Ejecutoria num. 15/2020 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 26-05-2023 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 15/2020. MUNICIPIO DE ENSENADA, BAJA CALIFORNIA. 30 DE NOVIEMBRE DE 2022. PONENTE: A.M.R.F.. SECRETARIOS: J.J.G.V.Y.M.P.R..

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Ciudad de México. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al treinta de noviembre de dos mil veintidós emite la siguiente:

SENTENCIA

Mediante la cual se resuelve la controversia constitucional 15/2020, promovida por el Municipio de Ensenada, Baja California, en contra del Dictamen Número 1, de veintiuno de noviembre de dos mil diecinueve, por el que las Comisiones Unidas de Fortalecimiento Municipal, de Gobernación, Legislación, Puntos Constitucionales y Justicia del Congreso Local sometieron a la consideración del Pleno de ese órgano legislativo el proyecto para expedir el Estatuto Territorial de los Municipios del Estado de Baja California, así como contra el Decreto Número 15, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Baja California el tres de enero de dos mil veinte, mediante el cual se expidió el estatuto mencionado.

ANTECEDENTES Y TRÁMITE DE LA DEMANDA

A. Antecedentes de los actos impugnados.

1. Creación del Municipio de Playas de Rosarito. El veintiuno de julio de mil novecientos noventa y cinco, mediante el Decreto Número 166, publicado en el Periódico Oficial de Baja California, se creó el Municipio de Playas de Rosarito. Sus límites, al norte con el Municipio de Tijuana y al sur con el de Ensenada, quedaron definidos en la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal que fue modificada para ello en el mismo decreto.

2. Municipios que integran el Estado de Baja California. El quince de octubre de dos mil uno se publicó en el Periódico Oficial del Estado la Ley del Régimen Municipal para el Estado de Baja California, la cual abrogó la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal. En el artículo 26 de esta ley se estableció que el Estado de Baja California se integra con los Municipios de Mexicali, Tecate, Tijuana, Ensenada y Playas de R., "con la superficie, límites y linderos que establezca el Congreso del Estado en el Estatuto Territorial de los Municipios del Estado de Baja California".

3. En el artículo sexto transitorio del decreto por el que se expidió la ley mencionada se dispuso que los Municipios conservarían la extensión y límites territoriales existentes a la fecha de promulgación de esta ley y se estableció un plazo de noventa días para que el Congreso expidiera el estatuto territorial al que se refiere el artículo 26. Este plazo fue ampliado a un año mediante una reforma al referido artículo transitorio publicada en el Periódico Oficial del Estado el veintidós de febrero de dos mil dos. Sin embargo, el estatuto tampoco se publicó en ese plazo.

4. Primera controversia territorial entre Ensenada y Playas de R.. El veinticuatro de octubre de dos mil once, el Municipio de Ensenada promovió, ante el Congreso Local, una controversia territorial en contra del Municipio de Playas de Rosarito por considerar que a partir de su creación se invadió una parte de su territorio que históricamente le había pertenecido. El veinticinco de septiembre de dos mil trece, el Pleno del Congreso del Estado rechazó, por diez votos en contra, nueve a favor y dos abstenciones, el dictamen de la Comisión de Gobernación, Legislación y Puntos Constitucionales, que proponía resolver la controversia a favor del Municipio de Ensenada.

5. Segunda controversia territorial. El once de junio de dos mil quince, el Municipio de Playas de Rosarito promovió una diversa controversia territorial en contra del Municipio de Ensenada, en la cual disputó el mismo territorio que este último alega que históricamente le corresponde. El veintiocho de septiembre de dos mil dieciséis, el Pleno del Congreso de Baja California, por veinte votos a favor y tres en contra, aprobó el Dictamen Número 137, mediante el cual resolvió que el territorio en disputa corresponde al Municipio de Playas de Rosarito. Esta resolución se publicó el siete de octubre de dos mil dieciséis en el Periódico Oficial del Estado de Baja California, mediante el Decreto Número 684.

6. Controversia constitucional 158/2016. En contra del Dictamen Número 137 y del Decreto Número 684, el Municipio de Ensenada promovió una controversia constitucional, la cual fue radicada con el número 158/2016 y resuelta por la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el veintiséis de junio de dos mil diecinueve,(1) en el sentido de declararla fundada al considerar que existieron violaciones al derecho de audiencia en perjuicio del Municipio de Ensenada. En consecuencia, se declaró la invalidez del dictamen y decreto impugnados.

7. Controversia constitucional 82/2016. A pesar de múltiples solicitudes presentadas por el Municipio de Playas de Rosarito al Congreso de Baja California para que expidiera el estatuto territorial al que se refiere el artículo 26 de la Ley del Régimen Municipal, dicho estatuto continuaba sin expedirse. En contra de esta omisión, el referido Municipio promovió una nueva controversia constitucional, que quedó registrada con el número 82/2016.

8. El Tribunal en Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró fundada esta controversia mediante sentencia de veinticuatro de enero de dos mil diecinueve.(2) En esa resolución se sostuvo que, al no existir claridad en la definición del territorio que corresponde a cada Municipio del Estado de Baja California, éstos se ven impedidos para desarrollar adecuadamente las funciones que constitucionalmente se les encomiendan, lo que permite que puedan presentarse casos en los que tales funciones se realicen simultáneamente por dos o más Municipios o, incluso, por ninguno.(3) Por lo anterior, el Pleno ordenó al Congreso de Baja California expedir el referido estatuto durante el siguiente periodo de sesiones.

9. Aprobación del Dictamen Número 1. El veintiuno de noviembre de dos mil diecinueve, el Congreso Estatal aprobó el proyecto de Dictamen Número 1, en el que se propuso la emisión del Estatuto Territorial de los Municipios del Estado de Baja California.

10. Dictámenes 45 y 47 (tablas de valores catastrales). Los días treinta y treinta y uno de diciembre de dos mil diecinueve, el Congreso de Baja California aprobó, respectivamente, los dictámenes 45 y 47 de la Comisión de Hacienda y Presupuesto, los cuales contienen las tablas de valores catastrales de los Municipios de Playas de R. y de Ensenada, para el ejercicio fiscal dos mil veinte. En la primera de las tablas mencionadas se incluyó la zona homogénea número 30160, denominada "Pob. Santa A., la cual se ubica en el territorio que el Municipio de Ensenada disputa al de Playas de R. y, correlativamente, en la segunda de las tablas indicadas se dejó de incluir a la zona referida. Las tablas se publicaron en el Periódico Oficial del Estado el mismo treinta y uno de diciembre de dos mil diecinueve, a través de los decretos 33 y 34.

11. Controversia constitucional 16/2020. Las tablas referidas en el párrafo anterior fueron impugnadas por el Municipio de Ensenada a través de una nueva controversia constitucional (16/2020), la cual fue sobreseída por la Primera Sala de este Alto Tribunal mediante sentencia dictada en sesión de diez de febrero de dos mil veintiuno, al haber cesado sus efectos (por ser de naturaleza anual).(4)

12. Publicación del Decreto Número 15. El tres de enero de dos mil veinte se publicó en el Periódico Oficial del Estado, el Decreto Número 15 que contiene el Estatuto Territorial de los Municipios de Baja California, en el cual se definen los perímetros del territorio que corresponde a cada Municipio.

B. Trámite de la controversia constitucional 15/2020

13. Presentación de la demanda por el Municipio de Ensenada. Por escrito presentado el siete de febrero de dos mil veinte en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, A.A.R., en su carácter de presidente municipal, así como E.M.H., en su carácter de síndica procuradora, ambos del Ayuntamiento de Ensenada, promovieron controversia constitucional en la que demandaron la invalidez del:

i) Dictamen Número 1, de veintiuno de noviembre de dos mil diecinueve, por el cual las Comisiones Unidas de Fortalecimiento Municipal, de Gobernación, Legislación, Puntos Constitucionales y Justicia del Congreso Local sometieron a la consideración del Pleno de ese órgano legislativo el proyecto para expedir el Estatuto Territorial de los Municipios del Estado de Baja California; y,

ii) Decreto Número 15, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Baja California el tres de enero de dos mil veinte, mediante el cual se expidió el estatuto mencionado.

