Ejecutoria num. 110/2019 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 01-09-2020 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 110/2019. PODER EJECUTIVO DE MICHOACÁN. 6 DE NOVIEMBRE DE 2019. MAYORÍA DE TRES VOTOS DE LOS MINISTROS: L.M.A.M., J.M.P.R. Y PRESIDENTE J.L.G.A.C.. DISIDENTE: N.L.P.H., QUIEN SE RESERVÓ SU DERECHO A FORMULAR VOTO PARTICULAR. AUSENTE EL MINISTRO A.G.O.M.. PONENTE: J.M.P.R.. SECRETARIA: NÍNIVE I.P.R..

Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al seis de noviembre de dos mil diecinueve.

V I S T O S; y,

R E S U L T A N D O:

PRIMERO. Presentación de la demanda, poder demandado y acto impugnado. Por escrito presentado el veintiséis de febrero de dos mil diecinueve en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, V.L.S.R., en su calidad de Consejero Jurídico del Ejecutivo del Estado de Michoacán de Ocampo, promovió controversia constitucional en representación del citado Estado, en la que solicitó la invalidez de los actos que más adelante se señalan y emitidos por los órganos que a continuación se mencionan:

Entidad, poder u órgano demandado:

• Poder Ejecutivo de la Unión.

• Secretaría de Bienestar, dependencia del Poder Ejecutivo de la Unión.

• Coordinación General de Programas para el Desarrollo, dependencia del Poder Ejecutivo de la Unión.

Norma general o actos cuya invalidez se demanda:

• El Acuerdo por el que se emiten los Lineamientos Generales para la Coordinación e implementación de los Programas Integrales para el Desarrollo, publicado en el Diario Oficial de la Federación el once de enero de dos mil diecinueve.

SEGUNDO. Antecedentes. En la demanda se señalaron como antecedentes, los siguientes:

1. En sesión ordinaria del martes trece de noviembre de dos mil dieciocho de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, se aprobó el proyecto en el que se derogan y reforman diversos artículos de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y se ordenó pasarlo a la Cámara de Senadores.

2. En sesión de veintidós de noviembre siguiente, la Cámara de Senadores aprobó el proyecto anteriormente referido.

3. El treinta de noviembre del mismo año, el Presidente del Ejecutivo Federal promulgó y publicó el Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la ley Orgánica de la Administración Pública Federal. En dicho Decreto se prevé la creación de las Delegaciones de Programas para el desarrollo, que desempeñarán sus funciones de conformidad con los lineamientos que emita la Secretaría del Bienestar.

4. El veintinueve de enero de dos mil diecinueve, el Gobernador del Estado de Michoacán promovió demanda de controversia constitucional en contra de la adición relativa a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la cual fue registrado con el número 30/2019.

5. El once de enero siguiente se publicó en el Diario Oficial de la Federación el "Acuerdo por el que se emiten los Lineamientos Generales para la Coordinación e Implementación de los Programas Integrales para el Desarrollo".

TERCERO. Conceptos de invalidez. La parte actora, en sus conceptos de invalidez esgrimió, en síntesis, lo siguiente:

1. El acuerdo impugnado transgrede el principio de legalidad y debida fundamentación y motivación, al ser incompatible con la Política Nacional para el Desarrollo Social, prevista en los artículos 25 y 26 de la Constitución Federal, por las antinomias en que incurre, su vaguedad y ambigüedad normativa, así como falta de su sustento constitucional.

Afirma que la materia de desarrollo social tiene un sustento constitucional expreso en los artículos 25 y 26, aunado a que es de carácter concurrente, por lo que hace a su formulación normativa, y de tipo coordinada en lo que se refiere a la implementación de la política pública necesaria para alcanzar sus objetivos.

Por otro lado, la Ley General de Desarrollo Social determina las facultades, ámbito de actuación y las obligaciones a cargo de las autoridades de diversos niveles u órdenes de gobierno, además de crear y configurar un Sistema Nacional de Desarrollo Social, para unificar y coordinar los esfuerzos en pro del desarrollo social.

El acuerdo impugnado fue emitido por la Secretaría del Bienestar y la Coordinación General de Programas para el Desarrollo, sin la participación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Secretaría de la Función Pública, no obstante dichas dependencias fueron referidas en los Lineamientos Generales para la Coordinación e implementación de los Programas Integrales para el Desarrollo.

Además, las dependencias del Ejecutivo Federal fundamentaron su facultad para emitir dichos Lineamientos en artículos de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, del Reglamento Interior de la Secretaría del Bienestar y de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, obviando invocar disposición alguna de la Ley General de Desarrollo Social o de su reglamento, aun cuando son plenamente vigentes y aplicables en la materia.

Asimismo, el acuerdo se refiere a cuestiones reguladas específicamente por la Ley General; sin embargo, el Poder Ejecutivo, a través de sus dependencias, omite atender al contenido expreso de la ley aplicable que le obliga, exponiendo cada una de las contradicciones que hace notar el actor:

I. Los Lineamientos inobservan lo previsto por el Reglamento de la Ley, en el Capítulo III "Del Financiamiento y Gasto para el Desarrollo Social", pues los Lineamientos simplifican y reducen el sistema que regula la Política Nacional de Desarrollo Social, derivando en perjuicio del resto de las instancias y/o entes públicos que participan en el mismo. Además, otorga a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público facultades no conferidas por la Constitución Federal o la Ley, como es lo referido a la "autorización" de los recursos presupuestales que se destinarán a los Programas Integrales para el Desarrollo.

II. Los Lineamientos reducen los supuestos considerados como prioritarios y de interés público contemplados en la Ley General, quedando solamente los supuestos de a) personas que habiten en zonas de población mayoritariamente indígena, b) zonas con mayor grado de marginación; y c) zonas con altos índices de violencia; además, señala que esto deberá definirse según los mecanismos establecidos por la Secretaría de Bienestar, situación que no está prevista en la regulación aplicable, sino que además causa inseguridad jurídica, pues no especifica a qué mecanismos se refiere.

Por otro lado, dicha disposición restringe de manera injustificada lo que la Ley General prevé respecto de las Zonas de Atención Prioritarias, pues el mecanismo previsto en ley prescribe que será la Cámara de Diputados, al aprobar el presupuesto, quien hará la declaratoria de dichas zonas, tomando en cuenta los estudios de medición de pobreza que emita el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social.

III. De conformidad con la Ley General y su Reglamento, el establecimiento de un padrón de beneficiarios de los programas sociales federales debe realizarse a través de una mecánica de coordinación y cooperación por parte de las entidades federativas y los municipios con el gobierno federal, sin embargo, en ninguna porción de los Lineamientos se refiere a dicha actividad coordinada, con las entidades federativas, pues dicha facultad para realizar el padrón de beneficiarios se encuentra reservada a la Secretaría del Bienestar.

IV. El padrón de beneficiarios, conforme a lo dispuesto en los Lineamientos, prevé la verificación de la identidad de los beneficiarios y la localización geográfica de las necesidades de la población, sin embargo, dicho requisito no se encuentra previsto en la Ley General o en su Reglamento, ni se le faculta a la Secretaría del Bienestar para recabar dicha información, pues además de tratarse de datos personales, parece tener por objetivo que la identidad de los beneficiarios esté relacionada con una ubicación geográfica en función de sus necesidades.

