Voto num. 2a./J. 146/2012 (10a.) de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

EmisorSegunda Sala
Número de Resolución2a./J. 146/2012 (10a.)
LocalizacionDécima Época. Segunda Sala. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

COMISIÓN NACIONAL PARA LA PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS USUARIOS DE SERVICIOS FINANCIEROS. EL ACUERDO QUE DECLARA IMPROCEDENTE LA EMISIÓN DEL DICTAMEN TÉCNICO A QUE SE REFIEREN LOS ARTÍCULOS 68, FRACCIÓN VII, 68 BIS Y 68 BIS 1 DE LA LEY QUE RIGE A DICHO ORGANISMO, NO ES IMPUGNABLE A TRAVÉS DEL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO.

CONTRADICCIÓN DE TESIS 319/2012. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO DEL CENTRO AUXILIAR DE LA CUARTA REGIÓN, CON RESIDENCIA EN XALAPA, VERACRUZ Y EL SEXTO TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO DEL CENTRO AUXILIAR DE LA TERCERA REGIÓN, CON RESIDENCIA EN MORELIA, MICHOACÁN. 26 DE SEPTIEMBRE DE 2012. MAYORÍA DE TRES VOTOS. DISIDENTES: J.F.F.G. SALAS Y S.A.V.H.. PONENTE: M.B. LUNA RAMOS. SECRETARIA: GUADALUPE M.O.B..

CONSIDERANDO:

PRIMERO

Competencia. Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, tercero y cuarto del Acuerdo General N.ero 5/2001 del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de veintiuno de junio de dos mil uno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve siguiente, en virtud de que la posible contradicción de criterios versa sobre la materia administrativa, en la que esta S. se encuentra especializada.

No pasa inadvertido que a partir del cuatro de octubre de dos mil once entró en vigor el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el seis de junio de dos mil once, mediante el cual se reformó, entre otras disposiciones, la fracción XIII del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; sin embargo, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación emitió el criterio que a continuación se reproduce, como fundamento de esta determinación:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS ENTRE TRIBUNALES COLEGIADOS DE DIFERENTE CIRCUITO. CORRESPONDE CONOCER DE ELLAS A LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 107, FRACCIÓN XIII, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 6 DE JUNIO DE 2011). De los fines perseguidos por el Poder Reformador de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que se creó a los Plenos de Circuito para resolver las contradicciones de tesis surgidas entre Tribunales Colegiados pertenecientes a un mismo circuito, y si bien en el texto constitucional aprobado no se hace referencia expresa a la atribución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer de las contradicciones suscitadas entre Tribunales Colegiados pertenecientes a diferentes circuitos, debe estimarse que se está en presencia de una omisión legislativa que debe colmarse atendiendo a los fines de la reforma constitucional citada, así como a la naturaleza de las contradicciones de tesis cuya resolución se confirió a este Alto Tribunal, ya que uno de los fines de la reforma señalada fue proteger el principio de seguridad jurídica manteniendo a la Suprema Corte como órgano terminal en materia de interpretación del orden jurídico nacional, por lo que dada la limitada competencia de los Plenos de Circuito, de sostenerse que a este Máximo Tribunal no le corresponde resolver las contradicciones de tesis entre Tribunales Colegiados de diverso circuito, se afectaría el principio de seguridad jurídica, ya que en tanto no se diera una divergencia de criterios al seno de un mismo circuito sobre la interpretación, por ejemplo, de preceptos constitucionales, de la Ley de Amparo o de diverso ordenamiento federal, podrían prevalecer indefinidamente en los diferentes circuitos criterios diversos sobre normas generales de trascendencia nacional. Incluso, para colmar la omisión en la que se incurrió, debe considerarse que en el artículo 107, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución General de la República, se confirió competencia expresa a este Alto Tribunal para conocer de contradicciones de tesis entre Tribunales Colegiados de un mismo circuito, cuando éstos se encuentren especializados en diversa materia, de donde se deduce, por mayoría de razón, que también le corresponde resolver las contradicciones de tesis entre Tribunales Colegiados de diferentes circuitos, especializados o no en la misma materia, pues de lo contrario el sistema establecido en la referida reforma constitucional daría lugar a que al seno de un circuito, sin participación alguna de los Plenos de Circuito, la Suprema Corte pudiera establecer jurisprudencia sobre el alcance de una normativa de trascendencia nacional cuando los criterios contradictorios derivaran de Tribunales Colegiados con diferente especialización, y cuando la contradicción respectiva proviniera de Tribunales Colegiados de diferente circuito, especializados o no, la falta de certeza sobre la definición de la interpretación de normativa de esa índole permanecería hasta en tanto no se suscitara la contradicción entre los respectivos Plenos de Circuito. Por tanto, atendiendo a los fines de la indicada reforma constitucional, especialmente a la tutela del principio de seguridad jurídica que se pretende garantizar mediante la resolución de las contradicciones de tesis, se concluye que a este Alto Tribunal le corresponde conocer de las contradicciones de tesis entre Tribunales Colegiados de diferente circuito. (Décima Época. Registro: 2000331. Instancia: Pleno. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro VI, Tomo 1, marzo de 2012, materia: común, tesis P. I/2012 (10a.) página 9)

SEGUNDO

Legitimación de quien promueve. La denuncia de contradicción de criterios proviene de parte legítima, en términos de lo dispuesto en el artículo 197-A de la Ley de Amparo, toda vez que la realizan los Magistrados Integrantes del Sexto Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Tercera Región con residencia en Morelia, Michoacán.

TERCERO

Criterios materia de la contradicción. Para verificar la existencia de la contradicción de tesis denunciada, resulta necesario atender a las consideraciones de las ejecutorias pronunciadas por los Tribunales Colegiados contendientes.

I.A. en revisión (Admva.) ********** del índice del Sexto Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Tercera Región con residencia en Morelia, Michoacán, fallado el **********.

La parte que interesa de la ejecutoria pronunciada textualmente dice:

"SEXTO. No es materia del recurso lo resuelto por la Jueza Federal en el considerando segundo de la sentencia recurrida, en el cual decretó el sobreseimiento por inexistencia del acto atribuido al vicepresidente jurídico de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros.

"Lo anterior, porque tal decisión no fue controvertida por el ahora recurrente, por tanto, debe quedar firme.

"Resultan aplicables las jurisprudencias cuyos datos de identificación y contenido señalan: ‘REVISIÓN. NO ES MATERIA DE ESTE RECURSO EL RESOLUTIVO QUE NO AFECTA A LA RECURRENTE Y NO SE IMPUGNA POR LA PARTE A QUIEN PUDO PERJUDICAR.’ (se transcribe) y ‘REVISIÓN EN AMPARO. LAS CONSIDERACIONES NO IMPUGNADAS DE LA SENTENCIA DEBEN DECLARARSE FIRMES.’ (se transcribe).

"SÉPTIMO. Análisis de los agravios.

"OCTAVO. Legalidad.

"En la sentencia, en relación con los actos consistentes en la transmisión (envío) de la solicitud de emisión de dictamen y acuerdo de **********, consideró que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción XVIII, en relación con los diversos 1o. y 11 (interpretados en sentido contrario), de la Ley de Amparo, al considerar que el acuerdo de **********, que contiene la improcedencia de la solicitud de dictamen, no es un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo.

"Sostuvo la juzgadora que de conformidad con los artículos 5o. y 68, fracción VII, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros tiene como finalidad promover, asesorar, proteger y defender los derechos de los usuarios frente a las instituciones financieras y arbitrar las diferencias, de manera imparcial, lo cual se traduce en la creación de esquemas de protección al público usuario de dichos servicios, como el procedimiento instaurado para atender las consultas y reclamaciones de aquellos usuarios, donde la comisión únicamente puede actuar de manera limitada como conciliador y árbitro en la solución de conflictos, instancia que sólo constituye una vía de solución alterna a los procedimientos judiciales, para contribuir a eliminar las irregularidades que se cometan en la prestación de los servicios financieros, de manera que se trata de un medio organizado de heterocomposición voluntaria, en prevención de controversias judiciales entre las instituciones financieras y los particulares usuarios del servicio.

"Lo cual implica, aseveró la Jueza Federal, que las funciones de conciliación no prejuzgan en cuanto al fondo de las cuestiones planteadas, ni el pronunciamiento de la citada comisión constituye una resolución jurisdiccional, pues sus efectos propios no coinciden con los de una sentencia y, la consecuencia de ello, es que el derecho de los usuarios y de las instituciones financieras permanece intacto y expedito para accionarlo ante las instancias judiciales; de ahí que la tramitación de la reclamación ante la citada comisión, no agrega ni disminuye el derecho de las partes.

"Por lo anterior, concluyó la Juez Federal, las autoridades dependientes de la Comisión Nacional para la Protección de los Usuarios de Servicios Financieros, no tienen el carácter de autoridad para efectos del juicio de amparo, pues el actuar que se les reclama no reviste la característica de unilateralidad, coercibilidad e imperatividad.

"Dicha decisión no convence al recurrente, ya que dice, en el segundo agravio, considerar que las autoridades de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros carecen de la calidad de autoridades responsables para efectos del juicio de amparo, al negar la solicitud de dictamen técnico, es incorrecta.

"Es así, afirma la agraviada, porque aun cuando la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros no es una instancia jurisdiccional, sí es un ente público cuyos actos administrativos pueden privar a los gobernados de ciertas prerrogativas, como en el caso, la obtención del dictamen técnico.

"Arguye que el acto reclamado priva de la posibilidad al usuario de acceder a la justicia jurisdiccional mediante un instrumento jurídico que le permita equilibrar la desigualdad frente a la institución financiera. Además, la emisión del dictamen técnico es un deber, que sólo la autoridad puede eludir en casos excepcionales que regula la propia legislación, mediante el razonamiento fundado y motivado.

"Agrega que es desatinada la hipótesis sustentada bajo el argumento de que la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros cumple con su objetivo al plantear la posibilidad de un arreglo amistoso o procedimiento arbitral, pues ante la falta de esas opciones, tiene la facultad de emitir un dictamen que otorgue al usuario cierto nivel de certeza sobre su situación jurídica frente a la institución financiera, que implica otra opción en la ley para lograr el objetivo de equilibrio entre las partes.

"Agravio fundado.

"Los artículos 1o., fracción I y 11 de la Ley de Amparo, indican:

"‘Artículo 1o.’ (se transcribe)

"‘Artículo 11.’ (se transcribe)

"De los artículos transcritos se colige que el juicio de amparo tiene por objeto resolver las controversias que se susciten por leyes o actos de autoridad que violen las garantías individuales; y que es autoridad responsable la que dicta, promulga, publica, ordena, ejecuta o trata de ejecutar la ley o el acto reclamado.

"Sin embargo, cabe señalar que el legislador únicamente aludió a las formas en que la autoridad puede llevar a cabo actos objeto del juicio de garantías, pero no abordó las características que debe reunir ésta para ser considerada como tal para efectos de la procedencia de dicho juicio.

"Así, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha definido que se trata de una autoridad para efectos del amparo la que emite actos unilaterales a través de los cuales crea, modifica o extingue por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afectan la esfera legal de los gobernados, sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales ni del consenso de la voluntad del afectado.

"Esto es, autoridad es la que ejerce facultades decisorias que le están atribuidas en la ley y, que por ende, constituyen una potestad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad, abandonando el criterio tradicional de disponibilidad de la fuerza pública como distintivo del concepto que se analiza.

"Al respecto, conviene traer nuevamente a colación la tesis:

"‘AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS DE ORGANISMOS PÚBLICOS QUE CON FUNDAMENTO EN LA LEY EMITEN ACTOS UNILATERALES POR LOS QUE CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIONES JURÍDICAS QUE AFECTAN LA ESFERA LEGAL DEL GOBERNADO.’ (se transcribe)

"Aunado a lo expuesto, debe atenderse que el derecho constitucional comparado revela que los mecanismos de protección de los derechos humanos se han extendido para proteger a los gobernados de cualquier acto de órganos públicos, ya que ha sido preocupación internacional la de establecer mecanismos efectivos de defensa de los derechos humanos independientemente del carácter del agente al que se le imputa la violación.

"Por su parte, el artículo 49 de la Constitución General de la República, en su primer párrafo, dispone que: ‘El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.’. Esta disposición se encuentra recogida en las Constituciones de los Estados.