14. Conceptos de invalidez. En su demanda, el Municipio de Ensenada expuso los siguientes conceptos de invalidez:

a) Violación a las garantías de audiencia y defensa.

• Durante el procedimiento legislativo que derivó en el dictamen número 1 por el que se propuso expedir el Estatuto Territorial de los Municipios de Baja California, no se permitió al Municipio de Ensenada revisar las pruebas que se rindieron (dentro del plazo de tres días siguientes a su presentación) ni se le dio la oportunidad de formular alegatos en contra de los trabajos técnicos correspondientes.

• Tampoco se convocó al Municipio de Ensenada con la anticipación debida para que participara en las mesas de trabajo respectivas, lo que implicó que no se le diera intervención en la creación del estatuto mencionado; máxime que el apartado 4.1 del capítulo 4 denominado "Descripción de servicio", del expediente para la elaboración de trabajos técnicos de deslinde y descripción de los perímetros divisorios, exigía la realización de reuniones entre el personal técnico de los diferentes Municipios y los propietarios de los predios en los que habrían de ubicarse los límites territoriales.

• Si bien es cierto que el Municipio de Ensenada participó en la mayoría de las mencionadas mesas de trabajo, específicamente en las de los días dos, nueve, dieciséis, veintitrés y treinta de octubre, así como seis de noviembre de dos mil diecinueve, también lo es que no se le entregó la documentación soporte del estatuto cuestionado, con lo que se le vedó la oportunidad de ofrecer pruebas y formular alegatos.

• Las irregularidades de procedimiento apuntadas contravinieron lo dispuesto por el artículo 30, fracción II, de la Constitución Política y por el numeral 120 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, ambas del Estado de Baja California.

• Tampoco se permitió al Municipio de Ensenada formular alegatos en torno a los trabajos técnicos de deslinde y descripción de los perímetros divisorios contenidos en el estatuto referido, dentro del plazo de cinco días siguientes a su entrega, pues no se le corrió traslado con ellos.

• Lo anterior resultó contrario al artículo 115 de la Constitución Política del País, el cual señala que es facultad de los Municipios participar en los actos parlamentarios y jurisdiccionales de los Poderes Legislativos Locales que afecten su territorio, lo que además ha sido reiterado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en las controversias constitucionales 54/2004, 131/2006, 11/2010 y 117/2011.

• Sirven de apoyo las jurisprudencias P./J. 151/2005 y P./J. 80/2006 del Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de los rubros respectivos: "MUNICIPIOS. REQUISITOS CONSTITUCIONALES PARA SU CREACIÓN."(5) y "MUNICIPIO DE TEPATITLÁN DE MORELOS, JALISCO. EL DECRETO QUE CREÓ EL MUNICIPIO DE CAPILLA DE GUADALUPE EN PARTE DEL TERRITORIO DE AQUÉL Y REFORMÓ EL ARTÍCULO 4o. DE LA LEY DEL GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL, CONTRAVIENE LOS ARTÍCULOS 14, 16 Y 115 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS."(6)

b) Violación a los principios de congruencia y exhaustividad.

• Por una parte, se reitera que durante el procedimiento que derivó en la expedición del estatuto impugnado, la Comisión instructora no proporcionó al Municipio de Ensenada las pruebas y trabajos técnicos respectivos, ni lo citó oportunamente a las mesas de trabajo, a través de notificaciones comunicadas con una anticipación mínima de cinco días, en términos de lo dispuesto por la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California (en relación con los artículos 64 y 129 del Código de Procedimientos Civiles aplicable). Esta última violación debe analizarse en el contexto global del procedimiento legislativo que se cuestiona.

• Por otra parte, el Municipio actor presentó sendos escritos de manifestaciones el trece y el quince de noviembre de dos mil diecinueve ante el Congreso del Estado de Baja California, relacionados con el proyecto de dictamen número 1 que posteriormente derivó en la expedición del estatuto impugnado, los cuales no fueron tomados en cuenta por la autoridad legislativa.

• Si bien es cierto que a través del primero de los escritos mencionados el Municipio de Ensenada expresó alegatos de derecho en torno al dictamen, también lo es que desconocía su contenido, al no haberse sometido a su consideración el expediente y los trabajos técnicos en los que se sustentó.

c) Violación al procedimiento legislativo.

• Al votar el Decreto Número 15 combatido, las diputaciones solicitaron una dispensa con la finalidad de que se leyeran únicamente los puntos resolutivos del dictamen número 1, sin haber justificado un motivo de urgencia.

• Además, el dictamen número 1 no se repartió con anticipación ni se leyó en la sesión previa, por lo que las diputadas y los diputados no pudieron haber conocido las consideraciones ahí contenidas. En consecuencia, existió una afectación al debido proceso democrático, en relación con las reglas del procedimiento legislativo previstas en los artículos 118, fracción VII, 119 y 127 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California.(7)

15. Admisión y trámite. Por acuerdo de diecisiete de marzo de dos mil veinte, la Ministra instructora admitió a trámite la controversia; tuvo por designados delegados, como demandados a los Poderes Ejecutivo, Legislativo y al secretario general de Gobierno, y como terceros interesados a los Municipios de Playas de Rosarito y Tijuana, todos del Estado de Baja California; asimismo, dio vista a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal, para que formularan sus respectivas manifestaciones.

16. Contestación del Poder Ejecutivo del Estado de Baja California. Mediante escrito presentado el veinticinco de septiembre de dos mil veinte, el doctor A.R.L., secretario general de Gobierno, en representación del Poder Ejecutivo del Estado de Baja California, manifestó, en síntesis, lo siguiente:

• Ausencia de vicios propios en los actos impugnados al Poder Ejecutivo. Las violaciones alegadas por el Municipio actor se refieren exclusivamente a la actuación del Congreso del Estado. Si bien es cierto que fueron señalados como autoridades demandadas el titular del Poder Ejecutivo Local y el secretario general de Gobierno por haber intervenido en la promulgación y publicación del Decreto Número 15 impugnado, también lo es que el Municipio demandante no atribuyó vicios propios a tales actos, por lo que no existe argumento defensivo alguno en contra de ellos.

• El órgano facultado para resolver las controversias territoriales suscitadas entre los Municipios del Estado de Baja California es el Congreso Local, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 26 de la Ley del Régimen Municipal para el Estado de Baja California,(8) 11, 13, 27, fracciones I, IV y XXVI, 29 y 76 de la Constitución Política de dicho Estado. En esas condiciones, son inoperantes los conceptos de invalidez.

17. Contestación del Poder Legislativo del Estado de Baja California. Mediante escrito presentado el ocho de octubre de dos mil veinte, el diputado J.C.V.C. y la diputada E.G.R., en su carácter de presidente y de secretaria de la Mesa Directiva de la XXIII Legislatura del Congreso del Estado de Baja California, respectivamente, expresaron los siguientes argumentos:

• Validez de los actos combatidos. Los actos impugnados son constitucionales debido a que se emitieron con apego a las facultades otorgadas por la Constitución Política y por la Ley Orgánica del Poder Legislativo, en relación con la Ley de Régimen Municipal, todas del Estado de Baja California.

• El Decreto Número 15 impugnado se apega a la Constitución Política del País, pues los artículos 26, 27, fracciones XXVI, XLIV y XLV, 28, 29, 30 y 31 de la Constitución Estatal, 26 y 27 de la Ley de Régimen Municipal, facultan al Congreso Local, entre otras cosas, para delimitar la extensión de los Municipios que integran el Estado de Baja California y resolver las controversias territoriales que se susciten entre ellos, a través de la expedición de leyes y de la celebración de los convenios amistosos correspondientes. En virtud de lo anterior, el Estatuto Territorial de los Municipios del Estado de Baja California no adolece de vicios de inconstitucionalidad.

