Ejecutoria num. 1/2016 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala, 14-01-2022 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 1/2016. MUNICIPIO DE TLAQUILTENANGO, MORELOS. 4 DE MARZO DE 2020. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., L.M.A.M., J.F.F.G.S., Y.E.M.Y.J.L.P.. EL MINISTRO JOSÉ F.F.G.S. EMITIÓ SU VOTO CON RESERVAS. PONENTE: J.L.P.. SECRETARIO: A.N.M..

Ciudad de México. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la sesión correspondiente al cuatro de marzo de dos mil veinte, emite la siguiente

Sentencia

Mediante la que se resuelven los autos relativos a la controversia constitucional 1/2016, promovida por el Municipio de Tlaquiltenango, Morelos, contra los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Morelos.

I. Antecedentes

1. Hechos que dieron lugar a la controversia. El seis de febrero de dos mil trece el Municipio de Tlaquiltenango, M. –a través del entonces presidente municipal y del secretario del Ayuntamiento– suscribió un convenio con el Gobierno del Estado de Morelos para que sus autoridades asumieran parcialmente las funciones de coordinación, manejo, operación, supervisión y control de la policía preventiva de ese Municipio.(1) El convenio tenía como principal propósito coadyuvar con la integración del mando único policial en dicha entidad federativa y, de acuerdo con la cláusula vigésima tercera, su vigencia duraría hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil quince, fecha en la que concluía el periodo de gobierno de los integrantes del Ayuntamiento.

2. El dieciocho de abril de dos mil trece las autoridades municipales de Tlaquiltenango y el titular de la Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Morelos firmaron un contrato de comodato con el objeto de dotar a la autoridad municipal de armamento, cartuchos, radios de comunicación y equipo anti motín para la prestación del servicio de seguridad pública en dicho Municipio.(2) El armamento se encontraba amparado en la Licencia Oficial Colectiva No. 145 otorgada por la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) a la Secretaría de Seguridad Pública de Morelos. En el contrato se estipuló que éste tendría vigencia hasta el término del mandato de la administración municipal que lo suscribía.(3)

3. El veintiocho de enero de dos mil quince –es decir, casi un año antes de que concluyera el mandato de los integrantes del Ayuntamiento de Tlaquiltenango– el gobernador del Estado de Morelos, en ejercicio de la atribución establecida en el artículo 115, fracción VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en adelante Constitución Federal), emitió un decreto por medio del cual asumía de forma temporal e inmediata el mando de la policía municipal de esa demarcación (en adelante decreto de asunción del mando policial).(4) El instrumento obligaba a todos los policías municipales de Tlaquiltenango a acatar únicamente las órdenes que emitiera el mando estatal, ya sea directamente el gobernador o a través de la Secretaría de Gobierno o la Comisión Estatal de Seguridad Pública. La medida se justificó en las condiciones excepcionales de inseguridad que imperaban en el Municipio de Tlaquiltenango y determinó su vigencia hasta que la situación de hecho que la originara hubiera cesado a juicio del Poder Ejecutivo Local.

4. El cinco de febrero de dos mil quince, con motivo de la entrada en vigor del decreto de asunción del mando policial, el armamento y los cartuchos que habían sido otorgados en comodato al Ayuntamiento de Tlaquiltenango (supra párrafo 2), así como diversas armas largas que habían sido adquiridas por el Gobierno del Estado de Morelos específicamente para la policía de ese Municipio, fueron trasladados al Depósito General de Armamento de la Comisión Estatal de Seguridad Pública de Morelos y entregados para su resguardo y distribución al encargado del despacho del Mando Único Policial Estatal en Tlaquiltenango.(5)

5. El treinta de diciembre de dos mil quince rindieron protesta al cargo los nuevos integrantes del Ayuntamiento de Tlaquiltenango, M., electos para el periodo que transcurriría del primero de enero de dos mil dieciséis al primero de diciembre de dos mil dieciocho.(6)

6. El dos de enero de dos mil dieciséis, fue asesinada en su domicilio la presidenta municipal de Temixco, también Estado de Morelos. Al día siguiente, con motivo de estos hechos, el gobernador del Estado de Morelos emitió un nuevo decreto por medio del cual ratificaba la asunción del mando de la Policía Municipal de Tlaquiltenango (en adelante decreto de ratificación)(7) que se había determinado casi un año atrás. Justificó la prolongación de la medida en una causa de fuerza mayor y en la alteración grave del orden público que se extendía sobre todos los Municipios de la entidad federativa, así como en el cambio de administración municipal. Señaló que el decreto de ratificación era necesario para dejar en claro que las funciones de seguridad pública en Tlaquiltenango seguirían a cargo de la autoridad estatal y –al igual que había sucedido en el decreto de asunción del mando policial– determinó su vigencia hasta que la situación de hecho que lo originaba hubiera cesado a juicio del Poder Ejecutivo Local.

7. Presentación de la demanda. El seis de enero de dos mil dieciséis el Municipio de Tlaquiltenango, M. –a través de su nuevo presidente municipal y de su nueva síndica– promovió controversia constitucional en contra del gobernador, el secretario de Gobierno, el comisionado estatal de Seguridad Pública y el director del Periódico Oficial "Tierra y Libertad", todos del Estado de Morelos.(8) En su demanda señaló como actos reclamados tanto el decreto de asunción del mando policial de veintiocho de enero de dos mil quince (supra párrafo 3) como el decreto de ratificación de tres de enero de dos mil dieciséis (supra párrafo 6), solicitando además la suspensión de los mismos.(9)

8. Admisión de la demanda y negativa de suspensión. El siete de enero de dos mil dieciséis el Ministro presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar el expediente relativo a la controversia constitucional, registrarla con el número de expediente 1/2016 y turnarla al M.J.L.P. para que se encargara de instruir el procedimiento y formular el proyecto de resolución respectivo.(10)

9. Al día siguiente el Ministro instructor admitió la demanda únicamente en contra del Poder Ejecutivo de Morelos, al determinar que el secretario de Gobierno, el comisionado estatal de Seguridad Pública y el director del Periódico Oficial eran dependencias subordinadas a aquél. Consecuentemente, ordenó emplazar a juicio al gobernador de Morelos para que formulase su contestación, así como dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que correspondiera a su representación.(11) Por otra parte, en esa misma fecha el Ministro instructor emitió un acuerdo en el que negó la suspensión de los actos que había sido solicitada por el Municipio actor.(12)

10. Hechos supervinientes. Al decir de la parte actora, el dieciocho de enero de dos mil dieciséis la Comisión Estatal de Seguridad Pública de Morelos retiró todo el armamento asignado por el mando estatal a la Policía Municipal de Tlaquiltenango y lo trasladó a sus instalaciones.(13) La comisión justificó la medida en la realización de una manifestación el día anterior en el que personas no autorizadas habían tomado por la fuerza las instalaciones de la base de la policía municipal e intentado romper la cerradura del depósito de armamento.(14)

11. Ampliación de la demanda. El veintinueve de enero de dos mil dieciséis, el Municipio actor presentó un escrito que denominó "de ampliación de demanda".(15) En dicho documento, por una parte, amplió los conceptos de invalidez esgrimidos contra los dos decretos impugnados previamente en la controversia constitucional y, por otra, impugnó la constitucionalidad de los siguientes actos:

A. Del Congreso del Estado de Morelos, el primer párrafo del artículo 50 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Morelos.

B. Del gobernador del Estado de Morelos, las órdenes de retirar el armamento asignado a la policía del Municipio de Tlaquiltenango.

C.D. secretario general del Gobierno del Estado de Morelos, la ejecución y cumplimiento tanto de los decretos impugnados en la demanda inicial como de las órdenes de retirar armamento a la Policía Municipal de Tlaquiltenango.

12. Desechamiento de la ampliación de demanda e interposición de recurso de reclamación. Mediante auto de dos de febrero siguiente el Ministro instructor desechó por improcedente la ampliación de la demanda. Consideró que los actos reclamados no constituían hechos nuevos ni supervenientes en el juicio y, por tanto, que el Municipio actor debía haberlos incluido en su escrito inicial de demanda.(16)

13. Inconforme con dicha determinación, el dieciséis de febrero de dos mil dieciséis, el Municipio actor interpuso recurso de reclamación, mismo que fue registrado bajo el número de expediente 6/2016-CA y turnado a la ponencia del Ministro A.G.O.M., integrante de la Primera Sala, para la elaboración del proyecto de resolución respectivo.(17)

14. Contestación a la demanda. El veintiséis de febrero de dos mil dieciséis el Poder Ejecutivo del Estado de Morelos presentó su contestación a la demanda de controversia constitucional,(18) misma que fue agregada con sus anexos al expediente mediante acuerdo de veintinueve de febrero siguiente.(19) En dicho acuerdo el Ministro instructor también reservó señalar fecha para la audiencia de pruebas y alegatos hasta tanto no se resolviera el recurso de reclamación 6/2016-CA.

15. Resolución del recurso de reclamación. El seis de julio de dos mil dieciséis la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió el recurso de reclamación 6/2016-CA en el sentido de revocar el auto recurrido y devolver los autos para el efecto de admitir la ampliación de demanda presentada por el Municipio actor.(20) En relación con el artículo 50 de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Pública de Morelos, la Primera Sala consideró que el actor lo impugnaba con motivo de su primer acto de aplicación y, por consiguiente, al encontrarse aún dentro del plazo para promover la controversia, también estaba en posibilidad de incluirlo al complementar la demanda contra sus actos de aplicación. En relación con las órdenes de retiro de armamento y los actos de ejecución impugnados, en cambio, la Primera Sala estimó que no se estaba ante un supuesto manifiesto e indudable de improcedencia, pues no podía establecerse claramente que no se tratara de hechos nuevos o supervenientes.

16. Admisión de la ampliación y contestación de los Poderes demandados. En cumplimiento a la resolución de la Primera Sala, el veinticuatro de octubre de dos mil dieciséis el Ministro instructor admitió la ampliación de demanda, tuvo también como demandado al Poder Legislativo del Estado de Morelos, emplazó a los dos Poderes demandados con ambos escritos del Municipio actor para que presentaran su contestación y, finalmente, les requirió copia certificada tanto de los antecedentes legislativos de los decretos impugnados como de las documentales relacionadas con los actos combatidos.(21)

17. El veintisiete de diciembre de dos mil dieciséis y el seis de enero de dos mil diecisiete, respectivamente, los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Morelos presentaron sendos escritos(22) donde dieron contestación tanto a la demanda como a su ampliación, mismos que fueron agregados al expediente mediante auto de nueve de enero de dos mil diecisiete.(23) En dicho auto el Ministro instructor les requirió de nueva cuenta y bajo apercibimiento de multa la documentación previamente solicitada.

18. Audiencia pública, alegatos y cierre de instrucción. Una vez desahogados los requerimientos de documentación, el veintisiete de abril de dos mil diecisiete se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en adelante ley reglamentaria). En ella se hizo relación de los autos, se tuvieron por admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos formulados por la parte actora y se puso el expediente en estado de resolución.(24)

19. Radicación en la Segunda Sala. El once de febrero de dos mil veinte, el Ministro instructor solicitó al Ministro presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación la radicación del asunto en la Segunda Sala, en razón de que se consideraba innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.(25) Dicha solicitud fue aceptada mediante acuerdo de trece de febrero siguiente.(26)

20. El dieciocho de febrero de dos mil veinte, el presidente de la Segunda Sala emitió un acuerdo para que ésta se avocara al conocimiento de la presente controversia constitucional.(27)

II. Competencia

21. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional en términos de lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal;(28) 10, fracción I, y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,(29) así como en los puntos segundo, fracción I, tercero y quinto, del Acuerdo General Plenario Número 5/2013,(30) pues la parte actora es un Municipio que cuestiona la constitucionalidad de actos emitidos por los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado al que pertenece y, como se explicará enseguida, en el juicio deberá sobreseerse en relación con la norma general impugnada, por lo que resulta innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.

22. Sirve como sustento a lo anterior la jurisprudencia de la Segunda Sala de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENEN COMPETENCIA PARA RESOLVERLAS AUN RESPECTO DEL FONDO, CUANDO EN ELLAS INTERVENGA UN MUNICIPIO Y NO SUBSISTA PROBLEMA DE CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA GENERAL (INTERPRETACIÓN DEL ACUERDO GENERAL PLENARIO 5/2001).",(31) así como la tesis aislada de la Segunda Sala de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. COMPETENCIA DE LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PARA CONOCER DE ELLAS, CONFORME AL ACUERDO GENERAL PLENARIO 5/2001, REFORMADO POR EL DIVERSO 3/2008."(32)

III. Legitimación

24. Si en términos de los artículos 5 Bis, fracción I y 38, fracción II, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos,(35) los Ayuntamientos de dicha entidad tienen expresamente la atribución de representar jurídicamente a los Municipios y promover las controversias constitucionales previstas en el artículo 105 de la Constitución Federal, entonces se tiene por acreditada la legitimación activa del Municipio de Tlaquiltenango. En consecuencia, se desestima la causa de improcedencia hecha valer por el gobernador del Estado de Morelos respecto a la presunta falta de legitimación del Municipio actor.