V. De conformidad con lo señalado en el último párrafo del artículo tercero de los Lineamientos, el padrón permitirá la implementación de acciones transversales por parte de las distintas dependencias de la Administración Pública Federal, que buscarán facilitar la planeación coordinación y ejecución de los programas; sin embargo, dicha previsión es directamente contradictoria con lo dispuesto por la ley en lo atinente a la Comisión Intersecretarial de Desarrollo Social, pues será dicha Comisión el instrumento de coordinación de las acciones para garantizar la integralidad en el diseño y ejecución de la Política Nacional de Desarrollo Social. Por lo tanto, es patente que el Ejecutivo Federal en lugar de atender a instancias que han sido previstas por el legislador, se omite dicha regulación, previendo que no hacen más que colocar a las demás instancias públicas competentes.

VI. Los Lineamientos amplían indebidamente el objeto de los programas a que se refieren los padrones, en la medida que establece lo señalado en el punto anterior en cuanto a la implementación de las acciones transversales, pues se abre la posibilidad a que la información capturada por el padrón sea utilizada por el Poder Ejecutivo Federal con fines ajenos a los estrictamente atinente a la política nacional de desarrollo social.

VII. De ninguna porción de la Ley General ni de su Reglamento se desprende la facultad de la Secretaría de la Función Pública para revisar el padrón de manera continua y ejercer funciones de validación, actualización y auditoría, como los dispone el artículo quinto de los Lineamientos.

VIII. El artículo quinto de los Lineamientos contradice lo previsto en la Ley General y su Reglamento en lo atinente a las consultas públicas, pues prevé la participación de la Secretaría de la Función Pública sin sustento constitucional o legal, aunado a que pasa por alto las reglas expedidas por la Comisión Nacional de Desarrollo Social, las cuales rigen la participación social, además de contemplar los mecanismos y criterios para la realización de consultas.

IX. Los Lineamientos proscriben de manera injustificada el derecho de las personas beneficiarias de los programas a presentar su solicitud de inclusión en el padrón, en tanto el texto íntegro del Acuerdo por el que se emiten los Lineamientos omite pronunciarse al respecto.

2. Los Lineamientos contenidos en el Acuerdo impugnado transgreden los principios de legalidad y debida fundamentación y motivación, pues fue expedido señalando como fundamento las fracciones XIV y XXI del Reglamento Interior de la Secretaría de Bienestar; sin embargo, no se logra identificar con base en qué reglamento se realiza dicha referencia, pues a la fecha —de la presentación de la demanda— no ha sido expedido el reglamento interior de dicha Secretaría, por lo tanto, no se conoce el contenido de la norma que sustenta el acto.

Por otro lado, se viola los principios aludidos por el hecho que el Acuerdo fuera suscrito por la Coordinación General de Programas para el Desarrollo, pues si bien es una dependencia del Ejecutivo Federal, lo cierto es que no tiene competencia para emitir este tipo de lineamientos, ni en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, ni mucho menos en la Ley General de Desarrollo Social; y, aunque supuestamente estos Lineamientos fueron expedidos a partir de los que dicta el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal dos mil diecinueve, tampoco en dicho ordenamiento se prevé la participación de la Coordinación General de Programas de Desarrollo.

Por lo tanto, no es posible colegir que dicha dependencia cuente con las facultades necesarias para emitir dichos Lineamientos Generales, considerando que dichas disposiciones pretenden regular el actuar de la Administración Pública Federal, en el marco de una materia concurrente y coordinada.

Incluso, en ninguna parte del Presupuesto de Egresos se prevén los "Programas Integrales para el Desarrollo" —como es del entendimiento de la Secretaría de Bienestar y la Coordinación General de Programas para el Desarrollo— sino, exclusivamente, a los programas en el marco de la Política Nacional de Desarrollo Social, por lo que hay una flagrante violación a la garantía de motivación.

En ese sentido, es claro que, si la Secretaría y la Coordinación emiten un acuerdo que engloba la actuación por parte de éstas y otras instancias públicas en torno a la erogación de recursos de orden federal, justificando dicha atribución en el Presupuesto de Egresos, pero sin que en él se prevean los Programas Integrales para el Desarrollo, se ha incurrido en una violación al artículo 126 de la Constitución Federal, pues se prevé de manera indirecta la forma en que deben ejercerse el gasto público, sin que exista una referencia a los "Programas Integrales para el Desarrollo".

Por último, se pretende fundamentar de igual forma dicho Acuerdo en los artículos 1 y 77 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, pero sin que dichos artículos resulten aplicables al caso, pues no se refieren, en lo especial, a los programas de desarrollo social.

CUARTO. Artículos constitucionales señalados como violados. Los artículos 14, 16, 40, 41, 115, 116, 124, 126 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

QUINTO. Trámite de la controversia. Por acuerdo de cinco de marzo de dos mil diecinueve, el Ministro Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar la presente controversia constitucional bajo el expediente 110/2019; asimismo, ordenó turnar el expediente al Ministro J.M.P.R. como instructor del procedimiento de conformidad con el registro que al efecto se lleva en la Subsecretaria General de Acuerdos de este Alto Tribunal.(1)

Luego, mediante diverso proveído de la misma fecha, el Ministro J.M.P.R., en su calidad de instructor de la controversia constitucional, admitió a trámite la demanda y ordenó emplazar como demandado al Poder Ejecutivo Federal, más no así a la Secretaría de Bienestar y a la Coordinación General de Programas para el Desarrollo, por tratarse de dependencias subordinadas a dicho poder, el cual debe comparecer por conducto de su representante legal; para que formulara su contestación. Además, requirió al referido poder demandado, para que al rendir su contestación, enviara a este Alto Tribunal copia certificada de todos los antecedentes del acto impugnado; y por último ordenó dar vista a la Fiscalía General de la República, para que expresara lo que a su representación correspondiera.

SEXTO. Contestación de la demanda del Poder Ejecutivo Federal. Julio S.I., en su carácter de Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal, dio contestación a la demanda y expuso lo siguiente:

En lo referente al capítulo de hechos:

• Respecto de los hechos marcados con los números uno, dos, y cuatro; no se afirman ni se niegan por no ser hechos propios.

• Respecto de los numerales tres y cinco, manifestó que los hechos son ciertos.

Ahora bien, en cuanto a las causales de improcedencia, argumentó, en síntesis, lo siguiente:

En primer lugar, señala como causal de improcedencia la falta de interés legítimo del acto para promover la controversia constitucional. Esto así, pues de conformidad a los criterios de este Alto Tribunal, para que la controversia constitucional sea procedente el actor debe tener una afectación en su esfera de competencias otorgadas expresamente por la Carta Magna, pues la finalidad de dicho medio de control es tutelar ámbitos de competencias establecidos en la Norma Fundamental, sin embargo, la parte actora no hizo valer conceptos de invalidez en los que se aduzca la invasión a su esfera de atribuciones, pues sólo se limita a sostener que los Lineamientos Generales transgreden el principio de legalidad y debida fundamentación y motivación, al contener deficiencias y sin sustento constitucional o legal.

Sin que sea relevante el hecho de que la parte actora formule sus argumentos desde la óptica del desarrollo social, por ser materia concurrente y por ende las entidades federativas intervengan en ella, pues el accionante no se refiere a la facultad específica que le ha sido vulnerada a partir de la emisión de los Lineamientos.