• Participación del Municipio actor en los trabajos técnicos de creación y tramitación del Estatuto Territorial de los Municipios del Estado de Baja California. Es infundado lo expuesto por la accionante, puesto que intervino en diversas reuniones de trabajo en las que participaron legisladores, dependencias estatales y federales, así como representantes de cada uno de los Municipios del Estado de Baja California, quienes tuvieron la oportunidad de exponer sus opiniones técnicas y motivaciones particulares acerca del proyecto que derivó en la expedición del estatuto impugnado.

• Los citados trabajos técnicos respetaron las garantías de audiencia y de defensa en favor del Municipio actor, dado que tuvo la oportunidad de comparecer, conocer los trabajos y documentos, así como de manifestarse sobre el proceso para la elaboración del estatuto territorial.

• De manera contraria a lo afirmado en la demanda, el Municipio actor fue debidamente convocado a través del oficio número 0083/2019, emitido el dieciocho de septiembre de dos mil diecinueve, por la presidenta de la Comisión de Fortalecimiento Municipal, para recibir el informe del director de Ordenamiento Territorial, Vivienda, Estudios y Proyectos de la Secretaría de Infraestructura y Desarrollo Urbano del Estado de Baja California, que contenía la información relacionada con el estatuto territorial que habría de expedirse.

• Además, el Municipio actor participó en las mesas de trabajo y sesiones de las Comisiones Unidas de Fortalecimiento Municipal, Justicia, Gobernación, Legislación y Puntos Constitucionales, celebradas el dos, nueve, dieciséis, veintitrés y treinta de octubre, seis, trece y diecinueve de noviembre de dos mil diecinueve. En esos eventos estuvo en aptitud de formular manifestaciones en torno a la información presentada, la cual se refirió a las medidas, colindancias y vértices de los límites territoriales de cada uno de los Municipios que conforman el Estado de Baja California.

• El Municipio de Ensenada fue citado a las mesas de trabajo aludidas mediante correo electrónico y vía telefónica y, específicamente, a través de los oficios identificados con los números 00133/2019, 00134/2019 y 00137/2019, signados el tres de octubre de dos mil diecinueve por las diputaciones que presiden las Comisiones Unidas mencionadas, así como los diversos CUFGJ/00169/2019 y CUFGJ/00312/2019, en tanto que su asistencia tuvo verificativo a través del director de Asuntos Jurídicos del XXIII Ayuntamiento de Ensenada,(9) quien fungió como su representante y firmó, para debida constancia de su presencia, las listas correspondientes.

• En atención a los mecanismos empleados por el Municipio de Ensenada para comparecer a las mesas de trabajo y sesiones indicadas (a través del funcionario previamente mencionado y de un diverso representante autorizado mediante los oficios OPM/0127/2019 y OPM/0131/2019), las Comisiones Unidas optaron por modificar el orden del día, como sucedió en la sesión de trece de noviembre de dos mil diecinueve, para no aprobar en ese momento el estatuto sino únicamente darle lectura y presentar el proyecto respectivo, con la finalidad de otorgar a aquella municipalidad el plazo de cinco días para realizar observaciones. En ese evento se notificó al Municipio de Ensenada la fecha de la próxima sesión, que se llevaría a cabo el diecinueve de noviembre siguiente, y se registró la entrega del proyecto a su representante.

• Por tanto, es falso lo afirmado en el escrito de demanda, en el sentido que no se respetó el principio de adecuada defensa en forma previa a la emisión del estatuto impugnado.

• El alegado incumplimiento del plazo de citación previsto en el artículo 120 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California quedó subsanado con la asistencia y participación del Municipio accionante en las sesiones señaladas en párrafos precedentes; máxime que ese plazo sólo resulta aplicable a las sesiones en las que se aprueben los dictámenes respectivos, como en el caso fue la de diecinueve de noviembre de dos mil diecinueve.

• El Municipio de Ensenada contó con un amplio lapso para preparar su defensa en contra del estatuto impugnado, pues con motivo de la tramitación y resolución de la controversia constitucional 82/2016 que planteó, tenía la certeza acerca del momento en el cual el Congreso Local habría de expedir dicho ordenamiento, dado que en el fallo dictado en aquel asunto se fijó la temporalidad en la que habría de emitirse.

• Del Dictamen Número 1 impugnado se advierte que fueron tomadas en cuenta las opiniones expresadas por los intervinientes, por lo que resulta falso que no se hayan recogido las manifestaciones del Municipio actor.

• La garantía de audiencia en los procedimientos para la expedición de leyes no radica en que el Poder Legislativo deba oír y dar oportunidad de defensa a todas las personas que se encuentren en los supuestos de las normas jurídicas que elabore, dado que se trata de actos soberanos en los que sólo interviene el poder público de acuerdo con los términos de lo dispuesto por los artículos 71, 72, 73 y 89 de la Constitución Política del país, los cuales se dirigen a regular situaciones jurídicas generales, por lo que si se obliga a los Congresos a respetar tal garantía, se haría imposible e ineficaz la actividad legislativa.(10)

• Inexistencia de vicios en el procedimiento legislativo. El Congreso del Estado de Baja California respetó el principio de legalidad en el procedimiento legislativo para la expedición del estatuto territorial de sus Municipios, pues el caso de urgencia que habilitó la dispensa del cumplimiento de los trámites reglamentarios que ordinariamente habrían tenido que desahogarse para su expedición, se motivó de manera suficiente ante el obligado cumplimiento de la sentencia dictada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la controversia constitucional 82/2016, para emitir el estatuto dentro del siguiente periodo de sesiones legislativas,(11) en relación con el mandato fijado en el artículo sexto transitorio de la Ley de Régimen Municipal para que el Congreso Estatal expidiera el estatuto dentro del año siguiente contado a partir de la publicación de dicha ley el quince de octubre de dos mil uno.

18. P.. La Fiscalía General de la República y la Consejería Jurídica del Gobierno Federal no formularon pedimento en el presente asunto.

19. Cierre de la instrucción. Por acuerdo de veinticinco de enero de dos mil veintiuno se cerró la instrucción a efecto de elaborar el proyecto de resolución.

20. C. Expedición de nuevo Decreto Número 207 (Municipio de San Quintín). Mediante Decreto Número 207, publicado el diecinueve de febrero de dos mil veintiuno en el Periódico Oficial del Estado de Baja California, se aprobó la reforma a los artículos 5 y 9, así como la adición del artículo 9 Bis, a la "Ley (sic) del Estatuto Territorial de los Municipios del Estado de Baja California", con motivo de la creación del Municipio de San Quintín, perteneciente a esa misma entidad federativa.

21. Esos artículos del Estatuto Territorial de los Municipios del Estado de Baja California establecen: a) El artículo 5, que el territorio de Baja California se integra ahora con los Municipios de Mexicali, Tecate, Tijuana, Ensenada, Playas de Rosarito y San Quintín; b) El artículo 9 se refiere específicamente al territorio del Municipio de Ensenada; y, c) En el artículo 9 Bis se incluyó lo relativo al territorio del nuevo Municipio de San Quintín.

I. COMPETENCIA

22. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional en términos de lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i),(12) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I, y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación abrogada,(13) así como en los puntos segundo, fracción I, y tercero del Acuerdo General Plenario Número 5/2013,(14) pues si bien se plantea un conflicto entre el Poder Legislativo del Estado de Baja California y uno de los Municipios de esa entidad federativa, por la emisión de un ordenamiento de carácter general sobre límites territoriales, resulta innecesaria la intervención del Tribunal Pleno debido al sentido del presente fallo.

II. PRECISIÓN DE LAS NORMAS, ACTOS U OMISIONES RECLAMADAS

23. Con fundamento en el artículo 41, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia,(15) se procede a precisar las normas y actos que son objeto de la presente controversia constitucional, descartando todas las manifestaciones o imprecisiones que generen oscuridad o confusión, con apoyo en el criterio sostenido por el Tribunal Pleno contenido en la tesis de jurisprudencia P./J. 98/2009, de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. REGLAS A LAS QUE DEBE ATENDER LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PARA LA FIJACIÓN DE LA NORMA GENERAL O ACTO CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA EN EL DICTADO DE LA SENTENCIA."(16)

24. De la lectura de la demanda se advierte que el Municipio actor combate:

a) El Dictamen Número 1 de las Comisiones Unidas de Fortalecimiento Municipal, de Gobernación, Legislación y Puntos Constitucionales y de Justicia del Congreso de Baja California, de veintiuno de noviembre de dos mil diecinueve, por el cual sometió a discusión, votación y aprobación ante ese órgano legislativo, el Estatuto Territorial de los Municipios del Estado de Baja California.

b) El Decreto Número 15 mediante el cual el Congreso Local aprobó el Estatuto Territorial de los Municipios del Estado de Baja California, publicado en el Periódico Oficial de esa entidad federativa el tres de enero de dos mil veinte.