26. Por un lado, en representación del Poder Ejecutivo de Morelos comparecieron J.A.G.C.P., encargado del despacho de la Consejería Jurídica del Poder Ejecutivo Estatal, y O.I.Á., director general de Asuntos Constitucionales y A. de esa dependencia. Mientras que el primero de ellos acreditó su personalidad mediante la presentación de un ejemplar del Periódico Oficial de la entidad, correspondiente al nueve de septiembre de dos mil quince, en el que consta la publicación de su nombramiento,(38) el segundo lo hizo a través de la presentación de una copia certificada de su nombramiento.(39) Si, por una parte, de acuerdo con el artículo 38, fracción II, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos, la Consejería Jurídica tiene la atribución de representar al gobernador de dicha entidad en las acciones y controversias establecidas en el artículo 105 de la Constitución Federal(40) y, por otra parte, conforme al artículo 16, fracción I, del Reglamento Interior de la Consejería Jurídica del Poder Ejecutivo Estatal, al titular de la Dirección General de Asuntos Constitucionales y A. le corresponde llevar la representación jurídica del Poder Ejecutivo de Morelos en todos los juicios en que participe como parte en materia procesal constitucional,(41) entonces es claro que ambos funcionarios cuentan con legitimación para comparecer en representación del Poder Ejecutivo demandado.

27. Por otro lado, en representación del Poder Legislativo del Estado de Morelos compareció la diputada B.V.A. en su carácter de presidenta de la Mesa Directiva del Congreso del Estado. Esta calidad fue acreditada con copia certificada del acta de la sesión del doce de octubre de dos mil dieciséis en la que el Pleno del Congreso de Morelos la designó en dicho puesto.(42) Si de acuerdo con el artículo 36, fracción XVI, de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de Morelos, el presidente de la Mesa Directiva del Congreso tiene la atribución de representar jurídicamente al Poder Legislativo de dicha entidad en cualquier asunto en que éste sea parte, con las facultades de un apoderado general en términos de la legislación civil vigente,(43) entonces también es claro que dicha funcionaria está legitimada para comparecer en la presente controversia en representación del Congreso Local demandado.

IV. Precisión de los actos impugnados

28. En términos de lo dispuesto en la fracción I del artículo 41 de la ley reglamentaria,(44) procede fijar las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados. De las afirmaciones de las partes, así como de las diversas constancias que obran en el expediente se advierte que en la controversia constitucional fueron impugnados y se acredita la existencia de los siguientes actos:

A. Del Poder Legislativo del Estado de Morelos, se impugna el artículo 50 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Morelos,(45) con motivo de su alegado primer acto de aplicación. Su existencia queda acreditada con la copia certificada del Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Gobierno del Estado de Morelos de veinticuatro de agosto de dos mil nueve, fecha en que fue publicado dicho precepto.(46)

B. Del Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, se impugna el Decreto de Asunción del Mando Policial del Municipio de Tlaquiltenango publicado el veintiocho de enero de dos mil quince. Su existencia queda acreditada con la copia certificada del Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Gobierno del Estado de Morelos de esa misma fecha.(47)

C. Del Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, se impugna el decreto de ratificación de la asunción del mando policial del Municipio de Tlaquiltenango publicado el tres de enero de dos mil dieciséis. Su existencia queda acreditada con la copia certificada del Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Gobierno del Estado de Morelos de esa misma fecha.(48)

D. Del Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, se impugnan los actos de cumplimiento y ejecución de los dos decretos recién referidos. Su existencia debe presumirse en términos del artículo 30 de la ley reglamentaria,(49) pues la autoridad demandada no se refirió a ellos en su contestación al escrito de ampliación de la demanda donde se señalaron como actos impugnados, acción a la que se encontraba obligada en términos del artículo 23, fracción I, de ese mismo ordenamiento,(50) sin que haya alguna prueba en sentido contrario.

E. Del Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, se impugnan la emisión y ejecución de las órdenes de retirar el armamento en posesión de la Policía Municipal de Tlaquiltenango para el ejercicio de la función de seguridad pública. Únicamente queda acreditada la existencia de dos órdenes en este sentido:

1. La primera orden se acredita con copia certificada del acta circunstanciada de once de diciembre de dos mil catorce por medio de la cual se hace constar que, para garantizar su preservación, el armamento otorgado en comodato a la parte actora se trasladó al Depósito General de Armamento de la Comisión Estatal de Seguridad Pública de Morelos.(51)

2. La segunda orden se tiene por acreditada en razón de que, por un lado, el Municipio actor señala en su escrito de ampliación de demanda que a partir del dieciocho de enero de dos mil dieciséis el mando estatal retiró todo el armamento a la Policía Municipal de Tlaquiltenango(52) y, por otro lado, el Poder Ejecutivo demandado reconoce en su contestación que ese retiro de armamento a la policía municipal obedecía, entre otras razones, a hechos ocurridos la noche anterior a esa fecha.(53) Conviene aquí precisar que para determinar la existencia de esta segunda orden de desarme no se tienen en cuenta ni el oficio de renovación de la Licencia Oficial Colectiva No. 145 otorgada por la SEDENA fechado el treinta y uno de marzo de dos mil dieciséis,(54) ni tampoco el recibo de extracción del depósito de armas de la región sur poniente de la Policía Preventiva Estatal fechado el veinticuatro de agosto siguiente.(55) Aunque estos dos elementos fueron aportados por la parte demandada como sustento a la constitucionalidad de su actuar, se refieren únicamente a hechos ocurridos con posterioridad a la fecha de la presente impugnación y, por consiguiente, tales documentos evidentemente no pueden estar referidos a los actos controvertidos por la parte actora.

V. Oportunidad

29. La impugnación de los actos reclamados en una controversia constitucional debe hacerse dentro de los plazos establecidos por los artículos 21 y 27 de la ley reglamentaria,(56) pues de lo contrario se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, de ese mismo ordenamiento legal(57) y deberá sobreseerse respecto de ellos en términos del diverso artículo 20, fracción II, de la propia ley reglamentaria.(58) En atención a que en la demanda y su ampliación se señalaron diversos actos como reclamados, el análisis de la oportunidad en su impugnación se hará atendiendo a cada uno de ellos.

A

31. No es obstáculo a la anterior conclusión que también el decreto de ratificación de tres de enero de dos mil dieciséis controvertido aquí por el Municipio actor (supra párrafo 28, C) se haya fundado en el precepto legal impugnado, pues la ley reglamentaria prevé expresamente que el plazo para impugnar una norma general empieza a correr a partir de su primer acto de aplicación al actor. Dado que el segundo decreto constituye, en cambio, un acto ulterior de aplicación de dicho precepto legal al Municipio de Tlaquiltenango, el mismo es irrelevante para efectos del cómputo del plazo legal para impugnar esa norma general. En este sentido resulta aplicable la jurisprudencia del Pleno de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CONTRA UN SEGUNDO O ULTERIOR ACTO DE APLICACIÓN DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA."(59)

32. Tampoco es obstáculo a esta conclusión que el Municipio actor señale que dicha norma general había sido aplicada a un Ayuntamiento distinto. En términos del artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal, el ente al que se le confiere la legitimación para defender atribuciones en controversia constitucional frente al acto de algún Estado o de un órgano de la Federación es el Municipio como tal, no el Ayuntamiento específico que lo gobierna en un momento dado. Así, las consecuencias jurídicas de una norma estatal para los efectos de su impugnación por esta vía deben entenderse generadas a cada Municipio independientemente de los funcionarios específicos que integren sus órganos de gobierno. Sostener lo contrario equivaldría a aceptar que cualquier cambio de administración municipal extinguiera las obligaciones que tiene cada Municipio como persona jurídica, conclusión que simplemente no tiene sustento constitucional alguno y que haría impracticable la tutela jurisdiccional de atribuciones constitucionales de todos los niveles de gobierno.

B

34. No es obstáculo a esta conclusión que el Municipio actor manifieste que sí podía impugnar la constitucionalidad del decreto debido a que se trataba de una norma de carácter general hetero-aplicativa y la nueva composición del Cabildo había iniciado sus labores después de la publicación de la misma. Por una parte, contrariamente a lo que señala el Municipio actor, el decreto de asunción del mando policial no tiene el carácter de norma general ni requiere de un acto ulterior de aplicación para tener efectos. Al resolver la controversia constitucional 55/2017, esta Segunda Sala analizó la naturaleza jurídica de un decreto con características prácticamente idénticas al aquí impugnado y concluyó que no debía ser considerado como una norma de carácter general.(60) Allí se señaló que si bien un acto de esta naturaleza podía tener rasgos materialmente legislativos, el mismo carecía de las características de generalidad, permanencia y abstracción que distinguen a las normas generales, por lo que se llegó a la conclusión de que se trataba solamente de un acto jurídico con efectos particularizados. Dada la similitud entre ambos decretos, en este caso se debe sostener la misma conclusión.

35. Tampoco es obstáculo para concluir la improcedencia de la controversia constitucional en relación con este acto que el diverso decreto de ratificación de tres de enero de dos mil dieciséis (supra párrafo 28, C) establezca en su artículo primero transitorio la ratificación y la continuidad de la vigencia del decreto de asunción del mando policial. Contrariamente a lo que sugiere la parte actora, la remisión de un decreto posterior a uno anterior no implica que se abra una nueva oportunidad para que el Municipio actor pueda otra vez impugnar la validez del más antiguo, pues bastaría entonces la mera referencia posterior para poder cuestionar de manera interminable la validez de actos jurídicos que ya han adquirido firmeza, generándose así incertidumbre jurídica. En términos de la ley reglamentaria; sin embargo, todos los actos de autoridad que no sean impugnados dentro del plazo establecido para ello deben quedar firmes y, por consiguiente, frente a su impugnación fuera del plazo legal necesariamente se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, de ese ordenamiento.

C

36. Decreto de ratificación. Como ya se señaló líneas arriba, este segundo decreto fue publicado el tres de enero de dos mil dieciséis, en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Gobierno del Estado de Morelos. A diferencia de lo que sucede con la norma general y el decreto de asunción del mando policial, la impugnación del decreto de ratificación claramente es oportuna, pues incluso si se considerara que el plazo de treinta días previsto en el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria comenzó a correr a partir del día siguiente a la fecha en que el decreto fue publicado, la demanda de controversia constitucional fue presentada el seis de enero de dos mil dieciséis, es decir, cuando habían transcurrido únicamente dos días del plazo legal. Tan es así que, como también ya se mencionó, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación –al resolver el recurso de reclamación 6/2016-CA– consideró que la ampliación de conceptos de validez contra dicho decreto presentada el veintinueve de enero de dos mil dieciséis, se encontraba dentro del plazo para promover la controversia contra dicho acto y, por tanto, debía considerarse como un perfeccionamiento de la demanda que tenía que ser admitido en el juicio.

D

E

38. Órdenes de retiro del armamento en posesión de la Policía Municipal de Tlaquiltenango. Como ya se precisó líneas arriba, en el presente asunto se acredita la existencia de dos distintas órdenes de retiro de armamento en posesión de la Policía Municipal de Tlaquiltenango.

1. Primera orden de retiro de armamento

2. Segunda orden de retiro de armamento

VI. Causas de improcedencia

41. De que la impugnación de un acto en controversia constitucional sea oportuna no se sigue necesariamente que el medio de impugnación promovido contra aquél sea procedente. Corresponde ahora, por tanto, analizar si respecto de los actos reclamados cuya impugnación sí fue realizada a tiempo se actualiza alguna otra causa de improcedencia que impidiera la resolución de fondo del presente asunto.

42. En primer lugar, dado que en relación con el decreto de ratificación (supra párrafo 28, C) no se hicieron valer causas de improcedencia por el Poder Ejecutivo al que se le atribuye, ni esta Segunda Sala advierte, de oficio, que se actualice alguna de ellas, debe considerarse que la controversia constitucional es procedente en relación con dicho acto impugnado.

***

47. Dado que la Segunda Sala no advierte que en relación con los actos impugnados se actualice alguna otra causa de improcedencia diversa a las ya analizadas en este apartado o en el anterior, debe concluirse que la presente controversia constitucional es procedente exclusivamente contra los siguientes dos actos del Poder Ejecutivo del Estado de Morelos:

A. El decreto de ratificación de asunción del mando policial del Municipio de Tlaquiltenango, emitido el tres de enero de dos mil dieciséis.

B. La emisión de la segunda orden de retiro del armamento a la Policía Municipal de Tlaquiltenango, dictada el dieciocho de enero de dos mil dieciséis.

48. En consecuencia, respecto del resto de los actos reclamados por el Municipio actor debe decretarse el sobreseimiento del juicio y, por consiguiente, únicamente entrar a analizar en el fondo la constitucionalidad de los dos actos recién enunciados.

VII. Estudio de fondo

49. Por cuestión de método y claridad en la exposición, al no estar claro que la validez de alguno de los dos actos cuya constitucionalidad debe dilucidarse dependa de la validez del otro, la Segunda Sala los estudiará por separado. Primero se abordará la constitucionalidad del decreto de ratificación (A) y después la de la emisión de la segunda orden de retiro de armamento a la Policía Municipal de Tlaquiltenango (B).

