifestó que los procesos penales vigentes no son eficaces para afectar a la delincuencia organizada en su patrimonio. Lo cual es indispensable para debilitar su estructura, aumentar sus costos, reducir sus ganancias, dificultar su operación, y afectarlo de manera frontal.


Señaló que, por regla general, los bienes que las bandas criminales utilizan para la comisión de los delitos no están a nombre de los procesados, y aun cuando sea evidente que se utilizan como instrumento para el delito o que son producto de las operaciones delictivas, debido a esa falta de relación directa con los procesados, el Estado no puede allegarse de ellos.


Por lo anterior, consideró necesario introducir la extinción de dominio como una figura jurídica novedosa, menos complicada en su aplicación, la cual no tuviera por objeto sancionar al responsable, sino que estuviera dirigida a privar a las bandas criminales de sus bienes para combatir de manera eficaz a la delincuencia organizada.


En conclusión, la regulación de la figura de extinción de dominio tuvo por objeto adecuar las estructuras constitucionales y legales para combatir en forma eficaz a la delincuencia organizada al considerar que las figuras que existían con anterioridad eran insuficientes, como es el caso del aseguramiento, para el cual era necesario esperar la declaratoria de culpabilidad penal de los inculpados.


Cabe puntualizar que, con la misma intensidad con que el Poder Reformador enfatizó la especial naturaleza de la acción de extinción de dominio, los objetivos que persigue, así como su autonomía del proceso penal, también destacó que el uso irrestricto de la figura podía ocasionar que se incurriera en arbitrariedades.


Al efecto, manifestó que un modelo eficaz no puede estar sustentado de manera exclusiva en mayores facultades para las autoridades policiales; sino que, en todo caso, debe contar con los equilibrios propios e indispensables que exige la justicia y, en general, un Estado democrático de derecho, por lo que la figura debía ejercitarse con absoluto respeto a la legalidad, a la garantía de audiencia y debido proceso.


Asimismo, precisó que la acción de extinción de dominio no se creó para facilitar las tareas del Ministerio Público en la persecución de delitos comunes, ni debía ser aplicada indiscriminadamente a otro tipo de conductas.


En las propias palabras del órgano reformador, se sostuvo que "(...) se comparte el criterio de la Cámara de origen de considerar necesario crear un procedimiento jurisdiccional y autónomo del proceso penal que establezca en forma expresa que procederá estrictamente en los casos de delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos, así como trata de personas."


Así pues, se observa que el Poder Reformador reguló la figura de extinción de dominio como un régimen de excepción; ya que insistió en que era necesaria para el tratamiento de un fenómeno muy particular de delincuencia, que por sus características especiales, en la capacidad de operación de la organización, la sofisticación de sus actividades, el impacto social de los delitos que comete y, en general, su condición de amenaza en contra del Estado, requiere de un tratamiento especializado; haciendo especial énfasis en que no se pretende que sea aplicada indiscriminadamente a otro tipo de conductas.


El procedimiento legislativo en cuestión dio lugar a la modificación del artículo 22 de la Constitución Federal, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de junio de dos mil ocho, para introducir la figura de la extinción de dominio, la cual, no está encaminada a determinar la culpabilidad del imputado y su sanción penal, sino en esencia, la extinción de dominio se ejerce sobre los bienes de que se sirve para delinquir; por lo que, no es significativo llegar a establecer quién cometió el delito y si debe imponérsele una pena, sino sólo demostrar la existencia del hecho ilícito descrito en la ley penal.


Ahora bien, dado que la extinción de dominio no persigue la sanción del delito penal, sino privar a la delincuencia organizada de los bienes vinculados con la comisión del hecho ilícito, tiene el alcance de extinguir el derecho de propiedad y de posesión a personas no involucradas en la comisión de los delitos que prevé la norma constitucional.(19)


Por ello, tal medida es de aplicación e interpretación restrictiva, puesto que, se trata de un régimen de excepción para lidiar con un fenómeno delincuencial especial, que no debe aplicarse en la persecución de delitos comunes, ni por consiguiente, puede ampliarse por la autoridad competente para regularlo, bajo el argumento de que, a falta de prohibición expresa en la Constitución Federal, su regulación abierta está permitida, ya que ello iría en contra de la naturaleza de la figura y de sus objetivos.


Así, la extinción de dominio, al ser un régimen de excepción, no puede ser ampliado por el legislador ordinario, sino que su regulación, interpretación y aplicación son restrictivas, tal como se desprende del procedimiento legislativo referido.


Además, en el precedente aludido, también se indicó que el carácter excepcional de la extinción de dominio no sólo deriva de su procedimiento de creación, sino también del propio artículo constitucional en análisis, en cuanto establece:


"Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales. Toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado.


No se considerará confiscación la aplicación de bienes de una persona cuando sea decretada para el pago de multas o impuestos, ni cuando la decrete una autoridad judicial para el pago de responsabilidad civil derivada de la comisión de un delito. Tampoco se considerará confiscación el decomiso que ordene la autoridad judicial de los bienes en caso de enriquecimiento ilícito en los términos del artículo 109, la aplicación a favor del Estado de bienes asegurados que causen abandono en los términos de las disposiciones aplicables, ni la de aquellos bienes cuyo dominio se declare extinto en sentencia. En el caso de extinción de dominio se establecerá un procedimiento que se regirá por las siguientes reglas:


I. Será jurisdiccional y autónomo del de materia penal;


II. Procederá en los casos de delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de personas, respecto de los bienes siguientes:


a) Aquellos que sean instrumento, objeto o producto del delito, aun cuando no se haya dictado la sentencia que determine la responsabilidad penal, pero existan elementos suficientes para determinar que el hecho ilícito sucedió.


b) Aquellos que no sean instrumento, objeto o producto del delito, pero que hayan sido utilizados o destinados a ocultar o mezclar bienes producto del delito, siempre y cuando se reúnan los extremos del inciso anterior.


c) Aquellos que estén siendo utilizados para la comisión de delitos por un tercero, si su dueño tuvo conocimiento de ello y no lo notificó a la autoridad o hizo algo para impedirlo.


d) Aquellos que estén intitulados a nombre de terceros, pero existan suficientes elementos para determinar que son producto de delitos patrimoniales o de delincuencia organizada, y el acusado por estos delitos se comporte como dueño.


III. Toda persona que se considere afectada podrá interponer los recursos respectivos para demostrar la procedencia lícita de los bienes y su actuación de buena fe, así como que estaba impedida para conocer la utilización ilícita de sus bienes."


Al respecto, se precisó que el artículo 22 constitucional en su primer párrafo enumera varios hechos violatorios de los derechos humanos y que -por lo tanto- la Constitución prohíbe, como son la pena de muerte, de mutilación, de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes, así como, cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentes.


Establece además que "toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado."


El contenido de ese primer párrafo establece la premisa general, esto es, en México están prohibidas las penas inusitadas y las penas trascendentales. Asimismo, toda pena debe ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado.


De la jurisprudencia emitida por este Tribunal, se advierte que las penas inusitadas son aquellas que resultan inhumanas, crueles, infamantes o excesivas, o que no corresponden a los fines perseguidos por la penalidad en general, mientras que las trascendentales son aquellas cuyos efectos van más allá de la persona del delincuente.(20)


De esa premisa general se desprende, entre otros, el respeto al derecho de propiedad, protegido por la garantía a la no confiscación de bienes; sin embargo, en su segundo párrafo, el artículo 22 constitucional establece ciertas excepciones o restricciones a la no confiscación de bienes, dentro de las cuales se sitúa a la extinción de dominio.


En efecto, en el segundo párrafo del artículo 22 constitucional, no se considerará confiscación de bienes, y por lo tanto, como excepción, está permitido:


• La aplicación de bienes de una persona cuando sea decretada para el pago de multas o impuestos, ni cuando la decrete una autoridad judicial para el pago de responsabilidad civil derivada de la comisión de un delito;


• El decomiso que ordene la autoridad judicial de los bienes en caso de enriquecimiento ilícito en los términos del artículo 109;


• La aplicación a favor del Estado de bienes asegurados que causen abandono en los términos de las disposiciones aplicables, ni la de aquellos bienes cuyo dominio se declare extinto en sentencia.


A continuación, el propio artículo 22 prevé las bases para la regulación del procedimiento de extinción de dominio. La redacción es imperativa, al establecer: "En el caso de extinción de dominio se establecerá un procedimiento que se regirá por las siguientes reglas..."


En lo que interesa, dentro de dichas reglas se mandata en la fracción II, que "Procederá en los casos de delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de personas...".


Esto es, el artículo 22 constitucional determina de manera específica los delitos respecto de los cuales es procedente la extinción de dominio.


Además de lo expuesto en la acción de inconstitucionalidad 3/2015 referida, se considera pertinente precisar que el veintisiete de mayo de dos mil quince, se emitió el decreto por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la Constitución Federal, entre ellas la fracción II del artículo 22 constitucional, mediante la cual se adicionó al catálogo de delitos por los que procede la extinción de dominio, el de enriquecimiento ilícito.


Ahora bien, por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el catorce de marzo de dos mil diecinueve, nuevamente se reformó el artículo 22 constitucional, a fin de perfeccionarse la figura de extinción de dominio ante la falta de eficacia en su aplicación.


En efecto, en la iniciativa de reforma del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada en la Cámara de Diputados, por el Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, el treinta de marzo de dos mil diecisiete, se precisó:


"(...) El fracaso que han tenido las autoridades federales en la aplicación de la extinción de dominio (en 2015-2016 solo se ganó un juicio por la cantidad de 90 mil pesos cuando el fenómeno del lavado de dinero puede estar llegando a niveles de 50 mil millones de dólares, de acuerdo a las cifras de criminalidad económica), tiene varios factores. Este Congreso debe reforzar su exigencia al gobierno federal para que rinda cuentas en este aspecto. Adicionalmente a lo anterior, es evidente que la extinción de dominio tiene fundamentos constitucionales erróneos que deben resolverse a la brevedad de manera urgente. Es necesario desvincular en el texto constitucional la procedencia de la extinción del tema penal.