25. Esta Sala no inadvierte el contenido de la jurisprudencia P./J. 88/2004, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. DEBE SOBRESEERSE CUANDO SE IMPUGNAN LOS DICTÁMENES DE LAS COMISIONES LEGISLATIVAS, YA QUE CONSTITUYEN ACTOS QUE FORMAN PARTE DE UN PROCEDIMIENTO Y NO RESOLUCIONES DEFINITIVAS QUE PONGAN FIN A UN ASUNTO.";(17) sin embargo, será en el apartado correspondiente al análisis de causales de improcedencia en donde se analizará la aplicabilidad de ese criterio.

26. Tampoco se pasa por alto que el Decreto Número 15 se integra por 53 artículos y seis transitorios, los cuales regulan aspectos diversos relacionados no solamente con el límite territorial del Municipio actor, sino también los límites territoriales de los demás Municipios de Baja California, y las reglas que operan en los procedimientos para solucionar los conflictos que se presenten por límites entre Municipios. Sin embargo, de la lectura de la demanda no se advierte que el Municipio actor impugne alguna de esas normas en específico, pues lo que aduce son esencialmente violaciones cometidas durante el proceso legislativo que dio origen a todo el decreto.

27. En atención a ello, se tiene como impugnado tanto el dictamen como el decreto referido en su integridad, y en todo caso, será en el apartado de causas de improcedencia en donde se analizará si la controversia procede o no en contra de todos esos actos y normas.

III. EXISTENCIA DEL ACTO O NORMA IMPUGNADA

28. De conformidad con lo dispuesto en la fracción I del artículo 41 de la ley reglamentaria, este Tribunal Pleno advierte que la existencia del "Decreto Número 15 mediante el cual se aprueba el Estatuto Territorial de los Municipios del Estado de Baja California" se encuentra acreditada con la publicación realizada el tres de enero de dos mil veinte en el Periódico Oficial del Estado de Baja California; mientras que el "Dictamen No. 01 de las Comisiones Unidas de Fortalecimiento Municipal; de Gobernación, Legislación y Puntos Constitucionales; y de Justicia" de veintiuno de noviembre de dos mil diecinueve, se encuentra acreditado con las constancias remitidas por las partes actora y demandadas, así como con su publicación en la Gaceta Parlamentaria del Congreso de Baja California.

IV. OPORTUNIDAD

29. El artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se encontraba vigente al momento de presentación de la demanda, regulaba los plazos para promover controversia constitucional en los términos siguientes:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I.T. de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos;

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia; y,

"III. Tratándose de los conflictos de límites distintos de los previstos en el artículo 73, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(18) de sesenta días contados a partir de la entrada en vigor de la norma general o de la realización del acto que los origine."

30. En principio, cabe señalar que la presente controversia constitucional no se planteó como un conflicto de límites territoriales entre dos Municipios, por lo que el presente caso no se ubica en la hipótesis de la fracción III del precepto transcrito. En todo caso, el conflicto de límites entre los Municipios de Playas de R. y Ensenada se encuentra radicado ante el Congreso de Baja California y actualmente en trámite, derivado de lo resuelto por la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la controversia constitucional 158/2016, tal y como se advierte del apartado de antecedentes de este fallo.

31. En este sentido, resulta necesario mencionar también que a diferencia de lo precisado en el apartado de oportunidad de aquella controversia constitucional,(19) el decreto por el que se aprobó el estatuto territorial que ahora se impugna sí tiene el carácter de norma general, pues en él se delimitan los territorios de todos los Municipios del Estado de Baja California, además de que lo allí dispuesto resulta aplicable no solamente al Municipio de Ensenada, sino a todos los Municipios del referido Estado, así como a toda su población; a diferencia del decreto impugnado en el precedente mencionado, en el que se resolvió únicamente la problemática específica planteada entre los Municipios de Playas de Rosarito y Ensenada.

32. En torno a la distinción entre acto y norma, esta Suprema Corte ha establecido que corresponde valorar qué se está impugnado en una controversia constitucional pues el criterio aplicable no es la nomenclatura o el título que se otorgue a lo que se cuestiona.

33. Esto es, no porque se le nombre a algo como una ley –por ejemplo– necesariamente detenta dicho carácter, pues se debe tener en cuenta que incluso, el propio Poder Legislativo no sólo tiene facultades para emitir leyes (formal y materialmente hablando), sino también decretos o actos legislativos que también siguen un procedimiento al interior del órgano elegido democráticamente.

34. Así, los aspectos relevantes para determinar si se está en presencia de un acto o norma general impugnable a través de una controversia constitucional, son: a) el análisis de los supuestos formales de creación; y, b) características materiales, en específico, si reúne los criterios de generalidad, abstracción e impersonalidad característicos de las normas generales.

35. Lo anterior se aprecia, entre otros pronunciamientos, en la ejecutoria derivada de la acción de inconstitucionalidad 31/2019, en la que el Pleno de esta Suprema Corte estableció el criterio de que la acción de inconstitucionalidad procede en contra de cualquier ley, como acto formalmente legislativo.(20)

36. Al respecto, el Pleno explicó que una ley presupone la concurrencia de un criterio material, en donde todas sus normas gozan de las características de generalidad, abstracción e impersonalidad.

37. Para verificar si se está ante una norma general, no es relevante su denominación sino sus características formales y sus elementos materiales de generalidad, abstracción e impersonalidad, pues hay ocasiones en que a las leyes se les denomina decretos y viceversa. Lo que trasciende es que en un decreto en estricto sentido se establecen casos determinados y específicos por tiempo, personas o lugares.(21)

38. Tales consideraciones, si bien se emitieron al resolver una acción de inconstitucionalidad y no una controversia constitucional, resultan relevantes para el análisis de este caso, toda vez que lo trascendente es que esta Suprema Corte ha establecido que para clarificar si se está frente a una norma general no es relevante su denominación sino sus características formales y sus elementos materiales de generalidad, abstracción e impersonalidad.

39. Como elemento formal, se atiende al órgano de emisión, esto es, que si se emitió por el Poder Legislativo el producto es formalmente legislativo, si se emitió por el Poder Ejecutivo es formalmente administrativo. En tanto que los atributos materiales antes precisados se explican de la manera siguiente:

• Generalidad. Implica su permanencia después de su aplicación, de ahí que deba aplicarse cuantas veces se dé el supuesto previsto, sin distinción de persona. En cambio, la particularidad radica en que el acto jurídico está dirigido a una situación concreta, y una vez aplicado, se extingue. Dicho contenido material es el que permite determinar si lo impugnado tiene la naturaleza jurídica de norma de carácter general.(22)

• Abstracción. Que está desvinculado de una situación particular; esto es, que la norma general se refiere a un número indeterminado e indeterminable de casos. En contraposición, el acto administrativo tiene una vinculación a la situación particular respecto de la que se emite para aplicarse a un caso determinado.

• Impersonalidad. Que está dirigida a una pluralidad de personas indeterminadas o indeterminables. Por el contrario, el acto administrativo tiene un destinatario específico.

40. En ese sentido, el acto administrativo crea situaciones jurídicas particulares y concretas, y no posee los elementos de generalidad, abstracción e impersonalidad de las que gozan las normas generales. La diferencia sustancial entre una norma general y un acto, en cuanto a su aspecto material, es que el acto regula situaciones particulares, concretas e individuales.