A

50. Decreto de ratificación. Este acto impugnado tuvo como objeto revalidar la vigencia del diverso publicado el veintiocho de enero de dos mil quince, en el que el gobernador del Estado asumía de forma inmediata y transitoria el mando policial del Municipio de Tlaquiltenango, M.. La ratificación se sustentó esencialmente en las siguientes consideraciones:

51. Primero, se incluyó una "Exposición de motivos" en la que se recalcó la relevancia de algunos derechos –de verdad, juicio justo, reparación de daño, equidad social y defensa– para atender el reclamo de seguridad pública de la sociedad morelense. Se dijo que a ese preciso fin había obedecido la expedición del diverso decreto de asunción del mando policial un año atrás y que, en ánimo de evitar repeticiones innecesarias, se retomaban todas sus razones, motivos y fundamentos.(72)

52. Segundo, se señaló que el día dos de enero de dos mil dieciséis había sido asesinada la presidenta municipal de Temixco, M., lo cual constituía una afrenta y un reto del crimen organizado al orden constitucional y democrático. Ello actualizaba una notoria causa de fuerza mayor y alteración grave del orden público en la entidad federativa, pues el asesinato representaba una amenaza para la seguridad y salvaguarda del resto de los ediles y demás servidores públicos municipales del Estado de Morelos.(73)

53. Tercero, se dijo que las condiciones de inseguridad que aún imperaban en el Municipio de Tlaquiltenango –los homicidios habían aumentado hasta en un doscientos por ciento y el robo de vehículos con violencia había incrementado un treinta y tres por ciento– impedían la cesación de la medida tomada un año antes por el Poder Ejecutivo del Estado. Se apuntó que, ante la situación de emergencia, las alteraciones graves del orden público que continuaban en el Municipio y el reciente cambio de administración municipal, era necesario que el gobernador de Morelos mantuviera el mando policial de dicho Municipio, a fin de restaurar el orden y devolver la confianza a la ciudadanía.(74)

54. Por último, en el artículo primero transitorio se dispuso que el decreto de ratificación estaría vigente "hasta que la situación de hecho que lo origina haya cesado a juicio del titular del Poder Ejecutivo Local, pues no puede ser cuantificable en el tiempo". También se estipuló que para que cesaran los efectos de la medida se debía hacer la publicación correspondiente en el órgano de difusión del Gobierno del Estado.(75)

55. Conceptos de invalidez.(76) El Municipio actor aduce que el decreto de ratificación vulnera los artículos 14, 16, 21 y 115, fracciones III, inciso h) y VII, de la Constitución Federal.(77) Sustenta su planteamiento esencialmente en cuatro argumentos.

56. Primero, señala que a través del decreto impugnado el gobernador se apropió indebidamente de la Policía Municipal de Tlaquiltenango. Afirma que los artículos 21 y 115 de la Constitución Federal confieren al Municipio las facultades para realizar la función de seguridad pública y, si bien los Ejecutivos Estatales están constitucionalmente facultados para transmitir órdenes a la policía municipal en situaciones de causas de fuerza mayor o de alteraciones graves del orden público, esto no implica la exclusión del mando municipal, ni tampoco el control absoluto de la administración de la policía municipal por el gobernador. Argumenta que en el ejercicio de esa atribución el Poder Ejecutivo Estatal debe limitarse a tramitar mandatos determinados, concretos y específicos, pues de lo contrario las facultades del Municipio actor en materia de seguridad pública quedan anuladas, lo que resulta violatorio de los principios de federalismo, Municipio Libre y del sistema de coordinación en materia de seguridad pública. En su opinión, por lo mismo, tampoco podía válidamente establecerse que las únicas órdenes que deba acatar la Policía Municipal de Tlaquiltenango sean las del mando estatal, pues ninguno de los artículos señalados como fundamento permitían tomar tal determinación.(78)

57. Segundo, el Municipio actor señala que a través del decreto impugnado el gobernador de Morelos indebidamente delega en el comisionado estatal de Seguridad Pública y en el secretario de Gobierno del Estado de Morelos el ejercicio de la facultad prevista en la fracción VII del artículo 115 constitucional. Afirma que dicha atribución es exclusiva de los gobernadores de los Estados de la República y, por tanto, indelegable a sus subordinados.(79)

58. Tercero, afirma que el decreto de ratificación debió prever específicamente por cuánto tiempo dicho funcionario iba a continuar al mando de la policía municipal y no limitarse a señalar de forma indeterminada que esta situación prevalecería hasta que a su juicio cesaran las causas que provocaron la asunción del mando policial. Sostiene que no puede calificarse como temporal una medida que se supone indeterminada.(80)

59. Por último, el Municipio actor argumenta que el decreto impugnado carece de la debida fundamentación y motivación, pues el Ejecutivo Estatal no demostró que al interior del Municipio de Tlaquiltenango se actualizara alguna situación que hiciera aplicable la fracción VII del artículo 115 constitucional. Apunta que, a pesar de que ese precepto se refiere únicamente a acciones transitorias, particulares y esencialmente lesivas, el gobernador del Estado utilizó el asesinato de la presidenta municipal de Temixco para afirmar que se actualizaba una causa de fuerza mayor y una alteración grave del orden público que lo facultaban para asumir el mando sobre todas las policías municipales del Estado, pero que dicho suceso no prueba esa situación de emergencia en el Municipio de Tlaquiltenango, máxime que allí se ofrecen todos los demás servicios públicos a cargo del Ayuntamiento. Afirma que suponiendo que el homicidio referido constituyera una amenaza para la seguridad de los demás servidores públicos municipales, la prohibición al Municipio para dar órdenes a su policía no constituye una medida que permita salvaguardarla. Apunta, además, que los datos estadísticos aportados en el decreto impugnado demuestran un aumento en la delincuencia desde que el gobernador comenzó a ejercer el mando policial.(81)

60. Contestación de la parte demandada.(82) Por su parte, el Poder Ejecutivo de Morelos responde a los planteamientos del Municipio actor en los siguientes términos:

61. Primero, en relación con que se habría apropiado indebidamente de la policía municipal, el demandado argumenta que la propia Constitución Federal prevé que los Ejecutivos Estatales pueden asumir el mando de los cuerpos policiales del ámbito municipal para hacer frente a una situación excepcional, en el entendido de que dicha asunción conlleva el control de toda la infraestructura policial y su operatividad. Afirma que, en términos de lo resuelto en la controversia constitucional 92/2010, la facultad prevista en la fracción VII del artículo 115 constitucional no obedece a la lógica de coordinación que normalmente rige la materia de seguridad pública y, por tanto, la obligación de acatar las órdenes del gobernador es tan amplia que incluso permite imponer sanciones penales o administrativas a los funcionarios públicos municipales que incumplan con este mandato.(83)

62. Segundo, en relación con el planteamiento relativo a la imposibilidad jurídica de delegar el mando policial a funcionarios diversos al gobernador del Estado, el demandado sostiene que la fracción VII del artículo 115 no dispone en momento alguno que la transmisión de las órdenes deba ser necesariamente de manera directa e inmediata. Afirma que, por el contrario, dichas órdenes se pueden transmitir por conducto de los subordinados del Ejecutivo Estatal, máxime si son los encargados de la paz y seguridad pública en el Estado y sus Municipios.(84)

63. Tercero, en relación con la omisión de establecer un tiempo determinado de duración del ejercicio del mando policial por el gobernador del Estado, el Poder demandado sostiene que en tanto la Suprema Corte ya ha reconocido al Ejecutivo Local amplia libertad de apreciación para determinar que hay una situación de fuerza mayor o alteración grave del orden público, él mismo también puede determinar libremente la duración de la medida. Por tanto, puede válidamente establecer que la medida continuará hasta que dicho funcionario considere que ha concluido la situación de emergencia.(85)

64. Por último, en relación con la alegada falta de fundamentación y motivación del decreto impugnado, el demandado señala que también en la controversia constitucional 92/2010, el Tribunal Pleno determinó que la Constitución Federal confirió a los gobernadores libertad de apreciación para determinar los casos en los que debe intervenir en el mando policial, de forma temporal, hasta que la situación de hecho a su juicio haya cesado. Apunta que en el caso concreto los hechos sucedidos en el Municipio de Temixco le permitieron apreciar la necesidad de formalizar la ratificación del decreto de asunción del mando policial. Señala que las particularidades territoriales del Estado de Morelos facilitan que ciertos fenómenos se propaguen de forma inmediata, con independencia del lugar en el que se originaron. En ese sentido, afirma que las situaciones de alteraciones graves del orden público no son exclusivas de un solo Municipio, sino que se extienden de forma regional, debido a la interacción constante entre los habitantes de una zona, sin que las fronteras entre Ayuntamientos delimiten su alcance. Señala que esta situación se actualiza en la zona que integran el actor y otros Municipios aledaños. Por esta razón destaca que en gran parte de la región sur del Estado el gobernador decidió asumir el mando policial municipal, con la intención de atender los problemas de inseguridad.(86)

65. Cuestiones jurídicas a resolver. Del contenido del decreto impugnado y los planteamientos de las partes en relación con él se desprenden cuatro preguntas constitucionales específicas de cuya respuesta depende la validez del acto reclamado:

1. ¿La facultad prevista en el artículo 115, fracción VII, de la Constitución Federal autoriza al gobernador –o gobernadora– de un Estado a asumir el control de la infraestructura y operatividad de una policía municipal?

2. ¿Un gobernador –o gobernadora– que en ejercicio de la facultad prevista en la fracción VII del artículo 115 de la Constitución Federal asume el mando de una policía municipal puede válidamente delegarlo en otros funcionarios estatales?

3. ¿El instrumento jurídico mediante el cual se ejerce la facultad prevista en el artículo 115, fracción VII, de la Constitución Federal debe establecer una temporalidad específica?

4. ¿El decreto de ratificación satisface las exigencias constitucionales de fundamentación y motivación?

66. A continuación se aborda cada una de estas cuestiones.

1. ¿La facultad prevista en el artículo 115, fracción VII, de la Constitución Federal autoriza al gobernador –o gobernadora– de un Estado a asumir el control de la infraestructura y operatividad de una policía municipal?

68. Aunque la solución a esta disyuntiva dista mucho de ser evidente, hace algún tiempo que el Tribunal Pleno zanjó este tema en definitiva y que, en términos del artículo 43 de la ley reglamentaria,(91) su criterio resulta obligatorio para esta Segunda Sala. Como se explica a continuación, en la controversia constitucional 92/2010,(92) se definió que el gobernador o la gobernadora de un Estado sí pueden válidamente en ejercicio de esta facultad extraordinaria asumir de manera temporal el control de la infraestructura y operatividad de una policía municipal. Esto implica que, contrariamente a lo que plantea el Municipio actor, al ejercer dicha atribución constitucional el Poder Ejecutivo de una entidad federativa también puede disponer temporalmente que las únicas órdenes que deban atender los policías municipales sean las que provengan del mando estatal.

69. Por un lado, en dicho precedente se reconoció que aunque en términos del artículo 21 constitucional los Municipios indudablemente tengan conferida una competencia originaria para realizar las funciones de seguridad pública y su ejercicio normalmente requiera coordinación tanto con la Federación como con las entidades federativas, la misma Constitución Federal prevé expresamente en su artículo 115 dos vías distintas a través de las cuales los gobiernos estatales pueden válidamente hacerse cargo en forma temporal de la seguridad pública municipal.

71. Más relevante para el caso que nos ocupa; sin embargo, la segunda vía para que el Gobierno Estatal se encargue temporalmente de la seguridad pública de un Municipio es la multicitada facultad prevista en la fracción VII del artículo 115 constitucional. A diferencia de la primera, en este supuesto los Ejecutivos Locales pueden decidir unilateralmente trasmitir de manera temporal órdenes a las policías preventivas municipales en aquellos casos que juzguen como alteraciones graves del orden público o de fuerza mayor, sin que las autoridades del Municipio tengan injerencia en la forma en la que se dictan esas órdenes, ni puedan obstaculizar su acatamiento por parte de los elementos de la policía municipal. En otras palabras, cuando el gobernador de un Estado ejerce esta facultad constitucional, la seguridad pública como atribución no obedece a la lógica regular de coordinación o cooperación entre la entidad federativa y los Municipios, sino a un esquema excepcional de supra-subordinación donde las autoridades municipales temporalmente están obligadas a acatar las determinaciones que el gobernador considere necesarias para restablecer el orden social en el Municipio.(95)

72. El Tribunal Pleno explicó que la motivación del Constituyente para fijar los términos de esta facultad extraordinaria fue garantizar la estabilidad social en el marco de la creciente participación de los Municipios en las funciones de seguridad pública.(96) En efecto, desde que en mil novecientos noventa y cuatro se reformó la Constitución Federal para que la seguridad pública fuera una materia donde los tres niveles de gobierno estuvieran obligados a coordinarse en un Sistema Nacional de Seguridad Pública conforme a las bases que emitiera el Congreso de la Unión, el Poder Reformador ha mostrado también un interés manifiesto en que el federalismo mexicano en esta materia no se confundiera "con un sistema de fronteras que favorezcan la impunidad y la delincuencia".(97) Desde entonces se ha buscado, en otras palabras, que la obligación de coordinación con los Municipios que impone el artículo 21 de la Constitución Federal no pueda ser utilizada como un obstáculo o pretexto para evitar responder de manera pronta a amenazas graves a la seguridad de sus habitantes.