Como segunda causa de improcedencia señala que falta causa de pedir por parte de la actora, en virtud de que, desde su óptica, no se advierte que el actor formule argumentos lógico-jurídicos de los que se desprenda una afectación en su esfera competencial, pues como se dijo, el actor solo aduce una vulneración a los principios de legalidad y seguridad jurídica, sin que exista una posible invasión a sus facultades constitucionales.

En su contestación a los conceptos de invalidez, que realiza de manera conjunta, esgrimió lo siguiente:

Es infundado que se transgreda el principio de legalidad y debida fundamentación y motivación, ya que el fundamento por el cual se expidió el acuerdo impugnado se desprende de artículo 89 fracción I y 90 de la Norma Fundamental, pues el Ejecutivo Federal tiene la facultad promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, pues éste será quien expida la Ley Orgánica de la administración y definirá las bases generales de la creación de las entidades paraestatales.

Por otro lado, los Lineamientos Generales fueron emitidos conforme los artículos 17 bis, 17 ter y 32 fracción XX de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, reformado el treinta de noviembre de dos mil dieciocho, derivado de ello, el acuerdo impugnado si fue emitido con la debida fundamentación; además, fue expedido por autoridad competente, pues ello le compete a la Coordinación General de Programas para el Desarrollo y por la Secretaría del Bienestar.

De igual manera, estima que los Lineamientos Generales se encuentran debidamente motivados, pues su objeto atiende a la necesidad de mejorar la atención a los ciudadanos mediante la creación de las Delegaciones de Programas para el Desarrollo, así como su supervisión.

Aunado a lo anterior, los Lineamientos únicamente rigen al interior de la Administración Pública Federal, razón por la cual no trasciende a la esfera de competencias de las entidades federativas. Además, suponiendo sin conceder que efectivamente las normas impugnadas regulen la planeación de desarrollo, así como el desarrollo social, de conformidad con la Ley de Planeación será el Ejecutivo Federal quien se encuentra facultado para elaborar el Plan Nacional de Desarrollo, por lo tanto, es infundado que el Acuerdo y los Lineamientos son violatorios de lo previsto en los artículos 25 y 26 de la Constitución Federal.

Además, el Poder demandado contesta en lo particular a los argumentos que formula en concreto el Estado actor de la siguiente manera:

a. Es inatendible e infundado de que los Lineamientos fueron expedidos sin la participación de la Secretaría de la Función Pública y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, pues no existe una afectación competencial, además de que, de conformidad con el artículo 17 ter de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Secretaría de Bienestar y la Coordinación General de Programas para el Desarrollo son las competentes para su emisión.

Además, las facultades que se prevén para la Secretaría de la Función Pública y para la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no son atribuciones adicionales a las que se les ha conferido legalmente. Esto, pues la Facultad de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tiene a su cargo la programación y la presupuestación del gasto público federal correspondiente a la Administración Pública Federal, recibiendo los anteproyectos que elaboren las unidades responsables de las dependencias y entidades de la Administración Pública, presentando posteriormente el proyecto a la Cámara de Diputados para su aprobación, una vez aprobado por la Cámara Legislativa no podrá modificarse por la Secretaría.

Igualmente, el artículo 18 de la Ley General de Desarrollo Social establece que los programas, fondos y recursos destinados deberán estar previstos en el Presupuesto de Egresos de la Federación, por lo tanto, deviene infundado el argumento de que los Lineamientos facultan a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para autorizar recursos presupuestales con posterioridad a la emisión del Presupuesto de Egresos de la Federación.

Por lo que corresponde a la Secretaría de la Función Pública, sus funciones de conformidad con la ley Orgánica de la Administración Pública es la de inspección del ejercicio del gasto público federal y su congruencia con el presupuesto de Egresos de la Federación, así como vigilar el cumplimiento por parte de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal de las disposiciones en materia de planeación, presupuestación, ingresos, financiamiento, inversión, deuda y patrimonio; por lo tanto, el argumento ateniente a que la Secretaría en comento tiene la función de revisar el padrón de manera continua y ejercer funciones de validación actualización y auditoria deviene infundado.

Además, de los artículos 51 y 53 de la Ley General de Desarrollo Social se desprende que las Secretarías mencionadas forman parte de la Comisión Intersecretarial de Desarrollo Social y que el cumplimiento de los acuerdos de ésta será vigilado por dichas dependencias.

b. Asimismo, resulta infundado el argumento tendiente a que en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve no se hizo mención alguna de los Programas Integrales para el Desarrollo, pues esos se encuentran comprendidos en cada uno de los ramos administrativos de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, los cuales fueron debidamente programados.

c. También son inatendibles e infundados los argumentos en el sentido de que los Lineamientos Generales contravienen a la Ley General de Desarrollo Social respecto de las Zonas de Atención Prioritaria, pues en principio dicha situación no afecta, de modo alguno, a la esfera de atribuciones del accionante.

Por otro lado, el accionante pierde de vista que en los Lineamientos y en la Ley General de Desarrollo Social se regulan diversos supuestos, pues en la primera se regulan los supuestos en los que se les dará prioridad a personas que, por su situación, deben tener primacía en los beneficios de los Programas Sociales; mientras que en la segunda establece otros criterios de prioridad, pero respecto de los Programas Sociales de Desarrollo, no así respecto de personas.

d. Respecto del argumento tendiente por parte de la parte actora a demostrar que los Lineamientos Generales, en ninguna porción, se refieren a la actividad coordinada con las entidades federativas para la elaboración de padrones de Programas Integrales para el Desarrollo, resulta infundado, pues los Lineamientos impugnados no regulan la Ley General de Desarrollo Social, sino que tiene por objeto establecer las bases para la coordinación e implementación de los Programas, por lo que la regulación que el promovente aduce transgredida no fue modificada a partir de las normas impugnadas y, por ende, permanece intocada.

e. También resulta infundado el argumento en el sentido de que el padrón al cual serán incorporados los beneficiarios excede del texto de la Ley General por prever la verificación de la identidad de los beneficiarios y la localización geográfica de las necesidades de la población, pues como se ha mencionado, los Lineamientos Generales no pretenden modificar disposición alguna de la Ley General de Desarrollo Social. La reforma de los artículos 17 bis y 17 ter de la Ley Orgánica, que establecen las bases del padrón de beneficiarios, tiene como objetivo mejorar la atención a la ciudadanía, tener un mayor control y la certeza de que los recursos públicos se entreguen a los beneficiarios de éstos.