41. Precisado lo anterior, debe considerarse que el presente caso se ubica en la hipótesis establecida en la fracción II del artículo 21 de la mencionada ley reglamentaria, pues estamos ante un estatuto que aplica de manera general, abstracta e impersonal a toda la población de los Municipios del Estado de Baja California, en tanto que es a partir de lo dispuesto en esa norma que se regirán las relaciones de todas las personas que se encuentren dentro de los límites territoriales allí señalados.

42. Tal estatuto tiene la vocación de ser general, pues aplicará indefinidamente a tantas y cuantas relaciones jurídicas surjan bajo su vigencia; rige a un número indeterminable de casos, y también está dirigido a un universo indeterminable de personas (todos los habitantes de los Municipios).

43. Así, dependiendo de si una persona, hecho o acto jurídico surge en determinado lugar precisado en el estatuto territorial, las normas aplicables serán las que correspondan al Municipio allí indicado, por lo que un sinfín de cuestiones relacionadas con aspectos como la residencia, pago de contribuciones locales, etcétera, dependerán del lugar que corresponda de acuerdo con lo dispuesto por dicho estatuto, con independencia de las personas involucradas.

44. Precisado lo anterior, debe decirse que en el apartado "5. Fecha de notificación del acto" de la demanda, el Municipio de E. indicó que "Los actos impugnados nos fueron dados a conocer el viernes 17 de enero de 2020"; sin embargo, al estar ante la impugnación de un estatuto territorial que tiene el carácter de norma general, debe tomarse como fecha de inicio del plazo la de su publicación en el Periódico Oficial del Estado de Baja California, lo cual ocurrió el viernes tres de enero de dos mil veinte.

45. Esa misma fecha resulta aplicable para el inicio del cómputo del dictamen correspondiente, pues este se reclamó como parte del procedimiento que dio lugar a la expedición del estatuto territorial.

46. En este contexto, el plazo de treinta días para presentar la controversia transcurrió del lunes seis de enero al martes dieciocho de febrero de dos mil veinte.(23)

47. Luego, si la demanda se presentó el siete de febrero de dos mil veinte en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, resulta claro que la controversia constitucional se promovió oportunamente.

V. LEGITIMACIÓN ACTIVA

48. El Municipio de Ensenada, Baja California, es un ente legitimado para promover controversias constitucionales, en términos de lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso i), de la ley reglamentaria de la materia.(24)

49. De conformidad con el artículo 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria en la materia,(25) la parte actora deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en términos de las normas respectivas estén facultados para representarla.

50. En este contexto, de la lectura de la demanda se advierte que el Municipio de Ensenada compareció por conducto de A.A.R., en su carácter de presidente municipal, así como de E.M.H., en su carácter de síndica procuradora, a quienes se les reconoce la personería que ostentan en términos del "Acta de la Sesión Solemne" y toma de protesta de cabildo, celebrada por el XXIII Ayuntamiento Constitucional de Ensenada, Baja California, el treinta de septiembre de dos mil diecinueve.(26)

51. El presidente municipal y la síndica procuradora se encuentran facultados para promover la presente controversia constitucional en representación del Municipio de Ensenada en términos de los artículos 7, fracción IV, y 8, fracción I, de la Ley del Régimen Municipal para el Estado de Baja California.(27)

52. Por tanto, al haberse acreditado que la controversia constitucional se promovió por uno de los entes señalados en la fracción I del artículo 105 constitucional, a través de las personas servidoras públicas que ostentan su representación legal, debe concluirse que se promovió por parte legitimada.

53. No pasa inadvertido que el Poder Legislativo Local, al contestar la demanda, señaló que el Municipio de Ensenada carecía de legitimación en atención a que participó en el proceso de formación del estatuto que impugna.

54. Tal argumento es en sí una causa de improcedencia consistente en que el Municipio de Ensenada carece de interés legítimo para promover el presente medio de control constitucional en contra del estatuto territorial cuestionado debido a que participó en su formación y, por ende, su expedición no podría causarle perjuicios.

55. Debe desestimarse la causal de improcedencia invocada, pues según se advierte de la demanda, la materia de estudio de fondo, en caso de llegar a analizarse, consistirá precisamente en determinar si se dio o no una efectiva participación al Municipio actor durante el procedimiento legislativo que precedió a la expedición del estatuto territorial impugnado.

56. Lo anterior, en el entendido de que el Municipio de Ensenada se duele precisamente de que si bien participó en las mesas de trabajo que se llevaron a cabo previo a la emisión del decreto impugnado, esa participación fue sin contar con los elementos necesarios para poder ejercer efectivamente su derecho de defensa, pues nunca se le permitió participar en los trabajos técnicos de deslinde y descripción de los perímetros divisorios de los Municipios a que se refiere el estatuto; tampoco se le corrió traslado con el expediente y los trabajos técnicos realizados, ni con el proyecto de dictamen correspondiente.

57. Luego, si la materia de fondo de la controversia consiste en determinar si para la emisión del estatuto territorial que delimita la superficie y linderos de los Municipios de Mexicali, Tecate, Tijuana, Ensenada y Playas de R. se respetó el debido proceso y el derecho de audiencia alegado por el Municipio actor, en consecuencia, la causal de improcedencia en la que se alega que el Municipio sí participó en la expedición del mencionado estatuto y, por ello, carece de interés, debe desestimarse.

58. Lo razonado encuentra su apoyo en la jurisprudencia P./J. 92/99, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE."(28)

VI. LEGITIMACIÓN PASIVA

59. En el acuerdo de admisión, de diecisiete de marzo de dos mil veinte, se reconocieron como demandados a los Poderes Ejecutivo y Legislativo, así como al secretario general de Gobierno, todos del Estado de Baja California.

60. En torno a ello, se precisa que de conformidad con la fracción II del artículo 10 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(29) tiene el carácter de parte demandada en la controversia constitucional la entidad, Poder u órgano que hubiere pronunciado el acto que sea objeto de la controversia constitucional; por ende, están legitimados los Poderes Ejecutivo y Legislativo, así como el secretario general de Gobierno, por haber intervenido en la emisión, promulgación y publicación del estatuto impugnado.

61. VI.1. Legitimación pasiva del Congreso Local. Por el órgano legislativo comparecieron en contestación de demanda: el diputado J.C.V.C. y la diputada E.G.R., en su carácter de presidente y de secretaria de la mesa directiva de la XXIII Legislatura del Congreso del Estado de Baja California, respectivamente.

62. Esa personalidad se les tiene por acreditada en términos de lo actuado en el expediente correspondiente a la controversia constitucional 35/2020, en la que obra copia certificada del Acuerdo de la Junta de Coordinación Política mediante el cual se designó a la diputada y al diputado antes mencionados, para ocupar los cargos de presidente y secretaria de la Mesa Directiva del Congreso, para el primer periodo ordinario de sesiones del segundo año de ejercicio constitucional de la XXIII Legislatura, comprendido del primero de agosto al treinta de noviembre de dos mil veinte, adoptado el treinta de julio de esa anualidad; la cual se invoca como hecho notorio para reconocer la personalidad de los promoventes en este asunto.

63. VI.2. Legitimación pasiva del Poder Ejecutivo Local y del secretario general de Gobierno. También se tiene por acreditada la personería del diverso promovente A.R.L., en su carácter de secretario general de Gobierno y representante del Poder Ejecutivo del Estado de Baja California.

64. Aun cuando no acompañó a la contestación de demanda alguna documental que demostrara el nombramiento aludido, debe considerarse que en el expediente principal de la controversia constitucional 16/2020, promovida también por el Municipio de Ensenada, obra copia certificada de aquél, el cual fue expedido el primero de noviembre de dos mil diecinueve por el gobernador del Estado de Baja California.

65. Sirve de apoyo la tesis P. IX/2004, de rubro: "HECHOS NOTORIOS. LOS MINISTROS PUEDEN INVOCAR COMO TALES, LOS EXPEDIENTES Y LAS EJECUTORIAS TANTO DEL PLENO COMO DE LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN.", en relación con los artículos 38 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo(30) y 19 de la Ley Orgánica de la Administración Pública,(31) ambas del Estado de Baja California.