"Con el objeto de dar coherencia y lograr el cumplimiento de la función administrativa encomendada al Poder Ejecutivo, la administración pública se organiza esencialmente en dos formas: la centralización y la descentralización.

"La administración pública centralizada se presenta como una estructura de órganos en niveles diversos, dependientes unos de otros en una relación de jerarquía presidida por su jefe máximo, en el nivel federal encarnado en el presidente de la República, y en el local, en los gobernadores de los Estados.

"La administración pública descentralizada se expresa en una estructura de organismos desvinculados en diverso grado de la administración central, a los que se encomienda el desempeño de algunas tareas administrativas por motivos de servicio, colaboración o por región. En esta faceta del Estado advertimos también a las empresas de participación estatal de las que se vale para realizar directamente actividades de intervención en la economía del país; ambas clases de entes conforman la llamada administración paraestatal.

"En este orden de ideas, los organismos descentralizados no forman parte del Poder Ejecutivo, en tanto que son componentes de la administración pública, y su objeto general es auxiliarlo en el ejercicio de sus atribuciones y para el despacho de asuntos del orden administrativo.

"Sus objetos específicos son diversos. Así, en el nivel federal, advertimos que el artículo 14 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales establece que:

"‘Artículo 14. Son organismos descentralizados las personas jurídicas creadas conforme a lo dispuesto por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y cuyo objeto sea:

"‘I. La realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias;

"‘II. La prestación de un servicio público o social; o

"‘III. La obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad social.’

"En estas condiciones, estos entes se configuran como entidades creadas por ley o decreto del titular del Poder Ejecutivo, con personalidad jurídica y patrimonio propios.

"En el orden federal, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en su artículo 45, determina que: ‘Son organismos descentralizados las entidades creadas por ley o decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten.’

"Este otorgamiento de personalidad y patrimonio propios a los organismos que nos ocupan, tal y como lo acepta en forma general la doctrina, obedece a la necesidad de darles ya sea una simple autonomía técnica o bien una autonomía verdaderamente orgánica, o ambas, con el fin de que cumplan los cometidos a su cargo.

"La autonomía técnica implica el no sometimiento de los organismos a las reglas de gestión administrativa y financiera aplicables por lo general a todos los servicios centralizados del Estado.

"La autonomía orgánica se traduce en la especial organización interna del organismo que le permite incluso en el caso extremo el autogobierno.

"Bajo esta óptica, se trata, pues, de una autoadministración en el marco de las leyes, restringida a la ejecución de los fines específicos encomendados a dichos organismos.

"Esto es, los organismos descentralizados reflejan una forma de organización administrativa del Estado, no ajena a éste, que presenta una autonomía para efectos de gestión y para lograr un desarrollo eficaz y eficiente de las funciones que tienen encomendadas, por lo que no es admisible la afirmación en el sentido de que no son parte del Estado.

"Lo que en realidad se produce es, en los términos expuestos por la doctrina, una afectación por parte del Estado, de una parte de sus bienes, que siguen siendo de su propiedad, a las necesidades propias del servicio prestado, limitando así la responsabilidad del propio Estado a la persona que constituye el patrimonio especialmente afectado, y si bien tales organismos obran en nombre propio, ello implica que actúan en nombre y por cuenta de un patrimonio especial del Estado en oposición al concepto de su patrimonio general, y que el ente público por su voluntad ha dotado de autonomía.

"En el caso que nos ocupa se trata de un organismo público descentralizado, pues los artículos 4o. y 5o. de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, así lo establecen:

"‘Artículo 4o. La protección y defensa de los derechos e intereses de los usuarios, estará a cargo de un organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios, denominado Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, con domicilio en el Distrito Federal.

"‘La protección y defensa que esta ley encomienda a la Comisión Nacional, tiene como objetivo prioritario procurar la equidad en las relaciones entre los usuarios y las instituciones financieras, otorgando a los primeros elementos para fortalecer la seguridad jurídica en las operaciones que realicen y en las relaciones que establezcan con las segundas.’

"‘Artículo 5o. La Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros tendrá como finalidad promover, asesorar, proteger y defender los derechos e intereses de los usuarios frente a las instituciones financieras, arbitrar sus diferencias de manera imparcial y proveer a la equidad en las relaciones entre éstos, así como supervisar y regular de conformidad con loprevisto en las leyes relativas al sistema financiero, a las instituciones financieras, a fin de procurar la protección de los intereses de los usuarios.

"‘La Comisión Nacional procurará el establecimiento de programas educativos, y de otra índole en materia de cultura financiera, para lo cual los elaborará y propondrá a las autoridades competentes.’

"De esta guisa, en principio, resulta que no puede argumentarse indefectiblemente que la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, no pueda ser considerada autoridad para los efectos del juicio de amparo, ya que se trata de un organismo público descentralizado que forma parte del Estado.

"Y es que se trata de una entidad pública creada por una ley que le dio vida y la dotó de personalidad, encomendándole un servicio público descentralizado, sin que el hecho de que se le otorgue una autonomía especial reconocida inclusive en el orden constitucional autorice a considerarla como un ente ajeno al Estado, cuyos actos escapen al orden legal.

"Efectivamente, la función de asesoría, información y defensa de usuarios de servicios financieros, dado el momento histórico presente, es una decisión prioritaria del Gobierno Federal, la realidad actual es que los servicios bancarios, mercantiles por antonomasia, son contratados por el público en general y no exclusivamente por comerciantes como originalmente se concibió en esta especializada rama jurídica (derecho mercantil) la que inicialmente no comprendió a los consumidores.

"Así, para evitar que las presunciones del especializado derecho financiero privado lleguen a afectar a los ciudadanos comunes, profanos a los usos bancarios, se emprendió la tarea de crear un órgano de asistencia, asesoría y protección contra abusos e imprevisiones derivadas de la impericia en el ramo legal financiero privado.

"La protección y defensa de usuarios de servicios financieros, es un área prioritaria, y ello es suficiente para justificar la naturaleza de organismo descentralizado de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, también para dotarlo de facultades de autoridades propias de estos órganos que les servirán para cumplir sus importantes y públicos objetivos de interés colectivo y prioritario en los términos antes apuntados.

"Conviene agregar que, en otra faceta, la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros presta servicios públicos de asesoría, procuración, conciliación y heterocomposición arbitral convenida; y aplica recursos públicos para fines de asistencia social, situación que también justifica su naturaleza como organismo descentralizado.

"De lo expuesto se concluye, que los organismos descentralizados, por razones constitucionales, pueden ejercer actos de autoridad de naturaleza no sólo análoga, sino idéntica a la que ejercen los órganos de la administración pública, pues según lo detallado, son verdaderos desdoblamientos del Estado que gozan de las mismas características de éste, y especialmente en el caso de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de Usuarios de Servicios Financieros, su naturaleza de organismo público descentralizado de la administración pública federal paraestatal se justifica plenamente por la sola razón de que sus actividades públicas y objetivos estatales se centran en el desarrollo de actividades íntegramente identificadas con un área prioritaria y además, con el desarrollo de servicios públicos y sociales que son desempeñados por este aparato estatal como orientador, informador, conciliador, procurador y árbitro convencional impuesto por el Estado.

"Sirve de apoyo a lo anterior, por las consideraciones que informa, la tesis que dice:

"‘COMISIÓN NACIONAL PARA LA PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS USUARIOS DE SERVICIOS FINANCIEROS (CONDUSEF). EL HECHO DE QUE POR LEY ESTÉ DOTADA DE FACULTADES DE AUTORIDAD, NO CONTRAVIENE EL ARTÍCULO 90 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.’ (se transcribe)

"Sobre esta premisa, es que debe identificarse cuándo la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros actúa con facultades de autoridad atribuidas por la ley, o bien, en qué momento lo hace despojada de tal calidad.

"El procedimiento conciliatorio se prevé en el artículo 68 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, que indica:

"‘Artículo 68. La Comisión Nacional, deberá agotar el procedimiento de conciliación, conforme a las siguientes reglas:

"‘I. El procedimiento de conciliación sólo se llevará a cabo en reclamaciones por cuantías totales inferiores a tres millones de unidades de inversión, salvo tratándose de reclamaciones en contra de instituciones de seguros en cuyo caso la cuantía deberá de ser inferior a seis millones de unidades de inversión;

"‘I Bis. La Comisión Nacional citará a las partes a una audiencia de conciliación que se realizará dentro de los veinte días hábiles siguientes contados a partir de la fecha en que se reciba la reclamación.

"‘La conciliación podrá celebrarse vía telefónica o por otro medio idóneo, en cuyo caso la Comisión Nacional o las partes podrán solicitar que se confirmen por escrito los compromisos adquiridos;

"‘II. La institución financiera deberá, por conducto de un representante, rendir un informe por escrito que se presentará con anterioridad o hasta el momento de la celebración de la audiencia de conciliación a que se refiere la fracción anterior;

"‘III. En el informe señalado en la fracción anterior, la institución financiera, deberá responder de manera razonada a todos y cada uno de los hechos a que se refiere la reclamación, en caso contrario, dicho informe se tendrá por no presentado para todos los efectos legales a que haya lugar;

"‘La institución financiera deberá acompañar al informe, la documentación, información y todos los elementos que considere pertinentes para sustentarlo, no obstante, la Comisión Nacional podrá en todo momento, requerir a la institución financiera la entrega de cualquier información, documentación o medios electromagnéticos que requiera con motivo de la reclamación y del informe;

"‘IV. La Comisión Nacional podrá suspender cuando lo estime pertinente o a instancia de cualquiera de las partes, la audiencia de conciliación hasta en dos ocasiones. En caso de que se suspenda la audiencia, la Comisión Nacional señalará día y hora para su reanudación, la cual deberá llevarse a cabo dentro de los diez días hábiles siguientes. La falta de presentación del informe, no podrá ser causa para suspender o diferir la audiencia referida;

"‘V. La falta de presentación del informe dará lugar a que la Comisión Nacional valore la procedencia de las pretensiones del usuario con base en los elementos con que cuente o se allegue conforme a la fracción VI, y para los efectos de la emisión del dictamen, en su caso, a que se refiere el artículo 68 Bis;

"‘VI. La Comisión Nacional cuando así lo considere o a petición del usuario, en la audiencia de conciliación correspondiente o dentro de los diez días hábiles anteriores a la celebración de la misma, podrá requerir información adicional a la institución financiera, y en su caso, diferirá la audiencia requiriendo a la institución financiera para que en la nueva fecha presente el informe adicional.

"‘Asimismo, podrá acordar la práctica de diligencias que permitan acreditar los hechos constitutivos de la reclamación;

"‘VII. En la audiencia respectiva se exhortará a las partes a conciliar sus intereses, para tal efecto, el conciliador formulará propuestas de solución y procurará que la audiencia se desarrolle en forma ordenada y congruente. Si las partes no llegan a una conciliación, la Comisión Nacional las invitará a que, de común acuerdo, designen como árbitro para resolver su controversia a la propia Comisión Nacional o a alguno o algunos de los árbitros que ésta les proponga, quedando a elección de las mismas que el juicio arbitral sea en amigable composición o de estricto derecho. El compromiso correspondiente se hará constar en el acta que al efecto se firme ante la Comisión Nacional. En caso de no someterse al arbitraje se dejarán a salvo sus derechos para que los hagan valer ante los tribunales competentes o en la vía que proceda.

"‘En el evento de que la institución financiera no asista a la junta de conciliación se le impondrá sanción pecuniaria y se emplazará a una segunda audiencia, la cual deberá llevarse a cabo en un plazo no mayor a diez días hábiles; en caso de no asistir a ésta se le impondrá una nueva sanción pecuniaria.

"‘La Comisión Nacional entregará al reclamante, contra pago de su costo, copia certificada del dictamen a que se refiere el artículo 68 Bis, a efecto de que lo pueda hacer valer ante los tribunales competentes;

"‘La solicitud se hará del conocimiento de la institución financiera para que ésta manifieste lo que a su derecho convenga y aporte los elementos y pruebas que estime convenientes en un plazo que no excederá de diez días hábiles.