Además, aunque el artículo 27 de la Ley General de Desarrollo Social establece la creación de un padrón de beneficiarios a cargo del Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría del Bienestar y los gobiernos de las entidades federativas y los municipios, ello será en su ámbito de competencia. Por otro lado, el artículo 16 del Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social establece que es facultad de la Secretaría de Bienestar la integración del padrón de beneficiarios que, de conformidad con el artículo 17 del mismo ordenamiento, tendrá como objeto conocer las características demográficas y socioeconómicas de los beneficiarios, garantizar el cumplimiento de requisitos de elegibilidad y evitar la duplicidad en la asignación de apoyos, verificar que las personas que reciban los apoyos correspondan con la población objetivo, determinar la cobertura poblacional y territorial; y transparentar la operación de los programas de desarrollo social.

f. Asimismo, resulta infundado el argumento que pretender acreditar que el artículo tercero de los Lineamientos prevé que el padrón permitirá la implementación de acciones transversales de distintas dependencias de la Administración Pública Federal es directamente contradictorio a lo previsto en los artículos 51 y 54 de la Ley General de Desarrollo Social, pues nuevamente, se plantea que no invade la esfera competencial del actor; además el objetivo de las acciones transversales es asegurar la planeación, coordinación y ejecución de los planes, programas y acciones para el desarrollo integral que ejercen algún beneficio directo a la población y no así el uso indebido de los mismos con fines ajenos a la política nacional de desarrollo social, pues aparte, el argumento tendiente a que se podrá usar con dichos fines ajenos es meramente especulativo.

g. Por otra parte, resulta inatendible e infundado el argumento del actos referente a que los Lineamiento Generales proscriben, de manera injustificada, el derecho de las personas beneficiadas a presentar su solicitud de inclusión en el padrón, pues pasa por alto que los Lineamientos tienen como finalidad la coordinación e implementación de los Programas Integrales, por lo que su naturaleza, conforme al Punto Único del Acuerdo que contiene los Lineamientos, es la de prever los parámetros generales que permitan la implementación de dichos programas, mientras que la cuestión aludida es de índole particular para el funcionamiento de los programas. Además, como se ha dicho, los Lineamientos Generales no fueron expedidos con la intención de modificar lo establecido en la Ley General de Desarrollo Social.

h. También resulta infundado el argumento hecho valer en el sentido de que no se logra identificar con base en qué reglamento se expidieron los Lineamientos Generales, pues a la fecha no se ha expedido el Reglamento Interior de la Secretaría de Bienestar, esto pues en el artículo Décimo Quinto Transitorio del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta de noviembre de dos mil dieciocho, establece que las referencias establecidas en los ordenamientos que hacen mención a la Secretaría de Desarrollo Social se entenderán por realizadas a la Secretaría de Bienestar, por lo tanto, sí existía reglamento que sirvió de sustento para emitir dichos Lineamientos Generales.

i. Por otra parte, el argumento de la actora, en el sentido de que el artículo Quinto de los Lineamientos Generales impugnados contradice las facultades establecidas a favor de la Comisión Nacional de Desarrollo Social en la Ley General de Desarrollo Social y en su Reglamento, respecto de la realización de consultas resulta es infundado, pues no se advierte que se desconozcan facultades que le fueron conferidas a la Comisión Nacional de Desarrollo Social, así como la participación social, los mecanismos y criterios para la realización de consultas, como lo refiere la parte actora.

j. Finalmente, resulta inatendible e infundado el argumento de la parte actora en el sentido de que los artículos 1° y 77 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria no son aplicables para el caso de la emisión de los Lineamientos Generales, pues los preceptos sí dan sustento a la actuación de las autoridades de la Secretaría del Bienestar y el C. General de Programas para el Desarrollo, ya que los sujetos obligados a cumplir la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria prevén que la erogación de los recursos debe observar los principios de legalidad, honestidad, eficiencia, eficacia, economía racionalidad, austeridad, honradez, transparencia, control, rendición de cuentas y equidad de género, por lo que, al pretender instrumentar una de las funciones de las Delegaciones de Programas para el Desarrollo, a saber, vigilar y supervisar que los recursos públicos de los programas integrales del Gobierno Federal, sean destinados a los fines para los cuales fueron previstos, en beneficio al interés colectivo, con honradez, eficiencia, eficacia, economía y transparencia, de ahí que resulten infundado el argumento de la parte actora.

SÉPTIMO. Opinión del Fiscal General de la República. El Fiscal General de la República se abstuvo de formular pedimento.

OCTAVO. Audiencia. Agotado el trámite respectivo, el tres de junio de dos mil diecinueve tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en la que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes y, con relación a los alegatos, se indicó que las partes no los habían formulado; por último, se puso el expediente en estado de resolución.

NOVENO. Avocamiento. En atención a la solicitud formulada por el Ministro Ponente, mediante proveído de veintitrés de septiembre de dos mil diecinueve, dictado por el Ministro Presidente de la Primera Sala, se AVOCÓ al conocimiento del asunto y además, determinó enviar nuevamente los autos a la Ponencia del Ministro J.M.P.R. para la elaboración del proyecto de resolución.

C O N S I D E R A N D O

PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción I y tercero del Acuerdo General número 5/2013 del Tribunal Pleno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, en virtud de que se plantea un conflicto entre la entidad federativa, y el Poder Ejecutivo Federal, sin que sea necesaria la intervención del Tribunal en Pleno.

SEGUNDO. Oportunidad. A continuación se determinará si la controversia fue promovida en tiempo contra el acto impugnado.

De conformidad con el artículo 21, fracción I, de la Ley Reglamentaria de la materia,(2) tratándose de actos, el plazo para la promoción de controversias constitucionales será de treinta días, contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos.

En el caso, el Acuerdo por el que se emiten los Lineamientos Generales para la Coordinación e implementación de los Programas Integrales para el Desarrollo se publicó el once de enero de dos mil diecinueve en el Diario Oficial de la Federación, fecha en la que el actor se hace sabedor de él; y, por ende, conforme a lo asentado en el párrafo precedente, el plazo legal para promover la presente controversia constitucional transcurrió del catorce de enero al veintiséis de febrero de dos mil diecinueve; esto, pues se deben descontar de dicho cómputo los días diecinueve, veinte, veintiséis y veintisiete de enero; y dos, tres, nueve, diez, dieciséis, diecisiete, veintitrés y veinticuatro de febrero, por tratarse de sábados y domingos, así como los días cuatro y cinco de febrero, en virtud de los artículos 74, fracción II de la Ley Federal de Trabajo, artículo 19 de la Ley de Amparo, artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y el Acuerdo Primero, incisos c) y e) de Acuerdo número 18/2013 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Por lo que, al haber sido presentada en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el veintiséis de febrero de dos mil diecinueve, esto es, el último día para su presentación, esta fue oportuna.

TERCERO. Legitimación Activa. Por cuanto hace a la legitimación activa, debe tenerse presente que el artículo 105, fracción I, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé, literalmente, lo siguiente:

"ARTÍCULO. 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

I.- De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

(...)

a) La Federación y una entidad federativa;

(...)".

Por su parte, los artículos 10, fracción I, y 11, primer párrafo, ambos de la Ley Reglamentaria de la materia señalan, expresamente, lo siguiente:

"ARTÍCULO 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

I.- Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia;

(...)".

"ARTÍCULO 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

(...)".

De los preceptos legales reproducidos se desprende, sustancialmente, que la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de las controversias constitucionales que se susciten entre la Federación y una entidad federativa, en relación con la constitucionalidad de sus actos, y tendrá el carácter de actor, la entidad, poder u órgano que la promueva, que deberá comparecer al juicio por conducto del funcionario que, en términos de la norma que lo rige, esté facultado para representarlo.