73. Así, a la par del incremento de las facultades y garantías para los Municipios en las tareas ordinarias de seguridad pública, en la Constitución Federal se han mantenido y perfeccionado mecanismos excepcionales de intervención unilateral de los gobiernos estatales en las policías municipales. Antes de mil novecientos noventa y nueve, por ejemplo, el Texto Constitucional en la fracción VII del artículo 115 sólo preveía la posibilidad de que los gobernadores de los Estados –al igual que ha sucedido siempre con el Ejecutivo Federal– tuvieran el mando de la fuerza pública en los Municipios donde residieran habitual o transitoriamente.(98) En septiembre de ese año, sin embargo, ante la necesidad de hacer frente de mejor manera a la delincuencia, esta posibilidad de intervención estatal unilateral en los Municipios se extendió a los casos de fuerza mayor o alteración grave del orden público así juzgados por el gobernador del Estado. Precisamente en estos términos se encuentra el Texto Constitucional vigente.(99)

74. Para el Tribunal Pleno este desarrollo normativo constitucional fue suficiente para concluir que el Constituyente Permanente asumió que la mejor manera de atender estas situaciones extraordinarias era que el Poder Ejecutivo Estatal pudiera excluir a las autoridades municipales de todo tipo de participación en la decisión de ejercer o no la atribución. Tan es así, que además sostuvo que los Congresos Locales, al emitir las leyes que regulen el ejercicio de la fracción VII del artículo 115 constitucional, no podían válidamente sujetar esa atribución a un proceso de negociación con el Municipio, pues estarían arrogándose atribuciones que la Constitución Federal no les confería.(100)

75. Por otro lado, el precedente referido presupone que si la decisión de ejercer esta facultad constitucional representa una excepción de carácter temporal y extraordinario a la regla general de coordinación en seguridad pública, entonces su ejercicio concreto tampoco tiene que involucrar algún tipo de cooperación o deliberación con las autoridades municipales. Es decir, al determinar las medidas concretas para intentar restablecer el orden social en un Municipio el gobernador también puede válidamente excluir cualquier espacio de deliberación que implique la obtención de algún tipo de consentimiento de las autoridades municipales afectadas por la medida. Así, las determinaciones específicas que involucra el ejercicio de esta atribución constitucional ciertamente pueden traducirse en la completa eliminación de la potestad municipal en el mando policial.(101)

77. El precedente en comento concluye, por consiguiente, que esta atribución constitucional no debe interpretarse en el sentido literal de que los gobernadores únicamente puedan "transmitir órdenes" a las policías municipales en los términos planteados por el Municipio actor. Cuando se llega al extremo de ejercer esta facultad los presidentes municipales no sólo ceden temporalmente el mando de la policía preventiva en un sentido formal, sino que a veces es necesario que esa transferencia tenga efectos materiales, lo que implica que los gobernadores deben poder disponer durante ese tiempo del personal operativo y administrativo de estos cuerpos policiacos, los bienes muebles e inmuebles, el armamento, las municiones, el equipo y en general todos los recursos materiales que estén relacionados con la operación de la policía preventiva municipal. De otra manera el gobernador no estaría en posibilidad de dictar las órdenes que considere necesarias y pertinentes para enfrentar los fenómenos de fuerza mayor o alteración grave del orden público que se susciten al interior del Municipio. No podría, en pocas palabras, cumplir con el propósito que el Constituyente se planteó al reconocerle esa facultad extraordinaria.

2. ¿Un gobernador –o gobernadora– que en ejercicio de la facultad prevista en la fracción VII del artículo 115 de la Constitución Federal asume el mando de una policía municipal puede válidamente delegarlo en otros funcionarios estatales?

80. En dicho precedente –a efecto de dilucidar si la Ley de Emergencia Policial del Estado de Nuevo León indebidamente permitía que asumieran el mando policial municipal funcionarios estatales distintos al gobernador– el Tribunal Pleno distinguió al menos dos fases en el ejercicio de esta facultad constitucional extraordinaria por parte de un Poder Ejecutivo Estatal. La primera fase consiste en que el gobernador –o la gobernadora– del Estado emita una declaratoria mediante la cual expone la existencia de un caso de fuerza mayor o alteración grave del orden público, decreta que asume el mando policial al interior de un Municipio y establece las condiciones o modalidades bajo las que dicho mando se ejercerá. La segunda fase identificada en la ejecutoria, en cambio, abarca la operación o implementación concreta de la facultad constitucional, es decir, la transmisión, ejecución y supervisión de las instrucciones específicas que se dicten a la policía municipal para intentar restablecer el orden social en la demarcación.(105)

83. En efecto, las cuestiones operativas del mando policial municipal que asume de forma temporal un gobernador pueden perfectamente delegarse en aquellos funcionarios estatales que conforme a las leyes de la entidad federativa correspondiente tengan atribuciones para realizar tareas de seguridad pública. Esta delegación especializada tiene mucho sentido, pues garantiza que en casos de fuerza mayor o alteración grave del orden público el gobernador pueda recurrir a la estructura orgánica que específicamente para las tareas de seguridad pública le facilita el legislador local y así afrontar de manera más efectiva la situación de emergencia. Sería ilógico y, además, un despropósito que la fracción VII del artículo 115 de la Constitución Federal, sí obligara siempre al presidente municipal a ejercer el mando policial de su Municipio "en los términos de la Ley de Seguridad Pública del Estado",(111) pero no permitiera al gobernador de ese Estado ejercerlo precisamente en esos mismos términos cuando lo asuma temporalmente.

84. Al validar este tipo de delegación el Tribunal Pleno reconoce implícitamente que no sería razonable ni idóneo para el objetivo de esta medida excepcional exigir que la transmisión, ejecución o supervisión de las instrucciones concretas del gobernador a la policía municipal tengan que hacerse de forma personalísima. Se trata, por el contrario, de permitir al Poder Ejecutivo del Estado utilizar en un Municipio específico toda la infraestructura que para realizar las funciones de seguridad pública en la entidad federativa puso a su disposición el Poder Legislativo Estatal, con la finalidad de que restablecer el orden público municipal no implique descuidar las demás obligaciones que el gobernador tiene frente a los habitantes de su Estado.

85. Si el Tribunal Pleno ya reconoció claramente que la Constitución Federal confiere cierto grado de delegación operativa a los mandos policiales de una entidad federativa, entonces para resolver la cuestión efectivamente planteada por el Municipio de Tlaquiltenango en este punto simplemente se deben verificar los términos concretos en que se hizo la delegación que se impugna en el decreto de ratificación. En la medida en que tal delegación sea únicamente operativa y recaiga en los funcionarios que conforme a las leyes de la entidad federativa tengan atribuciones en materia de seguridad pública, el decreto impugnado cumplirá con los requisitos constitucionales en este aspecto.

88. De este modo, el segundo concepto de invalidez planteado por el Municipio actor también resulta infundado. Contrariamente a lo que afirma, que a través del decreto impugnado el gobernador de Morelos haya dispuesto que la Policía Municipal de Tlaquiltenango quedaba sujeta a las órdenes que aquél le transmitiera directamente o a través del comisionado estatal de Seguridad Pública o del secretario de Gobierno del Estado de Morelos, no representa una delegación indebida del ejercicio de la facultad prevista en la fracción VII del artículo 115 constitucional. Primero, dicho instrumento jamás delega facultades para declarar la existencia de fuerza mayor o alteración grave del orden público, sobre la asunción del mando policial municipal, ni tampoco sobre las condiciones de su ejercicio. Su delegación se limita meramente a cuestiones operativas. Segundo, los funcionarios en los que recae la delegación operativa del mando estatal sobre la Policía Municipal de Tlaquiltenango claramente gozan de atribuciones en materia de seguridad pública en términos de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Morelos. Esto es justamente lo que requiere en este aspecto la Constitución Federal.

3. ¿El instrumento jurídico mediante el cual se ejerce la facultad prevista en el artículo 115, fracción VII, de la Constitución Federal debe establecer una temporalidad específica?

89. Resolver esta cuestión es un poco más problemático que las anteriores, pues no ha sido completamente zanjada por los precedentes del Tribunal Pleno. Si bien en la multicitada controversia constitucional 92/2010, se resolvió que las leyes estatales que regulen la facultad prevista en la fracción VII del artículo 115 constitucional no deben preestablecer una temporalidad a esta medida extraordinaria,(117) lo cierto es que de esa conclusión sobre normas generales no se sigue que los actos jurídicos concretos mediante los cuales los Poderes Ejecutivos Estatales ejercen esta facultad no deban contemplar una temporalidad o duración determinada. En otras palabras, dilucidar si la declaratoria mediante la cual un gobernador asume excepcionalmente el mando policial de un Municipio debe establecer una temporalidad específica o, por el contrario, puede válidamente prescindir de ella, representa una cuestión constitucional independiente de que la legislación estatal deba o no contemplar dicha duración.

92. Como ya se explicó líneas arriba (supra párrafos 67 a 76), la normalidad de la seguridad pública en un Municipio es el esquema de coordinación obligatoria de las autoridades municipales con la Federación y las entidades federativas previsto en los artículos 21 y 115, fracción III, inciso h), de la Constitución Federal.(120) Las dos excepciones a la competencia originaria municipal en esta materia que permiten asumir las funciones de seguridad pública a un gobernador son claramente medidas de carácter extraordinario y temporal. Mientras que en el primer caso son el Ayuntamiento respectivo y el Gobierno Estatal quienes acuerdan la temporalidad de la cesión de funciones municipales a la entidad,(121) en el segundo –previsto en la fracción VII del artículo 115 constitucional y que es el que aquí interesa– es exclusivamente el gobernador quien de manera unilateral puede determinar esa duración.(122)

93. Pues bien, como ninguna de las atribuciones extraordinarias que prevé la Constitución Federal está ideada para ejercerse de forma permanente –ni siquiera con alguna frecuencia– por los órganos facultados para ello, sino únicamente de manera temporal, los preceptos constitucionales que las establecen siempre deben interpretarse sistemáticamente y en función de la normativa que es aplicable en condiciones de normalidad, pues ése es justamente el estado de cosas que las medidas excepcionales buscan restablecer. Dicho de otra manera, dada la naturaleza transitoria de las facultades constitucionales extraordinarias, sus alcances siempre están determinados por su relación funcional con las normas constitucionales que establecen los esquemas ordinarios de actuación.

94. Esto significa, a su vez, que los operadores jurídicos jamás deben interpretar las facultades constitucionales extraordinarias en un sentido que de facto las convierta en medidas permanentes ni, por lo mismo, que torne inaplicables los esquemas constitucionales ordinarios. Para el Tribunal Pleno esto es particularmente grave en materia de seguridad pública. Al resolver la acción de inconstitucionalidad 6/2018 y sus acumuladas, por ejemplo, invalidó la Ley de Seguridad Interior emitida por el Congreso de la Unión en razón de que su contenido volvía de facto permanentes ciertos esquemas de seguridad pública que la Constitución Federal establecía como excepcionales y temporales.(123)

95. De este mismo modo, la facultad extraordinaria prevista en la fracción VII del artículo 115 constitucional no puede ser interpretada en un sentido que de hecho permita tornar la asunción del mando policial municipal por el gobernador de un Estado en una medida de carácter permanente ni, por consiguiente, que vuelva inaplicables en el Municipio afectado los artículos 21 y 115, fracción III, inciso h), de la Constitución Federal. Como ha sostenido el Tribunal Pleno, "dicha medida no es permanente, pues de serlo así se originaría invariablemente una transgresión del orden constitucional ya que se estaría suplantando indebidamente al Municipio en el ejercicio de una competencia que es originaria."(124)

96. Por esta sencilla razón es que todo ejercicio de dicha facultad extraordinaria por parte de un Poder Ejecutivo Estatal requiere necesariamente estar sometido a una temporalidad específica. Independientemente de quién sea la autoridad facultada para determinar ese plazo, la falta de un término perentorio concreto a la intervención del gobernador en la policía de un Municipio no sería funcional al esquema constitucional ordinario de coordinación obligatoria en seguridad pública y, por tanto, vulneraría los distintos preceptos de la Constitución Federal que así lo establecen.

97. Es pertinente mencionar que el texto del artículo 115 constitucional habla expresamente de "casos" de fuerza mayor o alteración grave del orden público. Esta redacción lleva implícita una temporalidad determinada porque como supuesto para el ejercicio de esa atribución se refiere únicamente a casos, es decir, a situaciones específicas en las que existe ya sea una situación concreta de fuerza mayor o un episodio delimitado en que se altera el orden público. La literalidad del precepto, en suma, no abarca un estado de cosas incierto o de temporalidad indefinida porque no autoriza el ejercicio de la medida extraordinaria en abstracto.