"‘Si la institución financiera no hace manifestación alguna dentro de dicho plazo, la comisión emitirá el dictamen con los elementos que posea;

"‘VIII. En caso de que las partes lleguen a un acuerdo para la resolución de la reclamación, el mismo se hará constar en el acta circunstanciada que al efecto se levante. En todo momento, la Comisión Nacional deberá explicar al usuario los efectos y alcances de dicho acuerdo; si después de escuchar explicación el usuario decide aceptar el acuerdo, éste se firmará por ambas partes y por la Comisión Nacional, fijándose un término para acreditar su cumplimiento. El convenio firmado por las partes tiene fuerza de cosa juzgada y trae aparejada ejecución;

"‘IX. La carga de la prueba respecto del cumplimiento del convenio corresponde a la institución financiera y, en caso de omisión, se hará acreedora de la sanción que proceda conforme a la presente ley, y (sic)

"‘X. Concluidas las audiencias de conciliación y en caso de que las partes no lleguen a un acuerdo, la Comisión Nacional levantará el acta respectiva. En el caso de que la institución financiera no firme el acta, ello no afectará su validez, debiéndose hacer constancia de la negativa.

"‘En el caso de instituciones y sociedades mutualistas de seguros, ordenará la constitución e inversión conforme a la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros de una reserva técnica específica para obligaciones pendientes de cumplir, cuyo monto no deberá exceder de la suma asegurada y dará aviso de ello, en su caso, a la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas. Dicha reserva se registrará en una partida contable determinada. Ese registro contable podrá ser cancelado por la institución o sociedad, bajo su estricta responsabilidad, si transcurridos ciento ochenta días naturales después de su anotación, el reclamante no ha hecho valer sus derechos ante la autoridad judicial competente o no ha dado inicio al procedimiento arbitral conforme a esta ley.

"‘Si de las constancias que obren en el expediente respectivo se desprende, a juicio de la Comisión Nacional, la improcedencia de las pretensiones del usuario, ésta podrá abstenerse de ordenar la reserva técnica;

"‘XI. Los acuerdos de trámite que emita la Comisión Nacional no admitirán recurso alguno.’

"Como se observa de la lectura del artículo, el procedimiento conciliatorio del que conoce la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, no inicia de oficio sino a instancia de parte, es decir por la petición del usuario de los servicios financieros; procedimiento en el que deberá citarse a las partes a una audiencia de conciliación dentro de los veinte días hábiles siguientes a partir de la fecha en que se reciba la reclamación del usuario.

"El objetivo de la celebración de la audiencia, radica en que las partes concilien sus intereses, para tal efecto, el conciliador formulará las propuestas de solución y procurará que la audiencia se desarrolle en forma ordenada y congruente.

"De manera que, el artículo 68 establece un mecanismo de solución de conflictos de naturaleza heterocompositivo, en el cual, si bien la solución del conflicto está regida por disposiciones legales preestablecidas, lo cierto es que las partes pueden optar o no por resolver conflictos a través de dicho mecanismo de solución de controversias y, en consecuencia de ello, se dejan a salvo sus derechos para que los hagan valer ante los tribunales competentes o en la vía que proceda.

"Así, el procedimiento de conciliación:

"i) No es un procedimiento iniciado de oficio por la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros.

"ii) No tiene como finalidad la imposición de sanciones a las instituciones financieras, sino por el contrario, su objetivo es la solución de controversias.

"iii) No es imperativo para las partes someterse a dicho procedimiento, toda vez que si aquéllas optan por no resolver el conflicto a través del mecanismo conciliatorio, se dejan a salvo sus derechos para que los hagan valer ante los tribunales competentes o en la vía que proceda.

"Resulta aplicable la jurisprudencia:

"‘COMISIÓN NACIONAL PARA LA PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS USUARIOS DE SERVICIOS FINANCIEROS. EN EL PROCEDIMIENTO INSTAURADO PARA ATENDER LAS CONSULTAS Y RECLAMACIONES DE AQUÉLLOS, NO REALIZA FUNCIONES JURISDICCIONALES, SINO DE MERA CONCILIACIÓN EN EL ÁMBITO ADMINISTRATIVO.’

"En esas condiciones, tratándose de actos exclusivamente conciliatorios, como lo sostuvo la juzgadora de origen, bien podría concluirse que la comisión de comento se encuentra desprovista de los atributos que definen el acto de autoridad, debido a que no está desarrollando tareas propias del Estado, actuando frente a los gobernados a través de actos unilaterales e imperativos que afecten derechos o impongan obligaciones mediante la creación, modificación extinción (sic) de tales derechos.

"Ello como se dijo, sin pasar inadvertido que la comisión puede actuar como verdadera autoridad, tan es así que la jurisprudencia de mérito deriva de sendos amparos en revisión donde se impugnaron sus actos.

"Dicha circunstancia se actualiza en el presente asunto, pues la a quo omitió tomar en cuenta que la emisión del dictamen técnico no puede verse como una etapa más de la conciliación, pues ésta se agota en la audiencia de ley.

"El artículo 68, fracción VII, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, prevé que en la audiencia respectiva se exhortará a las partes a conciliar sus intereses, en el caso de la que institución financiera rechace el arbitraje o no asista a la junta de conciliación, se dejarán a salvo sus derechos para que los hagan valer ante los tribunales competentes o en la vía que proceda.

"Esto último es relevante, porque al dejarse a salvo los derechos de las partes para que los hagan valer ante los tribunales competentes o en la vía que proceda, se entiende con claridad que da por concluido el procedimiento.

"En cambio, cuando existen elementos que, a juicio de la comisión nacional permitan suponer la procedencia de lo reclamado, dicha autoridad podrá emitir, previa solicitud por escrito del usuario, un dictamen técnico que contenga su opinión, a efecto de que pueda hacerse valer ante los tribunales competentes.

"Esto es, para presentar la solicitud del dictamen, se deberá agotar el procedimiento conciliatorio y la institución financiera deberá rechazar el arbitraje que le proponga la Comisión Nacional.

"Por otro lado, la facultad de la autoridad para emitir el dictamen técnico, no es de suyo discrecional, ya que el artículo 68 Bis de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, establece claramente los supuestos en que debe emitirse:

"‘Artículo 68 Bis. Cuando las partes no se sometan al arbitraje, y siempre que del expediente se desprendan elementos que a juicio de la Comisión Nacional permitan suponer la procedencia de lo reclamado, ésta podrá emitir, previa solicitud por escrito del usuario, un acuerdo de trámite que contenga el dictamen, siempre y cuando la obligación contractual incumplida que en él se consigne sea válida, cierta, exigible y líquida a juicio de la autoridad judicial, ante la que la institución financiera podrá controvertir el monto del título, presentar las pruebas y oponer las excepciones que estime convenientes.

"‘Para la elaboración del dictamen, la Comisión Nacional podrá allegarse todos los elementos que juzgue necesarios.

"‘El dictamen a que se refiere el presente artículo sólo podrá emitirse en asuntos de cuantías inferiores a tres millones de unidades de inversión, salvo tratándose de reclamaciones en contra de instituciones de seguros en cuyo caso la cuantía deberá de ser inferior a seis millones de unidades de inversión.’

"De lo transcrito se desprende que existen elementos que acotan el actuar de la Comisión Nacional para expedir el dictamen que contenga su opinión, a saber:

"• Las partes no se sometan al arbitraje.

"• Del expediente se desprendan elementos que a juicio de la Comisión Nacional permitan suponer la procedencia de lo reclamado.

"• La obligación contractual incumplida que en el se consigne sea válida, cierta, exigible y líquida.

"• La cuantía del asunto sea inferior a tres millones de unidades de inversión.

"• Tratándose de reclamaciones en contra de instituciones de seguros, la cuantía debe ser inferior a seis millones de unidades de inversión.

"Luego, es inconcuso que el artículo 68, fracción VII, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, para la emisión del dictamen, contiene una facultad reglada, que sólo puede ejercerse cuando se actualicen las circunstancias que hagan posible su emisión.

"Dicho en otras palabras, para la emisión del dictamen deberán presentarse las especificaciones antes mencionadas, por el contrario, cuando no se reúnan, la Comisión Nacional no estará obligada a extenderlo; de aquí que estos elementos justifican su actuar, ya sea en un sentido u otro, y evitan cualquier estado de indefensión en perjuicio de los usuarios.

"Incluso a efecto de otorgar seguridad jurídica a los usuarios, en el artículo 68 Bis-1, último párrafo, se impone como obligación a la Comisión de (sic) Nacional de expedir el dictamen dentro de un término de sesenta días hábiles. En caso de no cumplir con dicha obligación en el plazo establecido, el servidor público será sancionado conforme a la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos, según se advierte de la transcripción siguiente:

"‘Artículo 68 Bis 1.

"‘...

"‘La Comisión Nacional contará con un término de sesenta días hábiles para expedir el dictamen correspondiente. El servidor público que incumpla con dicha obligación, será sancionado en términos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos.’

"Por lo mismo, en ejercicio de esa atribución, la decisión de la Comisión Nacional influye en que sea procedente o no la emisión del dictamen, según determine si se reúnen o no los elementos necesarios para ello.

"De tal suerte, contrario a lo que señala la a quo, se advierte que la determinación de estimar improcedente la emisión del dictamen, conlleva a que el usuario no obtenga una opinión especializada respecto de la procedencia de lo que reclama a la institución financiera; y esa decisión de la Comisión Nacional deriva de las atribuciones que le confiere la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, lo que se traduce en que imponga su voluntad de manera unilateral.

"De esta forma, el acuerdo de **********, por el cual se decide declarar improcedente la emisión del dictamen técnico solicitado por la ahora quejosa, es un acto susceptible de combatirse a través del juicio de amparo, al constituir un actounilateral, a través del cual se veda la posibilidad de obtener un medio de prueba que servirá como punto de partida al usuario o reclamante que acuda ante los tribunales competentes para dirimir el conflicto que tenga con la institución financiera; ello, con independencia del valor probatorio que en la vía ordinaria se le otorgue, ya que en ese momento será una afectación distinta a la reclamada en la presente instancia constitucional y, sobre todo, lo más importante, el acto reclamado implica el ejercicio de una atribución que confiere la ley, es decir, de autoridad para los efectos del juicio de amparo.

"Resta decir, que a consecuencia del levantamiento del sobreseimiento decretado por el Juez Federal, no se examinan los demás agravios propuestos por el recurrente, en razón de que en ellos se redunda en impugnar la causa de improcedencia actualizada por el juzgador, que como se vio, fue desestimada por este Tribunal Colegiado.

"No es obstáculo a lo anterior, la tesis aislada emitida por el Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Cuarta Región, que dice: ‘COMISIÓN NACIONAL PARA LA PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS USUARIOS DE SERVICIOS FINANCIEROS (CONDUSEF). EL ACUERDO POR EL QUE SE DETERMINA IMPROCEDENTE LA EMISIÓN DEL DICTAMEN TÉCNICO A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 68, FRACCIÓN VII, DE LA LEY QUE RIGE A DICHO ORGANISMO, NO ES UN ACTO DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO.’. En primer lugar, porque no constituye un criterio obligatorio para este Tribunal Colegiado en términos del artículo 192 de la Ley de Amparo; igualmente, es inconcuso que la negativa de expedir el dictamen correspondiente, implica un acto en ejercicio de una atribución que confiere la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, la cual incide en la obtención o no de una prueba que la misma norma prevé en favor de los usuarios, a efecto de ser presentada en la vía ordinaria.

"Además de acuerdo con la fracción X del artículo 68 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros (ya transcrita), los acuerdos de trámite que dicta la Comisión Nacional no admiten recurso alguno, por ende, considerar que tampoco procede el juicio de amparo indirecto porque dicha comisión no es autoridad responsable, implicaría dejar inaudito el derecho de la parte quejosa de controvertir el acto reclamado.

"En tales condiciones, ante lo fundado del agravio lo que procede es levantar el sobreseimiento decretado por la Jueza de Distrito y examinar la demás causas de improcedencia propuestas por las autoridades responsables, que con motivo de la decisión alcanzada por el juzgador de origen no fueron estudiadas.

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 197-A de la Ley de Amparo, procede denunciar la contradicción de criterios ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, entre el sustentado por el Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Cuarta Región en la tesis VII.1o.(IV Región) 1 A, de rubro: ‘COMISIÓN NACIONAL PARA LA PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS USUARIOS DE SERVICIOS FINANCIEROS (CONDUSEF). EL ACUERDO POR EL QUE SE DETERMINA IMPROCEDENTE LA EMISIÓN DEL DICTAMEN TÉCNICO A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 68, FRACCIÓN VII, DE LA LEY QUE RIGE A DICHO ORGANISMO, NO ES UN ACTO DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO.’ y el emitido por este órgano jurisdiccional, a efecto de que determine cuál debe prevalecer.