En el caso, la demanda de controversia constitucional fue suscrita por V.L.S.R., en su carácter de Consejero Jurídico del Estado de Michoacán de Ocampo y en representación del C. Gobernador del mismo Estado, quien acredita su personalidad con la copia certificada de su nombramiento de fecha uno de abril de dos mil dieciocho, expedida a su favor por el Gobernador del Estado de Michoacán de O., mediante la cual se le declara como Consejero Jurídico del Ejecutivo de la entidad.(3)

Por tanto, con base en las documentales que al efecto exhibe y conforme a los artículos 47(4) y 64(5) de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán de O.; 18, fracción XI(6) de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Michoacán de Ocampo; y 4° fracción II y III(7) del Decreto por el que se crea la Consejería Jurídica del Ejecutivo del Estado de Michoacán de O. se reconoce la representación que ostenta la referido funcionario, para promover a nombre del Estado de Michoacán de O., ente que tiene legitimación para promover el presente juicio constitucional en términos del artículo 105, fracción I, inciso a). Ello aunado a que, durante el trámite de la controversia constitucional no se ofreció prueba en contrario.

CUARTO. Legitimación Pasiva. Acto continuo, se procede al análisis de la legitimación de la demandada, en atención a que es una condición necesaria para la procedencia de la acción, consistente en que dicha parte sea la obligada por la ley para satisfacer la pretensión de la demanda, en caso de que resulte fundada.

De conformidad con el artículo 10, fracción II y 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de la materia, tiene el carácter de demandada en esta controversia, la Federación por conducto del Poder Ejecutivo Federal, quien compareció por conducto de J.S.I., quien se ostentó como Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal.

Tal carácter lo acreditó con copia certificada del nombramiento de uno de diciembre de dos mil dieciocho, en la que consta que fue designado por el Ejecutivo Federal en el cargo con que se ostenta.(8)

Dicho funcionario se encuentra facultado para acudir a esta vía en representación del Poder Ejecutivo Federal, de conformidad con el último párrafo del artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece, en la parte que interesa:

"...El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos será representado por el secretario de estado, por el jefe del departamento administrativo o por el Consejero Jurídico del Gobierno, conforme lo determine el propio P., y considerando para tales efectos las competencias establecidas en la ley. El acreditamiento de la personalidad de estos servidores públicos y su suplencia se harán en los términos previstos en las leyes o reglamentos interiores que correspondan...".

En tal virtud, de conformidad con los preceptos antes citados, quien signa la contestación de demanda cuenta con la representación que ostenta y el Poder Ejecutivo Federal tiene legitimación pasiva para intervenir en esta controversia constitucional.

QUINTO. Causas de improcedencia. El Poder Ejecutivo Federal por conducto de su Consejero Jurídico, indicó que se actualiza la causa de improcedencia tocante a la falta de interés legítimo del actor para promover la controversia constitucional al no afectarse su esfera de competencias otorgadas expresamente por la Carta Magna ni hacer valer conceptos de invalidez en ese sentido; aunado a que le falta causa de pedir para evidenciar la transgresión que aduce la actora.

De lo anterior se colige que el Poder demandado invoca la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el artículo 105, fracción I de la Constitución Federal, pues a su parecer, no se afecta ninguna esfera de competencia del actor con la emisión del Acuerdo reclamado. Dicha causa es del tenor siguiente:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

(...)

VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley.

En todo caso, las causales de improcedencia deberán examinarse de oficio."

De la citada causa de improcedencia se desprende que aquella debe resultar de alguna disposición de la ley reglamentaria de la materia, sin que sea necesario que expresa y específicamente esté consignada como tal en alguna parte del ordenamiento, lo que implica considerar incluso las que puedan derivar del conjunto de normas que rigen el sistema de control constitucional del que forman parte, siendo aplicable la tesis P. LXIX/2004(9) de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE SE ACTUALICE LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA PREVISTA EN LA FRACCIÓN VIII DEL ARTÍCULO 19 DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LA MATERIA, NO ES INDISPENSABLE QUE EXISTA Y SE VINCULE CON UNA DISPOSICIÓN EXPRESA Y ESPECÍFICA AL RESPECTO EN ESE ORDENAMIENTO JURÍDICO".

Ahora bien, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció en diversos precedentes que para la procedencia de una controversia constitucional es necesario que, aunado a la legitimidad activa del promovente y la legitimidad pasiva de la autoridad demandada, pueda identificarse una afectación a la esfera de competencias del órgano actor, derivada de los actos que se impugnan.

Posteriormente, en la controversia constitucional 5/2001(12) se amplió el concepto de interés legítimo precisándose que la Suprema Corte de Justicia de la Nación tiene facultades para dirimir cuestiones que impliquen violaciones a la Constitución Federal aunque no se alegue la invasión de esferas de competencia de la entidad o poder que la promueve, pero siempre y cuando exista un principio de afectación para combatir la emisión de normas generales por parte de un órgano que, a su juicio, carece de competencia para ello. De tal asunto se emitió la tesis de jurisprudencia de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. MEDIANTE ESTA ACCIÓN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENE FACULTADES PARA DIRIMIR CUESTIONES QUE IMPLIQUEN VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AUNQUE NO SE ALEGUE LA INVASIÓN DE ESFERAS DE COMPETENCIA DE LA ENTIDAD O PODER QUE LA PROMUEVE".(13)

Adicionalmente, en la controversia constitucional 33/2002(16) se explicó que cuando la norma impugnada no afecta en modo alguno el ámbito de atribuciones de la entidad actora, la vía es claramente improcedente, sin embargo, si esto puede estar relacionado con un estudio de fondo puede ser procedente, de acuerdo con la tesis de jurisprudencia, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO DEBE ACREDITARSE SIN INVOLUCRAR EL ESTUDIO DEL FONDO, CUANDO ES EVIDENTE LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN".(17)

Asimismo, en la controversia constitucional 81/2010,(18) el Pleno de esta Suprema Corte concluyó que para la procedencia de la controversia constitucional es necesario un punto de contacto y conflicto entre las acciones y decisiones de la autoridad demandada, respecto de las atribuciones y competencias del órgano promovente, las cuales serán justamente la materia esencial del medio de control constitucional.

Finalmente, en el recurso de reclamación 70/2016-CA,(19) esta Primera Sala determinó que si un ente legitimado promueve controversia en contra de una norma o acto que es ajeno totalmente a su esfera de facultades o atribuciones, por el mero interés de preservar la regularidad en el ejercicio de las atribuciones constitucionales conferidas a otros órganos originarios del Estado, no se da el supuesto de procedencia requerido ya que, al no existir un principio de agravio, carece de interés legítimo. Asimismo, la tesis resultante de ese último criterio, es clara en cuanto a la desvinculación del estudio de fondo cuando es evidente la inviabilidad de la acción.

Ahora bien, en atención a estos precedentes, esta Primera Sala llega a la conclusión que, en el caso concreto no se advierte un principio de agravio en relación con el ámbito competencial que la Constitución atribuye al Estado actor, lo que se hace evidente de lo expuesto en los conceptos de invalidez en la demanda del Poder Ejecutivo de Michoacán y, por ende, que este cuente con interés para acudir a este Alto Tribunal a intentar este medio de control constitucional que, como se indicó previamente, tendría que encaminarse a defender la regularidad constitucional en el ejercicio de sus atribuciones.

En efecto, como se advierte, lo impugnado en la controversia constitucional el Poder actor acudió a demandar la invalidez del Acuerdo por el que se emiten los Lineamientos Generales para la Coordinación e implementación de los Programas Integrales para el Desarrollo, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 11 de enero de 2019, el cual es de contenido siguiente:

"(...)

