Ejecutoria num. 26/2019 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 29-04-2022 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 26/2019. PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE MICHOACÁN DE OCAMPO. 19 DE ENERO DE 2022. PONENTE: J.L.G.A.C.. SECRETARIOS: MONSERRAT CID CABELLO Y OMAR CRUZ CAMACHO.

Ciudad de México. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión pública ordinaria remota en línea de diecinueve de enero de dos mil veintidós, emite la siguiente:

SENTENCIA

Correspondiente a la controversia constitucional 26/2019, promovida por el Gobernador Constitucional del Estado de Michoacán de O., en representación de dicha entidad federativa, por conducto del consejero jurídico del Ejecutivo de la entidad, en contra de los Poderes Ejecutivo y Legislativo Federales, así como de la Secretaría de Educación Pública y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

I. ANTECEDENTES

1. En la demanda se señalaron los antecedentes que, en síntesis, se indican.

2. Apoyos de la Federación al Estado de Michoacán de O. entre dos mil catorce y dos mil dieciocho. La Federación otorgó al Estado de Michoacán, dentro de este periodo $9,025'000,000.00 (nueve mil veinticinco millones de pesos 00/100 moneda nacional), por concepto de U080 "Apoyos a centros y organizaciones de educación" parte del "Ramo 11 Educación Pública" del Presupuesto de Egresos de la Federación. Con base en lo anterior, el Estado afirma que la Federación reconoció el desequilibrio en las cargas financieras en materia educativa para dicha entidad federativa y la necesidad de ayudarla mediante recursos federales.

3. Interpelación extrajudicial para dar por terminado el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica. El secretario de Gobierno del Estado de Michoacán de O. interpeló extrajudicialmente la decisión de dar por terminado el Acuerdo referido en un plazo de treinta días, el veintiséis de noviembre de dos mil dieciocho. Dicha solicitud fue respondida en sentido negativo por el titular de la Unidad de Asuntos Jurídicos y Transparencia, en representación del secretario de Educación Pública, mediante oficio UAJyT/752/2018.

4. El director de Asuntos Jurídicos de la Consejería Jurídica del Estado de Michoacán de O. dio respuesta al oficio aludido, en la que reiteró la urgencia de responder todos los puntos expuestos por la entidad federativa en materia financiera y de determinar el proceso a seguir para cumplir las obligaciones con los trabajadores de la educación. Indicó que el Estado de Michoacán estaba en posibilidad de salirse del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, por lo que solicitó que se tomara en cuenta que los treinta días de la interpelación efectuada seguían en curso.

5. El director general Adjunto de la Unidad de Asuntos Jurídicos y Transparencia de la Secretaría de Educación Pública dio respuesta a la solicitud anterior mediante oficio UAJyT/755/2018, en la que reiteró lo señalado en el diverso oficio UAJyT/752/2018.

II. TRÁMITE

6. Demanda de la controversia constitucional. El veinticinco de enero de dos mil diecinueve, el gobernador del Estado de Michoacán de O., en representación de dicha entidad federativa, por conducto de su consejero jurídico, promovió controversia constitucional mediante escrito presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal.

7. En la demanda fueron señalados como demandados, así como actos y normas impugnadas los que a continuación se precisan:

Entidad, poder u órgano demandados:

• Poder Ejecutivo Federal.

• Poder Legislativo Federal, integrado por las Cámaras de Diputados y de Senadores del Congreso de la Unión.

• Secretaría de Educación Pública, dependencia del Poder Ejecutivo Federal, según lo previsto en el artículo 26 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

• Secretaría de Hacienda y Crédito Público, dependencia del Poder Ejecutivo Federal, según lo previsto en el artículo 26 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

Actos y omisiones cuya invalidez se demanda:

• El oficio UAJyT/752/2018 de fecha veintiséis de noviembre de dos mil dieciocho, suscrito por el titular de la Unidad de Asuntos Jurídicos y Transparencia, en representación del secretario de Educación Pública, por vicios propios y como primer acto de aplicación de las normas generales que más adelante se indican.