98. Sin embargo, como también ya se mencionó, en la referida controversia constitucional 92/2010 se concluyó de manera categórica que las leyes estatales que regulen el ejercicio de esta facultad no debían tener un plazo perentorio, pues en términos de la multicitada fracción VII del artículo 115 constitucional era facultad exclusiva del gobernador determinar esa duración en cada caso.(125) El Tribunal Pleno explicó que una de las maneras de garantizar el mandato constitucional de que sólo el gobernador pudiera juzgar los casos que ameritaban asumir el mando policial de un Municipio era que el Poder Legislativo Estatal no estableciera un plazo determinado en la ley. La otra manera de proteger la facultad del Ejecutivo Local fue que tampoco se establecieran en dicha legislación los supuestos taxativos que configuraban casos de fuerza mayor o alteración grave del orden público.(126)

100. Sostener lo contrario haría que una medida de carácter excepcional se convirtiera en un régimen permanente, pues la falta de un término perentorio mantendría indefinidamente al Municipio en el esquema de supra-subordinación en materia de seguridad pública. Ello sujetaría la normalidad en el Municipio a la voluntad del gobernador en turno, incluso a la de uno que ni siquiera hubiera implementado la medida por no ser aún titular del Ejecutivo al momento en que se ejerció inicialmente la facultad. La necesidad de plazo perentorio definido en la declaratoria, en cambio, mantiene el carácter excepcional de esta atribución. Obliga al gobernador a evaluar constantemente la situación de seguridad en un Municipio a la vez que le permite emitir una nueva declaratoria si subsisten las situaciones de fuerza mayor o alteración grave del orden público.

102. No es obstáculo a la anterior conclusión que el poder demandado señale que en la controversia constitucional 92/2010, se sostuvo en relación con esta facultad extraordinaria que "su temporalidad no puede ser cuantificable en el tiempo al estar supeditada a que la situación de hecho que la origine haya cesado a juicio del titular del Poder Ejecutivo Estatal".(128) Como ya se dijo, además de que esta consideración del Tribunal Pleno se refería únicamente a la temporalidad de la medida en la legislación, la obligación de establecer una duración perentoria específica en el decreto impugnado no priva ni restringe en modo alguno la facultad del gobernador para juzgar con amplia discreción que la situación que originó el ejercicio de esa atribución haya cesado o continúa. El Ejecutivo Local sigue teniendo constitucionalmente la atribución exclusiva para juzgar en todo momento que se actualiza un caso de fuerza mayor o alteración grave del orden público y, en dado caso, podría expedir una nueva declaratoria al llegar el término perentorio que él mismo determinó.

4. ¿El decreto de ratificación satisface las exigencias constitucionales de fundamentación y motivación?

103. Finalmente, en términos de la jurisprudencia del Tribunal Pleno de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ.",(129) la Segunda Sala estima que no es necesario abordar si el decreto de ratificación se encuentra debidamente fundado y motivado. Al haberse estimado sustancialmente fundado el concepto de invalidez relativo a la falta de un plazo perentorio concreto que fue abordado en la sección anterior, es claro que se declarará la invalidez del decreto de ratificación y, por ende, quedará satisfecha la pretensión del Municipio actor en relación con este acto impugnado.

***

104. Al resultar fundado uno de los cuatro conceptos de invalidez formulados por el Municipio actor, debe declararse la invalidez del "Decreto a través del cual se ratifica la vigencia del diverso por el que se emite la declaratoria mediante la cual se asume por el Gobernador Constitucional del Estado de Morelos, de manera inmediata y temporal, el mando policial municipal de Tlaquiltenango, M.; como un caso de fuerza mayor ante las alteraciones graves del orden público suscitadas en recientes fechas", emitido el tres de enero de dos mil dieciséis.

B

105. Segunda orden de retiro de armamento. A partir del dieciocho de enero de dos mil dieciséis el gobernador del Estado de Morelos ordenó retirar todo el armamento que estaba en posesión de la policía preventiva municipal de Tlaquiltenango y transferirlo al depósito de la Comisión Estatal de Seguridad Pública.(130)

106. Concepto de invalidez. En su escrito de ampliación de demanda el Municipio actor alega que esta orden de desarme es violatoria de los artículos 21 y 115, fracciones III y VII, de la Constitución Federal, pues dejó a la única fuerza de seguridad pública que existe en el Municipio sin armamento para ejercer su función y generó que sus habitantes quedaran desprotegidos. Afirma que a raíz del desarme los elementos de dicha institución policial municipal no pueden llevar a cabo las funciones de seguridad pública por carecer de los elementos mínimos para realizarlas.(131)

107. Contestación de la parte demandada. El Poder Ejecutivo de Morelos señala, por su parte, que el armamento que estaba en posesión de la Policía Municipal de Tlaquiltenango y que se ordenó retirar en realidad es propiedad del Gobierno del Estado de Morelos. Señala que su portación y uso se encontraba amparado por la Licencia Oficial Colectiva 145, otorgada por la SEDENA al comisionado estatal de Seguridad Pública de Morelos. Explica que el armamento fue retirado como consecuencia del intento de diversos manifestantes –encabezados por el nuevo presidente municipal de Tlaquiltenango y su Cabildo– de entrar sin autorización al almacén donde se encontraba resguardado la noche del diecisiete de enero de dos mil dieciséis. Además, señala que como ninguno de los elementos de la Policía Municipal de Tlaquiltenango cumplió los requisitos para estar registrado dentro de la Licencia Oficial Colectiva 145, era necesario asegurar que no pudieran hacer uso de esas armas, pues esa circunstancia podría provocar la revocación de la licencia generando afectaciones en diversos Municipios cuyo armamento está regulado bajo ese instrumento legal.(132)

108. Cuestiones jurídicas a resolver. De los planteamientos de las partes en relación con la segunda orden de retiro de armamento se desprenden dos sencillas preguntas constitucionales de cuya respuesta depende la validez del acto impugnado:

1. ¿Existe algún supuesto donde los Estados de la República estén obligados constitucionalmente a dotar de armamento a las policías preventivas municipales?

2. ¿Al momento de emitirse la segunda orden de retiro de armamento por parte del gobernador de Morelos se actualizaba este supuesto constitucional?

109. A continuación se aborda cada una de estas cuestiones.

1. ¿Existe algún supuesto donde los Estados de la República estén obligados constitucionalmente a dotar de armamento a las policías preventivas municipales?

112. Por una parte, para que se considere que un Estado de la República se encuentra obligado constitucionalmente frente a alguno de sus Municipios y, por consiguiente, éste pueda válidamente accionar la jurisdicción constitucional para asegurar su debido cumplimiento, la fuente primaria de esa obligación debe ser necesariamente un precepto de la Constitución Federal o de los tratados internacionales que reconozcan derechos humanos.(136) Además, para que tal obligación de carácter constitucional sea exigible específicamente ante la Suprema Corte por medio de una controversia constitucional, su incumplimiento por la entidad federativa debe implicar la afectación o vulneración de la esfera de atribuciones constitucionales originarias del respectivo Municipio.(137) De este modo, el incumplimiento de las obligaciones de algún Estado frente a un Municipio que únicamente deriven de la ley o de un contrato civil, por ejemplo, o que simplemente afecten el patrimonio municipal pero no sus competencias,(138) no será impugnable por la vía prevista en la fracción I del artículo 105 constitucional.

113. Ahora bien, como ya se explicó a detalle (supra párrafos 69 a 71) y en ánimo de repeticiones innecesarias se tiene aquí por reproducido, el esquema constitucional ordinario de coordinación obligatoria en materia de seguridad pública entre los tres niveles de gobierno admite expresamente dos excepciones en el artículo 115 –una consensuada prevista en el párrafo tercero de la fracción III(139) y la otra determinada de manera unilateral por el gobernador prevista en la fracción VII–(140) para que los Gobiernos Estatales asuman temporalmente las funciones de seguridad pública en un Municipio. La existencia de estos dos supuestos en el Texto Constitucional implica, a la inversa, que el Constituyente buscó regular directamente las situaciones de carácter excepcional donde los Municipios dejen de ejercer temporalmente, de manera parcial o total, sus atribuciones constitucionales originarias en materia de seguridad pública, para que en su lugar las ejerzan las autoridades estatales.

114. Sin embargo, también se dijo ya (supra párrafo 76), cuando en ejercicio de la facultad prevista en la multicitada fracción VII del artículo 115 de la Constitución Federal los gobernadores de los Estados asumen temporalmente el mando de una policía preventiva municipal, es decir, en los casos que aquéllos juzguen como de fuerza mayor o alteración grave del orden público, el Municipio se encuentra completamente subordinado a las determinaciones del Gobierno Estatal. Dicho de otro modo, en el esquema de supra-subordinación que regula este precepto constitucional el Municipio no tiene más competencias en materia de seguridad pública que las que determine unilateralmente el gobernador del Estado al asumir el mando.(141) Si en ese momento el Municipio carece de atribuciones constitucionales propias de seguridad pública, entonces lógicamente tampoco puede imponer condiciones al Estado que asume el mando de la policía municipal. Por consiguiente, en el marco del ejercicio de esta facultad extraordinaria por parte del gobernador no puede surgir obligación alguna a cargo de la entidad federativa frente al Municipio afectado en materia de seguridad pública que sea de carácter constitucional en estricto sentido.

115. El único supuesto previsto en la Constitución Federal donde el Municipio cede voluntariamente sus facultades originarias en materia de seguridad pública, es decir, donde la transmisión de facultades municipales al Estado opera en la lógica regular de coordinación,(142) es el contemplado en el párrafo tercero de la fracción III del artículo 115 constitucional.(143) Mientras que en los demás supuestos constitucionales de intervención en las policías de los Municipios éstos no tienen incidencia alguna en las determinaciones que toman los otros niveles de gobierno, al amparo de este párrafo los Ayuntamientos sí están plenamente autorizados para, cuando lo estimen necesario, celebrar formalmente convenios con el Estado al que pertenecen a fin de que el Gobierno Estatal se haga cargo en forma temporal del servicio de seguridad pública en su Municipio, o bien para que dicho servicio se preste o ejerza coordinadamente por el Estado y el propio Municipio. En tanto producto de un acuerdo de voluntades, en estos instrumentos un Municipio ciertamente puede establecer ciertas condiciones al Estado para el caso de que asuma funciones de seguridad pública que originariamente corresponden a aquél.

116. Pues bien, si a través de los referidos convenios los Municipios comprometen voluntariamente todo o una parte del ejercicio de sus atribuciones constitucionales originarias en materia de seguridad pública a cambio de que el Estado cumpla con ciertas obligaciones relacionadas con estas importantes tareas, entonces es claro que una vez vigente el convenio respectivo la adecuada prestación del servicio de seguridad pública en el Municipio afectado depende en buena medida del pleno cumplimiento de las partes suscribientes a los distintos acuerdos que se dan en ese marco. Las contraprestaciones pactadas, en pocas palabras, determinan el desempeño de las funciones. En este supuesto específico, por tanto, es evidente que sí se pueden vulnerar facultades constitucionales originarias del Municipio si el Estado incumple alguna obligación asumida en el marco del convenio.

120. De este modo, si en el marco de un convenio suscrito al amparo del párrafo tercero de la fracción III del artículo 115 constitucional, un Estado de la República se obligó explícitamente a proveer de armamento a un Municipio para las funciones de seguridad pública, es claro que sí existe un supuesto donde los Estados de la República están obligados constitucionalmente a dotar de armamento a las policías preventivas municipales. Cuando se cumplen estos requisitos el Municipio afectado ciertamente puede accionar la jurisdicción constitucional para recibir dicho armamento o bien, ante el comprobado incumplimiento injustificado del convenio, para recuperar sus atribuciones originarias.

2. ¿Al momento de emitirse la segunda orden de retiro de armamento por parte del gobernador de Morelos se actualizaba este supuesto constitucional?

122. En primer lugar, el armamento que fue retirado por órdenes del gobernador de Morelos a la Policía Municipal de Tlaquiltenango a partir del dieciocho de enero de dos mil dieciséis efectivamente pertenecía en ese momento al Gobierno del Estado de Morelos y se encontraba amparado por la Licencia Oficial Colectiva No. 145 expedida por la SEDENA a favor de la Secretaría de Seguridad Pública de Morelos.(145) Como se refirió en el apartado de antecedentes (supra párrafos 1 y 2), dicho armamento inicialmente pasó a estar en posesión de la Policía Municipal de Tlaquiltenango en virtud de un contrato de comodato suscrito en abril de dos mil trece entre el Gobierno de Morelos y el respectivo Ayuntamiento, mismo que a su vez se firmó en el marco de un convenio de seguridad pública municipal que ellos mismos habían celebrado en febrero de ese mismo año. Mientras que por virtud del convenio de seguridad pública las autoridades estatales asumirían parcialmente las funciones de coordinación, manejo, operación, supervisión y control de la Policía Municipal de Tlaquiltenango,(146) en el contrato de comodato el Gobierno del Estado se comprometía explícitamente a entregar a las autoridades municipales armas y equipo para la prestación del servicio de seguridad pública en ese Municipio.(147)

123. Sin embargo, como ya también se adelantó, tanto el convenio de seguridad pública municipal como el contrato de comodato entre el Gobierno de Morelos y el Ayuntamiento de Tlaquiltenango dejaron de tener vigencia tiempo antes de que el gobernador ordenara retirar el armamento a esa policía municipal. Concretamente, mientras que en el convenio se estipuló una vigencia hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil quince, en el contrato de comodato se estableció que éste concluiría su vigencia "al término de la administración pública municipal que lo suscribe",(148) es decir, en la misma fecha que fenecía el convenio de seguridad pública municipal.