ACUERDO por el que se emiten los Lineamientos Generales para la coordinación e implementación de los Programas Integrales para el Desarrollo.

M.L.A.G., Secretaria de Bienestar y G.G.H., C. General de Programas para el Desarrollo con fundamento en los artículos 12, 17 Bis, 17 Ter y 32 fracción XX de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; fracciones XIV y XXI del Reglamento Interior de la Secretaría de Bienestar; 1 y 77 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; y

CONSIDERANDO

Que el artículo 17 Ter de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, faculta a la Secretaría de Bienestar y a la Coordinación General de Programas para el Desarrollo para la emisión de Lineamientos que habrán de observar las Delegaciones de Programas para el Desarrollo de las entidades federativas, que tendrán a su cargo la coordinación e implementación de planes, programas y acciones para el desarrollo integral; atención ciudadana, la supervisión de los servicios y los programas a cargo de las dependencias y entidades, así como la supervisión de los programas que ejercen algún beneficio directo a la población, y

Que el artículo 32 fracción XX de la citada Ley, establece que la Secretaría de Bienestar en conjunto con la Coordinación General de Programas para el Desarrollo, coordinarán a las Delegaciones de Programas para el Desarrollo, así como la planeación, ejecución y evaluación de los planes, programas y acciones que desarrollen, hemos tenido a bien expedir el siguiente

ACUERDO POR EL QUE SE EMITEN LOS LINEAMIENTOS GENERALES PARA LA COORDINACIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE LOS PROGRAMAS INTEGRALES PARA EL DESARROLLO

ÚNICO.- Se emiten los Lineamientos Generales para la coordinación e implementación de los Programas Integrales para el Desarrollo.

Las dependencias y entidades de la Administración Pública responsables de ejecutar los Programas Integrales para el Desarrollo señalados en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2019, deberán elaborar los Lineamientos y Reglas de Operación de los Programas a su cargo, estableciendo las particularidades de la planeación e implementación de los mismos, de conformidad con los presentes Lineamientos Generales.

Asimismo, los Lineamientos y las Reglas de Operación deberán contar con la aprobación de las secretarías de Hacienda y Crédito Público, de Bienestar y de la Función Pública, así como de la Coordinación General de Programas para el Desarrollo.

ANEXO

LINEAMIENTOS GENERALES PARA LA COORDINACIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE LOS PROGRAMAS

INTEGRALES PARA EL DESARROLLO

PRIMERO. Los Programas Integrales para el Desarrollo se llevarán a cabo con base en la suficiencia y disponibilidad presupuestal autorizada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, conforme a la programación y calendarización de las dependencias y entidades responsables de su ejecución.

SEGUNDO. La planeación e implementación de los Programas Integrales para el Desarrollo, tendrán como prioridad para ser beneficiarios a las personas que habiten en zonas de población mayoritariamente indígena, zonas con mayor grado de marginación o zonas con altos índices de violencia, según los mecanismos establecidos por la Secretaría de Bienestar.

TERCERO. Los beneficiarios de los Programas Integrales para el Desarrollo serán incorporados a un Padrón integrado por la Secretaría de Bienestar, con información de las dependencias y entidades responsables, información de entrevistas domiciliarias, de visitas de campo y del registro e inscripción por los medios específicos establecidos para cada programa.

Adicionalmente, contará con verificación de la identidad de los beneficiarios y la localización geográfica de las necesidades de la población.

El Padrón permitirá la implementación de acciones transversales de las distintas dependencias de la Administración Pública Federal que faciliten la planeación, coordinación y ejecución de los Programas.

CUARTO. Los beneficios económicos y en especie de los Programas Integrales para el Desarrollo se entregarán de manera directa y sin intermediarios a los beneficiarios, por las dependencias responsables de la ejecución, preferiblemente por instrumento bancario.

En los Lineamientos y Reglas específicas para cada Programa deberá estipularse la entrega de beneficios, así como la temporalidad, continuidad y permanencia de beneficiarios de los mismos.

QUINTO. El Padrón de los Programas Integrales para el Desarrollo será revisado por la Secretaría de la Función Pública de manera continua para su debida validación, actualización y auditoría. Además, los Programas contarán con mecanismos de participación comunitaria y contraloría social, supervisados por la citada Secretaría.

TRANSITORIOS

PRIMERO. El presente Acuerdo entrará en vigor el día de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Expedido en la Ciudad de México, a los once días del mes de enero de dos mil diecinueve.- La Secretaria de Bienestar, M.L.A.G..- Rúbrica.- El Coordinador General de Programas para el Desarrollo, G.G.H..- Rúbrica."

De lo que se advierte que, tal y como lo aduce el Poder Ejecutivo Federal, con l emisión del Acuerdo impugnado no existe un principio de afectación a la esfera de competencia del Ejecutivo del Estado de Michoacán, actor en el presente asunto, debido a que el Acuerdo está dirigido exclusivamente a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal responsables de ejecutar los Programas Integrales para el Desarrollo señalados en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2019, los cuales deberán elaborar los Lineamientos y Reglas de Operación de los Programas a su cargo.

Lo cual se hace evidente de la parte considerativa en la que precisa que el artículo 17 Ter de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, faculta a la Secretaría de Bienestar y a la Coordinación General de Programas para el Desarrollo para la emisión de Lineamientos que habrán de observar las Delegaciones de Programas para el Desarrollo de las entidades federativas, que tendrán a su cargo la coordinación e implementación de planes, programas y acciones para el desarrollo integral; y, que el artículo 32 fracción XX de la citada Ley, establece que la Secretaría de Bienestar en conjunto con la Coordinación General de Programas para el Desarrollo, coordinarán a las Delegaciones de Programas para el Desarrollo, así como la planeación, ejecución y evaluación de los planes, programas y acciones que desarrollen.

Debe destacarse que los artículos 17 Ter y 32, fracción XX, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, a la letra dicen:

(ADICIONADO, D.O.F. 30 DE NOVIEMBRE DE 2018)

"Artículo 17 TER.- El Poder Ejecutivo Federal contará en las entidades federativas con las Delegaciones de Programas para el Desarrollo que tendrán a su cargo la coordinación e implementación de planes, programas y acciones para el desarrollo integral, funciones de atención ciudadana, la supervisión de los servicios y los programas a cargo de las dependencias y entidades, así como la supervisión de los programas que ejercen algún beneficio directo a la población, de conformidad con los lineamientos que emitan la Secretaría de Bienestar y la Coordinación General de Programas para el Desarrollo.

Para la coordinación de las Delegaciones de Programas para el Desarrollo en la implementación de las funciones descritas en este artículo, el titular del Poder Ejecutivo Federal contará con la Coordinación General de Programas para el Desarrollo, bajo el mando directo del Presidente de la República.

Las Delegaciones de Programas para el Desarrollo estarán adscritas, jerárquica y orgánicamente a la Secretaría de Bienestar y sus titulares serán designados por el titular de la Secretaría a propuesta de la Coordinación General de Programas para el Desarrollo."

(REFORMADO PRIMER PÁRRAFO, D.O.F. 30 DE NOVIEMBRE DE 2018)

Artículo 32.- A la Secretaría de Bienestar corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

...