II.A. en revisión ********** del índice del Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Cuarta Región, fallado el día **********.

La parte conducente de la ejecutoria dice:

"CUARTO. Este Tribunal Colegiado considera que resulta innecesario transcribir y analizar la sentencia recurrida, así como los agravios hechos valer en su contra, toda vez que se advierte la existencia de una causal de improcedencia que produce el sobreseimiento del juicio de garantías; institución jurídica-procesal que por ser de orden público, su estudio es preferente y de análisis insoslayable, sea que lo aleguen o no las partes; y por imperativo de la última parte del artículo 73 de la Ley de Amparo, y acorde con jurisprudencia del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, número P./J. 122/99, visible en la página veintiocho, Tomo X, noviembre de 1999, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, con número de registro IUS: 192902, de rubro y texto siguientes:

"‘IMPROCEDENCIA. ESTUDIO OFICIOSO EN EL RECURSO DE REVISIÓN DE MOTIVOS DIVERSOS A LOS ANALIZADOS EN LA SENTENCIA COMBATIDA.’ (se transcribe)

"Así, se considera que en el presente juicio se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción XVIII, en relación con el diverso 1o., fracción I, de la Ley de Amparo, en virtud de que los actos reclamados consistentes en la resolución de ********** y el consecuente acuerdo de nueve de julio siguiente, dictados de manera respectiva por las señaladas como responsables, ahora recurrentes, directora de dictaminación y jefe de departamento adscrito a la Dirección de Conciliación, ambos de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, no les reviste el carácter de actos de autoridad para efectos del juicio de amparo, al prescindir de las cualidades de unilateralidad, coercitividad e imperio propias de aquéllos

"Para sustentar lo anterior, debe precisarse que los citados artículos de la Ley de Amparo disponen:

"‘Artículo 1o.’ (se transcribe)

"‘Artículo 73.’ (se transcribe)

"De las transcripciones que anteceden se conoce que el juicio de amparo tiene por objeto resolver toda controversia que se suscite por leyes o actos de la autoridad que violen las garantías individuales y que la improcedencia del juicio puede resultar de alguna disposición de la ley.

"En ese contexto, se estima necesario destacar, para una mayor claridad de nuestro estudio, los antecedentes del acto reclamado que se advierten de las constancias que obran en el juicio de amparo indirecto ********** del índice del Juzgado Quinto de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal.

"1) Escrito presentado el ********** en la Dirección de Conciliación de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros (CONDUSEF), por medio del cual **********, por conducto de su apoderado legal, promovió reclamación en contra del ********** (fojas 297 a 306).

"2) Acuerdo de ********** (sic), por medio del cual el director de conciliación de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros (CONDUSEF), admitió a trámite la reclamación antes señalada, la cual quedó registrada con el número **********; en la misma fecha se ordenó correr traslado con el escrito de reclamación y documentos anexos a la institución financiera a efecto de que rindiera su informe respectivo, así como notificar a las partes la hora y fecha en que debían comparecer a la audiencia de conciliación (fojas 321 a 323).

"3) Acta levantada con motivo de la audiencia de conciliación de **********, que se desahogó en los siguientes términos:

"‘En la Ciudad de México, Distrito Federal, siendo las diez horas del **********, día y hora señalados para que tenga verificativo la audiencia de conciliación a que se refiere el artículo 68 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, ante el C. Director de conciliación L.. **********, asistido en este acto por la C. Conciliadora L.. **********, designada por esta comisión nacional, comparece el C.*., apoderado de la C.*. parte reclamante en este asunto, quien se identifica con credencial para votar con folio número ********** expedida en su favor por el Instituto Federal Electoral, y en su carácter de abogado patrono de parte reclamante la L.. **********, quien se identifica con copia certificada de la cédula profesional número ********** expedida en su favor por la Secretaría de Educación Pública, y el L.. **********, quien acredita su personalidad en términos del instrumento notarial número ********** otorgado ante la fe del notario público número 1 L.. **********, y se identifica con licencia para conducir con número ********** expedida en su favor por el Gobierno del Distrito Federal, acompañado del C.*., empleado de **********, quien se identifica con credencial expedida por esa institución y con credencial para votar con número ********** expedida en su favor por el Instituto Federal Electoral, documentos que se tienen a la vista y previa toma de razón asentada en la presente, en este acto se devuelven a los interesados. = A continuación la C. Conciliadora tiene por recibido el informe de ley que rinde la institución reclamada ********** y, con otro tanto, se corre traslado a la parte reclamante quien se da por recibida del mismo. = La C. Conciliadora hace constar que comparece el C.*., a petición del apoderado que comparece, a fin de que en su carácter de empleado del banco lleve a cabo una negociación con la parte reclamante. = En este caso la C. Conciliadora exhorta a las partes a conciliar sus intereses concediéndoles con este fin el uso de la palabra y si esto no fuera posible, las invita que voluntariamente y de común acuerdo sometan su controversia al juicio arbitral de conformidad con el artículo 68, fracción VII, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros. = En uso de la voz la parte reclamante manifiesta: «Que en relación con el informe que presenta la institución bancaria quiero hacer el señalamiento de que de su mismo contenido no se desprende que la institución en comento haya o exhiba documento alguno a través del cual acredite de manera fehaciente la supuesta seguridad y eficaz vigilancia que dice tiene la institución bancaria y que supuestamente proporciona para vigilancia y custodia de las cajas de seguridad que están bajo su resguardo, asimismo, es de señalarse que las manifestaciones que contiene el informe en cita no dan respuesta de manera fehaciente a la reclamación del titular de la cual soy apoderado y únicamente el informe que se presenta ante esta comisión reitera las afirmaciones y comentarios que han sido hechos únicamente cuando el reclamante ha exigido explicación de lo ocurrido y a la fecha no se ha tenido una respuesta concreta a las reclamaciones hechas y menos aún existe evidencia alguna de que la institución bancaria haya cumplido con las medidas de seguridad que dice tener. Por lo que hace al ofrecimiento que realiza la institución bancaria no es de aceptarse, pues el monto que se reclama constituye una cantidad aproximada de los bienes que estaban bajo resguardo de **********». En uso de la palabra la parte reclamada manifiesta que: Ratifico en este acto el informe rendido por escrito en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 68 de la ley de la materia y que pide haga constar la presencia del funcionario de la institución ********** para negociar y atender al cliente reclamante y solicita se decrete terminado el procedimiento conciliatorio sin someterse al arbitraje de esa H. Comisión. Acto seguido, la C. Conciliadora hace constar que se plantea como alternativa de solución un apoyo por $ **********, misma que ya se habría planteado a la parte reclamante y que de nueva cuenta es declinada, lo anterior para los efectos legales a que haya lugar. = Acuerdo. Se tiene por presentado al C.*., apoderado de la C.*. al L.. **********, en su carácter de abogado patrono y el L.. **********, apoderado de **********, acompañado del C.*. empleado, personalidad que se le reconoce para todos los efectos legales a que haya lugar y por presentado el informe de ley que rinde **********, de conformidad con lo dispuesto por las fracciones I y II de la ley de la materia visto que las partes no conciliaron sus intereses y que es voluntad de la institución financiera no someterse al arbitraje, se declara concluida la audiencia de conciliación, en consecuencia, se dejan a salvo los derechos de las partes para que los hagan valer ante los tribunales competentes, lo anterior, en atención a que de las manifestaciones de las partes, se desprende que no es posible allegar sus posiciones analógicas. Vistas las constancias que integran el expediente en que se actúa y una vez analizados los elementos que obran en el mismo, se determina que no procede ordenar a la institución financiera reclamada el registro de un pasivo contingente con motivo de la presente reclamación, en términos del artículo 68, fracción X, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, atendiendo a la vinculación lógica jurídica de dos situaciones a saber: 1) La finalidad de dicha anotación contable estriba en que la institución financiera reclamada prevé la contingencia consistente en una obligación futura de dar o pagar determinada suma de dinero, en acato de una resolución desfavorable dictada en el juicio o arbitraje que eventualmente inicie en su contra el reclamante, pudiéndose reflejar dicho registro en los estados financieros o bien a juicio del propio contador de la institución financiera, en las notas anexas a ellos, esto último debido a que de conformidad con los principios de contabilidad generalmente aceptados en México, la trascendencia de reconocer contablemente la presencia de una contingencia, es que los estados financieros reflejen la situación patrimonial presente y futura de la empresa y, por ende, en caso de que razonablemente no existan elementos que nos permitan suponer que la contingencia tiene probabilidades reales de actualizarse, su reconocimiento a través de una cantidad determinada que pudiera afectar los balances de la empresa, carecería de objeto; y, 2) Las características particulares del caso que nos ocupa, que se hacen consistir en la pretensión del usuario de vincular a la institución financiera reclamada a entregar la cantidad a que ascienden los objetos que fueron robados de la caja de seguridad, manifestando la institución financiera que de conformidad con el contrato que se tiene celebrado no existe responsabilidad por pérdidas ocasionadas por robo, lo anterior de conformidad con la cláusula quinta del contrato, materia de la reclamación, concatenación lógica como resultado de la cual es dable determinar que la reclamación en comento no se deriva un pasivo contingente en términos de lo dispuesto por la fracción X del artículo 68 de la ley de la materia, pues el contrato de la caja de seguridad es un servicio prestado por la institución financiera, mediante el cual se obliga a responder de la integridad de las cajas y a mantener el libre acceso a ellas en los días y horas hábiles. E. copia autógrafa de la presente acta a las partes. Del anterior acuerdo quedaron debidamente notificados los comparecientes, con lo que se da por terminada la presente actuación, siendo las once horas del día de la fecha; firmando al calce los que en ella intervinieron. = Así lo proveyó y firma el C. Director de Conciliación L.. ********** asistido en este acto por la C. Conciliadora L.. **********, designada por esta Comisión Nacional, con fundamento en los artículos 30, fracción V, inciso i) y 16, fracciones XI, XII y XII, último párrafo, 45, tercer párrafo y primero transitorio del Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros ...’ (foja 362).

"4) Escrito recibido en la Dirección de Conciliación el **********, por medio del cual la reclamante, **********, solicitó a la referida Comisión Nacional emitiera el dictamen técnico a que se refiere el artículo 68, fracción VII, párrafo segundo, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros (foja 363).

"5) Resolución de **********, por medio de la cual la directora de dictaminación de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros (CONDUSEF), determina no estar en posibilidad de emitir el dictamen técnico solicitado, por considerar lo siguiente: ‘por lo anterior y después de analizar el escrito de reclamación, el informe rendido por la institución financiera durante el procedimiento conciliatorio, así como las demás constancias agregadas al presente expediente y a efecto de determinar la procedencia de lo reclamado, resulta necesario hacer constar que en cuanto a la emisión de dictamen técnico solicitado por el usuario, esta Comisión Nacional, de conformidad con los artículos 11, fracciones IV y V, 68, fracción VII, segundo párrafo, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, no está en posibilidad de emitirlo, toda vez que es la autoridad competente la que debe determinar si la reclamada observó las medidas de seguridad necesarias para salvaguardar la caja de seguridad de comento, lo que no obsta para que las partes hagan valer sus derechos ante la autoridad competente ...’ (fojas 378 a 381).

"6) Inconforme con dicha determinación, la reclamante promovió juicio de amparo, del cual correspondió conocer al Juzgado Décimo Quinto de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, en donde se registró con el número **********; una vez sustanciado el procedimiento, por sentencia de **********, se concedió a ********** el amparo que solicitó en virtud de que el acto reclamado carecía de la debida fundamentación y motivación, para el efecto siguiente: ‘... de que la autoridad responsable directora de dictaminación de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, deje sin efecto la resolución de ********** y todas sus consecuencias, dictada en el expediente ********** y, con plenitud de jurisdicción emita otra, pero subsanando la irregularidad advertida ...’; la cual causó ejecutoria el dos de octubre siguiente (fojas 26 a 42 y 413 a 421).

"7) En cumplimiento a dicha ejecutoria, el **********, la directora de dictaminación de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros (CONDUSEF), emitió dictamen técnico en el que concluyó que: ‘... se presume la procedencia parcial de lo reclamado ...’ (fojas 434 a 439).