• El oficio UAJyT/755/2018 de fecha trece de diciembre de dos mil dieciocho, suscrito por el director general Adjunto de la Unidad de Asuntos Jurídicos y Transparencia de la Secretaría de Educación Pública, en nombre y representación del titular de la Unidad de Asuntos Jurídicos y Transparencia, así como del secretario de Educación Pública.

• La omisión, a cargo del Ejecutivo Federal, de cumplir con la obligación de transferir al Estado de Michoacán de O. los recursos presupuestarios suficientes para cubrir el gasto público que representa la impartición de los servicios de educación básica y normal en el Estado de Michoacán de O. o, en su caso, de asumir dicha carga financiera de manera directa.

Normas generales cuya invalidez se demanda:

• El artículo 13, fracción I, de la Ley General de Educación, en su texto vigente según la última reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el diecinueve de enero de dos mil dieciocho.

• Los artículos 26 y 26-A de la Ley de Coordinación Fiscal, en su texto vigente según la última reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta de enero de dos mil dieciocho.

8. Artículos constitucionales que se consideran vulnerados. Artículos 3o., 16, 40, 41, 73, 123 y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

9. Conceptos de invalidez. En su demanda, el Poder Ejecutivo Local actor planteó lo siguiente:

• Primer concepto de invalidez. Los oficios impugnados transgreden el régimen de competencias en materia educativa. Los oficios UAJyT/752/2018 y UAJyT/755/2018 transgreden el régimen previsto en los artículos 3o., fracción VIII, de la Constitución Federal, así como 12, 13, 14 y 25 de la Ley General de Educación, al inobservar las obligaciones en materia educativa a cargo de la Federación.

• Al respecto, la entidad federativa actora aduce que los artículos referidos establecen la obligación por parte de la Federación de erogar el gasto correspondiente en materia educativa, sin que ello deba entenderse únicamente al pago de recursos necesarios para cubrir las plazas transferidas al Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo.

• Ello, pues dichos artículos no limitan sus obligaciones de manera expresa, sino que prevén que para el financiamiento en materia educativa concurren el Ejecutivo Federal y el gobierno de cada entidad federativa, es decir, se configura una responsabilidad conjunta por parte de ambos entes públicos sin perjuicio de que este último sea el patrón de la relación laboral.

• De ahí que la Federación está obligada a sufragar el gasto necesario para prestar el servicio educativo en tanto el Estado de Michoacán no pueda, pues las aportaciones federales son esenciales para garantizar el carácter nacional de la educación básica y normal. No obstante, los oficios impugnados omiten pronunciarse sobre estas obligaciones y regímenes competenciales concurrentes, además de que ignoran la necesidad de que la Federación transfiera recursos para tales fines.

• Lo anterior es así, pues dichos oficios sólo se refieren al pago de nóminas de las plazas transferidas al fondo aludido, sin atender a las demás obligaciones presupuestarias que pudieren actualizarse para la Federación, mismas que deben ser reconocidas debido a las transferencias efectuadas cada año, lo cual adquiere el carácter de práctica reiterada.

• De tal manera que los oficios en cuestión ignoran que a partir del año dos mil ocho, la Federación ha contribuido con el Estado de Michoacán para costear la carga financiera en materia educativa con recursos adicionales a los provenientes del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo.

• Ejemplo de lo anterior son las transferencias por concepto "U80 Apoyos a centros y organizaciones de educación" con cargo al "Ramo 11: Educación Pública", del Presupuesto de Egresos de la Federación, mismas que permiten cumplir con las obligaciones patronales respecto del cuerpo docente cuya nómina no integra dicho fondo.

• Es por ello que la entidad federativa actora señala que se le deja en estado de incertidumbre, falta de certeza e inseguridad jurídica, lo cual transgrede el artículo 16 de la Constitución Federal, máxime que el ejercicio de los recursos para apoyar a los Estados en materia de educación y el monto por el que se realizan las transferencias adicionales constituyen una decisión discrecional para la Federación, en específico de la Secretaría de Educación Pública.