(...) derivado de la reforma constitucional de 18 de junio de 2008, en la cual se plasmó por primera vez esta figura, surgió la obligación de expedir la Ley Reglamentaria que regulara su procedimiento para solicitar la acción de extinción, tomando como base las reglas emitidas. En efecto, la extinción de dominio, a diferencia del decomiso y la aplicación a favor del Estado de bienes asegurados que causen abandono, es una figura distinta e independiente de la responsabilidad pena, y que no implica la imposición de una pena a un delincuente por la comisión de un delito, sino que se trata de una acción real, autónoma y de carácter patrimonial, que se inicia y desarrolla en relación con bienes concretos y determinados con observancia de las garantías del debido proceso.


Siguiendo la letra de la ley, con la aplicación del procedimiento de extinción se logran diversos fines relevantes:


1. Disminuir los recursos con que cuenta la delincuencia;


2. Disminuir la capacidad operativa de los agentes criminales;


3. Atender al interés y beneficio de la sociedad, a través de la utilización de dichos bienes o el producto que se obtenga de los mismos;


4. Obtener recursos destinados a la reparación del daño de las víctimas y ofendidos de la actividad ilícita.


5. Entre otros.


Lo anterior, sin que para ello en los casos específicos antes previstos, resulte necesario, como actualmente sucede, la plena acreditación de la responsabilidad penal del inculpado.


No obstante lo anterior, la práctica de la figura de la extinción de dominio deja mucho que desear, ya su utilización es casi nula en las entidades federativas y a nivel federal el ministerio público no ha logrado separar la práctica y los estándares penales del procedimiento civil de la extinción de dominio, como ya se ha señalado.


El procedimiento de extinción de dominio que se propone regular en la carga magna se sustenta en los mismos principios constitucionales de seguridad jurídica, de legalidad, del debido proceso y de la garantía de audiencia.


Como ya se ha mencionado, el Estado mexicano ha suscrito diversos instrumentos internacionales tales como la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas y la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, y en la Convención de Mérida contra la Corrupción, en los que se determina la obligación de los Estados parte de instrumentar procedimientos encaminados a la privación, con carácter definitivo, de algún bien de origen ilícito por decisión de un tribunal o de una autoridad competente, así como considerar la posibilidad de revertir la carga de la prueba respecto del origen ilícito de dichos bienes, en la medida en que ello sea compatible con los principios del derecho interno, situación que el estado mexicano ha cumplido pero sin efectividad.


Al no tratase de un tema penal y no constituir la causa eficiente para la procedencia de la acción, es que se hace perfectamente compatible el recepcionar la obligación mandatada tanto en la convención del Palermo.


La extinción de dominio es una figura central en la estrategia de seguridad. Gracias a ella y sus correlativas diversos países han podido recuperar tranquilidad y orden. Tanto en Italia, como en Estados Unidos, Colombia, Guatemala y otras naciones, esta es una acción que se somete al arbitrio judicial de manera sistemática, y sus resultados son favorables en la restitución del orden en un contexto de estado de derecho y respeto a los derechos humanos.


Bajo dicho escenario, es necesario replantear la figura de extinción de dominio, en nuestro país, siguiendo la doctrina universalmente aceptada y que ha resultado exitosa en donde se ha aplicado.


(...)"


En el dictamen de la Comisión de Puntos Constitucionales respecto a la iniciativa aludida, entre otras cosas, se precisó:


"(...) La iniciativa tiene por objeto reformar la acción de extinción de dominio para darle viabilidad y eficacia. (...)


Esta comisión dictaminadora coincide en la urgencia de fortalecer el combate inteligente contra el crimen organizado y los delitos de corrupción, como base estratégica para lograr la seguridad pública y procuración de justicia eficientes en nuestro país. La experiencia internacional ha demostrado que no es suficiente concentrar los esfuerzos de las instituciones de seguridad en la persecución de aquellos que incurren en dichas conductas delictivas.


Esta experiencia internacional, señala que para dar resultado en el abatimiento de la criminalidad organizada y la del género de corrupción, se deben incluir figuras legales tendientes a la recuperación de activos derivados o puestos al servicio de conductas ilícitas. (...)


La extinción de dominio es la figura más eficaz para la recuperación de activos, ya que no requiere de los estándares probatorios de la figura del decomiso penal tradicional. Si bien es una figura que requiere del desahogo de un proceso jurisdiccional, su tramitación y sus estándares, son muy distintos por su naturaleza real y no personal, como lo es la acción penal.


La eficacia de esta figura no riñe con el marco de respeto irrestricto a los derechos humanos, todo lo contrario, posibilita un contexto de seguridad jurídica y garantías que el país requiere.


En México, la emisión de una regulación constitucional y legislativa de la extinción de dominio fue un avance destacado, sin embargo, el diseño vigente de dicha figura tanto a nivel constitucional como secundario, implican cargas procesales y probatorias propias del derecho penal, que has sido uno de los óbices en su aplicación e instrumentación exitosa. Esto explica en buena medida el fracaso que la federación ha tenido en la recuperación de activos, tanto del crimen organizado, como de los actos de corrupción.


Es deseable que tanto a nivel federal como nacional se promueva una política de estado coherente en materia de recuperación de activos y de extinción de dominio, para que pueda existir mayor cooperación interinstitucional y por ende mejores resultados. (...)


Esta comisión dictaminadora considera pertinente la propuesta en análisis, pues atiende los objetivos planteados para: 1. Disminuir los recursos con que cuenta la delincuencia; 2. Disminuir la capacidad operativa de los agentes criminales; 3. Atender al interés y beneficio de la sociedad, a través de la utilización de dichos bienes o el producto que se obtenga de los mismos; y 4. Obtener recursos destinados a la reparación del daño de las víctimas y ofendidos de la actividad ilícita. (...)"


En atención a la minuta que en su oportunidad se envió al Senado de la República, se emitió el Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Justicia y de Estudios Legislativos Segunda, del que se destaca lo siguiente:


"(...) TERCERA. DEL SENTIDO DEL DICTAMEN. Estas Comisiones Unidas, coincidimos materialmente con lo expuesto en la minuta elaborada por la Cámara de Diputados, por cuando hace a la importancia de fortalecer la figura de extinción de dominio dotándola de viabilidad y eficacia; estableciendo que la acción de extinción de dominio y se ejercitará a través de un procedimiento jurisdiccional y autónomo de la materia penal, sobre bienes que sean instrumento, objeto o producto de actos de corrupción o de actividades ilícitas en perjuicio grave del orden público.


No obstante, consideramos fundamental que para dar claridad y certeza a quienes se encuentran sujetos al procedimiento de extinción de dominio respecto de sus bienes, el texto constitucional deberá establecer y fijar los criterios fundamentales de procedencia de dicha figura, mismos que el legislador deberá posteriormente desarrollar en la legislación procedimental única, con la finalidad de establecer un procedimiento que bajo las mismas condiciones y formalidades se lleve a cabo en toda la república, tanto en el fuero federal como en el fuero común para las entidades federativas. (...)


Sin lugar a dudas, la emisión de una regulación constitucional y secundaria de la extinción de dominio fue un avance destacado en nuestro país, que tuvo como finalidad cimentar la base normativa para que el Estado Mexicano, sin transgredir las garantías constitucionales de seguridad jurídica, de legalidad, del debido proceso y de audiencia, combatieran a la delincuencia organizada a través de la disminución de los recursos que la vuelven poderosa e impune.


Sin embargo, al pasar de los años y derivado de la comparación y los alcances de dicha figura en países como Colombia, Guatemala, Estados Unidos e Italia, podemos observar que en nuestro país esta figura es limitativa, ya que deja de lado actividades ilícitas que pudieran ser susceptibles de su aplicación.


Aunado a lo anterior, la extinción de dominio desde su implementación en nuestro país no ha dado los resultados esperados y se debe en gran medida a que, no obstante se señala que es un proceso "autónomo" del proceso penal, en realidad esa afirmación es relativa, tal como lo menciona la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:


"EXTINCIÓN DE DOMINIO. LA AUTONOMÍA A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 22 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, ENTRE EL PROCEDIMIENTO RELATIVO Y EL PENAL NO ES ABSOLUTA, SINO RELATIVA. (...)"


En este sentido, un replanteamiento constitucional de la extinción de dominio es necesario; ya que el diseño vigente de esta figura a nivel constitucional y secundario, implican cargas procesales y probatorias propias del derecho penal, que ha sido uno de los obstáculos en la aplicación exitosa de esa figura en nuestro país.


Bien se sabe que éste es uno de los inconvenientes en su aplicación que impiden hacer esta figura una herramienta eficaz y eficiente para el combate de la estructura financiera de la delincuencia, por lo que se estima pertinente y necesaria su modificación a efecto de dotarle mayor operatividad y funcionalidad. (...)


De acuerdo con un estudio comparado entre Colombia y México en materia de extinción de dominio del Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública (CESOP) de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión; la F.ía General de la Nación de Colombia y del informe anual de labores de 2011 del Poder Judicial de la Federación, señalan que en Colombia en el año 2008 se encontraban 11,888 procesos judiciales en fase inicial, en trámite 815 y 2,703 procesos judiciales por extinción de dominio; mientras en México en el periodo 2010-2011 sólo se tenían 3 procesos judiciales en esta materia; por otra parte, el CESOP señala que en los mismos periodos en Colombia se obtuvieron 28,161 bienes y en México sólo 8 bienes.


En este sentido, de acuerdo con el sexto Informe de Labores de la Procuraduría General de la República (PGR) durante el periodo de 1 de septiembre de 2017 al 30 de junio de 2018, en su apartado "Actuación del Ministerio Público representante de los Intereses de la Federación y de la Institución" se iniciaron 4 juicios y se concluyeron 230 en materia de extinción de dominio.