"8) Inconforme con esa determinación, la reclamada (sic) *********, promovió juicio de amparo, del cual correspondió conocer al Juzgado Décimo Quinto de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, que lo registró con el número ********** y, una vez celebrada la audiencia constitucional, por sentencia terminada de engrosar el **********, concedió el amparo solicitado para el efecto de que: ‘... la directora de dictaminación y el Comité de Dictámenes Técnicos, ambos de la Comisión Nacional para la Protección de los Usuarios de Servicios Financieros ... dejen insubsistente el proveído de **********, aprobado en esa misma data y, con plenitud de jurisdicción emitan otro, pero subsanando la irregularidad advertida ...’ (fojas 250 a 287 y 455 a 465); resolución que causó ejecutoria el ********** (fojas 288 y 454).

"9) Con el fin de dar cumplimiento a la ejecutoria aludida, la directora de Dictaminación de la referida Comisión Nacional dictó el **********, un acuerdo en el que señaló, entre otras cosas, lo siguiente: ‘... Acuerdo de improcedencia en cumplimiento a la sentencia de amparo dictada por el Juzgado Décimo Quinto de Distrito en el expediente **********, respecto de la solicitud de emisión de dictamen técnico, en el expediente de conciliación **********, integrado con motivo de la reclamación presentada por la C.*., en adelante usuaria, en contra de **********, **********, en adelante la institución financiera y tomando en cuenta los siguientes: ... la restitución del patrimonio que la reclamante indica en su escrito, concretamente, en el primero de los petitorios que se transcribe en los antecedentes de este documento, resulta improcedente al no existir un nexode causalidad entre el hecho de que se ejerza eficaz vigilancia y el de responder por los contenidos en caso de robo, incendio o cualquier otra causa, a cargo de la institución financiera ...’ (fojas 478 a 492).

"10) Finalmente, el **********, el jefe de departamento de la Dirección de Conciliación de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros (Condusef), dicta un acuerdo que es del tenor siguiente: ‘Vista la cuenta que antecede y tomando en consideración que en dicha providencia la Dirección de Dictaminación, de conformidad con lo previsto en los artículos 11, fracción IV y 68, fracción VII, segundo párrafo, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, determinó no estar en posibilidad de emitir el dictamen técnico solicitado por la parte reclamante, en virtud de que hasta el momento, del expediente no se desprenden elementos que a juicio de esta Comisión Nacional, permitan suponer la procedencia de lo reclamado, hágase del conocimiento de la C.*. dicha circunstancia para todos los efectos legales a que haya lugar ...’ (foja 496).

"El acuerdo señalado en el inciso 9) y su consecuente, transcrito en el inciso 10), constituyen los actos reclamados en el presente juicio de amparo.

"Una vez asentado lo anterior, es menester analizar si el acto reclamado, consistente en el acuerdo de ********** por medio de la cual la directora de dictaminación de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, determinó la improcedencia de la emisión del dictamen a que se refiere el artículo 68, fracción VII, de la referida ley, posee las notas distintivas del acto de autoridad como son la imperatividad, coercitividad y unilateralidad; para ello, es menester constatar si éste afectó de manera unilateral la esfera jurídica de la parte quejosa y si se le impuso contra y sobre su voluntad; adicionalmente, de acuerdo con su naturaleza debe considerarse si puede exigirse su cumplimiento, pues de no concurrir estas condiciones el juicio de amparo resulta improcedente en contra de actos que no son de autoridad. Apoya lo anterior, el criterio sostenido por el Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, que este órgano colegiado comparte, en la tesis I.130.A.29 K, publicada en la página 1620 del Tomo XXI, febrero de 2005, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, con número de registro IUS: 179407, que dice:

"‘ACTO DE AUTORIDAD. ES REQUISITO INDISPENSABLE PARA LA PROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO ESTABLECER SÍ LA ACCIÓN U OMISIÓN DEL ÓRGANO DEL ESTADO REVISTE ESA NATURALEZA.’ (se transcribe).

"Así como la tesis 2a. XXXVI/99 de la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en la página 307 del Tomo IX, marzo de 1999, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, con número de registro IUS: 194367, de rubro y texto siguientes:

"‘AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. TIENE ESE CARÁCTER UN ÓRGANO DEL ESTADO QUE AFECTA LA ESFERA JURÍDICA DEL GOBERNADO EN RELACIONES JURÍDICAS QUE NO SE ENTABLAN ENTRE PARTICULARES.’ (se transcribe).

"Para la mejor comprensión del asunto es oportuno transcribir el artículo 68, fracción VII, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros que dice:

"‘Artículo 68. La Comisión Nacional deberá agotar el procedimiento de conciliación, conforme a las siguientes reglas:

"‘...

"‘VII. En la audiencia respectiva se exhortará a las partes a conciliar sus intereses, para tal efecto, el conciliador formulará propuestas de solución y procurará que la audiencia se desarrolle en forma ordenada y congruente. Si las partes no llegan a una conciliación, la Comisión Nacional las invitará a que, de común acuerdo, designen como árbitro para resolver su controversia a la propia Comisión Nacional o a alguno o algunos de los árbitros que ésta les proponga, quedando a elección de las mismas que el juicio arbitral sea en amigable composición o de estricto derecho. El compromiso correspondiente se hará constar en el acta que al efecto se firme ante la Comisión Nacional. En caso de no someterse al arbitraje se dejarán a salvo sus derechos para que los hagan valer ante los tribunales competentes o en la vía que proceda.

"‘En el evento de que la institución financiera no asista a la junta de conciliación o las partes rechacen el arbitraje, y siempre que del expediente se desprendan elementos que a juicio de la Comisión Nacional permitan suponer la procedencia de lo reclamado, ésta podrá emitir, previa solicitud por escrito del usuario, un dictamen técnico que contenga su opinión. Para la elaboración del dictamen, la Comisión Nacional podrá allegarse todos los elementos que juzgue necesarios.

"‘La Comisión Nacional entregará al reclamante, contra pago de su costo, copia certificada del dictamen técnico, a efecto de que lo pueda hacer valer ante los tribunales competentes, quienes deberán tomarlo en cuenta en el procedimiento respectivo.

"‘La solicitud se hará del conocimiento de la institución financiera para que ésta manifieste lo que a su derecho convenga y aporte los elementos y pruebas que estime convenientes en un plazo que no excederá de diez días hábiles.

"‘Si la institución financiera no hace manifestación alguna dentro de dicho plazo, la comisión emitirá el dictamen con los elementos que posea.

"‘El dictamen contendrá una valoración técnico-jurídica elaborada con base en la información, documentación o elementos que existan en el expediente, así como en los elementos adicionales que el organismo se hubiere allegado.

"‘La comisión contará con un término de noventa días hábiles para expedir el dictamen correspondiente.

"‘El servidor público que incumpla con dicha obligación, será sancionado en términos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos. ...’

"De la transcripción anterior se advierte que la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros está facultada para actuar como conciliador en amigable composición o en juicio arbitral de estricto derecho, así como para emitir dictámenes técnicos de conformidad con dicha ley.

"Que se deberá agotar el procedimiento de conciliación, para lo cual citará a las partes a una audiencia en donde los exhortará a conciliar sus intereses, formulando para tal efecto propuestas de solución, cuya adopción queda sujeta, en todo caso, a la voluntad de las partes, quienes pueden aceptar o rechazar las propuestas del conciliador.

"De no llegar a un arreglo, los invitará para que, de común acuerdo, designen un árbitro para resolver la controversia, el cual puede ser de la propia comisión o alguno que ésta proponga, lo que implica que la solución del litigio depende, finalmente, de la voluntad de las partes. En caso de que las partes decidan no someterse al arbitraje, se dejarán a salvo sus derechos para que los hagan valer ante los tribunales competentes o en la vía que corresponda.

"Lo anterior pone de manifiesto que dicho procedimiento fue creado como un medio institucional de prevención de conflictos, pues las funciones de conciliación no prejuzgan en cuanto al fondo de las cuestiones planteadas, dado que el derecho de los usuarios y de las instituciones financieras permanece intacto y expedito para accionarlo ante las instancias judiciales.

"De igual manera, en el precepto legal en comento se establece la posibilidad, una vez concluido el procedimiento de conciliación y rechazado el arbitraje, de que la Comisión Nacional emita, a solicitud del usuario y siempre que, a su juicio, del expediente se desprendan elementos que permitan suponer la procedencia de lo reclamado, un dictamen técnico que contenga su opinión con base en la información, documentación o elementos que existan en el expediente, así como con los elementos adicionales que, en su caso, el organismo se hubiere allegado del cual se entregará al reclamante, contra pago de su costo, copia certificada del dictamen técnico, a efecto de que, en la eventualidad que decida entablar juicio en contra de la institución financiera pueda hacerlo valer ante los tribunales competentes, quienes deberán tomarlo en cuenta en el procedimiento respectivo, sin que ello implique que el dictamen determine, de antemano, el sentido condenatorio de la sentencia, pues no obliga al Juez, quien puede atenderlo o no, según los argumentos y pruebas que, en su caso, ofrezcan las partes, de ahí que sólo tiene el carácter de prueba preconstituida, sujeta a las reglas de valoración de la prueba y, que por ello, puede ser contradicha.

"Para emitir dicho dictamen la Comisión Nacional contará con un plazo de noventa días y para el caso de que incumpla con ello, podrá ser sancionada en términos de la Ley de Responsabilidad de los Servidores Públicos.

"Es importante destacar que el dictamen únicamente se deberá emitir cuando a juicio de la comisión existan en el expediente elementos suficientes que permitan suponer la procedencia de lo reclamado, pues en caso contrario, es decir, de ser insuficientes esos elementos, evidentemente que no será procedente la emisión de aquel, sin que ello implique que se esté reconociendo que no le asiste el derecho al reclamante, pues es evidente que dada la naturaleza de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros no podría emitir un dictamen contrario a los intereses del usuario, ni determinar que su reclamación es improcedente, sino únicamente que ante la carencia de elementos suficientes no es posible la emisión del dictamen porque no se puede presumir, hasta ese momento, la procedencia de lo reclamado, pero tendrá expedito su derecho para hacerlo valer en la vía y forma que considere oportuna.

"De lo expuesto resulta válido concluir que es posible que la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros (Condusef), en algunos casos, cuenta con facultades de autoridad atribuidas por la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, como se advierte del criterio sustentado por la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis 2a. CCXXVII/2001, consultable en la página 366, del T.X., diciembre de 2001, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, número de registro IUS: 188279, de rubro y texto siguientes:

"‘COMISIÓN NACIONAL PARA LA PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS USUARIOS DE SERVICIOS FINANCIEROS (CONDUSEF). EL HECHO DE QUE POR LEY ESTÉ DOTADA DE FACULTADES DE AUTORIDAD, NO CONTRAVIENE EL ARTÍCULO 90 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.’ (se transcribe)

"Pero también que, en otros casos, como el aquí reclamado, consistente en el acuerdo de improcedencia de la emisión del dictamen técnico a que se refiere el artículo 68, fracción VII, párrafo segundo, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros (durante el procedimiento conciliatorio, ante el rechazo de las partes al arbitraje), se encuentra desprovisto de los atributos que definen al acto de autoridad, debido a que no está desarrollando tareas propias del Estado actuando frente a los gobernados a través de actos unilaterales e imperativos que afecten derechos o impongan obligaciones mediante la creación, modificación o extinción de tales derechos, ya que el citado acuerdo no afecta de manera unilateral la esfera jurídica de la quejosa, ni se impuso sobre su voluntad; de ahí que contrariamente a lo que se afirma, el hecho de que la Comisión Nacional considere improcedente la emisión del dictamen, de ninguna manera modifica, restringe o altera los derechos de la usuaria, ahora quejosa, toda vez que al rechazar las partes el arbitraje quedaron a salvo sus derechos para hacerlos valer ante los tribunales competentes en la vía que proceda en términos del precepto legal en comento y al suscitarse la eventualidad de que dicha usuaria solicitara un dictamen técnico con la opinión de la Comisión Nacional y que la directora de dictaminación resolviera que no era procedente emitir dicho dictamen, reitera, no le impone obligación alguna ni le modifica o extingue derechos, al carecer de imperio y coercitividad su determinación; ya que con ello, únicamente determina la improcedencia de la emisión del dictamen técnico por considerar que no existen elementos suficientes en el expediente que permitan suponer la procedencia de lo reclamado, mas no implica, como aduce la recurrente, que haya determinado que no le asiste el derecho respecto de lo reclamado, ya que ello será materia del juicio que, en su caso, promueva la usuaria.