124. De este modo, suponiendo que el decreto de asunción del mando policial emitido el veintiocho de enero de dos mil quince no hubiera dejado sin efectos estos dos instrumentos jurídicos, es manifiesto que antes de que el gobernador ordenara el retiro del armamento a la policía municipal aquéllos ya no los tenían. Una vez que concluyó su vigencia el Gobierno Estatal se encontraba plenamente facultado para reclamar la devolución de las armas objeto del contrato de comodato. En ninguna de las cláusulas de dicho documento se estipuló que la renovación de ese contrato fuera obligatoria o que la nueva administración del Municipio tuviera algún derecho sobre ese armamento. Por el contrario, la Comisión Estatal de Seguridad Pública de Morelos –nueva titular de la Licencia Oficial Colectiva No. 145 en sustitución de la Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Morelos– se encontraba obligada a garantizar que el uso y portación de esas armas estuviera en consonancia con lo establecido por la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos y la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, so pena de que el Estado de Morelos pudiera perder la licencia. En el presente caso, en suma, no se actualizaba el supuesto constitucional referido en la sección anterior.

125. Por todo lo anterior, se considera que es infundado el concepto de invalidez planteado por el Municipio actor en el sentido de que al emitir la segunda orden de retiro del armamento el gobernador de Morelos había vulnerado sus atribuciones constitucionales en seguridad pública. Contrariamente a lo que sostiene, al momento de ordenar el desarme el Gobierno del Estado de Morelos no tenía obligación constitucional alguna de dotarle de armas para las funciones de seguridad pública en el Municipio, pues no había convenio vigente al amparo del párrafo tercero de la fracción III del artículo 115 constitucional, ni tampoco un contrato o alguna otra fuente de las obligaciones en el marco de dicho convenio que obligara explícitamente al Estado a proveerle al Municipio las armas que le fueron retiradas a la policía municipal. Tampoco es acertado su argumento en el sentido de que con esa orden se había dejado al Municipio sin posibilidades de proveer el servicio de seguridad pública, pues, como se dijo líneas arriba, un Municipio tiene la posibilidad jurídica de adquirir por su cuenta el armamento –incluso puede recurrir a sus fondos federales de seguridad pública para hacerlo– y solicitar la licencia oficial para su utilización, o puede suscribir un nuevo convenio con el Estado de Morelos al amparo del párrafo tercero de la fracción III del artículo 115 constitucional para que aquél, previamente al cumplimiento de los requisitos que le establece la licencia oficial colectiva, le provea del respectivo armamento.

126. Al haberse estimado infundado el planteamiento esgrimido por el Municipio actor contra este acto impugnado, debe reconocerse la validez de la segunda orden de retiro de armamento en posesión de la Policía Municipal de Tlaquiltenango emitida a partir del dieciocho de enero de dos mil dieciséis.

VIII. Efectos

130. Por lo expuesto y fundado,

SE RESUELVE

PRIMERO.—Es parcialmente procedente y parcialmente fundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.—Se sobresee en la controversia constitucional respecto de la norma general y los actos reclamados precisados en los apartados V y VI de la presente resolución.

TERCERO.—Se declara la invalidez del "Decreto a través del cual se ratifica la vigencia del diverso por el que se emite la declaratoria mediante la cual se asume por el Gobernador Constitucional del Estado de Morelos, de manera inmediata y temporal, el mando policial municipal de Tlaquiltenango, M.; como un caso de fuerza mayor ante las alteraciones graves del orden público suscitadas en recientes fechas", publicado en el Periódico Oficial de Morelos el tres de enero de dos mil dieciséis, en los términos y para los efectos precisados en el apartado VIII, de la presente resolución.

CUARTO.—Se reconoce la validez de la segunda orden dictada por el gobernador del Estado de Morelos de retirar el armamento en posesión de la Policía Municipal de Tlaquiltenango, M., emitida el dieciocho de enero de dos mil dieciséis.

QUINTO.—P. la presente resolución en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta, así como en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Gobierno del Estado de Morelos.

N.; por medio de oficio a las partes, y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cinco votos de los Ministros A.P.D., L.M.A.M., J.F.F.G.S., Y.E.M. y presidente J.L.P. (ponente). El Ministro J.F.F.G.S. emitió su voto con reservas.

Nota: La tesis de jurisprudencia P./J. 20/2014 (10a.) citada en esta sentencia, también aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 25 de abril de 2014 a las 9:32 horas.

_____________________

1. Cuaderno principal de la controversia constitucional 1/2016, fojas 627 a 640.

2. Ibíd., fojas 309 a 318.

3. Ibíd., foja 316.

4. "Decreto por el que se emite la declaratoria mediante la cual se asume por el Gobernador Constitucional del Estado de Morelos, de manera inmediata y transitoria, el mando policial municipal de Tlaquiltenango, M.; como un caso de fuerza mayor ante las alteraciones graves al orden público suscitadas a recientes fechas", Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de Morelos, de veintiocho de enero de dos mil quince, sexta época, número 5237. V.i., fojas 167 a 170.

5. Ibíd., fojas 924 a 926.

6. Ibíd., fojas 90 a 96.

7. "Decreto a través del cual se ratifica la vigencia del diverso por el que se emite la declaratoria mediante la cual se asume por el Gobernador Constitucional del Estado de Morelos, de manera inmediata y temporal, el mando policial municipal de Tlaquiltenango, M.; como un caso de fuerza mayor ante las alteraciones graves del orden público suscitadas en recientes fechas", Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de Morelos, de tres de enero de dos mil dieciséis, sexta época, número 5358. V.i., fojas 151 y 152.

8. Ibíd., fojas 1 a 75.

9. Ibíd., fojas 75 a 84.

10. Ibíd., foja 238.

11. Ibíd., fojas 239 a 241.

12. Cuaderno del incidente de suspensión en la controversia constitucional 1/2016, fojas 117 a120.

13. Cuaderno principal de la controversia constitucional 1/2016, foja 272.

14. Ibíd., fojas 876 y 940.

15. Ibíd., fojas 269 a 308

16. Ibíd., fojas 327 a 330.

17. Ibíd., foja 651.

18. Ibíd., fojas 337 a 367.

19. Ibíd., fojas 641 y 642.

20. Ibíd., fojas 646 a 656.

21. Ibíd., fojas 667 a 668.

22. Ibíd., fojas 689 a 707 y 760 a 782, respectivamente.

23. Ibíd., fojas 942 a 944.

24. Ibíd., fojas 982 a 984.

25. Ibíd., foja 996.

26. Ibíd., foja 997.

27. Ibíd., foja 999.

28. Artículo 105 de la Constitución Federa: "La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre: ...

"i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales. ..."

29. Artículo 10 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación: "La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno:

"I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; ..."

Artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación: "El Pleno de la Suprema Corte de Justicia velará en todo momento por la autonomía de los órganos del Poder Judicial de la Federación y por la independencia de sus miembros, y tendrá las siguientes atribuciones: ...

"V. Remitir para su resolución los asuntos de su competencia a las S. a través de acuerdos generales. Si alguna de las S. estima que el asunto remitido debe ser resuelto por la Suprema Corte de Justicia funcionando en Pleno, lo hará del conocimiento de este último para que determine lo que corresponda. ..."

30. "SEGUNDO. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conservará para su resolución:

"I. Las controversias constitucionales, salvo en las que deba sobreseerse y aquéllas en las que no se impugnen normas de carácter general, así como los recursos interpuestos en éstas en los que sea necesaria su intervención. Una vez resuelto el problema relacionado con la impugnación de normas generales, el Pleno podrá reservar jurisdicción a las Salas para examinar los conceptos de invalidez restantes, cuando así lo estime conveniente;"

"TERCERO. Las S. resolverán los asuntos de su competencia originaria y los de la competencia del Pleno que no se ubiquen en los supuestos señalados en el punto precedente, siempre y cuando unos y otros no deban ser remitidos a los Tribunales Colegiados de Circuito."

"QUINTO. Los asuntos de la competencia originaria del Pleno referidos en el punto tercero del presente Acuerdo General se turnarán y radicarán en el Pleno o en una Sala en términos de lo previsto en el Reglamento Interior de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación. Los radicados de origen en el Pleno podrán remitirse a las S. en términos de lo establecido en el punto sexto de este instrumento normativo."

31. Jurisprudencia con clave 2a./J. 151/2007, cuyo texto es "El séptimo párrafo del artículo 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé la facultad del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para expedir acuerdos generales, a fin de lograr una adecuada distribución entre sus Salas de los asuntos que le compete conocer, para una mayor prontitud en su despacho y una mejor impartición de justicia. En esta tesitura, los considerandos del Acuerdo General Número 5/2001, del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, relativo a la determinación de los asuntos que conservará para su resolución y el envío de los de su competencia originaria a las S. y a los Tribunales Colegiados de Circuito, revelan como uno de sus objetivos esenciales que el Pleno destine sus esfuerzos a los asuntos de mayor importancia para el orden jurídico nacional; en ese orden de ideas, la fracción I de su punto tercero le reserva el conocimiento de las controversias constitucionales, las acciones de inconstitucionalidad y los recursos interpuestos en ellas, cuando sea necesaria su intervención, siendo este último un concepto jurídico indeterminado cuya valoración y aplicación queda al prudente arbitrio de las Salas, quienes ejercerán su facultad de tal forma que se adapte a las exigencias sociales. Por otra parte, en atención a que los Municipios son quienes promueven más controversias constitucionales, a fin de propiciar una resolución pronta de los asuntos en los que sean parte y cumplir con lo dispuesto en los artículos 17 y 94 de la Constitución Federal, el indicado acuerdo debe interpretarse en el sentido de que las Salas tienen competencia para resolver controversias constitucionales, aun respecto del fondo, siempre que se den las siguientes condiciones: a) Que no subsista un problema relativo a la constitucionalidad de una norma general, ya que la declaración de invalidez relativa requiere de un quórum calificado de cuando menos 8 votos, de conformidad con el artículo 42 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y b) Que se trate de alguna de las controversias constitucionales previstas en los incisos b), f), g) e i) de la fracción I del referido artículo 105, es decir, de conflictos en los que intervenga un Municipio.". Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVI, agosto de dos mil siete, página 1125, «con número de registro digital: 171815».

32. Tesis aislada con clave 2a. XXV/2012 (10a.), cuyo texto es: "El punto tercero, fracción I, del Acuerdo General Número 5/2001 del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, reformado mediante el diverso Acuerdo General Plenario Número 3/2008, autoriza a las Salas de este Alto Tribunal a resolver las controversias constitucionales en las que deba sobreseerse y en las que no se impugnen normas de carácter general. En este sentido, aun cuando en una controversia constitucional se impugnen normas de carácter general, si se sobresee respecto de éstas y subsiste únicamente el análisis constitucional de actos, también se surte la competencia de las Salas para conocer del asunto.". Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro VII, Tomo 2, abril de dos mil doce, página 1275, «con número de registro digital: 2000539».

33. Artículo 11 de la ley reglamentaria: "El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. ..."

34. Cuaderno principal de la controversia constitucional 1/2016, foja 88.

35. Artículo 5 Bis de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos: "Para los efectos de esta Ley se entenderá por:

"I. Ayuntamiento: el órgano colegiado y deliberante en el que se deposita el gobierno y la representación jurídica y política del Municipio, integrada por el presidente municipal, síndico y regidores; ..."

Artículo 38 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos: "Los Ayuntamientos tienen a su cargo el gobierno de sus respectivos Municipios, por lo cual están facultados para: ...

"II. Promover ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación en los términos que señale la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las controversias constitucionales."

36. Artículo 10 de la ley reglamentaria: "Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales: ...

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia; ..."

37. V. supra nota 33.

38. Cuaderno principal de la controversia constitucional 1/2016, foja 379.

39. Ibíd., foja 387.

40. Artículo 38 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos: "A la Consejería Jurídica le corresponden las siguientes atribuciones: ...

"II. Representar al titular del Poder Ejecutivo, cuando éste así lo acuerde, en las acciones y controversias a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; ..."

41. Artículo 16 del Reglamento Interior de la Consejería Jurídica del Gobierno del Estado de Morelos: "Al titular de la Dirección General de Asuntos Constitucionales y A. le corresponden las siguientes atribuciones específicas: I. Intervenir con la representación jurídica del Poder Ejecutivo Estatal en todos los juicios o negocios en que participe como parte o con cualquier carácter que afecten su patrimonio o tenga interés jurídico en materia procesal constitucional; ...

42. Cuaderno principal de la controversia constitucional 1/2016, foja 743

43. Artículo 36 de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de Morelos: "Son atribuciones del presidente de la mesa directiva: ...

