Organización y composición de la lviii Legislatura
| Autor | Adrián S. Gimate Welsh |
| Páginas | 91-136 |
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Capítulo III
Organización y composición
de la LVIII Legislatura
Introducción
En el apartado metodológico de la introducción hemos advertido la importancia
de conocer cuál es la forma de organización legislativa para el caso del diseño ins-
titucional mexicano. Esta clase de información es relevante para nuestro estudio en
la medida en que nos ayuda a discernir si el modelo de organización está en función
del fortalecimiento partidista, si promueve la especialización o si prioriza la dimen-
sión del intercambio en los procesos de negociación. Este tipo de interrogantes no
es gratuito, pues el diseño institucional mexicano se inserta en un sistema político
presidencial, como lo es el estadounidense, al que justamente se le hacen este tipo
de interrogantes. No estamos, por supuesto, homologando el régimen presidencial de
aquel país con el mexicano, pero en la medida en que hay puntos en común y el
diseño estadounidense ha influido en el nuestro, es necesario indagar hasta dónde
llegan las semejanzas. Tampoco pensamos que la ingeniería institucional mexicana
sea semejante a la parlamentaria (véase Baron, 2000).
Así, pues, me interrogo, ¿qué tipo de legislatura tenemos? ¿Es una legislatu-
ra del tipo “arenas” que refleja la composición social del Estado? ¿Es una legisla-
tura transformativa? (cf. Polsby, 1990). Sin duda la legislatura mexicana se ubica
en esta última categoría. La representación no es de clase, sino de partidos en los
que se expresan todas las clases y los grupos de interés. Si la legislatura mexicana
es transformativa, tiene capacidad independiente para transformar las iniciativas
que le llegan desde el Ejecutivo. Dar cuenta del producto y de cómo se toman las
decisiones colectivas implica no sólo averiguar quién hace la propuesta a la legis-
latura, sino cómo se procesa la minuta y quiénes son los responsables de llevar a
cabo dicho proceso, sobre todo, en el contexto del análisis de las interacciones
intrainstitucionales e interinstitucionales (cf. más adelante el capítulo IV, la sec-
ción correspondiente a los actos del lenguaje y/o el diálogo intertextual).
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Adrián S. Gimate-Welsh
En una legislatura, que es del tipo “arenas”, los resultados legislativos es-
tán determinados por factores externos. El estudioso de esta clase de legislatu-
ra debe indagar cuáles son los antecedentes de los legisladores, cómo son re-
clutados, a qué tipo de grupos de interés están vinculados y sus relaciones
partidistas extraparlamentarias. En cambio, en una legislatura transformativa
lo decisivo es la estructura interna parlamentaria; la estructura de los comités
o de las comisiones y los procesos de designación en la integración de las co-
misiones, los procesos institucionales de socialización y el funcionamiento de
las reglas de los procedimientos internos. De acuerdo con Polsby, entre más
amplia sea la coalición encabezada por la fracción partidista dominante, la legis-
latura será más transformativa; entre menos centralizado y menos jerárquico sea
el manejo legislativo de parte de los partidos, más transformativa será la legisla-
tura; entre menos fija sea la composición de las mayorías legislativas en asuntos
consecutivos, más transformativa será la legislatura. Me pregunto, ¿cuál es la
situación del Congreso mexicano? ¿Cuál fue la situación en el caso de la LVIII
Legislatura? Tal parece que lo que tenemos es una suerte de híbrido. Algunas de
estas respuestas serán vislumbradas en la segunda parte de este capítulo.
En primer lugar, nos preguntaremos sobre el modelo de organización.
Sin embargo, interrogarnos en abstracto no es del todo conveniente, sobre
todo si recordamos que por muchas décadas el Poder Legislativo se encontra-
ba subordinado al Poder Ejecutivo. El presidencialismo mexicano, como bien
sabemos, borraba cualquier frontera de división de propósitos y equilibrio de
poderes. Sólo recientemente existe una verdadera división de poderes, que se
vio fortalecida aún más con la reforma constitucional de 1994 que hace del
Poder Judicial un poder autónomo y también deliberativo. Antes, no obstan-
te, abordaremos algunos temas que son clave, especialmente, en el contexto
del análisis del comportamiento legislativo.
El concepto de rol legislativo
Sin duda, en un régimen político, como el presidencialismo mexicano que pre-
valeció hasta fines del siglo XX, altamente estructurado y jerarquizado, las prefe-
rencias individuales se encontraban sometidas a los roles que se esperaba que
los actores políticos deberían desempeñar (Searing, 1991). ¿Fueron los roles en
el régimen autoritario del presidencialismo los mismos que se perciben en la
recientemente instaurada democracia mexicana? Me parece que no. La existen-
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cia misma de múltiples liderazgos al interior de los partidos políticos en el
cuerpo legislativo es una muestra de un nuevo tipo de institucionalismo que
está en ciernes; la disputa entre las elites políticas de los partidos se hacen más
visibles. Las estructuras institucionales –el Poder Ejecutivo y el partido mono-
lítico– moldeaban la conducta de los políticos; las reglas formales e informales
aseguraban, a su vez, el tipo de conducta esperada. En este contexto, la disci-
plina partidista en el ámbito legislativo cobra mayor importancia. La determi-
nación de las normas y los roles nos daría una pauta del comportamiento de los
actores políticos al interior del cuerpo legislativo.
Pareciera que con la transición a la democracia, el Poder Legislativo mues-
tra ciertos indicios de un nuevo institucionalismo, menos rígido, más dinámico,
más proactivo, con la presencia de los roles informales y, sobre todo, con el
arribo de los modelos económicos de comportamiento político; es decir, hay
una suerte de escenificación de los intereses o preferencias individuales (Sheps-
le, 1978 y 1989; Gimate-Welsh, 2006a) que ha venido a sacudir al autoritaris-
mo de los líderes parlamentarios.
Sin duda, los actores políticos se mueven institucionalmente, pero también
defienden su propia agenda política, resguardan sus ambiciones (Schlesinger,
1966), en particular, los políticos que exhiben una ambición progresiva: son
más activos, buscan un público más amplio, están siempre en los medios. En
este nuevo panorama, se conjugan las reglas, los roles y las razones con la nue-
va cara del institucionalismo parlamentario: una democracia representativa más
auténticamente deliberativa.
Esta forma de mirar al Poder Legislativo se ha convertido en la nueva ola
de los estudios legislativos, que se halla complementada con el modelo econó-
mico de las preferencias individuales. El nuevo institucionalismo nos ofrece un
campo fértil para el estudio de las “reglas racionales” y los “roles racionales”.
Empero, el énfasis ha sido colocado básicamente en la dimensión formal de las
reglas, soslayando las reglas informales que también tienen su lugar en el com-
portamiento legislativo. Dicho de otra manera, instalados en la dimensión
formal, nos colocamos en las reglas definidas constitucionalmente que precisan
las líneas de autoridad, la división del trabajo, los deberes y las responsabilida-
des de los legisladores. En el caso mexicano, las reglas formales están definidas
en el artículo 72 constitucional y en el Reglamento Interno/Ley Orgánica del
Congreso. Las reglas informales, que no están especificadas constitucionalmen-
te, pero que son críticas para la organización o funcionamiento legislativo, se
desarrollan en los acuerdos, en las prácticas legislativas, sobre todo en el ámbito
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