"Ciertamente, la valoración que la comisión realizó de los elementos aportados en el expediente administrativo, la llevó a considerar que no se estaba en aptitud de suponer la procedencia de lo reclamado y, por tanto, que era improcedente la emisión del dictamen, empero, ello de forma alguna menoscaba de forma alguna las garantías individuales de la usuaria, aquí quejosa, quien está en aptitud de acudir ante los tribunales competentes y promover la acción correspondiente a fin (sic) demostrar que le asiste razón en lo reclamado, pues, se insiste, lo que determinó la comisión fue la improcedencia en la emisión del dictamen técnico, y aun en la eventualidad de que hubiera ordenado favorable su emisión, sólo sería una mera opinión técnica, que no resulta vinculante ni determina el sentido en el que, de promoverse la controversia jurisdiccional que proceda, ésta deba resolverse.

"En apoyo de las consideraciones anteriores, se estima oportuno invocar, dado el sentido que los informa, los criterios jurisprudenciales siguientes:

"Tesis P. XCVII/98 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 223 del VIII (sic), diciembre de 1998, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, con número de registro: 194951, que dice:

"‘COMISIÓN NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS. ES IMPROCEDENTE EL AMPARO EN CONTRA DE LA DECLARATORIA DE INCOMPETENCIA PARA CONOCER DE UNA DENUNCIA DE VIOLACIÓN A DERECHOS HUMANOS, POR NO SER UN ACTO DE AUTORIDAD.’ (se transcribe)

"Tesis 2a. CXXIX/99 de la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en la página 583 del Tomo X, octubre de 1999, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, con número de registro: 193035, que es del tenor siguiente:

"‘ACTO DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL AMPARO. NO LO CONSTITUYE EL DICTAMEN DEL DIRECTOR GENERAL DE LO CONTENCIOSO Y CONSULTIVO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.’ (se transcribe)

"Jurisprudencia de la propia Segunda S., en sentido contrario, que aparece publicada bajo el número de tesis 2a./J. 49/2001, en la página 426 del T.X., octubre de 2001, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, con número de registro IUS: 188539, que reza:

"‘PROCURADURÍA FEDERAL DEL CONSUMIDOR. SUS LAUDOS ARBITRALES SON ACTOS DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO.’ (se transcribe)

"Tesis P. XXVI del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 118 del Tomo V, febrero de 1997, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, con número de registro: 199459, que dice:

"‘AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS DE ORGANISMOS PÚBLICOS QUE CON FUNDAMENTO EN LA LEY EMITEN ACTOS UNILATERALES POR LOS QUE CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIONES JURÍDICAS QUE AFECTAN LA ESFERA LEGAL DEL GOBERNADO.’ (se transcribe)

"Además, cabe apuntar que ante la negativa de someterse al arbitraje, el usuario puede hacer valer su derecho ante la autoridad jurisdiccional correspondiente, por lo que, aun y cuando hubiera podido ofrecer en juicio el dictamen que, en su caso, hubiera emitido la Comisión Nacional, ello no agregaría ni disminuiría en nada su derecho, pues el dictamen constituye una mera opinión técnica sin otro valor que el de una prueba preconstituida, que puede o no ser tomada en consideración por el Juez, pues no lo vincula a proceder de cierta manera, ya que está sujeto a la valoración que de esta se realice, de acuerdo con lo que aleguen las partes y las pruebas que ofrezcan, además de que podrá ser objetada en el juicio por su contraparte.

"De tal manera, que si el acuerdo únicamente determina que no es procedente la emisión del dictamen solicitado por la usuaria, debido a que no se da el supuesto de ley para su emisión (que existan en el expediente elementos suficientes que permitan suponer la procedencia de lo reclamado), es evidente que con ello no se altera, ni se modifica de forma alguna su derecho, y en ese tenor las consideraciones contenidas en el referido acuerdo combatido, en las que sostiene, entre otras cosas, que: ‘... no obstante que la institución financiera se obligó a ejercer eficaz vigilancia para impedir que cualquier persona distinta al cliente abriera la caja de seguridad, ésta no se encuentra obligada a responder por las pérdidas de sus contenidos, ni por robo, ni por incendio, ni por cualquier otra causa. En este escenario, la restitución del patrimonio que la reclamante indica en su escrito, concretamente en el primero de los petitorios que se transcribe en los antecedentes de este documento, resulta improcedente, al no existir un nexo de causalidad, entre el hecho de que se ejerza eficaz vigilancia y el de no responder por los contenidos en caso de robo, incendio o cualquier otra causa, a cargo de la institución financiera ...’ (foja 492), no tiene más alcance que justificar el criterio que permite suponer la no procedencia de lo reclamado por el usuario para el único efecto de negarle la emisión del dictamen técnico que solicitó para que la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros emitiera su opinión técnica sobre el caso particular y, en esa virtud, esa suposición, se reitera, no tiene el alcance de restringir o extinguir sus derechos de manera imperativa y coercitiva.

"En las relatadas condiciones, al operar la causa de improcedencia en estudio, en términos del artículo 73, fracción XVIII, en relación con el diverso 1o., fracción I, en concordancia con el artículo 74, fracción III, de la Ley de Amparo; lo procedente es revocar la sentencia en la parte que se revisa y sobreseer en el juicio de amparo indirecto **********.

"Tomando en consideración la causal que se actualizó, resulta innecesario analizar el fondo del asunto.

"Al respecto, cobra aplicación la jurisprudencia número 509 de la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 335, Tomo VI, Materia Común, del A. al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, Séptima Época, que dice:

"‘SOBRESEIMIENTO. NO PERMITE ENTRAR AL ESTUDIO DE LAS CUESTIONES DE FONDO.’ (se transcribe)

Sobreseimiento que se hace extensivo a los actos reclamados al jefe de departamento adscrito a la Dirección de Conciliación de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, consistente en la emisión del acuerdo de **********, por ser una consecuencia del acuerdo reclamado de **********, respecto del cual se declaró la improcedencia en el presente juicio de garantías.

CUARTO

Determinación de la existencia de la contradicción. Existe la contradicción de tesis denunciada, pues los Tribunales Colegiados involucrados se ocuparon de la misma cuestión jurídica, tomaron en consideración elementos similares y llegaron a conclusiones distintas, con lo que están satisfechos los requisitos que esta Suprema Corte ha señalado, para que exista la contradicción de criterios.

El propósito para el que fue creada la figura de la contradicción de tesis es salvaguardar la seguridad jurídica ante criterios jurídicos opuestos y realizar la función unificadora de la interpretacióndel orden jurídico nacional.

Esta Suprema Corte de Justicia ha determinado que se precisa de la reunión de los siguientes supuestos, para que exista contradicción de tesis:

  1. La presencia de dos o más ejecutorias en las que se adopten criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, y

  2. Que la diferencia de criterios emitidos en esas ejecutorias, se presente en las consideraciones, razonamientos o respectivas interpretaciones jurídicas.

Al respecto, resulta ilustrativa la jurisprudencia del Tribunal Pleno cuyos rubro y datos de identificación se reproducen:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2010, tesis P./J. 72/2010, página 7)

En el caso, el acto reclamado en ambos juicios de amparo indirecto fue la resolución que declaró improcedente la emisión del dictamen técnico a que se refiere el artículo 68, fracción VII, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros.

Los Tribunales Colegiados analizaron las mismas disposiciones jurídicas: artículos 68, fracción VII y 68 Bis de la ley arriba citada, y expusieron consideraciones que los llevaron a conclusiones opuestas.

Efectivamente, el Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Cuarta Región sostuvo el criterio que aparece resumido en la tesis que lleva por rubro: "COMISIÓN NACIONAL PARA LA PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS USUARIOS DE SERVICIOS FINANCIEROS (CONDUSEF). EL ACUERDO POR EL QUE SE DETERMINA IMPROCEDENTE LA EMISIÓN DEL DICTAMEN TÉCNICO A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 68, FRACCIÓN VII, DE LA LEY QUE RIGE A DICHO ORGANISMO, NO ES UN ACTO DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO.", conforme al cual, el acto reclamado no es de aquéllos provistos de imperatividad, coercitividad y unilateralidad, no afecta la esfera jurídica del usuario, no se impone sobre su voluntad y no crea, modifica o extingue situaciones jurídicas concretas; de ahí que el juicio de amparo resulte improcedente para impugnarlo.

El Sexto Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Tercera Región, en cambio, llegó al convencimiento de que la resolución que determina improcedente emitir un dictamen técnico constituye un acto de autoridad, unilateral, con todos los atributos y consecuencias que lo distinguen y que coarta al quejoso el derecho que tiene a contar con un dictamen que constituye un medio probatorio, en términos de la ley de la materia y, por ello, el amparo promovido en su contra es procedente.

Así, están satisfechos los requisitos para que esta Segunda S. determine el criterio que debe prevalecer y la litis se circunscribe a determinar si constituye acto de autoridad, para los efectos del juicio de amparo, la resolución de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros que determina improcedente la emisión del dictamen técnico a que se refieren los artículos 68, fracción VII y 68 Bis de la ley de la materia.

QUINTO

Anotación previa. Conviene informar que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha ocupado de varios temas relacionados con la naturaleza y atribuciones de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros y ha emitido distintas tesis, dentro de las que destacan, para efectos de este estudio, las que aparecen publicadas con los siguientes rubros:

"ARTÍCULO 68 DE LA LEY DE PROTECCIÓN Y DEFENSA AL USUARIO DE SERVICIOS FINANCIEROS. NO TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA AL NO PREVER LA FIGURA DE LA CADUCIDAD EN LA TRAMITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO QUE REGULA."(1)

"PROTECCIÓN Y DEFENSA AL USUARIO DE SERVICIOS FINANCIEROS. EL ARTÍCULO 68 DE LA LEY RELATIVA NO TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA POR NO PREVER LA INSTITUCIÓN DE LA CADUCIDAD EN LA TRAMITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO QUE REGULA."(2)

"INSTITUCIONES FINANCIERAS. EL ARTÍCULO 67, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA LEY DE PROTECCIÓN Y DEFENSA AL USUARIO DE SERVICIOS FINANCIEROS, AL FACULTAR A LA COMISIÓN NACIONAL RELATIVA PARA SOLICITAR A AQUÉLLAS INFORMACIÓN Y DOCUMENTACIÓN RELACIONADA CON LAS RECLAMACIONES DE QUE CONOZCA, NO TRANSGREDE LOS ARTÍCULOS 1o. Y 13 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 13 DE MAYO DE 2005)."(3)

"CONFLICTO COMPETENCIAL EN MATERIA JUDICIAL. NO PUEDE PRODUCIRSE ENTRE UNA JUNTA DE CONCILIACIÓN Y ARBITRAJE Y LA COMISIÓN NACIONAL PARA LA PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS USUARIOS DE SERVICIOS FINANCIEROS."(4)

"INSTITUCIONES FINANCIERAS. LA ORDEN DE REGISTRO DEL PASIVO CONTINGENTE A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 68, FRACCIÓN X, DE LA LEY DE PROTECCIÓN Y DEFENSA AL USUARIO DE SERVICIOS FINANCIEROS, NO CONSTITUYE UN ACTO PRIVATIVO Y, POR TANTO, NO REQUIERE DE AUDIENCIA PREVIA."(5)

"COMISIÓN NACIONAL PARA LA PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS USUARIOS DE SERVICIOS FINANCIEROS. EN EL PROCEDIMIENTO INSTAURADO PARA ATENDER LAS CONSULTAS Y RECLAMACIONES DE AQUÉLLOS, NO REALIZA FUNCIONES JURISDICCIONALES, SINO DE MERA CONCILIACIÓN EN EL ÁMBITO ADMINISTRATIVO."(6)

"INSTITUCIONES FINANCIERAS Y DE SEGUROS. LA ORDEN DE REGISTRO DEL PASIVO CONTINGENTE O, EN SU CASO, DE CONSTITUCIÓN E INVERSIÓN DE UNA RESERVA TÉCNICA ESPECÍFICA PARA OBLIGACIONES PENDIENTES DE CUMPLIR, A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 68, FRACCIÓN X, DE LA LEY DE PROTECCIÓN Y DEFENSA AL USUARIO DE SERVICIOS FINANCIEROS, NO CONSTITUYE UN ACTO PRIVATIVO Y, POR ENDE, NO REQUIERE DE AUDIENCIA PREVIA."(7)

"COMISIÓN NACIONAL PARA LA PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS USUARIOS DE SERVICIOS FINANCIEROS (CONDUSEF). EL HECHO DE QUE POR LEY ESTÉ DOTADA DE FACULTADES DE AUTORIDAD, NO CONTRAVIENE EL ARTÍCULO 90 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL."(8)

"SEGUROS. LA CONSTITUCIÓN E INVERSIÓN DE UNA RESERVA TÉCNICA ESPECÍFICA PARA OBLIGACIONES PENDIENTES DE CUMPLIR, QUE ORDENA EL ARTÍCULO 68, FRACCIÓN X, DE LA LEY DE PROTECCIÓN Y DEFENSA AL USUARIO DE SERVICIOS FINANCIEROS, NO VIOLA EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD CONSAGRADO EN EL ARTÍCULO 16 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL."(9)

"COMISIÓN NACIONAL PARA LA PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS USUARIOS DE SERVICIOS FINANCIEROS. EN EL PROCEDIMIENTO INSTAURADO PARA ATENDER LAS CONSULTAS Y RECLAMACIONES DE AQUÉLLOS, NO REALIZA FUNCIONES JURISDICCIONALES, SINO DE MERA CONCILIACIÓN EN EL ÁMBITO ADMINISTRATIVO."(10)

Las tesis citadas ponen de manifiesto que la actuación de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros ha sido objeto de análisis por este Alto Tribunal, el que se ha ocupado de revisar la naturaleza jurídica de ese organismo, la constitucionalidad de diversos preceptos de la ley que lo rige y la legalidad de algunos de sus actos.