Por otra parte, también informan que en esta materia se presentaron ante el juez especializado 10 demandas correspondientes a siete inmuebles, 121 joyas, 4 numerarios en moneda nacional y 3 numerarios en dólares americanos; se obtuvieron 16 sentencias favorables con respecto a 6 inmuebles, 101 joyas, 8 numerarios en moneda nacional y 6 numerarios en dólares americanos por un monto total de 30 millones 384 mil 917 pesos mexicanos y 7 millones 7 mil 813 dólares americanos.


Mientras tanto en Colombia el día 30 de agosto de 2018 el F. General de la Nación, N.H.M.N., en su proceso de rendición de cuentas ante la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, declaró que durante el periodo de 2017-2018 se tienen 4.930 organizaciones impactadas y 26.632 personas capturadas, afectando las finanzas de las mismas, logrando la extinción del dominio de 21.342 bienes incautados, que representan 10,7 billones de pesos.


Como se puede observar la figura de extinción de dominio en nuestro país, aún dista de un funcionamiento eficaz como sucede en Colombia, y en gran parte se debe a la dependencia en materia penal.


La extinción de dominio es la figura más idónea para la recuperación de los activos derivados de los hechos de corrupción o de actividades ilícitas, si bien es una figura que requiere del desahogo de un proceso jurisdiccional, su tramitación y sus estándares son distintos a los de la acción penal y debemos hacerlo valer.


Para los integrantes de estas comisiones dictaminadoras es urgente fortalecer la figura de extinción de dominio, es necesario atender y evitar los obstáculos procedimentales que se interponen con el principal objetivo de esta figura jurídica, que es el combate inteligente contra el crimen organizado y la corrupción. De esta manera se busca disminuir los recursos con que cuenta la delincuencia, desalentando su capacidad operativa. (...)


CUARTA. (...)


JUSTIFICACIÓN DEL PROYECTO DE DECRETO.


Con base en los insuficientes resultados que la norma constitucional y la ley vigentes arrojan como experiencia para la revisión de las previsiones sobre extinción de dominio en nuestra constitución y en seguimiento del intercambio de impresiones llevado a cabo por los Senadores y Senadoras de las comisiones Unidas en la reunión del día 5 de noviembre en curso, se estimó oportuno plantear lo siguiente:


a) Precisar la naturaleza civil del procedimiento y su autonomía del procedimiento penal.


(...) la normatividad en vigor no desligó apropiadamente el procedimiento de extinción de dominio de la acreditación de la conducta delictiva de la persona que se reputa como propietaria del bien.


Por ello, es pertinente precisar que el procedimiento de extinción de dominio es de naturaleza civil.


Esta caracterización, establecerá una previsión procedimental relevante al modificar el estándar probatorio o el nivel de rigor probatorio para que en un litigio civil el Ministerio Público plantee que el bien incorporado al patrimonio de una persona que es investigada por la comisión de ciertos delitos tiene una procedencia ilegítima.


Hoy la carga de la prueba en un procedimiento presuntamente autónomo del proceso penal, pero con reglas de los procedimientos penales, implica acreditar fuera de cualquier duda razonable que el bien se obtuvo mediante la comisión de un delito o que se utilizó para la comisión de delitos; a contrario sensu la reforma establecería la carga probatoria con estándares de probabilidad razonable en quien se asuma o conduzca como propietario del bien. Tendría que probar la procedencia legítima del bien y el Ministerio Público no tendría que probar el cuerpo del delito o, en su desarrollo último, la conducta delictiva.


b) Precisar que el procedimiento es sobre derechos reales o bienes incorporados al patrimonio de una persona y no sobre su eventual participación o responsabilidad en la comisión de ilícitos sea para obtener el bien o para utilizarlo en actividades delictivas. La esencia de la modificación estriba, como ya se mencionó, en si el propietario del bien puede o no acreditar su legítima procedencia.


Por otro lado, y para precisar la excepcionalidad de la figura de la extinción de dominio, se plantea una enunciación limitada con relación a las investigaciones de ciertas conductas típicas: hechos de corrupción, delitos cometidos por servidores públicos, delincuencia organizada, robo de vehículos, recursos de procedencia ilícita, delitos contra la salud, secuestro, trata de personas, encubrimiento y delitos en materia de hidrocarburos, petroquímicos y petrolíferos.


c) Preservar la previsión vigente en el sentido de que toda persona que pudiera ser afectada por un procedimiento de extinción de dominio tenga a su disposición los recursos legales para acreditar la procedencia legítima de sus bienes.


d) Establecer que la acción de dominio es propia del Ministerio Público y que en su ejercicio le prestará el auxilio las autoridades competentes de los distintos órdenes de gobierno. (...)"


En atención a las modificaciones propuestas en el proyecto de Decreto del Dictamen aludido -en términos de la fracción E del artículo 72 constitucional- se devolvió a la Cámara de Diputados, en la que la Comisión de Puntos Constitucionales emitió un dictamen en sentido positivo sobre la minuta respectiva. Así, una vez que lo aprobaron la mayoría de las legislaturas de los Estados y de la Ciudad de México, el catorce de marzo de dos mil diecinueve, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto respectivo, por el que se reformó el artículo 22 de la Constitución Federal.


De acuerdo con los antecedentes legislativos expuestos, se aprecia que la reforma al artículo 22 constitucional, partió de la base de que con la incorporación a nuestro sistema jurídico de la extinción de dominio se avanzó significativamente en el combate a la delincuencia organizada, así como que dicha figura jurídica es la más idónea para combatir a la delincuencia organizada y los delitos de corrupción, pues permite recuperar los activos derivados o puestos al servicio de conductas ilícitas.


Sin embargo, el constituyente reconoció que desde su implementación no ha dado los resultados perseguidos, principalmente porque su diseño normativo a nivel constitucional y secundario, implica cargas procesales y probatorias propias del derecho penal, a pesar de que se trata de una figura distinta e independiente de la responsabilidad penal, que no tiene como finalidad la imposición de una pena por la comisión de un delito, sino que consiste en una acción real, autónoma y de carácter patrimonial, que se inicia y desarrolla en relación con bienes concretos y determinados.


De manera que, la finalidad sustancial de dicha reforma consistió en dotar a la extinción de dominio de mayor operatividad y funcionalidad, para lo cual, en lo que aquí interesa, se consideró adecuado:


a) Precisar la naturaleza civil del procedimiento y su autonomía del procedimiento penal;


b) Precisar que el procedimiento es sobre derechos reales o bienes incorporados al patrimonio de una persona y no sobre su eventual participación o responsabilidad en la comisión de ilícitos;


c) Precisar la excepcionalidad de la figura a través de una enunciación limitada con relación a las investigaciones de ciertas conductas típicas, a saber: hechos de corrupción, delitos cometidos por servidores públicos, delincuencia organizada, robo de vehículos, recursos de procedencia ilícita, delitos contra la salud, secuestro, trata de personas, encubrimiento y delitos en materia de hidrocarburos, petroquímicos y petrolíferos;


d) Preservar la previsión vigente, en el sentido de que toda persona que pudiera ser afectada por un procedimiento de extinción de dominio, tiene a su disposición recursos legales para acreditar la procedencia legítima de sus bienes; y


e) Establecer que la acción de dominio es propia del Ministerio Público y que en su ejercicio le prestará auxilio las autoridades competentes de los distintos órdenes de gobierno.


Así, con motivo de la reforma aludida, el texto del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos quedó en los términos que se transcriben:


"Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales. Toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado.


No se considerará confiscación la aplicación de bienes de una persona cuando sea decretada para el pago de multas o impuestos, ni cuando la decrete la autoridad judicial para el pago de responsabilidad civil derivada de la comisión de un delito. Tampoco se considerará confiscación el decomiso que ordene la autoridad judicial de los bienes en caso de enriquecimiento ilícito en los términos del artículo 109, la aplicación a favor del Estado de bienes asegurados que causen abandono en los términos de las disposiciones aplicables, ni de aquellos bienes cuyo dominio se declare extinto en sentencia.


La acción de extinción de dominio se ejercitará por el Ministerio Público a través de un procedimiento jurisdiccional de naturaleza civil y autónomo del penal. Las autoridades competentes de los distintos órdenes de gobierno le prestarán auxilio en el cumplimiento de esta función. La ley establecerá los mecanismos para que las autoridades administren los bienes sujetos al proceso de extinción de dominio, incluidos sus productos, rendimientos, frutos y accesorios, para que la autoridad lleve a cabo su disposición, uso, usufructo, enajenación y monetización, atendiendo al interés público, y defina con criterios de oportunidad el destino y, en su caso, la destrucción de los mismos.


Será procedente sobre bienes de carácter patrimonial cuya legítima procedencia no pueda acreditarse y se encuentren relacionados con las investigaciones derivadas de hechos de corrupción, encubrimiento, delitos cometidos por servidores públicos, delincuencia organizada, robo de vehículos, recursos de procedencia ilícita, delitos contra la salud, secuestro, extorsión, trata de personas y delitos en materia de hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos.


A toda persona que se considere afectada, se le deberá garantizar el acceso a los medios de defensa adecuados para demostrar la procedencia legítima del bien sujeto al procedimiento."


De acuerdo con el precepto que antecede y para efectos de este asunto, sólo resta destacar que la extinción de dominio continúa erigiéndose como una excepción a la confiscación de bienes; ahora se establece de manera expresa que es un procedimiento jurisdiccional de naturaleza civil y autónomo del penal; y su procedencia se amplió a bienes de carácter patrimonial cuya legítima procedencia no pueda acreditarse, relacionados con investigaciones derivadas de hechos de corrupción, encubrimiento, delitos cometidos por servidores públicos, delincuencia organizada, robo de vehículos, recursos de procedencia ilícita, delitos contra la salud, secuestro, extorsión, trata de personas y delitos en materia de hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos.


Finalmente, cabe precisar que en el decreto aludido no sólo se reformó el artículo 22 de la Constitución Federal, sino también la fracción XXX del diverso 73 de la propia constitución; sin embargo, tal aspecto se detallará en el apartado siguiente, dado que se relaciona directamente con el tema que ahí se desarrollará.