"XVI. Representar legalmente al Congreso del Estado en cualquier asunto en que éste sea parte, con las facultades de un apoderado general en términos de la legislación civil vigente, pudiendo delegarla mediante oficio en la persona o personas que resulten necesarias, dando cuenta del ejercicio de esta facultad al Pleno del Congreso del Estado; ..."

44. Artículo 41 de la ley reglamentaria: "Las sentencias deberán contener:

"I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados; ..."

45. Artículo 50 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública de Morelos: "El mando supremo de las Instituciones de Seguridad Pública del Gobierno del Estado, corresponde al gobernador, quien delega el ejercicio de esta función en el ámbito de sus competencias en el secretario de Gobierno, en el comisionado estatal de Seguridad Pública y en el fiscal general del Estado de Morelos, para los efectos de llevar a cabo lo dispuesto en el presente ordenamiento y las demás leyes aplicables.

"El mando directo e inmediato de la policía municipal corresponde a los presidentes municipales, de conformidad con lo establecido en esta ley y los reglamentos que de ella deriven, en los cuales se establecerán entre otros rubros los siguientes:

"a) La definición específica de funciones y responsabilidades de las instituciones policiales municipales y estatales en la prevención, atención de emergencias e investigación y combate a la delincuencia;

"b) Los protocolos de comunicación interinstitucional bajo una estrategia homologada con el Sistema Nacional de Seguridad Pública;

"c) Los mecanismos homologados de evaluación y tableros de indicadores de desempeño;

"d) Los mecanismos de coordinación para la atención eficiente de contingencias entre el Estado y los Municipios;

"El gobernador en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público podrá dictar órdenes a las policías municipales, las que serán acatadas en términos de lo previsto por el artículo 115 fracción VII, de la Constitución General y el artículo 70, fracción XXIX, de la Constitución Local."

46. Cuaderno principal de la controversia constitucional 1/2016, foja 801.

47. Ibíd., fojas 167 a 170.

48. Ibíd., fojas 151 y 152.

49. Artículo 30 de la ley reglamentaria: "La falta de contestación de la demanda o, en su caso, de la reconvención dentro del plazo respectivo, hará presumir como ciertos los hechos que se hubieren señalado en ellas, salvo prueba en contrario, siempre que se trate de hechos directamente imputados a la parte actora o demandada, según corresponda."

50. Artículo 23 de la ley reglamentaria: "El escrito de contestación de demanda deberá contener, cuando menos:

"I. La relación precisa de cada uno de los hechos narrados por la parte actora, afirmándolos, negándolos, expresando que los ignora por no ser propios o exponiendo cómo ocurrieron, y ..."

51. Cuaderno principal de la controversia constitucional 1/2016, fojas 916 a 919.

52. Ibíd., foja 272.

53. Ibíd., fojas 764 a 769.

54. Ibíd., fojas 932 a 935.

55. Ibíd., fojas 929 a 931.

56. Artículo 21 de la ley reglamentaria: "El plazo para la interposición de la demanda será:

"I.T. de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos;

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y ..."

Artículo 27 de la ley reglamentaria: "El actor podrá ampliar su demanda dentro de los quince días siguientes al de la contestación si en esta última apareciere un hecho nuevo, o hasta antes de la fecha de cierre de la instrucción si apareciere un hecho superveniente. La ampliación de la demanda y su contestación se tramitarán conforme a lo previsto para la demanda y contestación originales."

57. Artículo 19 de la ley reglamentaria: "Las controversias constitucionales son improcedentes: ...

"VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21, y ..."

58. Artículo 20 de la ley reglamentaria: "El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"...

"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior; ..."

59. Jurisprudencia con clave P./J. 121/2006, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIV, noviembre de dos mil seis, página 878, «con número de registro digital: 173937».

60. En dicho precedente se analizó la naturaleza del decreto mediante el cual el Gobierno del Estado de Morelos asumía el mando policial del Municipio de Cuernavaca, cuyo contenido es prácticamente idéntico al aquí impugnado. V. controversia constitucional 55/2017, páginas 9 a 11.

61. Véase la jurisprudencia del Tribunal Pleno con clave P./J. 139/2000, cuyo rubro es "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. HECHO NUEVO Y HECHO SUPERVENIENTE PARA EFECTOS DE PROCEDENCIA DE LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA.", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XII, diciembre de dos mil, página 994, «con número de registro digital 190693».

62. V. supra nota 56.

63. Cuaderno principal de la controversia constitucional 1/2016, fojas 924 a 926.

64. Jurisprudencia con clave P.6., de rubro y texto siguientes: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CÓMPUTO PARA DETERMINAR LA OPORTUNIDAD DE LA DEMANDA, CUANDO SE IMPUGNAN NORMAS GENERALES CON MOTIVO DE UN ACTO DE APLICACIÓN, SE INICIA AL DÍA SIGUIENTE AL EN QUE TUVO CONOCIMIENTO EL ACTOR O SE HAGA SABEDOR DEL MISMO. La interpretación sistemática del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos permite concluir que el plazo de treinta días para la presentación de la demanda de una controversia constitucional en contra de normas generales, con motivo de su primer acto de aplicación, debe computarse a partir del día siguiente al en que tenga conocimiento el actor o se haga sabedor del mismo. Por consiguiente, no basta que el acto de aplicación de la norma general, cuya invalidez se impugna, se genere, sino que es preciso, para efecto de dicho cómputo, que se haga del conocimiento del actor o que éste se haga sabedor de él. Pretender que el cómputo se realice a partir de la fecha en que se produjo el acto de aplicación, lo que derivaría de la lectura aislada y literal de la fracción II del artículo 21 de la ley señalada, generaría la indefensión del actor, violando en su perjuicio una formalidad esencial del procedimiento. La aplicación supletoria del artículo 321 del Código Federal de Procedimientos Civiles, prevista en el artículo 1o. de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional, establece como regla general que toda notificación surtirá sus efectos al día siguiente al en que se practique, lo que responde a la lógica, pues no puede producir afectación un acto cuya existencia se desconoce. Conforme a este principio si el actor se ostenta sabedor del acto de aplicación o se llega a demostrar que tuvo conocimiento del mismo deberá atenderse a ello al hacer el cómputo sobre la presentación de la demanda.". Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IV, noviembre de mil novecientos noventa y seis, página 324, «con número de registro digital 200016».

65. Véase la tesis de jurisprudencia citada en supra nota 61.

66. Artículo 19 de la ley reglamentaria: "Las controversias constitucionales son improcedentes: ...

"VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley. ..."

67. Artículo 22 de la ley reglamentaria: "El escrito de demanda deberá señalar:

"...

"VII. Los conceptos de invalidez."

68. Tesis aislada con clave P.V., de texto: "Los artículos 39 y 40 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen la obligación para la Suprema Corte de Justicia de la Nación de que, al dictar sentencia, corrija los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y examine, en su conjunto, los razonamientos de las partes, así como el deber de suplir la deficiencia de la demanda, contestación y alegatos o agravios, lo cual presupone, cuando menos, que exista causa de pedir. De ahí que ante la ausencia de conceptos de invalidez o de razonamientos que constituyan causa de pedir, respecto de un precepto señalado como reclamado en una demanda de controversia constitucional, debe sobreseerse en el juicio conforme al numeral 19, fracción VIII, en relación con los diversos 20, fracción II y 22, fracción VII, de la citada ley reglamentaria, pues en esas condiciones, cualquier pronunciamiento de constitucionalidad sería de oficio y no en suplencia de la queja ni por corrección de error.". Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIV, agosto de dos mil once, página 888, «con número de registro digital: 161359».

69. Cuaderno de la controversia constitucional 1/2016, foja 764.

70. Jurisprudencia con clave P./J. 135/2005, de texto: "Si bien es cierto que los conceptos de invalidez deben constituir, idealmente, un planteamiento lógico jurídico relativo al fondo del asunto, también lo es que la Suprema Corte de Justicia de la Nación puede admitir como tal todo razonamiento que, cuando menos, para demostrar la inconstitucionalidad contenga la expresión clara de la causa de pedir. Por tanto, en el concepto de invalidez deberá expresarse, cuando menos, el agravio que el actor estima le causa el acto o ley impugnada y los motivos que lo originaron, para que este Alto Tribunal pueda estudiarlos, sin que sea necesario que tales conceptos de invalidez guarden un apego estricto a la forma lógica del silogismo.". Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXII, octubre de dos mil cinco, página 2062, «con número de registro digital: 177048».

71. Cuaderno de la controversia constitucional 1/2016, foja 272.

72. V.i., foja 151.

73. V.i., fojas 151 y 152.

74. V.i., foja 152.

75. V. ídem.

76. En términos del artículo 40 de la ley reglamentaria, la Segunda Sala suplirá la deficiencia de la demanda y de su ampliación.

77. Si bien el Municipio actor también señala en su escrito de demanda que el decreto de ratificación vulnera los artículos 1o., 128 y 133 de la Constitución Federal, la cuestión efectivamente planteada no guarda relación alguna con dichos preceptos. Véase el cuaderno principal de la controversia constitucional 1/2016, foja 43.

78. V.i., fojas 66 y 273 a 278.

79. V.i., foja 73.

80. V.i., foja 72.

81. V.i., fojas 68 y 301 a 306.

82. Al igual que se realizó con los conceptos de invalidez, en términos del artículo 40 de la ley reglamentaria la Segunda Sala suplirá la deficiencia de las contestaciones a la demanda y a su ampliación.

83. Véase el cuaderno principal de la controversia constitucional 1/2016, fojas 773 y 774.

84. V.i., foja 347.

85. V.i., fojas 351 y 352.

86. V.i., fojas 350 a 356 y 774 a 780.

87. Artículo 21 de la Constitución Federal: "...

"La seguridad pública es una función del Estado a cargo de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, cuyos fines son salvaguardar la vida, las libertades, la integridad y el patrimonio de las personas, así como contribuir a la generación y preservación del orden público y la paz social, de conformidad con lo previsto en esta Constitución y las leyes en la materia. La seguridad pública comprende la prevención, investigación y persecución de los delitos, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta Constitución.

"Las instituciones de seguridad pública, incluyendo la Guardia Nacional, serán de carácter civil, disciplinado y profesional. El Ministerio Público y las instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno deberán coordinarse entre sí para cumplir los fines de la seguridad pública y conformarán el Sistema Nacional de Seguridad Pública, que estará sujeto a las siguientes bases mínimas: ..."

88. Artículo 115 de la Constitución Federal: "Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: ...

"III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

"...

"h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e ..."

89. Véase la tesis aislada con clave P. IX/2009, cuyo rubro es: "SEGURIDAD PÚBLICA. ES UNA MATERIA CONCURRENTE EN LA QUE TODAS LAS INSTANCIAS DE GOBIERNO DEBEN COORDINAR ESFUERZOS PARA LA CONSECUCIÓN DEL FIN COMÚN DE COMBATE A LA DELINCUENCIA, BAJO UNA LEY GENERAL EXPEDIDA POR EL CONGRESO DE LA UNIÓN.". Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de dos mil nueve, página 1296, «con número de registro digital: 167365».

90. Artículo 115 de la Constitución Federal: "...

"VII. La policía preventiva estará al mando del presidente municipal en los términos de la Ley de Seguridad Pública del Estado. A. acatará las órdenes que el gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público."

91. Artículo 43 de la ley reglamentaria: "Las razones contenidas en los considerandos que funden los resolutivos de las sentencias aprobadas por cuando menos ocho votos, serán obligatorias para las Salas, Plenos de Circuito, Tribunales Unitarios y Colegiados de Circuito, Juzgados de Distrito, tribunales militares, agrarios y judiciales del orden común de los Estados y del Distrito Federal, y administrativos y del trabajo, sean éstos federales o locales."

92. Controversia constitucional 92/2010, resuelta el doce de mayo de dos mil catorce por unanimidad de diez votos.

93. Artículo 115 de la Constitución Federal: "...

"III. ...

"...

"Los Municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de Municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las Legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio. ..."

94. Véase la controversia constitucional 92/2010, páginas 60 y 61.

95. V.i., páginas 76 y 77 ("En concordancia con lo anterior, si bien es cierto que, constitucionalmente está prevista la obligación que referimos en la parte final del párrafo precedente para los órganos legislativos estatales para efectos de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Federal, lo cierto es, que dicho imperativo no resulta aplicable al supuesto previsto en la fracción VII del propio numeral, en la medida que el propio ordenamiento supremo contempló una hipótesis excepcional en el ámbito de la seguridad pública municipal, al facultar de manera directa y exclusiva a los titulares de los Poderes Ejecutivos para que asuman el mando y transmitan órdenes a los cuerpos de seguridad pública municipal en los casos que ellos mismos consideren de fuerza mayor o de alteración grave del orden público. Esto es, la propia norma fundamental sustrajo del ámbito competencial de los Municipios los supuestos a que se refiere la citada fracción VII y los asignó en favor de los Ejecutivos Locales"). (énfasis añadido)

96. V.i., páginas 86 y 86 (sic) ("El Poder Reformador de la Constitución consideró como motivos de reforma a la fracción VII del numeral 115 un supuesto peligro a la estabilidad social, que se tradujo en el acatamiento de la policía municipal a la órdenes del gobernador en casos de fuerza mayor o alteración grave del orden público en los términos del reglamento correspondiente").