(ADICIONADA, D.O.F. 30 DE NOVIEMBRE DE 2018)

XX.- Coordinar, en conjunto con la Coordinación General de Programas para el Desarrollo, las Delegaciones Estatales de Programas para el Desarrollo de las Entidades Federativas, así como la planeación, ejecución y evaluación de los planes, programas y acciones que desarrollen;

..."

De lo que se advierte que el Acuerdo impugnado se dirige, como se dijo, directamente a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal y destacadamente a las Delegaciones de Programas para el Desarrollo de las entidades federativas que forman parte de la administración pública Federal que están adscritas, jerárquica y orgánicamente a la Secretaría de Bienestar.

De lo que se advierte que no se dirige a ninguna dependencia estatal o municipal; de ahí la falta de interés legítimo de la entidad actora.

Lo que se hace patente de lo que al respecto, señaló el Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán en sus conceptos de invalidez, al considerar que fue emitido por la Secretaría del Bienestar y la Coordinación General de Programas para el Desarrollo, sin la participación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Secretaría de la Función Pública.

Agregó que dichos Lineamientos inobservan lo previsto por la Ley General de Desarrollo Social y su Reglamento y otorgan a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público facultades no conferidas por la Constitución Federal o la Ley.

Continuó arguyendo que los Lineamientos reducen los supuestos considerados como prioritarios y de interés público contemplados en la Ley General y restringen de manera injustificada lo que ésta prevé respecto de las Zonas de Atención Prioritarias, aunado a que el establecimiento de un padrón de beneficiarios de los programas sociales federales debe realizarse a través de una mecánica de coordinación y cooperación por parte de las entidades federativas y los municipios con el gobierno federal; sin embargo, los lineamientos no se refieren a la integración del padrón nacional ni se refieren a la participación que tienen las entidades federativas o los municipios, sino sólo a los programas integrales para el desarrollo cuya ejecución está a cargo de la dependencia y entidades de la Administración Pública Federal.

Asimismo, señaló que de ninguna porción de la Ley General ni de su Reglamento se desprende la facultad de la Secretaría de la Función Pública para revisar el padrón de personas de manera continua y ejercer funciones de validación, actualización y auditoría (como los dispone el artículo quinto de los Lineamientos) ni se le faculta a la Secretaría del Bienestar para recabar información en función de sus necesidades.

Por último, refirió que el Acuerdo fue suscrito por la Coordinación General de Programas que es una dependencia del Ejecutivo Federal, no obstante no tiene competencia legal para emitir este tipo de lineamientos ni en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en la Ley General de Desarrollo Social, ni mucho menos en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal dos mil diecinueve.

Lo expuesto permite advertir que si bien, en diversos momentos el Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán señala la falta de competencia de las autoridades que emitieron Acuerdo impugnado, lo cierto es que no indica en modo alguno, de qué forma pudo afectarse la esfera de competencias y atribuciones que la Constitución Federal le otorga al Estado actor o, en su caso, si a éste le correspondía emitir el acuerdo de que se trata.

En otras palabras, sólo formula conceptos de invalidez que son ajenos a su esfera de atribuciones reconocida en la Constitución Federal, con la única finalidad de preservar la regularidad en el ejercicio de las atribuciones constitucionales conferidas a otros órganos del Estado, esto cuando expresa que la dependencia del Ejecutivo Federal que expidió el acuerdo (Coordinación General de Programas) no tiene competencia legal para emitir este tipo de lineamientos, así como que fueron emitidos sin la participación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Secretaría de la Función Pública; empero, no expone ni que órgano a su consideración era el competente para expedirlos, ni cómo se podría afectar de esa manera la esfera de competencia del Poder actor, quien tampoco tiene prevista alguna intervención en el citado Acuerdo.

En ese sentido, el hecho de que la Constitución Federal reconozca en el numeral 105, fracción I, la legitimación para intervenir en una controversia constitucional a las entidades, poderes u órganos que ahí dispone es insuficiente para que a instancia de uno de ellos, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación realice un análisis de constitucionalidad de normas y actos impugnados, desvinculado del ámbito competencial del Poder actor.

No es óbice, que el Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán afirme que con la emisión de los lineamientos se restringe, de manera injustificada, lo que la Ley General prevé respecto de las Zonas de Atención Prioritarias, aunado a que el establecimiento del padrón de beneficiarios de los programas sociales federales debe realizarse a través de una mecánica de coordinación y cooperación por parte de las entidades federativas y los municipios con el gobierno federal; ya que si bien, formula argumentos con los que intenta acreditar una supuesta afectación a su esfera de atribuciones; esos argumentos en modo alguno acreditan la existencia de un posible problema de invasión de competencias entre el Estado actor y el Poder Ejecutivo Federal.

Cabe destacar que aun cuando el municipio actor alega la violación a los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, al estimar que el Acuerdo impugnado es incompatible con la Política Nacional para el Desarrollo Social prevista en los artículos 25 y 26 de la Constitución Federal y que transgrede los principios de legalidad y debida fundamentación y motivación; lo cierto es que de tales preceptos no se deriva una competencia estatal que se vea incidida o transgredida por la autoridad demandada.

Por lo tanto, esta Primera Sala estima que al no existir una afectación a la esfera competencial del Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán, es evidente la inviabilidad de la acción, debido a la falta de interés legítimo de la parte actora.(20)

En ese sentido, toda vez que en el presente caso se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII del de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Federal, en relación con la fracción I, inciso a) de ese precepto constitucional, que señala la falta de interés legítimo, lo conducente es sobreseer el presente medio de control, en términos del artículo 20, fracción II de la propia Ley de la materia.(21)

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO. Se sobresee en la presente controversia constitucional.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes. En su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de tres votos de los señores Ministros: L.M.A.M., J.M.P.R. (Ponente) y P.J.L.G.A.C.. En contra la M.N.L.P.H., quien se reservó su derecho a formular voto particular. Ausente el Ministro A.G.O.M..

Firman el Ministro Presidente de la Sala y el Ministro Ponente con la Secretaria de Acuerdos, que autoriza y da fe.

PRESIDENTE DE LA PRIMERA SALA

MINISTRO JUAN LUIS GONZÁLEZ ALCÁNTARA CARRANCÁ

PONENTE

MINISTRO JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO

SECRETARIA DE ACUERDOS DE LA PRIMERA SALA

LIC. MARÍA DE LOS ÁNGELES G.G.

__________________

1. Foja 90 del cuaderno principal.

2. Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la Ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos; (...).

3. Foja 54 del cuaderno principal.

4. Artículo 47. Se deposita el ejercicio del Poder Ejecutivo en un solo individuo que se denominará "Gobernador del Estado.

5..Artículo 64. El Secretario de Gobierno será el órgano por el cual el Ejecutivo comunique sus resoluciones y llevará en el Congreso la representación del Gobernador cuando éste lo crea conveniente.

A.S. de Gobierno le corresponde representar al Titular del Poder Ejecutivo del Estado, por sí o por medio de representante designado al efecto, en los juicios y procedimientos en que sea parte.

6. Artículo 18. A la Secretaría de Gobierno, le corresponden las atribuciones que expresamente le confieren la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán de Ocampo y las siguientes:

(...)