II. Facultad para legislar en materia de extinción de dominio.


En atención a que durante la vigencia de la norma impugnada, la facultad para legislar en materia de extinción de dominio ha tenido cambios substanciales que impactan en el presente asunto, es necesario precisar lo siguiente.


El Tribunal Pleno (en diversos precedentes, de los que destaca la acción de inconstitucionalidad 3/2015 referida), hasta antes de la reforma a los artículos 22 y 73, fracción XXX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el catorce de marzo de dos mil diecinueve, sostuvo que las legislaturas de los Estados tienen facultades para legislar en relación con la figura de extinción de dominio.


En lo que interesa, dicho aserto se sustentó en que las facultades que otorga el artículo 73, fracción XXI, de la Constitución Federal, al Congreso de la Unión para legislar en materia de delincuencia organizada, se refieren exclusivamente al delito de delincuencia organizada que es eminentemente federal; sin embargo, la extinción de dominio también procede respecto de otros delitos que son eminentemente locales, como el robo de vehículos, o delitos en la modalidad de delegación operativa local por la ley general (competencia concurrente), donde el tipo y penas se encuentran federalmente legisladas, pero la persecución, proceso y condena pueden ser tanto federales como locales, como son los de narcomenudeo, trata de personas y secuestro.


Lo que llevó a concluir que las entidades federativas tienen competencia para emitir una ley de extinción de dominio, siempre y cuando los procesos a los que se refiere se encuentren relacionados con el delito de robo de vehículos, o bien, aquellos que si bien su regulación corresponde al Congreso de la Unión, su aplicación u operatividad puede ser llevada a cabo por autoridades locales de manera concurrente, tal como en el caso del narcomenudeo, trata de personas y secuestro.


Luego, se afirmó que en la medida en que las Legislaturas de los Estados tenían competencia para conocer de los delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de personas, con excepción del delito de delincuencia organizada, debe entenderse que también están facultados para legislar en lo relativo a la figura de extinción de dominio, que si bien es autónoma de los procesos penales respectivos, guarda relación con los mismos en tanto es su existencia la que justifica el inicio de los procedimientos de extinción; lo cual fue reiterado en las acciones de inconstitucionalidad 18/2010,(21) 33/2013(22) y 20/2014(23) y su acumulada 21/2014, bajo la Ponencia del Ministro J.M.P.R. y el M.J.R.C.D., respectivamente, en sesión pública de doce de mayo de dos mil quince.


Pues bien, como se precisó, el criterio aludido se desarrolló a partir de los artículos 22 y 73 constitucionales, vigentes en el momento de la resolución de los asuntos de los que derivó, lo cual fue determinante para sostenerlo, pues el argumento central por el que se llegó a la conclusión de que las legislaturas de los Estados también tenían competencia para legislar en materia de extinción de dominio, consistió en que dichos preceptos no establecían como facultad expresa del Congreso de la Unión legislar sobre extinción de dominio, por lo que debía entenderse que las legislaturas locales tenían competencia residual para ello, en términos del numeral 124 constitucional.


No obstante ello, como se adelantó, en el Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el catorce de marzo de dos mil diecinueve, no sólo se reformó el artículo 22, sino también el diverso 73, fracción XXX, constitucionales, a fin de establecer de manera expresa, precisamente, que el Congreso de la Unión tiene facultad para expedir la legislación única sobre extinción de dominio.


Por lo tanto, es claro que el criterio referido quedó superado a partir de la entrada en vigor de dicha reforma, esto es, el quince de marzo de dos mil diecinueve.


De acuerdo con lo expuesto en el apartado que antecede, la reforma en análisis tuvo como finalidad fortalecer la figura de extinción de dominio en cuanto a su operatividad y funcionalidad, para lo cual el constituyente consideró necesario, además de los aspectos ahí destacados, establecer la facultad del Congreso de la Unión para expedir la legislación nacional única en la materia, así como el régimen transitorio respectivo.


Ciertamente, en el proceso legislativo de la reforma en comento,(24) en cuando al aspecto indicado, se precisó lo siguiente:


"e) En consonancia con el planteamiento de precisar la naturaleza civil del procedimiento de extinción de dominio, se propone establecer con nitidez la facultad del congreso de la unión para expedir la legislación única en la materia, en la fracción XXX del artículo 73 constitucional. Es decir, en la fracción que contiene la facultad del congreso para emitir la legislación nacional única en materia de procedimiento civiles y familiares. (...)


Esta distinción es importante para evitar, en todo sentido, que pudiera asumirse a la legislación nacional en cuestión como de carácter penal o regida por los principios de la impartición de justicia penal.


f) Precisar en las disposiciones transitorias la pervivencia de la Ley Federal de Extinción de Dominio y las leyes locales en la materia, hasta en tanto se expida la nueva legislación nacional en materia de extinción de dominio. Y, también, precisar que los procedimientos de extinción de dominio que se hubieren iniciado y concluido con base en la citada ley federal o en las leyes locales en la materia se tramitaran conforme a esas disposiciones hasta su conclusión y las sentencias que su hubieran dictado no se verán afectadas por las nuevas disposiciones constitucionales y legales en la materia. (...)"


Así, el texto de la fracción XXX del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con motivo de dicha reforma quedó redactado en los términos que se transcriben:


"Artículo 73. El congreso tiene facultad: (...)


XXX. Para expedir la legislación única en materia procesal civil y familiar, así como sobre extinción de dominio en los términos del artículo 22 de esta Constitución, y (...)"


Por su parte, los artículos transitorios se establecieron de la manera siguiente:


"Primero. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.


Segundo. El Congreso de la Unión, en un plazo de 180 días posteriores al inicio de vigencia de este Decreto expedirá la legislación nacional única en materia de extinción de dominio.


Tercero. La Ley Federal de Extinción de Dominio, Reglamentaria del artículo 22 de la Constitución Política (sic) los Estados Unidos Mexicanos, así como la legislación respectiva del ámbito local, seguirán en vigor hasta en tanto el Congreso de la Unión expida la legislación nacional única en materia de extinción de dominio que ordena el presente Decreto.


Cuarto. Los procesos en materia de extinción de dominio iniciados con fundamento en la legislación federal y local referida en el artículo transitorio anterior, así como las sentencias dictadas con base en las mismas, no se verán afectados por la entrada en vigor del presente Decreto, y deberán concluirse y ejecutarse conforme al orden constitucional y legal vigente al momento de su inicio."


De acuerdo con las disposiciones normativas transcritas, la competencia del Congreso de la Unión prevista en el artículo 73, fracción XXX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos entró en vigor al día siguiente de la publicación del Decreto en el Diario Oficial de la Federación, esto es, el quince de marzo de dos mil diecinueve, de manera que a partir de esa fecha las legislaturas locales dejaron de tener competencia para legislar en materia de extinción de dominio.


Por lo tanto, las entidades federativas no tienen competencia para legislar en torno a la extinción de dominio y para legislar sobre aspectos orgánicos complementarios a esa materia deberá estarse a lo que disponga la ley única correspondiente.


Asimismo, cabe precisar que dicho régimen transitorio estableció que la Ley Federal de Extinción de Dominio, reglamentaria del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como de las legislaciones locales respectivas, expedidas con anterioridad, seguirán en vigor hasta que se expida la legislación nacional única de la materia.


Ahora bien, el Congreso de la Unión ya hizo uso de sus atribuciones, pues el nueve de agosto de dos mil diecinueve se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el Decreto por el que se expide la Ley Nacional de Extinción de Dominio.


El régimen transitorio de dicha legislación nacional, entre otras cosas, establece lo siguiente:


"Transitorios.


Primero. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.


Segundo. A partir de la entrada en vigor del presente Decreto, se abroga la Ley Federal de Extinción de Dominio, Reglamentaria del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como las leyes de extinción de dominio de las Entidades Federativas, y se derogan todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas, que se opongan a lo dispuesto en el presente Decreto.


Tercero. En un plazo que no excederá de ciento ochenta días contados a partir de la entrada en vigor del presente Decreto, las Legislaturas de las Entidades Federativas deberán armonizar su legislación respectiva con el presente Decreto.


Cuarto. Los procesos en materia de extinción de dominio iniciados con fundamento en la Ley Federal de Extinción de Dominio, Reglamentaria del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la legislación de las Entidades Federativas, deberán concluirse y ejecutarse conforme a la legislación vigente al momento de su inicio; las sentencias dictadas con base en los ordenamientos que dejarán de tener vigencia a la entrada del presente Decreto surtirán todos sus efectos jurídicos. Las investigaciones en preparación de la acción de extinción de dominio deberán continuarse con la presente Ley."


De acuerdo con los preceptos transitorios aludidos, la Ley Nacional de Extinción de Dominio entró en vigor al día siguiente de su publicación, es decir, el diez de agosto de dos mil diecinueve; a partir de tal circunstancia quedaron abrogadas la Ley Federal de Extinción de Dominio, y las leyes de extinción de dominio estatales, en tanto que todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas que se opongan a lo dispuesto en ese Decreto se derogaron; por lo que se estableció un plazo no mayor de ciento ochenta días a partir de la entrada en vigor del Decreto –nueve de agosto de dos mil diecinueve (el cual fenece el catorce de enero de dos mil veinte)- para que las legislaturas locales armonicen su legislación.


Asimismo, se indicó que los procesos de extinción de dominio iniciados con las leyes de la materia entonces vigentes, tendrán que concluirse y ejecutarse conforme a las mismas, así como que las sentencias dictadas con base en éstas surtirán todos sus efectos jurídicos, mientras que las investigaciones en preparación de la acción de extinción de dominio deberán continuarse con la nueva Ley Nacional de Extinción de Dominio.


III. Contexto del decreto por el que se adicionó la norma controvertida.


El artículo 35 Ter, fracción XXIII de la Ley Orgánica de la F.ía General del Estado de Veracruz, cuya invalidez se solicita, se adicionó en el Decreto 376, publicado en el periódico oficial de la entidad el veintiuno de diciembre de dos mil diecisiete, por el que se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la F.ía General del Estado de Veracruz de I. de la Llave.