66. VI.3. Conclusiones generales en relación con la legitimación pasiva. En atención a lo expuesto en los subapartados VI.1. y VI.2., se constata que los servidores públicos allí mencionados están legitimados para comparecer en la presente controversia constitucional en representación de los Poderes Locales demandados; máxime que de conformidad con el artículo 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria de la materia,(32) existe la presunción de que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario, y en el presente caso no existe prueba que desvirtúe la personalidad con que se ostentaron las personas antes referidas.

VII. CAUSAS DE IMPROCEDENCIA Y SOBRESEIMIENTO

67. Previo al análisis del fondo del asunto, corresponde examinar las causas de improcedencia planteadas por las partes, así como aquellas que de oficio pudiera advertir esta Primera Sala, de conformidad con lo establecido en el último párrafo del artículo 19 de la ley reglamentaria en materia de acciones y controversias constitucionales.(33)

68. VII.1. Improcedencia respecto del Dictamen Número 1. En principio, esta Primera Sala advierte que la controversia constitucional resulta improcedente en contra del Dictamen Número 1 de las Comisiones Unidas de Fortalecimiento Municipal, de Gobernación, Legislación y Puntos Constitucionales y de Justicia del Congreso de Baja California, de veintiuno de noviembre de dos mil diecinueve, por el cual sometió a discusión, votación y aprobación ante ese órgano legislativo, el Estatuto Territorial de los Municipios del Estado de Baja California.

69. Lo anterior es así, ya que el referido dictamen constituye un acto emitido dentro de un procedimiento legislativo que culminó con la expedición del Decreto Número 15, mediante el cual se aprobó el Estatuto Territorial de los Municipios del Estado de Baja California, publicado en el Periódico Oficial de esa entidad federativa el tres de enero de dos mil veinte.

70. En este sentido, el último acto dentro del procedimiento legislativo y, por ende, el impugnable en la controversia constitucional en atención al principio de definitividad resguardado por el artículo 19, fracción VI,(34) de la ley reglamentaria de la materia, es el referido decreto que contiene el estatuto territorial y no el dictamen elaborado en comisiones.

71. Sirve de apoyo a lo anterior la tesis de jurisprudencia P./J. 88/2004, de rubro y texto siguientes:(35)

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. DEBE SOBRESEERSE CUANDO SE IMPUGNAN LOS DICTÁMENES DE LAS COMISIONES LEGISLATIVAS, YA QUE CONSTITUYEN ACTOS QUE FORMAN PARTE DE UN PROCEDIMIENTO Y NO RESOLUCIONES DEFINITIVAS QUE PONGAN FIN A UN ASUNTO. De los artículos 85 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y 65, 87, 94, 95 y 115 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que las Comisiones legislativas son órganos internos de las Cámaras del Congreso de la Unión que contribuyen a que éstas cumplan con sus atribuciones constitucionales, para lo cual analizan los asuntos de su competencia y los instruyen hasta ponerlos en estado de resolución, elaborando un dictamen que contendrá una parte expositiva de las razones en que se funde y otra de proposiciones claras y sencillas que puedan someterse a votación; asimismo, se observa que realizado el dictamen, el cual debe estar firmado por la mayoría de los miembros de la Comisión, debe someterse a discusión y una vez discutido se pone a votación y, en caso de aprobación por el Pleno de la Cámara legislativa, se traduce en un punto de acuerdo. ... "

72. En consecuencia, debe sobreseerse respecto del dictamen referido, en términos del artículo 20, fracción II, de la ley reglamentaria.(36)

73. VII.2. Improcedencia respecto del estatuto territorial (cesación de efectos). En el presente caso se advierte de oficio que se actualiza la causal de improcedencia relativa a la cesación de efectos respecto del Decreto Número 15 mediante el cual se aprobó el Estatuto Territorial de los Municipios del Estado de Baja California, publicado en el Periódico Oficial de esa entidad federativa el tres de enero de dos mil veinte, porque con motivo de la creación del Municipio de San Quintín, se modificó para ajustar los límites territoriales entre éste y los Municipios colindantes.

74. El motivo de improcedencia antes mencionado se encuentra establecido en el artículo 19, fracción V, de la ley reglamentaria de la materia, que dispone:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia."

75. Al respecto, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha precisado que se actualiza la hipótesis contenida en esa disposición cuando se reclama una norma general y posteriormente existe un nuevo acto legislativo que cambia el sentido de la norma originalmente impugnada.

76. En efecto, el Tribunal Pleno, al resolver la controversia constitucional 94/2016,(37) promovida por el Municipio de Tlaquiltenango, Morelos, en contra de diversos preceptos de la Ley del Instituto de Crédito para los Trabajadores al Servicio del Gobierno del Estado de Morelos, la Ley de Transporte de esa entidad, y de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sustentable del mismo Estado, entre otras disposiciones, determinó que existe un nuevo acto legislativo que conlleva el sobreseimiento por cesación de efectos de la norma impugnada si se actualizan los dos aspectos siguientes:

I. Que se haya llevado a cabo un proceso legislativo (criterio formal); y,

II. Que la modificación normativa sea sustantiva o material.

77. El primer aspecto se refiere a que la norma impugnada haya sido objeto del desahogo y agotamiento de las diferentes fases o etapas del procedimiento legislativo.

78. El segundo requisito significa que la modificación a la norma debe ser sustantiva o material, es decir, que exista un cambio que modifique la trascendencia, el contenido o el alcance de la norma. Una modificación al sentido normativo será considerada un nuevo acto legislativo. Esto no acontece, por ejemplo, cuando se reproduce un artículo exactamente con el mismo contenido que el reformado. Tampoco cuando solamente se varíen las fracciones o párrafos de un artículo y que por cuestiones de técnica legislativa deban recorrerse, siempre y cuando las nuevas inserciones no impliquen una modificación en el sistema normativo al que fueron adheridas.

79. En este sentido, no basta con la sola publicación de la norma para que se considere un nuevo acto legislativo, ni que se reproduzca íntegramente, sino que la modificación debe impactar el alcance de ésta con elementos novedosos que la hagan distinta a la que se encontraba regulada. En este sentido, la modificación debe producir un efecto normativo en el texto de la disposición al que pertenece el propio sistema. El ajuste de la norma general debe producir un efecto normativo distinto en dicho sistema, aunque sea tenue.

80. Conforme a esta definición de nuevo acto legislativo, no cualquier modificación puede provocar la procedencia o el sobreseimiento de un asunto, sino que una vez agotadas las fases del procedimiento legislativo, la modificación necesariamente debe producir un impacto en el mundo jurídico. En este sentido, también quedarían excluidas aquellas reformas de tipo metodológico que derivan propiamente de la técnica legislativa, en la que por cuestiones formales deban ajustarse la ubicación de los textos o en su defecto los cambios de nombres de ciertos entes, dependencias y organismos.

81. Lo que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación busca con este entendimiento sobre el nuevo acto legislativo es controlar o verificar cambios normativos reales y no sólo cambios de palabras o cuestiones menores propias de la técnica legislativa, esto es, cambios que afecten la esencia de la institución jurídica que se regula, que deriven precisamente del producto del Poder Legislativo.

82. Han sido múltiples las reflexiones realizadas en torno al concepto de nuevo acto legislativo, en sus criterios formal y material, como consecuencia de diversos factores. Así, el criterio de este Alto Tribunal se ha venido matizando con el objeto de evidenciar con mayor claridad los casos en que se actualiza un nuevo acto legislativo.

83. El criterio que actualmente rige para esta Primera Sala consiste en que, para considerar que se está frente a un nuevo acto legislativo, debe existir un cambio en el sentido normativo de la norma impugnada.

84. Es decir, es imperioso que existan verdaderos cambios normativos que modifiquen la trascendencia, el contenido o alcance de la norma o del sistema normativo de que se trata.

85. Sentado lo anterior, resulta conveniente precisar que el decreto que contiene el estatuto territorial aquí impugnado se integra por un conjunto de normas que regulan aspectos relacionados con los límites territoriales de los Municipios del Estado de Baja California y las reglas que operan en los procedimientos para solucionar los conflictos que se presenten por límites entre esos Municipios, por lo que el estatuto, en su conjunto, integra un verdadero sistema normativo.