XI. Representar jurídicamente al Gobernador del Estado por sí, o a través de la Consejería Jurídica del Ejecutivo del Estado, la cual contará con las atribuciones legales que se establecen en el Decreto de creación correspondiente;

7. Artículo 4°. Para el cumplimiento de su objeto, a la Consejería le corresponde el ejercicio de las atribuciones siguientes:

(...)

II. Ejercer la representación y personalidad legal del Ejecutivo Estatal, sus dependencias y entidades que lo soliciten, para conocer e intervenir en los procesos legales, litigios, demandas, querellas y juicios que se interpongan, de las que sean parte o que tengan interés jurídico;

III. Atender y coordinar las acciones relativas a las controversias constitucionales y de inconstitucionalidad en las que participe el Ejecutivo del Estado.

8. Foja 102 del expediente.

9. De texto: Conforme a la fracción VIII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la improcedencia del juicio debe resultar de alguna disposición de esa ley, esto es, que sea consecuencia de la misma, sin que sea necesario que expresa y específicamente esté consignada como tal en alguna parte del ordenamiento, pues siendo la condición para que dicha causa de improcedencia se actualice, que resulte del propio ordenamiento, ésta válidamente puede surtirse cuando del conjunto de disposiciones que integran a la citada ley reglamentaria y de su interpretación, en lo que se refiere a la controversia constitucional, en tanto delinean el objeto y fines de la propia figura procesal constitucional, se revelen casos en que su procedencia sería contraria al sistema de control constitucional del que forman parte o de la integridad y naturaleza del juicio mismo. Consultable en: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tomo XX, Diciembre de 2004, Pág. 1121.

10. Resuelto en sesión de 18 de junio de 2001, por mayoría de diez votos.

11. De texto: El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido, en la tesis número P./J. 71/2000, visible en la página novecientos sesenta y cinco del Tomo XII, agosto de dos mil, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo rubro es "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. DIFERENCIAS ENTRE AMBOS MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL.", que en la promoción de la controversia constitucional, el promovente plantea la existencia de un agravio en su perjuicio; sin embargo, dicho agravio debe entenderse como un interés legítimo para acudir a esta vía el cual, a su vez, se traduce en una afectación que resienten en su esfera de atribuciones las entidades poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en razón de su especial situación frente al acto que consideren lesivo; dicho interés se actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada sea susceptible de causar perjuicio o privar de un beneficio a la parte que promueve en razón de la situación de hecho en la que ésta se encuentre, la cual necesariamente deberá estar legalmente tutelada, para que se pueda exigir su estricta observancia ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Consultable en: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, P., tomo XIV, de julio de 2001, página 875.

12. Resuelto en sesión de 04 de septiembre de 2001, por unanimidad de diez votos.

13. De texto: Si bien el medio de control de la constitucionalidad denominado controversia constitucional tiene como objeto principal de tutela el ámbito de atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere a los órganos originarios del Estado para resguardar el sistema federal, debe tomarse en cuenta que la normatividad constitucional también tiende a preservar la regularidad en el ejercicio de las atribuciones constitucionales establecidas en favor de tales órganos, las que nunca deberán rebasar los principios rectores previstos en la propia Constitución Federal y, por ende, cuando a través de dicho medio de control constitucional se combate una norma general emitida por una autoridad considerada incompetente para ello, por estimar que corresponde a otro órgano regular los aspectos que se contienen en la misma de acuerdo con el ámbito de atribuciones que la Ley Fundamental establece, las transgresiones invocadas también están sujetas a ese medio de control constitucional, siempre y cuando exista un principio de afectación. Consultable en: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, P., tomo XIV, de septiembre de 2001, página 881.

14. Resuelta en sesión de 18 de noviembre de 2003, por mayoría de nueve votos.

15. De texto: De la teleología del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se advierte que su órgano reformador estableció como prerrogativa de los Poderes Judiciales Locales la independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional, consistente en que los órganos jurisdiccionales resuelvan los conflictos que se sometan a su conocimiento con total libertad de criterio, teniendo como norma rectora a la propia ley y sin relación de subordinación respecto de los demás órganos del Estado. De ahí que el respeto a la independencia de los Poderes Judiciales Locales tiene como fin preservar a dichas instituciones libres de injerencias o intervenciones ajenas a su función jurisdiccional, que tienen encomendada constitucionalmente, la que deben ejercer con plena libertad decisoria, sin más restricciones que las previstas en la Constitución y en las leyes; por tanto, si por mandato constitucional la independencia en la función jurisdiccional de los Poderes Judiciales Locales constituye una prerrogativa para su buen funcionamiento, es claro que el procedimiento y la resolución de un juicio político seguido a alguno o algunos de sus integrantes, con base en el análisis de una resolución emitida en el ejercicio de su facultad jurisdiccional, afectan la esfera jurídica del citado poder, con lo que se acredita plenamente que éste cuenta con interés legítimo para acudir a la controversia constitucional. Consultable en: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, P., tomo XX, de agosto de 2004, página 1154.

16. Resuelta en sesión de 29 de junio de 2004, por unanimidad de nueve votos.

De texto: La jurisprudencia número P./J. 92/99 del Tribunal Pleno, cuyo título es: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.", no es de aplicación irrestricta sino limitada a aquellos supuestos en que no sea posible disociar con toda claridad la improcedencia del juicio, de aquellas cuestiones que miran al fondo del asunto, circunstancia que no acontece cuando la inviabilidad de la acción resulta evidente, porque la norma impugnada no afecta en modo alguno el ámbito de atribuciones de la entidad actora, pues tal circunstancia revela de una forma clara e inobjetable la improcedencia de la vía, sin necesidad de relacionarla con el estudio de fondo del asunto; en esta hipótesis, no procede desestimar la improcedencia para vincularla al estudio de fondo sino sobreseer con fundamento en el artículo 20, fracción II, en relación con los artículos 19, fracción VIII, ambos de la Ley Reglamentaria de la materia, y 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debiendo privilegiarse en tal supuesto la aplicación de las jurisprudencias números P./J. 83/2001 y P./J. 112/2001 de rubros: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA." y "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. MEDIANTE ESTA ACCIÓN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENE FACULTADES PARA DIRIMIR CUESTIONES QUE IMPLIQUEN VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AUNQUE NO SE ALEGUE LA INVASIÓN DE ESFERAS DE COMPETENCIA DE LA ENTIDAD O PODER QUE LA PROMUEVE.", de las que se infiere que para la procedencia de la controversia constitucional se requiere que por lo menos exista un principio de agravio, que se traduce en el interés legítimo de las entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105, fracción I, para demandar la invalidez de la disposición general o acto de la autoridad demandada que vulnere su esfera de atribuciones. Consultable en: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Pleno, Novena época, tomo XX, de julio de 2004, en la página 920.

18. Resuelto en sesión el 06 de diciembre de 2011, por unanimidad de once votos -en cuanto a la procedencia del asunto-.

19. Cfr. Recurso de reclamación 70/2016-CA, que deriva de la controversia constitucional 76/2016, resuelto por unanimidad de votos de esta Primera Sala, párrafo 31.

20. Ver jurisprudencia citada previamente de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO DEBE ACREDITARSE SIN INVOLUCRAR EL ESTUDIO DEL FONDO, CUANDO ES EVIDENTE LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN" Consultable en: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Pleno, Novena época, tomo XX, de julio de 2004, en la página 920.

21. Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

(...)

II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior;

(...)