Del dictamen de las Comisiones Permanentes Unidas de Justicia y Puntos Constitucionales y de Procuración de Justicia, con proyecto de Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la F.ía General del Estado de Veracruz de I. de la Llave, en materia de combate a la corrupción, en lo que aquí interesa, se sostuvo en las consideraciones, lo siguiente:


"(...) I. Que, en términos de lo dispuesto por la normatividad invocada en el párrafo segundo del presente dictamen, estas Comisiones Permanentes Unidas de Justicia y Puntos Constitucionales y de Procuración de Justicia, como Órgano constituido por el Pleno de esta Soberanía, que contribuye a que el Congreso cumpla sus atribuciones mediante la elaboración de dictámenes sobre los asuntos que le son turnados son competentes para emitir el presente proyecto de dictamen.


II. Que, con fundamento en lo estipulado por los artículos 34 fracción III de la Constitución Política Local, el Gobernador del Estado se encuentra legitimado para iniciar Leyes y Decretos ante esta representación popular.


III. Que, la reforma a la Ley Orgánica de la F.ía General del Estado de Veracruz de I. de la Llave, surge de la necesidad de legislar localmente sobre la implementación del Sistema Nacional Anticorrupción; lo anterior, como resultado de su inclusión en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, mediante decreto publicado el veintisiete de mayo de dos mil quince en el Diario Oficial de la Federación, por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones en materia de combate a la corrupción; y en términos de los artículos primero y segundo transitorios del decreto publicado el dieciocho de julio de dos mil dieciséis en el Diario Oficial de la Federación, por el que se expidiera la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, la Ley General de Responsabilidades Administrativas y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa,


IV. Que, con la entrada en vigor de estas reformas, se tiene la obligación por parte de las entidades federativas de que a partir del diecinueve de julio del dos mil dieciséis, estén expedidas nuevas leyes o realizar las adecuaciones normativas necesarias para establecer sistemas locales anticorrupción con el objeto de coordinar a las autoridades locales competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción.


V. Que, el 2 de octubre de 2017 se publicó en el Gaceta Oficial, Órgano del Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave, el Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de Veracruz de I. de la Llave, en materia de combate a la corrupción, que tuvo por objeto, entre otras cosas, reformar el tercer párrafo del artículo 33 fracción XLI Bis, donde establece la designación de los Titulares de los Órganos Internos de Control y el diverso 67 fracción I, párrafos cuarto, quinto, sexto y séptimo donde dispone la creación de una F.ía Especializada en Combate a la Corrupción, la cual, queda adscrita a la F.ía General del Estado de Veracruz y precisa cómo será la designación de su titular, los requisitos que debe cumplir, su duración y la forma de su remoción; finalmente, en su artículo quinto transitorio se estableció que el Congreso del Estado debía adecuar y emitir las leyes relativas.


VI. Que, en base a lo anterior, resulta necesario adecuar el contenido de la Ley Orgánica de la F.ía General del Estado de Veracruz de I. de la Llave, respecto a la creación y atribuciones de la F.ía Especializada en Combate a la Corrupción, con el fin de reformar y adicionar diversas disposiciones, de las cuales resalta la creación de un nuevo Capítulo Primero Bis, dentro del Título Cuarto, que incorpora la figura de la F.ía Especializada en Combate a la Corrupción, siendo un órgano de la F.ía General con autonomía de acción y decisión para investigar y perseguir los hechos que la ley considera como delitos en materia de corrupción, que tendrá el personal operativo, directivo, administrativo y auxiliar necesario para el debido cumplimiento de sus funciones de conformidad con los recursos y capacidad con que cuente la F.ía General, la cual también deberá auxiliarse de los servicios periciales y la policía ministerial; la incorporación de los artículos 35 Bis, 35 Ter, 35 Quater y 35 Quinquies, donde se establece que contará con un F. Especializado quien será el Titular; la forma de 13 martes 19 de diciembre de 2017 ser nombrado y removido; los requisitos que deberá cumplir para el puesto; y su atribuciones, entre las cuales se encuentra, participar como integrante en el Comité Coordinador del Sistema Estatal Anticorrupción; así como de sus atribuciones dentro de la F.ía General del Estado de Veracruz de I. de la Llave en materia de combate a la corrupción.


VII. Que, En ese mismo sentido, es importante también, adecuar y separar las atribuciones de la Visitaduría General, de la Contraloría General y de la F.ía General del Estado; la primera como órgano de inspección, supervisión y evaluación de la F.ía General, dotada de atribuciones concernientes al debido cumplimiento de la función sustantiva de este organismo autónomo; y la segunda como órgano interno de control, cuyo titular será nombrado y removido por el Congreso del Estado, a quien le corresponde el ejercicio de las funciones que le otorga la Constitución Federal, la Constitución local, así como las leyes generales y estatales aplicables, especialmente encargado de iniciar, substanciar y resolver las faltas administrativas de su competencia previstas en la Ley General de Responsabilidades Administrativas y la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Veracruz de I. de la Llave.


Por lo anteriormente señalado, estas dictaminadoras estiman procedente la Iniciativa formulada, sometiendo a la consideración de esta Honorable Soberanía, el presente dictamen con proyecto de: (...)"


De la transcripción que antecede, se advierte que dicha reforma tuvo como finalidad la implementación del Sistema Anticorrupción en el Estado de Veracruz, ello con base en los lineamientos del Sistema Nacional Anticorrupción y de conformidad con la reforma de la Constitución Política del Estado en esa materia; por lo que se dispuso la creación de una F.ía Especializada en Combate a la Corrupción, la cual quedó adscrita a la F.ía General de la entidad.


Asimismo, se estimó importante, adecuar y separar las atribuciones de la Visitaduría General, de la Contraloría General y de la F.ía General del Estado; la primera como órgano de inspección, supervisión y evaluación de la F.ía General y la segunda como órgano interno de control.


Así, como resultado de la reforma referida, entre otras cosas, se consideró necesario adecuar el contenido de la Ley Orgánica de la F.ía General del Estado de Veracruz, creando un nuevo Capítulo Primero Bis, dentro del Título Cuarto, que incorporó la figura de la F.ía Especializada en Combate a la Corrupción; adicionando así la norma cuya invalidez se solicita, esto es, el artículo 35 Ter, fracción XXIII de la Ley Orgánica de la F.ía General del Estado de Veracruz.


IV. Resolución del caso concreto.


De acuerdo con los temas expuestos, es oportuno destacar para la resolución de este asunto, los aspectos que se precisan:


• La figura jurídica de extinción de dominio no tiene como objetivo sancionar al responsable, sino está dirigida a privar a las bandas criminales de sus bienes, para combatir de manera eficaz a la delincuencia organizada; es de naturaleza excepcional, pues no se considera como una confiscación de bienes y está dirigida a combatir un fenómeno muy particular de delincuencia; y su procedencia está limitada a los casos de delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de personas, a los cuales por virtud de una reforma se agregó enriquecimiento ilícito.


• El Tribunal Pleno en diversos precedentes determinó que las legislaturas de los Estados tienen facultades para legislar en relación con la extinción de dominio en términos del numeral 124 constitucional, dado que los artículos 22 y 73 constitucionales no otorgan al Congreso de la Unión una facultad expresa para legislar en esa materia, aunado a que constituye una figura híbrida que participa de las materias civil, penal y administrativa, sobre las que el Congreso de la Unión tampoco tiene facultad expresa para legislar.


• El criterio referido quedó superado a partir de la entrada en vigor del Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el catorce de marzo de dos mil diecinueve, por el que se reformaron los artículos 22 y 73, fracción XXX, constitucionales.


• La reforma aludida tuvo como finalidad fortalecer la figura de extinción de dominio en cuanto a su operatividad y funcionalidad, para lo cual el constituyente consideró necesario:


a) precisar que es un procedimiento de naturaleza civil y autónomo al penal; se refiere a derechos reales o bienes incorporados al patrimonio de una persona y no sobre su eventual participación o responsabilidad en la comisión de delitos; la excepcionalidad de la figura a través de limitar su procedencia a bienes relacionados con las investigaciones de ciertos delitos;


b) preservar la previsión relativa a que toda persona que pudiera ser afectada por ese procedimiento, tiene a su disposición recursos legales para acreditar la procedencia legítima de sus bienes;


c) establecer que la acción de dominio es propia del Ministerio Público; y


d) determinar la facultad del Congreso de la Unión para expedir la legislación nacional única en la materia y el régimen transitorio respectivo.


• De los artículos 22 y 73, fracción XXX, constitucionales reformados, destaca que la extinción de dominio continúa erigiéndose como una excepción a la confiscación de bienes; ahora se establece de manera expresa que es un procedimiento jurisdiccional de naturaleza civil y autónomo del penal; su procedencia se amplió a bienes de carácter patrimonial cuya legítima procedencia no pueda acreditarse, relacionados con investigaciones derivadas de hechos de corrupción, encubrimiento, delitos cometidos por servidores públicos, delincuencia organizada, robo de vehículos, recursos de procedencia ilícita, delitos contra la salud, secuestro, extorsión, trata de personas y delitos en materia de hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos; y estableció que el Congreso de la Unión tiene facultad para expedir la legislación nacional única en la materia.


• En su régimen transitorio, se precisó que la competencia del Congreso de la Unión prevista en el artículo 73, fracción XXX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos entró en vigor al día siguiente de la publicación del Decreto en el Diario Oficial de la Federación, esto es, el quince de marzo de dos mil diecinueve, de manera que a partir de esa fecha las legislaturas locales dejaron de tener competencia para legislar en materia de extinción de dominio.


• El Congreso de la Unión ya hizo uso de sus atribuciones, pues el nueve de agosto de dos mil diecinueve, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el Decreto por el que se expide la Ley Nacional de Extinción de Dominio.