97. Iniciativa de reforma a diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Diario de Debates, Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, año 1, LVI Legislatura, número 11, seis de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, página 23.

98. Artículo 115 de la Constitución Federal [reformado el veintitrés de septiembre (sic) de mil novecientos noventa y nueve]: ...

"VII. La policía preventiva estará al mando del presidente municipal en los términos del reglamento correspondiente. A. acatará las órdenes que el gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público. ..."

"El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los Estados tendrán el mando de la fuerza pública en los Municipios donde residieren habitual o transitoriamente. ..."

99. Si bien el texto de esta fracción fue reformado nuevamente en dos mil ocho con motivo de las reformas al sistema de justicia penal, sus modificaciones obedecieron a la necesidad de especificar que fuera una ley estatal –y no más un reglamento emitido por el Municipio correspondiente– la que rigiera todas las policías preventivas municipales de cada entidad federativa. La facultad extraordinaria del gobernador para transmitir órdenes a las policías municipales; sin embargo, se mantuvo intacta. Véase la controversia constitucional 92/2010, páginas 84 y 85.

100. V.i., página 78 ("De acuerdo con lo expresado, tampoco resulta una competencia de ejercicio potestativo para el legislador del Estado de Nuevo León, establecer en el ordenamiento impugnado o en ningún otro, la posibilidad de convenir de cualquier manera respecto de las atribuciones que la Constitución Federal asigna directamente al Ejecutivo Local en la fracción VII de su artículo 115, ya que de hacerlo así, estaría arrogándose atribuciones que la propia N.F. no le confiere"). (Énfasis añadido).

101. V. supra nota 95.

102. Controversia constitucional 92/2010, página 82 (Énfasis añadido).

103. Aunque no se menciona en la controversia constitucional 92/2010, este criterio ya se había asumido en una controversia anterior relacionada con la Ley Municipal para el Estado de Aguascalientes. Véase la controversia constitucional 104/2003, páginas 180 y 181, fallada por el Tribunal Pleno el once de julio de dos mil cinco por unanimidad de ocho votos ("Como puede apreciarse de lo anterior, la reforma de mil novecientos noventa y nueve, en este caso concreto, tuvo por objeto dejar claramente precisado, en primer término, que el servicio de seguridad pública le corresponde prestarlo al Municipio en los términos en que lo dispone el artículo 21 constitucional en relación con el Sistema Nacional de Coordinación en Materia de Seguridad Pública y, en segundo, que la policía preventiva municipal estará al mando del presidente municipal, salvo cuando se esté frente a casos de fuerza mayor o alteración del orden público, en los cuales el gobernador tendrá a su cargo dicha policía, o bien, cuando el Ejecutivo Federal se encuentre residiendo temporal o permanentemente en el Municipio de que se trate, supuesto en el cual dicho funcionario federal será quien tenga a su cargo el mando de la fuerza pública"). (Énfasis añadido).

104. Controversia constitucional 92/2010, página 90 (Énfasis añadido).

105. V.i., páginas 90 y 91

106. V.i., página 91.

107. V.i., páginas 95 y 96 ("Bajo esta premisa, si la Constitución Federal faculta de manera exclusiva a los Ejecutivos Locales para ejercer esta competencia, resulta evidente entonces que no corresponde al legislador ordinario señalar en un ordenamiento legal –acto formal y materialmente legislativo–, los supuestos taxativos que configuran una causa de fuerza mayor o de alteración grave del orden público que den lugar al ejercicio de esa atribución de índole fundamental").

108. V.i., página 99 ("Bajo estas premisas, la ausencia de un plazo determinado y cierto en la norma impugnada para la duración del ejercicio de la medida en cuestión no conlleva su invalidez constitucional por este aspecto").

109. V.i., página 91 ["En este sentido, cuando dicho numeral prevé que el Ejecutivo Estatal puede delegar la supervisión y ejecución de sus instrucciones operativas en los servidores públicos que señala, no se refiere a la facultad en sí misma de asumir el mando de la fuerza pública, la cual como ya se dijo no tiene ese carácter, sino que dicha delegación está referidas (sic) a las cuestiones meramente operativas de la forma y términos en que se lleven a cabo las órdenes que haya transmitido"].

110. En el caso que generó el precedente, la autorización era para el secretario de Gobierno y el secretario de Seguridad Pública del Estado de Nuevo León. V.i., páginas 81 y 91.

111. Supra nota 90.

112. Cuaderno principal de la controversia constitucional 1/2016, foja 152.

113. Ibíd., foja 170.

114. Ídem.

115. Artículo 2 Bis de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Morelos: "El gobernador constitucional del Estado, como jefe de la Fuerza Pública Estatal, ejerce las atribuciones legales en materia de Seguridad Pública, por conducto del secretario de Gobierno; los elementos de seguridad pública estatal se integran en una Unidad Administrativa denominada Comisión Estatal de Seguridad Pública, así como en los órganos desconcentrados creados por decreto legislativo o gubernativo, bajo el mando directo de un comisionado estatal de Seguridad Pública, dependiente del secretario de Gobierno."

116. Artículo 42 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Morelos: "Son Autoridades en materia de Seguridad Pública:

"I. Estatales:

"...

"b) El secretario de Gobierno;

"c) El comisionado estatal; ..."

117. V. controversia constitucional 92/2010, página 99 ("Así, considerando que por la propia naturaleza extraordinaria y excepcional de la medida que se comenta, su temporalidad no puede ser cuantificable en el tiempo al estar supeditada a que la situación de hecho que la origine haya cesado a juicio del titular del Poder Ejecutivo Estatal, es que el hecho consistente en que la norma combatida no señale esa duración, no la torna inconstitucional"). (Énfasis añadido).

118. Ibíd., página 99 (Énfasis añadido).

119. Ibíd., página 59 (Énfasis añadido). El mismo criterio ha sido reiterado por la Primera Sala. Véase la controversia constitucional 92/2018, páginas 28 a 31.

120. V. supra notas 87 y 88, respectivamente.

121. V. supra nota 93.

122. Véase la controversia constitucional 92/2010, página 99.

123. Acción de inconstitucionalidad 6/2018 y sus acumuladas 8/2018, 9/2018, 10/2018 y 11/2018, resuelta el quince de noviembre dos mil dieciocho, página 48, aprobada en este punto por mayoría de nueve votos ("Por todo lo anterior, este Tribunal Pleno considera que las condiciones de excepcionalidad y temporalidad no se cumplieron en este caso ya que se creó un esquema permanente de participación que incluye a las Fuerzas Armadas en funciones de seguridad pública"). (Énfasis añadido).

124. Controversia constitucional 92/2010, páginas 98 y 99.

125. V.i., página 99 (transcripción en supra nota 117).

126. Ibíd., páginas 95 y 96.

127. Cuaderno principal de la controversia constitucional 1/2016, foja 152. (Énfasis añadido).

128. Ibíd., foja 774.

129. Jurisprudencia del Tribunal Pleno con clave P./J. 100/99, cuyo texto es: "Si se declara la invalidez del acto impugnado en una controversia constitucional, por haber sido fundado uno de los conceptos de invalidez propuestos por la parte actora, situación que cumple el propósito de este juicio de nulidad de carácter constitucional, resulta innecesario ocuparse de los restantes argumentos de queja relativos al mismo acto.". Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, septiembre de mil novecientos noventa y nueve, página 705, «con número de registro digital: 193258».

130. Véase el cuaderno principal de la controversia constitucional 1/2016, fojas 272 y 764 a 769.

131. V.i., foja 272.

132. V.i., fojas 765 a 769.

133. Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos:

"Artículo 4. Corresponde al Ejecutivo de la Unión por conducto de las Secretarías de Gobernación y de la Defensa Nacional, dentro de las respectivas atribuciones que esta ley y su reglamento les señalen, el control de todas las armas en el país, para cuyo efecto se llevará un Registro Federal de Armas."

"Artículo 24. Para portar armas se requiere la licencia respectiva.

"...

"Los integrantes de las instituciones policiales, federales, estatales, del Distrito Federal y municipales, así como de los servicios privados de seguridad, podrán portar armas en los casos, condiciones y requisitos que establecen la presente ley y las demás disposiciones legales aplicables."

"Artículo 25. Las licencias para la portación de armas serán de dos clases:

"...

"II. Oficiales, que tendrán validez mientras se desempeñe el cargo o empleo que las motivó."

"Artículo 30. Corresponde a la Secretaría de la Defensa Nacional, con la salvedad señalada en el artículo 32 de esta ley, la expedición, suspensión y cancelación de las licencias de portación de armas, así como su registro, control y vigilancia ..."

134. Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos:

"Artículo 29. Las licencias oficiales para la portación de armas pueden ser colectivas o individuales.

"I. Las licencias colectivas podrán expedirse a:

"...

"B. Las instituciones policiales. Estas licencias se sujetarán a los lineamientos siguientes:

"a) Dichas instituciones deberán cumplir con las disposiciones legales de orden federal o local que resulten aplicables.

"b) La Secretaría de Gobernación será el conducto para solicitar a la Secretaría de la Defensa Nacional la expedición de licencia colectiva a las instituciones policiales, mismas que sólo se solicitarán para las personas que integren su organización operativa y que figuren en las nóminas de pago respectivas, debiéndose notificar a estas secretarías cualquier cambio en su plantilla laboral. Las autoridades competentes resolverán dentro de los sesenta días siguientes a la presentación de la solicitud ante la Secretaría de Gobernación; y,

"c) Los titulares de las instituciones policiales, expedirán a su personal operativo, inscrito en el registro que establezca la ley de la materia, credenciales foliadas de identificación personal, por lapsos semestrales, las cuales, durante su vigencia, se asimilarán a licencias individuales. ..."

"Artículo 52. La Secretaría de la Defensa Nacional podrá establecer, mediante disposiciones administrativas generales, términos y condiciones relativos a la adquisición de armas y municiones que realicen las dependencias y entidades del Ejecutivo Federal, de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios, así como los particulares para los servicios de seguridad autorizados o para actividades deportivas de tiro y cacería."

135. Artículo 21 de la Constitución Federal: "...

"Las instituciones de seguridad pública, incluyendo la Guardia Nacional, serán de carácter civil, disciplinado y profesional. El Ministerio Público y las instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno deberán coordinarse entre sí para cumplir los fines de la seguridad pública y conformarán el Sistema Nacional de Seguridad Pública, que estará sujeto a las siguientes bases mínimas:

"...

"e) Los fondos de ayuda federal para la seguridad pública, a nivel nacional serán aportados a las entidades federativas y Municipios para ser destinados exclusivamente a estos fines. ..."

136. Véase la jurisprudencia P./J. 20/2014 (10a.), del Tribunal Pleno de título y subtítulo: "DERECHOS HUMANOS CONTENIDOS EN LA CONSTITUCIÓN Y EN LOS TRATADOS INTERNACIONALES. CONSTITUYEN EL PARÁMETRO DE CONTROL DE REGULARIDAD CONSTITUCIONAL, PERO CUANDO EN LA CONSTITUCIÓN HAYA UNA RESTRICCIÓN EXPRESA AL EJERCICIO DE AQUÉLLOS, SE DEBE ESTAR A LO QUE ESTABLECE EL TEXTO CONSTITUCIONAL.". Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 5, Tomo I, abril de dos mil catorce, página 202, «con número de registro digital: 2006224».

137. Recientemente el Tribunal Pleno por mayoría de seis votos abandonó el criterio sustentado en la tesis P./J. 98/99, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.". «Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, septiembre de mil novecientos noventa y nueve, página 703, con número de registro digital: 193259», que permitía impugnar en controversia constitucional violaciones indirectas a la Constitución Federal. Véase el recurso de reclamación 150/2019-CA, página 18.

138. Artículo 7o. de la Ley de Amparo: "La Federación, los Estados, el Distrito Federal, los Municipios o cualquier persona moral pública podrán solicitar amparo por conducto de los servidores públicos o representantes que señalen las disposiciones aplicables, cuando la norma general, un acto u omisión los afecten en su patrimonio respecto de relaciones jurídicas en las que se encuentren en un plano de igualdad con los particulares. ..."

139. V. supra nota 93.

140. V. supra nota 90.

141. V. controversia constitucional 92/2010, páginas 76 y 77 (transcripción en supra nota 95).

142. V. ídem.

143. V. supra nota 93.

144. Artículo 115 de la Constitución Federal: "...

"...

"III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

"a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales.

"b) Alumbrado público.

"c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos.

"d) Mercados y centrales de abasto.

"e) P..

"f) Rastro.

"g) Calles, parques y jardines y su equipamiento.

"...

"i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

"Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los Municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales. ..."

145. V. cuaderno principal de la controversia constitucional 1/2016, fojas 885 a 894.

146. V.i., fojas 627 a 640.

147. V.i., fojas 309 a 318.

148. Ibíd., foja 316.

149. Artículo 41 de la ley reglamentaria: "Las sentencias deberán contener:

"...

"IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada; ..."

150 V. supra nota 90.

151. V. supra nota 93.

Esta sentencia se publicó el viernes 14 de enero de 2022 a las 10:15 horas en el Semanario Judicial de la Federación.