La Segunda S. de este Tribunal Constitucional resolvió que el hecho de que por ley la comisión esté dotada de facultades de autoridad, no contraviene el artículo 90 de la Constitución Federal, pues debe tenerse presente que sus objetivos de asesoría, información, defensa a los usuarios de servicios financieros, conciliación y heterocomposición arbitral convenida, se identifican plenamente con áreas prioritarias o estratégicas del Gobierno Federal, prestación de servicios públicos o sociales y obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad social.

Asimismo, determinó que dentro de las funciones de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros están las de promover, asesorar, proteger y defender los derechos e intereses de los usuarios frente a las instituciones financieras, y arbitrar sus diferencias de manera imparcial y proveer a la equidad en las relaciones entre éstos, mediante el ejercicio de las atribuciones que le confiere la ley; por lo que es evidente que dicho organismo, al intervenir en los conflictos que surjan entre los usuarios y las instituciones financieras, lo hace como cualquier árbitro privado designado voluntariamente por las partes, sin que tenga facultades para ejecutar sus decisiones, de manera que no actúa como autoridad jurisdiccional.

Dicha comisión, en ejercicio de sus atribuciones, ha sido considerada autoridad para los efectos del juicio de amparo, ya que es un organismo público descentralizado que forma parte del Estado. Constituye una entidad pública creada por una ley que la dotó de personalidad y le atribuyó la satisfacción de un servicio público descentralizado, sin que el hecho de que se le otorgue autonomía autorice a considerarla como un ente ajeno al Estado, cuyos actos escapen al orden legal.

El reconocimiento del carácter de autoridad, de la comisión, se ve reforzado con el contenido del artículo 78 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, que dispone que el laudo, así como las resoluciones que pongan fin a los incidentes de ejecución, sólo admitirán como medio de defensa el juicio de amparo.

La protección y defensa de usuarios de servicios financieros es un área prioritaria y ello es suficiente para justificar la naturaleza de organismo descentralizado de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros y para dotarlo de facultades de autoridad propias de estos órganos.

La comisión, además, presta servicios públicos y aplica recursos públicos para fines de asistencia social. Como organismo descentralizado puede ejercer actos de autoridad de naturaleza no sólo análoga, sino idéntica a la que ejercen los órganos de la administración pública, pues son verdaderos desdoblamientos del Estado que gozan de las mismas características de éste.

Esta Segunda S. se pronunció, además, sobre los alcances de algunas de las fracciones contenidas en el artículo 68 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros: caducidad, solicitud de informes, registro de pasivo contingente, conciliación administrativa; sin embargo, no se ha ocupado del tema relativo a la resolución que determina improcedente la emisión del dictamen técnico previsto en la fracción VII del artículo 68, que constituye, precisamente, la materia de esta contradicción.

Por lo que al no existir criterio jurídico de este Alto Tribunal sobre el asunto procede analizarlo.

SEXTO

Estudio de fondo. Debe prevalecer, con el carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda S., conforme al cual, el acuerdo o resolución de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros que determina improcedente la emisión del dictamen técnico a que se refieren los artículos 68, fracción VII, y 68 Bis de la ley respectiva, no es un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo.

Tal conclusión se apoya en las consideraciones siguientes:

Los artículos 1o. y 5o. de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros disponen que:

"Artículo 1o. La presente ley tiene por objeto la protección y defensa de los derechos e intereses del público usuario de los servicios financieros, que prestan las instituciones públicas, privadas y del sector social debidamente autorizadas, así como regular la organización, procedimientos y funcionamiento de la entidad pública encargada de dichas funciones."

Artículo 5o. La Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros tendrá como finalidad promover, asesorar, proteger y defender los derechos e intereses de los usuarios frente a las instituciones financieras, arbitrar sus diferencias de manera imparcial y proveer a la equidad en las relaciones entre éstos.

Por su parte, los preceptos de esa ley, relativos a las facultades de la Comisión y al procedimiento de arbitraje, establecen:

"Artículo 11. La Comisión Nacional está facultada para:

"...

"III. Llevar a cabo el procedimiento conciliatorio entre el usuario y la institución financiera en los términos previstos en esta ley, así como entre una institución financiera y varios usuarios, exclusivamente en los casos en que éstos hayan contratado un mismo producto o servicio, mediante la celebración de un solo contrato, para lo cual dichos usuarios deberán apegarse a lo establecido en el último párrafo del artículo 63 de esta ley.

"IV. Actuar como árbitro en amigable composición o en juicio arbitral de estricto derecho de conformidad con esta ley, en los conflictos originados por operaciones o servicios que hayan contratado los usuarios con las instituciones financieras, así como emitir dictámenes técnicos de conformidad con esta ley."

"Título quinto

"De los procedimientos de conciliación y arbitraje

"Capítulo I

"Del procedimiento de conciliación

"Artículo 60. La Comisión Nacional está facultada para actuar como conciliador entre las instituciones financieras y los usuarios, con el objeto de proteger los intereses de estos últimos. ..."

"Artículo 68. La Comisión Nacional, deberá agotar el procedimiento de conciliación, conforme a las siguientes reglas:

"I. El procedimiento de conciliación sólo se llevará a cabo en reclamaciones por cuantías totales inferiores a tres millones de unidades de inversión, salvo tratándose de reclamaciones en contra de instituciones de seguros en cuyo caso la cuantía deberá de ser inferior a seis millones de unidades de inversión;

"I Bis. La Comisión Nacional citará a las partes a una audiencia de conciliación que se realizará dentro de los veinte días hábiles siguientes contados a partir de la fecha en que se reciba la reclamación.

"La conciliación podrá celebrarse vía telefónica o por otro medio idóneo, en cuyo caso la Comisión Nacional o las partes podrán solicitar que se confirmen por escrito los compromisos adquiridos;

"II. La institución financiera deberá, por conducto de un representante, rendir un informe por escrito que se presentará con anterioridad o hasta el momento de la celebración de la audiencia de conciliación a que se refiere la fracción anterior;

(Reformada, D.O.F. 12 de mayo de 2005)

"III. En el informe señalado en la fracción anterior, la institución financiera, deberá responder de manera razonada a todos y cada uno de los hechos a que se refiere la reclamación, en caso contrario, dicho informe se tendrá por no presentado para todos los efectos legales a que haya lugar;

(Adicionado, D.O.F. 15 de junio de 2007)

"La institución financiera deberá acompañar al informe, la documentación, información y todos los elementos que considere pertinentes para sustentarlo, no obstante, la Comisión Nacional podrá en todo momento, requerir a la institución financiera la entrega de cualquier información, documentación o medios electromagnéticos que requiera con motivo de la reclamación y del informe;

(Reformada, D.O.F. 25 de junio de 2009)

"IV. La Comisión Nacional podrá suspender cuando lo estime pertinente o a instancia de cualquiera de las partes, la audiencia de conciliación hasta en dos ocasiones. En caso de que se suspenda la audiencia, la Comisión Nacional señalará día y hora para su reanudación, la cual deberá llevarse a cabo dentro de los diez días hábiles siguientes. La falta de presentación del informe, no podrá ser causa para suspender o diferir la audiencia referida;

(Reformada, D.O.F. 25 de junio de 2009)

"V. La falta de presentación del informe dará lugar a que la Comisión Nacional valore la procedencia de las pretensiones del usuario con base en los elementos con que cuente o se allegue conforme a la fracción VI, y para los efectos de la emisión del dictamen, en su caso, a que se refiere el artículo 68 Bis;

"VI. La Comisión Nacional cuando así lo considere o a petición del usuario, en la audiencia de conciliación correspondiente o dentro de los diez días hábiles anteriores a la celebración de la misma, podrá requerir información adicional a la institución financiera, y en su caso, diferirá la audiencia requiriendo a la institución financiera para que en la nueva fecha presente el informe adicional.

(Adicionado, D.O.F. 25 de junio de 2009)

"Asimismo, podrá acordar la práctica de diligencias que permitan acreditar los hechos constitutivos de la reclamación;

(Reformada, D.O.F. 25 de junio de 2009)

"VII. En la audiencia respectiva se exhortará a las partes a conciliar sus intereses, para tal efecto, el conciliador formulará propuestas de solución y procurará que la audiencia se desarrolle en forma ordenada y congruente. Si las partes no llegan a una conciliación, la Comisión Nacional las invitará a que, de común acuerdo, designen como árbitro para resolver su controversia a la propia comisión nacional o a alguno o algunos de los árbitros que ésta les proponga, quedando a elección de las mismas que el juicio arbitral sea en amigable composición o de estricto derecho. El compromiso correspondiente se hará constar en el acta que al efecto se firme ante la Comisión Nacional. En caso de no someterse al arbitraje se dejarán a salvo sus derechos para que los hagan valer ante los tribunales competentes o en la vía que proceda.

"En el evento de que la institución financiera no asista a la junta de conciliación se le impondrá sanción pecuniaria y se emplazará a una segunda audiencia, la cual deberá llevarse a cabo en un plazo no mayor a diez días hábiles; en caso de no asistir a ésta se le impondrá una nueva sanción pecuniaria.

"La Comisión Nacional entregará al reclamante, contra pago de su costo, copia certificada del dictamen a que se refiere el artículo 68 Bis, a efecto de que lo pueda hacer valer ante los tribunales competentes;

"La solicitud se hará del conocimiento de la institución financiera para que ésta manifieste lo que a su derecho convenga y aporte los elementos y pruebas que estime convenientes en un plazo que no excederá de diez días hábiles.

"Si la institución financiera no hace manifestación alguna dentro de dicho plazo, la comisión emitirá el dictamen con los elementos que posea;

(Reformada, D.O.F. 12 de mayo de 2005)

"VIII. En caso de que las partes lleguen a un acuerdo para la resolución de la reclamación, el mismo se hará constar en el acta circunstanciada que al efecto se levante. En todo momento, la Comisión Nacional deberá explicar al usuario los efectos y alcances de dicho acuerdo; si después de escuchar explicación el usuario decide aceptar el acuerdo, éste se firmará por ambas partes y por la Comisión Nacional, fijándose un término para acreditar su cumplimiento. El convenio firmado por las partes tiene fuerza de cosa juzgada y trae aparejada ejecución;

"IX. La carga de la prueba respecto del cumplimiento del convenio corresponde a la institución financiera y, en caso de omisión, se hará acreedora de la sanción que proceda conforme a la presente ley, y

(Reformada, D.O.F. 25 de junio de 2009)

"X. Concluidas las audiencias de conciliación y en caso de que las partes no lleguen a un acuerdo, la Comisión Nacional levantará el acta respectiva. En el caso de que la institución financiera no firme el acta, ello no afectará su validez, debiéndose hacer constancia de la negativa.