• De acuerdo con los preceptos transitorios de la Ley Nacional de Extinción de Dominio, ésta entró en vigor al día siguiente de su publicación, esto es, el diez de agosto de dos mil diecinueve; a partir de tal circunstancia quedaron abrogadas la Ley Federal de Extinción de Dominio, y las leyes de extinción de dominio estatales, en tanto que todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas que se opongan a lo dispuesto en ese Decreto se derogaron; por lo que se estableció un plazo no mayor de ciento ochenta días a partir de la entrada en vigor del Decreto –nueve de agosto de dos mil diecinueve (el cual fenece el catorce de enero de dos mil veinte)- para que las legislaturas locales armonicen su legislación.


• Asimismo, se indicó que los procesos de extinción de dominio iniciados con las leyes de la materia entonces vigentes, tendrán que concluirse y ejecutarse conforme a las mismas, así como que las sentencias dictadas con base en éstas surtirán todos sus efectos jurídicos, mientras que las investigaciones en preparación de la acción de extinción de dominio deberán continuarse con la nueva Ley Nacional de Extinción de Dominio.


De todo lo anterior, se tiene que por lo menos desde agosto de dos mil quince -en que se resolvió la acción de inconstitucionalidad 3/2015- y hasta el catorce de marzo de dos mil diecinueve -en que se publicó el decreto por el que se reformaron los artículos 22 y 73, fracción XXX, constitucional- las legislaturas locales tenían competencia para legislar en materia de extinción de dominio.


No obstante a partir del quince de marzo de dos mil diecinueve, en que entró en vigor la referida reforma constitucional, las legislaturas locales dejaron de tener competencia para legislar en materia de extinción de dominio, pues en la fracción XXX del artículo 73 constitucional, se estableció como una facultad exclusiva del Congreso de la Unión.


En ejercicio de dicha facultad, el Congreso de la Unión por Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el nueve de agosto de dos mil diecinueve, expidió la Ley Nacional de Extinción de Dominio, la cual entró en vigor al día siguiente -diez de agosto de dos mil diecinueve-; fecha a partir de la cual quedaron abrogadas la Ley Federal de Extinción de Dominio y las leyes de extinción de dominio estatales, así como derogadas todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas que se opongan a lo dispuesto en ese Decreto.


Actualmente, está transcurriendo el plazo no mayor de ciento ochenta días contados a partir de la entrada en vigor del Decreto aludido, que se concedió a las legislaturas locales para que armonicen sus legislaciones, el cual fenece el catorce de enero de dos mil veinte.


Ello, en el entendido que los procesos de extinción de dominio iniciados con las leyes de la materia entonces vigentes, tendrán que concluirse y ejecutarse conforme a las mismas, así como que las sentencias dictadas con base en éstas surtirán todos sus efectos jurídicos; en tanto que y las investigaciones en preparación de la acción de extinción de dominio deberán continuarse con la nueva Ley Nacional de Extinción de Dominio.


Por otra parte, como se precisó, la norma cuya invalidez se solicita es el artículo 35 Ter, fracción XXIII de la Ley Orgánica de la F.ía General del Estado de Veracruz, el cual se adicionó mediante el Decreto 376, publicado en el periódico oficial de la entidad el veintiuno de diciembre de dos mil diecisiete, esto es, cuando aún tenían facultades las entidades federativas para legislar en materia de extinción de dominio. Dicha porción normativa establece:


(ADICIONADO, G.O. 21 DE DICIEMBRE DE 2017)

"Artículo 35 Ter. Atribuciones en materia de Combate a la Corrupción


La F.ía Anticorrupción contará con las siguientes atribuciones:


...


XXIII. Promover la extinción de dominio de los bienes de los imputados o sentenciados, así como de aquellos respecto de los cuales se conduzcan como dueños, dueños beneficiarios o beneficiarios controladores, cuyo valor equivalga a los bienes desaparecidos o no localizados por causas atribuibles al imputado o sentenciado, cuando estos bienes estén relacionados con hechos en materia de corrupción, que sean susceptibles de la acción de extinción de dominio, en los términos de la legislación aplicable;


(...)"


El artículo impugnado señala las atribuciones que tiene la F.ía Anticorrupción del Estado de Veracruz, en materia de Combate a la Corrupción, entre ellas, la de promover la extinción de dominio al señalar que deberá promover la extinción de dominio de los bienes de los imputados o sentenciados, cuando estos bienes estén relacionados con hechos en materia de corrupción, que sean susceptibles de la acción de extinción de dominio, en los términos de la legislación aplicable.


La adicción de la norma impugnada, como se precisó, ocurrió en el contexto de la implementación del Sistema Anticorrupción en el Estado de Veracruz y tuvo como objetivo dotar a la F.ía Especializada en Combate a la Corrupción, dependiente de la Procuraduría General de Justicia de esa Entidad Federativa, de la atribución de promover la extinción de dominio de bienes con las características ahí descritas, vinculados con hechos que la ley considera como delitos en materia de corrupción que sean susceptibles de la acción de extinción de dominio, en los términos de la legislación aplicable.


Ahora bien, la razón por la cual se afirma que la norma impugnada quedó derogada, obedece a que de acuerdo con el régimen transitorio de la Ley Nacional de Extinción de Dominio, a partir de su entrada en vigor -diez de agosto de dos mil diecinueve- quedaron derogadas todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas que se opusieran a lo dispuesto en dicha ley.


La Ley Nacional de Extinción de dominio en sus artículos 1, fracción I, 2, fracciones VII, VIII, IX y XVI, 7°, 8°, párrafo segundo, 240 y 241, fracción I, establecen:


"Artículo 1. La presente Ley Nacional es reglamentaria del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de extinción de dominio, acorde con la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción, la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas y demás instrumentos internacionales que regulan el decomiso, en su vertiente civil que es la materia de esta Ley, vinculatorios para el Estado Mexicano. Sus disposiciones son de orden público e interés social y tiene por objeto regular:


I. La extinción de dominio de Bienes a favor del Estado por conducto del Gobierno Federal y de las Entidades Federativas, según corresponda, en los términos de la presente Ley; (...)"


"Artículo 2. Para efectos de esta Ley se entenderá por: (...)


VII. Entidades Federativas: Las partes integrantes de la Federación a que se refiere el artículo 43 de la Constitución;


VIII. F.: La persona titular de la F.ía General de la República o de la Procuraduría General de Justicia o F.ía General de Justicia de las Entidades Federativas que correspondan;


IX. F.ía: La F.ía General de la República o, según sea el caso, la Procuraduría General de Justicia o la F.ía General de Justicia de las Entidades Federativas respectivas;


XVI. Ministerio Público: El Ministerio Público de la Federación o el Ministerio Público de las Entidades Federativas; (...)"


"Artículo 7. La acción de extinción de dominio procederá sobre aquellos Bienes de carácter patrimonial cuya Legítima Procedencia no pueda acreditarse, en particular, Bienes que sean instrumento, objeto o producto de los hechos ilícitos, sin perjuicio del lugar de su realización, tales como:


I.B. que provengan de la transformación o conversión, parcial o total, física o jurídica del producto, instrumentos u objeto material de hechos ilícitos a que se refiere el párrafo cuarto del artículo 22 de la Constitución;


II.B. de procedencia lícita utilizados para ocultar otros Bienes de origen ilícito, o mezclados material o jurídicamente con Bienes de ilícita procedencia;


III.B. respecto de los cuales el titular del bien no acredite la procedencia lícita de éstos;


IV.B. de origen lícito cuyo valor sea equivalente a cualquiera de los Bienes descritos en las fracciones anteriores, cuando no sea posible su localización, identificación, incautación, aseguramiento o aprehensión material;


V.B. utilizados para la comisión de hechos ilícitos por un tercero, si su dueño tuvo conocimiento de ello y no lo notificó a la autoridad por cualquier medio o tampoco hizo algo para impedirlo, y


VI.B. que constituyan ingresos, rentas, productos, rendimientos, frutos, accesorios, ganancias y otros beneficios derivados de los Bienes a que se refieren las fracciones anteriores.


Los derechos de posesión sobre Bienes que correspondan al régimen de propiedad ejidal o comunal, podrán ser objeto de extinción de dominio."


"Artículo 8. (...)

El ejercicio de la acción de extinción de dominio corresponde al Ministerio Público. (...)"


"Artículo 240. Las fiscalías contarán con unidades especializadas en materia de extinción de dominio, con el objeto de lograr una mayor eficiencia en los procedimientos de extinción de dominio de los Bienes destinados a estos.


Dichas unidades contarán con agentes del Ministerio Público que investigaran, ejercitarán la acción de extinción de dominio e intervendrán en el procedimiento, en los términos de esta Ley, los demás ordenamientos legales aplicables y los acuerdos que emita la persona titular de la F.ía."


"Artículo 241. Las unidades especializadas tendrán por lo menos las siguientes atribuciones:


I. Ejercer las facultades y obligaciones referidas en esta Ley para el Ministerio Público;


II. Generar, recabar, analizar y consolidar información fiscal, patrimonial y financiera relacionada con hechos que pudieran estar vinculados con la comisión de algún delito;


(...)"


De la lectura de los preceptos aludidos, se aprecia que el ejercicio de la acción de extinción de dominio corresponde a los agentes del Ministerio Público adscritos a las unidades especializadas en materia de extinción de dominio de la F.ía General de la República o, según sea el caso, de la Procuraduría General de Justicia o de la F.ía General de Justicia de las Entidades Federativas.


Asimismo, se enuncia que la acción de extinción de dominio procederá sobre aquellos bienes de carácter patrimonial cuya legítima procedencia no pueda acreditarse, en particular, bienes que sean instrumento, objeto o producto de los hechos ilícitos, sin perjuicio del lugar de su realización; tales como, los que provengan de la transformación o conversión, parcial o total, física o jurídica del producto, instrumentos u objeto material de hechos ilícitos a que se refiere el párrafo cuarto del artículo 22 de la Constitución; de procedencia lícita utilizados para ocultar otros Bienes de origen ilícito, o mezclados material o jurídicamente con Bienes de ilícita procedencia; bienes respecto de los cuales el titular del bien no acredite la procedencia lícita de éstos; los de origen lícito cuando no sea posible su localización, identificación, incautación, aseguramiento o aprehensión material; así como los utilizados para la comisión de hechos ilícitos por un tercero, si su dueño tuvo conocimiento de ello y no lo notificó a la autoridad por cualquier medio o tampoco hizo algo para impedirlo, y los que constituyan ingresos, rentas, productos, rendimientos, frutos, accesorios, ganancias y otros beneficios derivados de los Bienes a que se refieren las fracciones anteriores.