86. Ahora bien, resulta un hecho notorio para esta Primera Sala, en términos del artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles,(38) de aplicación supletoria a la ley reglamentaria de la materia,(39) que el diecinueve de febrero de dos mil veintiuno se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Baja California el "Decreto No. 207, mediante el cual se aprueba la reforma a los artículos 5 y 9, así como la adición del artículo 9 Bis, a la Ley (sic) del Estatuto Territorial de los Municipios del Estado de Baja California",

87. A fin de identificar los cambios que provocó el nuevo Decreto Número 207 en los artículos 4 y 9 del diverso Decreto Número 15 aquí impugnado, se inserta a continuación un cuadro comparativo con el contenido de cada uno de esos artículos, y se resaltan las partes reformadas:

Ver cuadro

88. Es importante también destacar que el nuevo decreto adicionó un artículo 9 Bis, en el que se especifica cuál es el territorio del nuevo Municipio de San Quintín y se precisan sus límites.

89. En este sentido, sin prejuzgar sobre la constitucionalidad del procedimiento legislativo que dio origen al decreto de reformas antes precisado, resulta un hecho notorio que ese nuevo decreto fue emitido por un órgano legislativo (el Congreso Local) y publicado en el Periódico Oficial de Baja California el diecinueve de febrero de dos mil veintiuno.

90. Además, las reformas que sufrieron los artículos 5 y 9 citados y la adición del artículo 9 Bis generaron una modificación en el sentido normativo que afecta a todo el estatuto territorial de los Municipios de Baja California, pues con motivo de ellas se cambió el número de Municipios, para incluir al Municipio de San Quintín, por lo que ahora se establece que el territorio de Baja California se integra no con cinco, sino con seis Municipios: Mexicali, Tecate, Tijuana, Ensenada, Playas de Rosarito y San Quintín; asimismo, se modificaron los límites y colindancias del Municipio de Ensenada, que es el aquí actor, y se delimitó el territorio del nuevo Municipio.

91. En atención a lo antes expuesto, en el presente caso se surte el motivo de improcedencia relativo a la cesación de efectos, pues la reforma a los artículos 5 y 9 del Estatuto Territorial de los Municipios de Baja California actualizó un cambio en el sentido normativo que afecta a todo el estatuto, provocando así que el texto que regía previo a las reformas haya dejado de surtir efectos y ahora sea el nuevo texto el que rige los aspectos regulados en el citado estatuto.

92. En las relatadas consideraciones, al haber resultado improcedente la controversia constitucional respecto del Dictamen Número 1, de diecinueve de noviembre de dos mil diecinueve, por el cual las Comisiones Unidas de Fortalecimiento Municipal, de Gobernación, Legislación, Puntos Constitucionales y Justicia del Congreso del Estado de Baja California sometieron a la consideración del Pleno de ese órgano legislativo el proyecto para expedir el Estatuto Territorial de los Municipios de dicha entidad federativa, así como del Decreto Número 15, publicado el tres de enero de dos mil veinte en el Periódico Oficial, por el cual se expidió el mencionado estatuto, resulta innecesario analizar las restantes causales de improcedencia invocadas por los Poderes demandados.

93. En consecuencia, lo procedente es sobreseer respecto del dictamen y decreto combatidos, en términos de lo dispuesto por el artículo 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia.

VIII. DECISIÓN

94. Por lo antes expuesto, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resuelve:

PRIMERO.—Se sobresee la controversia constitucional.

SEGUNDO.—P. esta sentencia en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.

N.; mediante oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos de la Ministra Norma Lucía P.H., y de los Ministros J.L.G.A.C., A.G.O.M. y la Ministra presidenta A.M.R.F. (ponente). Votó en contra el Ministro J.M.P.R..

Firman la Ministra presidenta de la Sala y ponente, con el secretario de Acuerdos que autoriza y da fe.

Nota: La tesis aislada P. IX/2004 citada en esta sentencia, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2004, página 259, con número de registro digital: 181729.

________________

1. Por unanimidad de cinco votos, bajo la ponencia del señor M.L.M.A.M..

2. Por mayoría de diez votos, con voto en contra del señor M.L.M.A.M., bajo la ponencia del señor Ministro Eduardo Medina Mora I.

3. Párrafo 65 de la sentencia.

4. Por unanimidad de cinco votos de la señora M.N.L.P.H., los señores Ministros J.L.G.A.C., J.M.P.R., A.G.O.M. y la señora M.P.A.M.R.F. (ponente).

5. Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXII, diciembre de 2005, página 2298, Novena Época. Registro digital: 176520.

6. Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2006, página 964, Novena Época. Registro digital: 174874.

7. "Artículo 127. El presidente del Congreso declarará abierto el debate una vez que se haya dado lectura al oficio, documento, iniciativa, dictamen o asunto en cuestión señalados en las fracciones I, III, IV y V del artículo anterior."

8. "Artículo 26. De la división territorial del Estado. El territorio del Estado de Baja California, se integra con los Municipios de Mexicali, Tecate, Tijuana, Ensenada, Playas de Rosarito y San Quintín, con la superficie, límites y linderos que establezca el Congreso del Estado en el Estatuto Territorial de los Municipios del Estado de Baja California.

"Las controversias que se susciten respecto de los límites territoriales, entre dos o más Municipios, serán resueltas por el Congreso del Estado de Baja California, modificando en su caso, el Estatuto Territorial de los Municipios del Estado de Baja California."

9. Licenciado F.L.S..

10. De conformidad con el criterio sustentado por el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis del rubro: "LEYES, NO RIGE LA GARANTIA DE AUDIENCIA TRATÁNDOSE DE LA EXPEDICIÓN DE.", publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Volumen 18, Primera Parte, página 74, Séptima Época, registro digital: 233787.

11. Con fecha límite al treinta de noviembre de dos mil diecinueve.

12. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"...

"i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales."

13. "Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá funcionando en Pleno:

"I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

"Artículo 11. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación velará en todo momento por la autonomía de los órganos del Poder Judicial de la Federación y por la independencia de sus integrantes, y tendrá las siguientes atribuciones: ...

"V. Remitir para su resolución los asuntos de su competencia a las S. a través de los acuerdos generales que emita. Si alguna de las S. estima que el asunto remitido debe ser resuelto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación funcionando en Pleno, lo hará del conocimiento de este último para que determine lo que corresponda."

Vigentes a la fecha de la promoción del presente asunto, en términos del artículo quinto transitorio del "Decreto por el que se expide la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y la Ley de Carrera Judicial del Poder Judicial de la Federación; se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B) del Artículo 123 Constitucional; de la Ley Federal de Defensoría Pública; de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y del Código Federal de Procedimientos Civiles", publicado en el Diario Oficial de la Federación el siete de junio de dos mil veintiuno, que dispone:

"Quinto. Los procedimientos iniciados con anterioridad a la entrada en vigor del presente decreto, continuarán tramitándose hasta su resolución final de conformidad con las disposiciones vigentes al momento de su inicio."

14. "SEGUNDO. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conservará para su resolución:

"I. Las controversias constitucionales, salvo en las que deba sobreseerse y aquéllas en las que no se impugnen normas de carácter general, así como los recursos interpuestos en éstas en los que sea necesaria su intervención."

"TERCERO. Las S. resolverán los asuntos de su competencia originaria y los de la competencia del Pleno que no se ubiquen en los supuestos señalados en el punto precedente, siempre y cuando unos y otros no deban ser remitidos a los Tribunales Colegiados de Circuito."

15. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados."