"En el caso de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros, ordenará la constitución e inversión conforme a la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros de una reserva técnica específica para obligaciones pendientes de cumplir, cuyo monto no deberá exceder de la suma asegurada y dará aviso de ello, en su caso, a la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas. Dicha reserva se registrará en una partida contable determinada. Ese registro contable podrá ser cancelado por la institución o sociedad, bajo su estricta responsabilidad, si transcurridos ciento ochenta días naturales despuésde su anotación, el reclamante no ha hecho valer sus derechos ante la autoridad judicial competente o no ha dado inicio al procedimiento arbitral conforme a esta ley.

"Si de las constancias que obren en el expediente respectivo se desprende, a juicio de la Comisión Nacional, la improcedencia de las pretensiones del usuario, ésta podrá abstenerse de ordenar la reserva técnica;

(Adicionada, D.O.F. 25 de junio de 2009)

XI. Los acuerdos de trámite que emita la Comisión Nacional no admitirán recurso alguno.

(Adicionado, D.O.F. 25 de junio de 2009)

"Artículo 68 Bis. Cuando las partes no se sometan al arbitraje, y siempre que del expediente se desprendan elementos que a juicio de la Comisión Nacional permitan suponer la procedencia de lo reclamado, ésta podrá emitir, previa solicitud por escrito del usuario, un acuerdo de trámite que contenga el dictamen, siempre y cuando la obligación contractual incumplida que en él se consigne sea válida, cierta, exigible y líquida a juicio de la autoridad judicial, ante la que la institución financiera podrá controvertir el monto del título, presentar las pruebas y oponer las excepciones que estime convenientes.

"Para la elaboración del dictamen, la Comisión Nacional podrá allegarse todos los elementos que juzgue necesarios.

El dictamen a que se refiere el presente artículo sólo podrá emitirse en asuntos de cuantías inferiores a tres millones de unidades de inversión, salvo tratándose de reclamaciones en contra de instituciones de seguros en cuyo caso la cuantía deberá de ser inferior a seis millones de unidades de inversión.

(Adicionado, D.O.F. 25 de junio de 2009)

"Artículo 68 Bis 1. El dictamen que puede emitir la Comisión Nacional en términos de los artículos 68 y 68 Bis contendrá una valoración técnica y jurídica elaborada con base en la información, documentación o elementos que existan en el expediente, así como en los elementos adicionales que el organismo se hubiere allegado.

"El dictamen a que se refiere el párrafo anterior deberá contener lo siguiente:

"I.L. y fecha de emisión;

"II. Identificación del funcionario que emite el dictamen;

"III. Nombre y domicilio de la institución financiera y del usuario;

"IV. La obligación contractual y tipo de operación o servicio financiero de que se trate;

"V. El monto original de la operación así como el monto materia de la reclamación; y

"VI. La determinación del importe de las obligaciones a cargo de la institución financiera.

"La Comisión Nacional contará con un término de sesenta días hábiles para expedir el dictamen correspondiente. El servidor público que incumpla con dicha obligación, será sancionado en términos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos."

Artículo 78. El laudo, así como las resoluciones que pongan fin a los incidentes de ejecución, sólo admitirán como medio de defensa el juicio de amparo.

De conformidad con los preceptos reproducidos, la ley establece un mecanismo de solución de conflictos de naturaleza heterocompositiva, optativo para las partes, y otorga facultades a la comisión para que dirija tal procedimiento, de acuerdo con las etapas y condiciones previstas en el artículo 68.

El procedimiento conciliatorio del que conoce la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros inicia a instancia de parte, por la solicitud expresa del usuario de los servicios financieros. En él debe citarse a las partes a una audiencia de conciliación, dentro de los veinte días hábiles siguientes a partir de la fecha en que se reciba la reclamación del usuario, el objetivo de la audiencia es que las partes concilien sus intereses, para ello, el conciliador formulará las propuestas de solución y procurará que la diligencia se desarrolle en forma ordenada y congruente.

Ahora bien, debe distinguirse la etapa de conciliación de la emisión del dictamen técnico, pues aun cuando la posibilidad de elaborarlo aparece en la fracción VII del artículo 68 en análisis, lo cierto es que no constituye un paso dentro de la conciliación, ya que ésta se agota en la audiencia de ley.

Efectivamente, la fracción VII dispone que en la audiencia respectiva se exhortará a las partes a conciliar sus intereses, si no llegan a una conciliación, las invitará a que designen un árbitro, y en caso de que rechacen el arbitraje, se dejarán a salvo sus derechos para que los hagan valer ante los tribunales competentes, con lo que se da por concluido el procedimiento.

La misma norma establece como atribución de la comisión la de emitir un dictamen técnico, siempre y cuando existan elementos que, a su juicio, permitan suponer la procedencia de lo reclamado. El dictamen técnico que contenga su opinión técnica y jurídica, se entregará al usuario de los servicios financieros, a petición de parte, a efecto de que pueda hacerlo valer ante los tribunales competentes, como prueba de su parte.

Para que el usuario pueda presentar la solicitud de dictamen, de acuerdo con la norma, debe agotar el procedimiento conciliatorio y la institución financiera debe rechazar el arbitraje que le proponga la comisión.

De donde se puede afirmar que la emisión del dictamen no forma parte del procedimiento de conciliación; la posibilidad de emitirlo surge ante la falta de acuerdo conciliatorio y de aceptación de arbitraje. Es un acto independiente, aunque la posibilidad de su emisión surja del resultado del procedimiento que establece el artículo 68 en análisis.

Corresponde a la comisión determinar si procede o no la elaboración del dictamen técnico, a efecto de que, en la eventualidad de que el usuario decida entablar juicio en contra de la institución financiera pueda hacerlo valer ante los tribunales competentes, sin que ello implique, en términos de la ley, que el dictamen determine, de antemano, el sentido condenatorio de la sentencia, pues al ser una mera opinión técnica calificada, no obliga al Juez, quien puede atenderlo o no, según los argumentos y pruebas que ofrezcan las partes. De ahí que tiene carácter de prueba preconstituida, sujeta a las reglas de valoración que le son propias y que, por ello, puede ser contradicha.

Es importante precisar que el dictamen únicamente se emitirá cuando, a juicio de la comisión, existan en el expediente elementos suficientes que permitan suponer la procedencia de lo reclamado, sin que ello implique un reconocimiento de que no asiste derecho al reclamante, ya que, dada la naturaleza de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, no podría emitir un dictamen contrario a los intereses del usuario, ni determinar que su reclamación es improcedente. Así, si ante la carencia de elementos suficientes la autoridad no puede presumir, hasta ese momento, la procedencia de lo reclamado, será improcedente la emisión del dictamen, pero el usuario tendrá expedito su derecho para hacerlo valer en la vía y forma que considere oportuna, en la que puede darse el caso de que ofrezca mejores pruebas que las exhibidas en el procedimiento ante la comisión.

De lo aquí expuesto es posible concluir que el acuerdo de improcedencia de la emisión del dictamen técnico a que se refiere el artículo 68, fracción VII, párrafo segundo, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros (durante el procedimiento conciliatorio, ante el rechazo de las partes al arbitraje), se encuentra desprovisto de los atributos que definen al acto de autoridad, pues a través suyo, la comisión no está desarrollando tareas propias del Estado frente a los gobernados, que afecten derechos e impongan obligaciones.

El hecho de que la comisión considere improcedente la emisión del dictamen de ninguna manera modifica, restringe o altera los derechos del usuario, pues al rechazar las partes el arbitraje quedan a salvo sus derechos para hacerlos valer ante los tribunales competentes, en la vía que proceda, en términos de la propia ley.

El dictamen, como se dijo, sólo constituye una opinión técnica, que no resulta vinculante, ni determina el sentido en el que deba resolverse la controversia jurisdiccional que en su caso se instaure.

Por todo lo anterior, es de concluirse que el acuerdo o resolución de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros que determina improcedente la emisión del dictamen técnico a que se refieren los artículos 68, fracción VII y 68 Bis de la ley respectiva, no es un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo.

SÉPTIMO

La tesis de jurisprudencia debe quedar redactada en los términos siguientes:

COMISIÓN NACIONAL PARA LA PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS USUARIOS DE SERVICIOS FINANCIEROS. EL ACUERDO QUE DECLARA IMPROCEDENTE LA EMISIÓN DEL DICTAMEN TÉCNICO A QUE SE REFIEREN LOS ARTÍCULOS 68, FRACCIÓN VII, 68 BIS Y 68 BIS 1 DE LA LEY QUE RIGE A DICHO ORGANISMO, NO ES IMPUGNABLE A TRAVÉS DEL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO.-Los artículos citados establecen que la Comisión Nacional podrá emitir un dictamen técnico -en los casos en que resulte procedente- cuando, agotada la conciliación, las partes no se sometan al arbitraje. Ahora bien, dicho dictamen no forma parte del procedimiento de conciliación, pues la facultad de emitirlo surge ante la falta de acuerdo conciliatorio, además, porque de las aludidas disposiciones legales se advierte que aquél es sólo una opinión técnico-jurídica desprovista de los atributos que definen al acto de autoridad, pues a través de ésta la Comisión no desarrolla tareas propias del Estado frente a los gobernados que afecten derechos e impongan obligaciones, esto es, se trata de una prueba preconstituida que puede aportarse a juicio, quedando sujeta a las reglas propias de la valoración de pruebas y que no determina por sí sola la procedencia de lo reclamado; de ahí que el acuerdo que declara improcedente su emisión no es impugnable a través del juicio de amparo indirecto.

Por lo expuesto y fundado, es de resolverse y se

resuelve:

PRIMERO

Existe la contradicción de tesis denunciada.

SEGUNDO

Debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los términos precisados en el último considerando de esta resolución.

N.; con testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes; envíese la jurisprudencia que se sustenta al Pleno y a la Primera S. de la Suprema Corte, a los Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito, en acatamiento a lo previsto por el artículo 195 de la Ley de Amparo; remítanse de inmediato la indicada jurisprudencia y la parte considerativa de este fallo a la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de tres votos de los señores M.S.S.A.A., M.B.L.R. y L.M.A.M.. Los señores M.J.F.F.G.S., y presidente S.A.V.H. votaron en contra, reservándose el penúltimo de los nombrados el derecho de formular voto particular.

En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

_______________

  1. Novena Época. N.. Registro IUS: 161386. Instancia: Primera S.. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: XXXIV, agosto de 2011, materia: constitucional, tesis 1a./J. 63/2011, página 37.

  2. Novena Época. N.. Registro IUS: 162025. Instancia: Segunda S.. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., mayo de 2011, materia: constitucional, tesis 2a./J. 79/2011, página 493.

  3. Novena Época. N.. Registro IUS: 173270. Instancia: Primera S.. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, febrero de 2007, materias: constitucional y administrativa, tesis 1a. XXI/2007, página 650.

  4. Novena Época. N.. Registro IUS: 181764. Instancia: Segunda S.. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2004, materia: común, tesis 2a./J. 46/2004, página 426.

  5. Novena Época. N.. Registro IUS: 184630. Instancia: Primera S.. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., marzo de 2003, materias: constitucional y administrativa, tesis 1a./J. 14/2003, página 92.

  6. Novena Época. N.. Registro IUS: 185432. Instancia: Primera S.. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., diciembre de 2002, materia: administrativa, tesis 1a./J. 84/2002, página 48.

  7. Novena Época. N.. Registro IUS: 185733. Instancia: Segunda S.. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., octubre de 2002, materias: constitucional y administrativa, tesis 2a. CXXII/2002, página 469.

  8. Novena Época. N.. Registro IUS: 188279. Instancia: Segunda S.. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., diciembre de 2001, materias: constitucional y administrativa, tesis 2a. CCXXVII/2001, página 366.

  9. Novena Época. N.. Registro IUS: 921277. Instancia: Segunda S.. Tesis aislada. Fuente: A. (actualización 2002), Tomo I, Jur. Acciones de inconstitucionalidad y CC. Materia: Constitucional, tesis 205, página 431.

  10. Novena Época. N.. Registro IUS: 921784. Instancia: Primera S.. Jurisprudencia. Fuente: A. (actualización 2002), Tomo III, Administrativa, Jurisprudencia SCJN, Materia Administrativa, tesis 4, página 10.

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