De manera que resulta claro que la norma impugnada se opone a la Ley Nacional de Extinción de Dominio en el aspecto apuntado, pues la primera dota a la F.ía Especializada en Combate a la Corrupción, dependiente de la Procuraduría General de Justicia de esa Entidad Federativa, la atribución de promover la extinción de dominio de bienes con las características ahí descritas; en tanto que la última, establece que corresponde el ejercicio de la acción de extinción de dominio a los agentes del Ministerio Público adscritos a las unidades especializadas en materia de extinción de dominio de la Procuraduría General de Justicia o la F.ía General de Justicia de las Entidades Federativas.


Aunado a que el precepto impugnado, artículo 35 Ter, fracción XIII, de la Ley Orgánica de la F.ía General del Estado de Veracruz, no prevé todos los bienes respecto de los cuales procede la extinción de dominio, pues señala que solo procede en contra de los bienes de sentenciados o imputados.


Por lo tanto, como se adelantó, resulta que la porción normativa impugnada en esta instancia ha dejado de surtir efectos jurídicos, pues se actualiza la hipótesis que establece el artículo segundo transitorio de la Ley Nacional de Extinción de Dominio, consistente en que a partir de su entrada en vigor, esto es, el diez de agosto de dos mil diecinueve, quedaron derogadas todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas, que se opongan a la misma.


En consecuencia, al existir un acto legislativo por el que se derogó la norma impugnada por el accionante, esta Primera Sala considera que se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19, en relación con el diverso 65 de la Ley Reglamentaria de la materia; por lo que en términos del numeral 20, fracción II, de la ley aludida, procede el sobreseimiento de la presente acción de inconstitucionalidad.


Lo anterior, además, porque la norma reclamada no tiene efectos retroactivos, ya que se refiere al procedimiento de extinción de dominio, el cual, de conformidad con el artículo 22, párrafo tercero, constitucional, es de naturaleza civil y autónomo del penal, aunado a que -incluso- antes de que dicho precepto constitucional estableciera tal circunstancia, este Alto Tribunal determinó, como se precisó en el apartado respectivo, que si bien la extinción de dominio comparte una misma génesis con la materia penal, lo cierto es que se trata de un procedimiento diverso e independiente que no se rige por las normas penales, ni puede ser catalogado como parte de la materia penal.


Similares consideraciones sostuvo esta Primera Sala al resolver la acción de inconstitucionalidad 49/2018.(25)


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


ÚNICO. Se sobresee en la presente acción de inconstitucionalidad 14/2018.


N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.


Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos de los Señores Ministros: N.L.P.H., A.M.R.F., J.M.P.R. (Ponente) y P.J.L.G.A.C.. En contra el M.A.G.O.M..


Firman el Ministro Presidente de la Primera Sala y el Ministro Ponente con la Secretaria de Acuerdos, que autoriza y da fe.


PRESIDENTE DE LA PRIMERA SALA








MINISTRO J.L.G.A.C.






PONENTE








MINISTRO J.M.P.R.







SECRETARIA DE ACUERDOS DE LA PRIMERA SALA








LIC. MARÍA DE LOS ÁNGELES G.G.








______________________

1. "Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente. (...)".


2. "Artículo 30.- El Procurador General de la República será suplido en sus excusas, ausencias o faltas temporales por los subprocuradores, en los términos que disponga el reglamento de esta ley.

En materia de procesos penales, el Procurador General de la República será suplido por el titular de la unidad administrativa correspondiente para la atención de las vistas que al efecto realice la autoridad jurisdiccional, el desistimiento de la acción penal, la presentación de conclusiones inacusatorias y otras actuaciones.

Cuando el Procurador General de la República sea señalado como autoridad responsable en juicios de amparo, será suplido, indistintamente, por los servidores públicos señalados en el párrafo primero, los que establezca el reglamento de esta ley o quien designe mediante el acuerdo correspondiente.

El subprocurador que supla al Procurador General de la República ejercerá las atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la presente ley y demás normas aplicables otorgan a aquél, con excepción de lo dispuesto por la fracción I del artículo 6 de esta ley".


3. "Artículo 3. Para el cumplimiento de los asuntos competencia de la Procuraduría, de su Titular y del Ministerio Público de la federación, la Institución contará con las unidades administrativas y órganos desconcentrados siguientes:

A) Subprocuradurías:

I. Subprocuraduría Jurídica y de Asuntos Internacionales; (...)"

"Artículo 137. Durante las ausencias del Procurador, el despacho y resolución de los asuntos estarán a cargo, en el orden que se mencionan, de los Subprocuradores Jurídico y de Asuntos Internacionales; de Control Regional, Procedimientos Penales y A.; Especializado en Investigación de Delincuencia Organizada; Especializado en Investigación de Delitos Federales, y de Derechos Humanos, Prevención del Delito y Servicios a la Comunidad.

Cuando se impute la comisión de un delito al Procurador, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 111 de la Constitución y en la ley en materia de responsabilidades de los servidores públicos, el Subprocurador que le corresponda suplirlo de conformidad con lo previsto en el párrafo que antecede conocerá de la denuncia, se hará cargo de la averiguación previa y, en su caso, resolverá sobre el inicio del procedimiento para la declaración de procedencia ante la Cámara de Diputados, previo acuerdo con el Ejecutivo Federal.

Durante las ausencias de los titulares de las Unidades Administrativas y Órganos Desconcentrados referidos en el artículo 3 del presente Reglamento, así como de las F.ías y Unidades Administrativas Especializadas creadas por Acuerdo del Procurador, el despacho y resolución de los asuntos a su cargo se realizará por el servidor público de la jerarquía inmediata inferior que haya sido designado para tal efecto o, a falta de designación, por los de la jerarquía inmediata inferior que corresponda conforme a la naturaleza de los asuntos de que se trate, salvo que el Procurador lo determine de otra forma. Para tal efecto, el servidor público suplente podrá ejercer todas las facultades y responsabilidades inherentes al cargo de quien suple".


4. Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores M.G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y P.A.M., respecto de los considerandos primero, segundo y tercero relativos, respectivamente, a la competencia, a la oportunidad y a la legitimación.


5. "Art. 105.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

...

II.- De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

...

(REFORMADO, D.O.F. 10 DE FEBRERO DE 2014)

c) El Ejecutivo Federal, por conducto del Consejero Jurídico del Gobierno, en contra de normas generales de carácter federal y de las entidades federativas;

...

(ADICIONADO, D.O.F. 10 DE FEBRERO DE 2014)

i) El F. General de la República respecto de leyes federales y de las entidades federativas, en materia penal y procesal penal, así como las relacionadas con el ámbito de sus funciones;"

..."


6. "DÉCIMO SEXTO.- Las adiciones, reformas y derogaciones que se hacen a los artículos 28; 29, párrafo primero; 69, párrafo segundo; 76, fracciones II, por lo que se refiere a la supresión de la ratificación del Procurador General de la República por el Senado y XII; 78, fracción V; 82, fracción VI; 84; 89, fracción IX; 90; 93, párrafo segundo; 95; 102, Apartado A; 105, fracciones II, incisos c) e i) y III; 107; 110 y 111 por lo que se refiere al F. General de la República; 116, fracción IX y 119, párrafo primero de esta Constitución, entrarán en vigor en la misma fecha en que lo hagan las normas secundarias que expida el Congreso de la Unión necesarias por virtud de las adiciones, reformas y derogaciones a que se refiere el presente Transitorio, siempre que se haga por el propio Congreso la declaratoria expresa de entrada en vigor de la autonomía constitucional de la F.ía General de la República.

El Procurador General de la República que se encuentre en funciones al momento de expedirse la declaratoria a que se refiere el párrafo anterior, quedará designado por virtud de este Decreto F. General de la República por el tiempo que establece el artículo 102, Apartado A, de esta Constitución, sin perjuicio del procedimiento de remoción previsto en la fracción IV de dicho artículo".


7. Foja 22 del expediente.


8. https://www.gob.mx/pgr/prensa/comunicado-1372-17-el-dr-raul-cervantes-andrade-anuncia-su-renuncia-a-la-pgr?idiom=es


9. https://www.gob.mx/pgr/prensa/comunicado-029-18


10. "Artículo 88.- Los hechos notorios pueden ser invocados por el tribunal, aunque no hayan sido alegados ni probados por las partes".


11. "La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá y resolverá con base en las disposiciones del presente Título, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. A falta de disposición expresa, se estará a las prevenciones del Código Federal de Procedimientos Civiles".


12. Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXIII. Junio de 2006. Página 963, de contenido: "Conforme al artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles los tribunales pueden invocar hechos notorios aunque no hayan sido alegados ni probados por las partes. Por hechos notorios deben entenderse, en general, aquellos que por el conocimiento humano se consideran ciertos e indiscutibles, ya sea que pertenezcan a la historia, a la ciencia, a la naturaleza, a las vicisitudes de la vida pública actual o a circunstancias comúnmente conocidas en un determinado lugar, de modo que toda persona de ese medio esté en condiciones de saberlo; y desde el punto de vista jurídico, hecho notorio es cualquier acontecimiento de dominio público conocido por todos o casi todos los miembros de un círculo social en el momento en que va a pronunciarse la decisión judicial, respecto del cual no hay duda ni discusión; de manera que al ser notorio la ley exime de su prueba, por ser del conocimiento público en el medio social donde ocurrió o donde se tramita el procedimiento".


13. "ARTÍCULO 102.- [...]

A... (párrafo tercero) El Procurador General de la República intervendrá personalmente en las controversias y acciones a que se refiere el artículo 105 de la Constitución.[...]".