16. Texto: "El artículo 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que las sentencias deberán contener la fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados; asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que para lograr tal fijación debe acudirse a la lectura íntegra de la demanda, apreciación que deberá realizar sin atender a los calificativos que en su enunciación se hagan sobre su constitucionalidad o inconstitucionalidad en virtud de que tales aspectos son materia de los conceptos de invalidez. Sin embargo, en algunos casos ello resulta insuficiente y ante tal situación deben armonizarse, además, los datos que sobre los reclamos emanen del escrito inicial, interpretándolos en un sentido congruente con todos sus elementos e incluso con la totalidad de la información del expediente del juicio, de una manera tal que la fijación de las normas o actos en la resolución sea razonable y apegada a la litis del juicio constitucional, para lo cual debe atenderse preferentemente a la intención del promovente y descartando manifestaciones o imprecisiones que generen oscuridad o confusión. Esto es, el Tribunal Constitucional deberá atender a lo que quiso decir la parte promovente de la controversia y no a lo que ésta dijo en apariencia, pues sólo de este modo podrá lograrse congruencia entre lo pretendido y lo resuelto.". Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, julio de dos mil nueve, página 1536, registro digital: 166985.

Precedente: Controversia constitucional 97/2004. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. 22 de enero de 2007. Unanimidad de diez votos. Ausente: M.A.G.. Ponente: O.S.C. de G.V.. Secretarios: B.J.J.R., H.P.R. y E.G.R.G..

17. Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, septiembre de 2004, página 919, Novena Época, registro digital: 180675.

18. La fracción IV del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos fue derogada mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el ocho de diciembre de dos mil cinco.

Previo a su derogación, esa fracción establecía: "IV. Para arreglar definitivamente los límites de los Estados, terminando las diferencias que entre ellos se susciten sobre las demarcaciones de sus respectivos territorios, menos cuando esas diferencias tengan un carácter contencioso."

19. En el párrafo 77 del apartado de oportunidad de la CC 158/2016 se indicó:

"77. Como se precisó en el apartado anterior, el Municipio actor impugna: A) El Dictamen 137, y B) El Decreto 684, los cuales tienen la naturaleza de actos positivos, en tanto crean una situación jurídica particular y concreta, consistente en determinar los límites territoriales entre los Municipios de Ensenada y Playas de Rosarito, ambos del Estado de Baja California."

20. Resuelta en sesión de 1o. de julio de 2019, por unanimidad de once votos de los señores M.G.O.M., G.A.C., M.E.M., M.F.G.S., A.M., P.R., M.P.H., M.M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..

21. Las razones de esta conclusión se presentaron, en primer lugar, para dar una utilidad al término "norma general" del texto constitucional, y en segundo lugar, porque también debía tomarse en cuenta que la propia fracción II, del artículo 105, de la Constitución Política del país regula la procedencia de la acción en contra de "leyes federales", "leyes locales" o "leyes electorales".

22. V. al respecto la jurisprudencia P./J. 23/99 derivada de la acción de inconstitucionalidad 4/98. Pleno de la SCJN. Sesión de 28 de mayo de 1998. Mayoría de ocho votos. Novena Época, registro digital: 194260, de rubro y texto siguientes: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA DETERMINAR SU PROCEDENCIA EN CONTRA DE LA LEY O DECRETO, NO BASTA CON ATENDER A LA DESIGNACIÓN QUE SE LE HAYA DADO AL MOMENTO DE SU CREACIÓN, SINO A SU CONTENIDO MATERIAL QUE LO DEFINA COMO NORMA DE CARÁCTER GENERAL. Para la procedencia de la acción de inconstitucionalidad es preciso analizar la naturaleza jurídica del acto impugnado y, para ello, es necesario tener en cuenta que un acto legislativo es aquel mediante el cual se crean normas generales, abstractas e impersonales. La ley refiere un número indeterminado e indeterminable de casos y va dirigida a una pluralidad de personas indeterminadas e indeterminables. El acto administrativo, en cambio, crea situaciones jurídicas particulares y concretas, y no posee los elementos de generalidad, abstracción e impersonalidad de las que goza la ley. Además, la diferencia sustancial entre una ley y un decreto, en cuanto a su aspecto material, es que mientras la ley regula situaciones generales, abstractas e impersonales, el decreto regula situaciones particulares, concretas e individuales. En conclusión, mientras que la ley es una disposición de carácter general, abstracta e impersonal, el decreto es un acto particular, concreto e individual. Por otra parte, la generalidad del acto jurídico implica su permanencia después de su aplicación, de ahí que deba aplicarse cuantas veces se dé el supuesto previsto, sin distinción de persona. En cambio, la particularidad consiste en que el acto jurídico está dirigido a una situación concreta, y una vez aplicado, se extingue. Dicho contenido material del acto impugnado es el que permite determinar si tiene la naturaleza jurídica de norma de carácter general."

23. D. descontar los días 4, 5, 11, 12, 18, 19, 25 y 26 de enero, así como 1, 2, 3, 5, 8, 9, 15 y 16 de febrero, todos de dos mil veinte, por ser días inhábiles, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2o. y 3o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 74, fracción II, de la Ley Federal del Trabajo, 19 de la Ley de Amparo, e incisos c) y e) del punto primero del Acuerdo General Número 18/2013 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

24. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"...

"i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales."

25. "Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

26. Se acompañó al escrito de demanda en copias certificadas de la foja 31 a 38, en donde se reconoce el carácter con el que comparecen las personas promoventes.

27. "Artículo 7. Del órgano Ejecutivo del Ayuntamiento. El presidente municipal, en su calidad de alcalde de la comuna, es el órgano Ejecutivo del Ayuntamiento y ostenta, en todo caso, las siguientes atribuciones:

"...

"IV. Ejercer la representación política, legal y social del Municipio conforme lo disponga el reglamento respectivo. La representación legal podrá delegarla mediante acuerdo expreso del Ayuntamiento.

"Artículo 8. Del síndico procurador. El síndico procurador tendrá a su cargo la función de contraloría interna, la procuración de la defensa de los intereses del Ayuntamiento, y vigilar que no se afecten los intereses de los habitantes del Municipio, en el ejercicio de las funciones y atribuciones de orden municipal, ostentando en todo caso, las siguientes atribuciones:

"I. Ejercer la representación jurídica del Ayuntamiento en los litigios jurisdiccionales, así como en las negociaciones relativas a la hacienda municipal, pudiendo nombrar apoderado legal y delegar sus facultades, con arreglo a las que específicamente el Ayuntamiento le delegue."

28. Texto: "En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas.". Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, página 710, Novena Época, registro digital: 193266.

29. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"... II. Como demandado, la entidad, Poder u órgano que hubiera emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."

30. "Artículo 38. Al órgano de gobierno, denominado Mesa Directiva, le corresponde la conducción del Congreso, que es ejercida por su presidente y secretario quienes tendrán la representación legal del Congreso ante todo género de autoridades.

31. "Artículo 19. A la Secretaría General de Gobierno, además de las atribuciones que expresamente le confiere la Constitución Política del Estado, le corresponde el despacho de los siguientes asuntos: ...

"XXIII. Asistir y representar legalmente al Poder Ejecutivo del Estado, en las acciones y controversias constitucionales a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicano (sic); ..."

32. "Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

33. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"En todo caso, las causales de improcedencia deberán examinarse de oficio."

34. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto."

35. Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, septiembre de dos mil cuatro, página 919, con el número de registro digital: 180675.

36. "Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"...

"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."

37. Esa controversia fue resuelta en sesión de veintitrés de marzo de dos mil veintiuno, por unanimidad de once votos de las señoras Ministras y de los señores M.G.O.M., G.A.C., E.M. apartándose del criterio del cambio del sentido normativo, F.G.S., A.M., P.R. apartándose del criterio del cambio del sentido normativo, P.H. apartándose del criterio del cambio del sentido normativo, R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del considerando sexto, relativo a las causas de improcedencia, en su apartado B, denominado "Improcedencia por la existencia de reformas posteriores", en su subapartado B.1, consistente en sobreseer respecto de los artículos allí indicados.

38. "Artículo 88. Los hechos notorios pueden ser invocados por el tribunal, aunque no hayan sido alegados ni probados por las partes."

39. "Artículo 1o. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá y resolverá con base en las disposiciones del presente título, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. A falta de disposición expresa, se estará a las prevenciones del Código Federal de Procedimientos Civiles."

Esta sentencia se publicó el viernes 26 de mayo de 2023 a las 10:31 horas en el Semanario Judicial de la Federación.