14. Acción de inconstitucionalidad 14/2001, resuelta por unanimidad de diez votos, el 7 de agosto de 2001.


15. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

[...]

V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia;

[...]

VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta Ley. [...]".

"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

[...]

II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior; [...]".

"Artículo 65. En las acciones de inconstitucionalidad, el ministro instructor de acuerdo al artículo 25, podrá aplicar las causales de improcedencia establecidas en el artículo 19 de esta ley, con excepción de su fracción II respecto de leyes electorales, así como las causales de sobreseimiento a que se refieren las fracciones II y III del artículo 20".


16. V., la tesis P./J. 8/2004, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XIX, marzo de 2004, página 958, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SUPUESTO EN EL QUE SE ACTUALIZA LA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA".


17. V., la tesis 1a. XLVIII/2006, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXIII, marzo de 2006, página 1412, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA ESTIMAR ACTUALIZADA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA CUANDO ÉSTA HA SIDO REFORMADA O SUSTITUIDA POR OTRA, DEBE ANALIZARSE EL DERECHO TRANSITORIO QUE RIGE LA REFORMA".


18. "Artículo 16. (...) La autoridad judicial, a petición del Ministerio Público y tratándose de delitos de delincuencia organizada, podrá decretar el arraigo de una persona, con las modalidades de lugar y tiempo que la ley señale, sin que pueda exceder de cuarenta días, siempre que sea necesario para el éxito de la investigación, la protección de personas o bienes jurídicos, o cuando exista riesgo fundado de que el inculpado se sustraiga a la acción de la justicia. Este plazo podrá prorrogarse, siempre y cuando el Ministerio Público acredite que subsisten las causas que le dieron origen. En todo caso, la duración total del arraigo no podrá exceder los ochenta días.

(...) Ningún indiciado podrá ser retenido por el Ministerio Público por más de cuarenta y ocho horas, plazo en que deberá ordenarse su libertad o ponérsele a disposición de la autoridad judicial; este plazo podrá duplicarse en aquellos casos que la ley prevea como delincuencia organizada. Todo abuso a lo anteriormente dispuesto será sancionado por la ley penal."

"Artículo 18. (...) Los sentenciados, en los casos y condiciones que establezca la ley, podrán compurgar sus penas en los centros penitenciarios más cercanos a su domicilio, a fin de propiciar su reintegración a la comunidad como forma de reinserción social. Esta disposición no aplicará en caso de delincuencia organizada y respecto de otros internos que requieran medidas especiales de seguridad.

Para la reclusión preventiva y la ejecución de sentencias en materia de delincuencia organizada se destinarán centros especiales. Las autoridades competentes podrán restringir las comunicaciones de los inculpados y sentenciados por delincuencia organizada con terceros, salvo el acceso a su defensor, e imponer medidas de vigilancia especial a quienes se encuentren internos en estos establecimientos. Lo anterior podrá aplicarse a otros internos que requieran medidas especiales de seguridad, en términos de la ley."

"Artículo 19. (....) El Ministerio Público sólo podrá solicitar al juez la prisión preventiva cuando otras medidas cautelares no sean suficientes para garantizar la comparecencia del imputado en el juicio, el desarrollo de la investigación, la protección de la víctima, de los testigos o de la comunidad, así como cuando el imputado esté siendo procesado o haya sido sentenciado previamente por la comisión de un delito doloso. El juez ordenará la prisión preventiva, oficiosamente, en los casos de delincuencia organizada, homicidio doloso, violación, secuestro, trata de personas, delitos cometidos con medios violentos como armas y explosivos, así como delitos graves que determine la ley en contra de la seguridad de la nación, el libre desarrollo de la personalidad y de la salud.

(...) Si con posterioridad a la emisión del auto de vinculación a proceso por delincuencia organizada el inculpado evade la acción de la justicia o es puesto a disposición de otro juez que lo reclame en el extranjero, se suspenderá el proceso junto con los plazos para la prescripción de la acción penal."

"Artículo 20. (...)

B. De los derechos de toda persona imputada: (...)

III. (...) A que se le informe, tanto en el momento de su detención como en su comparecencia ante el Ministerio Público o el juez, los hechos que se le imputan y los derechos que le asisten. Tratándose de delincuencia organizada, la autoridad judicial podrá autorizar que se mantenga en reserva el nombre y datos del acusador.

La ley establecerá beneficios a favor del inculpado, procesado o sentenciado que preste ayuda eficaz para la investigación y persecución de delitos en materia de delincuencia organizada;

V. (...) En delincuencia organizada, las actuaciones realizadas en la fase de investigación podrán tener valor probatorio, cuando no puedan ser reproducidas en juicio o exista riesgo para testigos o víctimas. Lo anterior sin perjuicio del derecho del inculpado de objetarlas o impugnarlas y aportar pruebas en contra;

C. De los derechos de la víctima o del ofendido:

(...) V.A. resguardo de su identidad y otros datos personales en los siguientes casos: cuando sean menores de edad; cuando se trate de delitos de violación, trata de personas, secuestro o delincuencia organizada; y cuando a juicio del juzgador sea necesario para su protección, salvaguardando en todo caso los derechos de la defensa."


19. Siempre y cuando se demuestre que tuvieron conocimiento del uso que se le estaba dando al bien de su propiedad.


20. "PENAS INUSITADAS Y TRASCENDENTALES, QUE SE ENTIENDE POR. Según el espíritu del artículo 22 de la Constitución General, el término inusitado, aplicado a una pena, no corresponde exactamente a la acepción gramatical de ese adjetivo. En efecto, inusitado, gramaticalmente hablando, es lo no usado, y no podría concebirse que la Constitución hubiera pretendido prohibir la aplicación, además de las penas que enumera en el citado precepto, de todas aquellas que no se hubieran usado anteriormente, porque tal interpretación haría concluir que aquel precepto era una barrera para el progreso de la ciencia penal, ya que cualquiera innovación en la forma de sancionar los delitos, implicaría una aplicación de pena inusitada, lo cual no puede aceptarse. Por pena inusitada, en su acepción constitucional, debe entenderse aquella que ha sido abolida por inhumana, cruel, infamante, excesiva; porque no corresponde a los fines que persigue la penalidad; porque no llene las características de una eficaz sanción, como las de ser moral, personal, divisible, popular, tranquilizadora, reparable y, en cierta forma ejemplar; o bien aquellas penas que, aun cuando no hayan existido, sean de la misma naturaleza o índole de las citadas. En cuanto al concepto de trascendentales, no significa que las penas causen un mal más o menos graves en la persona del delincuente, sino que los efectos de la misma afecten a los parientes del condenado. Todo lo anterior se desprende de los términos expresos del concepto constitucional que se comenta, al establecer que quedan prohibidas las penas de mutilación e infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes, y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales."

Visible en el Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Primera Sala, Tomo XL, pág. 2398. Registro IUS 313147.

"PENAS TRASCENDENTALES. Las penas trascendentales de que habla el artículo 22 de la Constitución, son aquéllas cuyas consecuencias legales afectan a personas distintas del reo."

Visible en el Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Pleno, T.V., pág. 137. Registro IUS 287955.


21. Se determinó que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal tiene competencia para legislar en materia de extinción de dominio, por mayoría de siete votos de los señores M.C.D., con precisiones en cuanto a la necesidad de analizar las particularidades de cada delito, L.R., F.G.S., con precisiones en cuanto a la necesidad de analizar los casos particulares, Z.L. de L., A.M., S.C. de G.V. y P.D.. Los señores M.G.O.M., P.R. y P.S.M. votaron en contra.

(...)

Se aprobó por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros G.O.M., C.D., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M. apartándose de algunas consideraciones, S.C. de G.V., P.D. y P.S.M., respecto del considerando sexto, relativo al estudio de fondo del artículo 34, fracción I, de la Ley de Extinción de Dominio para el Distrito Federal.

Se aprobó por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros G.O.M., C.D., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., S.C. de G.V., P.D. y P.S.M., respecto del considerando sexto, relativo al estudio de fondo del artículo 25, párrafo último, de la Ley de Extinción de Dominio para el Distrito Federal.

Se aprobó por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros G.O.M., C.D., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M. apartándose de algunas consideraciones, S.C. de G.V., P.D. y P.S.M., respecto del considerando sexto, relativo al estudio de fondo del artículo 26 de la Ley de Extinción de Dominio para el Distrito Federal.


22. Se aprobó por mayoría de seis votos de los señores Ministros L.R., F.G.S., Z.L. de L., S.C. de G.V., P.D. y P.A.M., respecto del considerando quinto, relativo a la competencia de la Legislatura del Estado de Coahuila de Zaragoza para legislar sobre extinción de dominio. Los señores M.P.R., S.M. y M.M.I. votaron en contra y por la incompetencia de las Legislaturas locales en materia de extinción de dominio.

Se aprobó por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., S.M., M.M.I., S.C. de G.V., P.D. y P.A.M., respecto del considerando sexto, relativo al estudio de fondo.


23. Se aprobó por mayoría de seis votos de los señores Ministros L.R., F.G.S., Z.L. de L., S.C. de G.V., P.D. y P.A.M., respecto del apartado VI, relativo a las consideraciones y fundamentos, en su primera parte concerniente al sistema de distribución competencial entre la Federación y las entidades federativas en materia de extinción de dominio. Los señores M.P.R., S.M. y M.M.I. votaron en contra del proyecto.

Se aprobó por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R. obligado por la mayoría, S.M. obligado por la mayoría, M.M.I. obligado por la mayoría, S.C. de G.V., P.D. con precisiones y P.A.M., respecto del apartado VI, relativo a las consideraciones y fundamentos, en su segunda parte concerniente al sistema de distribución competencial entre la Federación y las entidades federativas en materia de delincuencia organizada.


24. En específico, el Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Justicia y de Estudios Legislativos Segunda del Senado de la República, (LXIV Legislatura), en relación a la minuta con proyecto de decreto que reforma el artículo 22 y la fracción XXX del artículo 73, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


25. Resuelto en sesión de veintiuno de noviembre de dos mil diecinueve.

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