• Finalmente, indica que se soslaya que el artículo 21 de la Ley General de Educación prevé la obligación del Estado de otorgar un salario digno a los profesores, sin distinguir entre autoridad educativa federal o local.

• Por lo que, si bien la entidad federativa es el patrón, ello no exime a la Federación de pagar las nóminas correspondientes y demás obligaciones educativas, ya que, desde la celebración del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, el Estado de Michoacán nunca ha tenido la capacidad financiera para satisfacer dichas obligaciones, toda vez que son concurrentes.

• Por tanto, se solicita la invalidez de los oficios emitidos ya que perjudican la competencia en materia educativa de la autoridad local, así como la garantía de pleno goce de derechos laborales del personal docente y el derecho a la educación de quienes reciben el servicio de educación básica y normal en el Estado de Michoacán.

• Segundo concepto de invalidez. Omisión del Poder Ejecutivo Federal de transferir los recursos necesarios para cumplir con el servicio de educación básica y normal. El Estado agrega que la Federación al no enviar los recursos, debería asumir dicha carga financiera de manera directa, transgrediendo los artículos 3o., 73, fracción XXV, 40 y 41 de la Constitución Federal, así como 12, 14 y 25 de la Ley General de Educación.

• La entidad federativa actora combate omisiones de las Secretarías de Educación Pública y de Hacienda y Crédito Público consistentes en la ausencia de aportaciones monetarias suficientes para solventar los gastos en materia educativa, por lo que demanda un "no hacer" que genera que la afectación se actualice día a día durante todo el tiempo en que persiste.

• Asimismo, señala que la educación es una materia concurrente en la que el Congreso de la Unión tiene la facultad de distribuir el marco competencial de las autoridades a través de la Ley General de Educación, misma que es aplicable en el orden federal y local de forma indistinta.

• Por ello, el Estado de Michoacán indica que se encuentra limitado en su margen de actuación y se le obliga a depender sustancialmente de los recursos que la Federación le asigne de forma discrecional, a través de instrumentos como el "Ramo 11: Educación Pública", del Presupuesto de Egresos de la Federación.

• De ahí que las Secretarías de Educación Pública y de Hacienda y Crédito Público transgreden la cláusula federal por falta de atención a la crisis financiera y presupuestaria para el Estado de Michoacán aun y cuando se trata de una materia concurrente.

• Tan es así, que, desde la celebración del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, dichas dependencias han omitido presupuestar recursos suficientes para otorgar un servicio educativo de calidad, lo que, al ser un acto de tracto sucesivo, no se puede considerar consentido por el Estado actor.

• Finalmente, se indica que, en el acuerdo mencionado, la Federación se comprometió a transferir recursos necesarios para elevar la calidad y la cobertura del servicio de educación. Sin embargo, desde el año dos mil tres no ha habido un aumento notorio en el número de plazas y personas cubiertas con recursos federales, no obstante que el presupuesto destinado a la materia educativa sí ha incrementado.

• Lo anterior denota una disparidad entre la situación jurídica de la nómina a cargo de recursos estatales y la que se cubre con presupuesto federal, pues esta última ha quedado intocada en cuanto a su tamaño, aunque año con año tiene más recursos, caso contrario con las plazas cubiertas por la entidad federativa que sí han incrementado con el fin de lograr la cobertura necesaria en el servicio.

• Tercer concepto de invalidez. Las omisiones del Poder Ejecutivo Federal vulneran los principios de certeza, estabilidad de las finanzas públicas y de sostenibilidad. Tales principios están previstos en los artículos 16 y 25, segundo párrafo, de la Constitución Federal, así como 6, 7 y 12 de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios y, conforme al principio de estabilidad de las finanzas públicas, las entidades federativas se encuentran obligadas a contar con un "Balance presupuestario sostenible", lo que en el caso es imposible porque la Federación no cumple con sus obligaciones en materia educativa, situación que se comprueba en la medida de que cada año incrementa la diferencia entre el presupuesto autorizado para la materia educativa y la cantidad que la autoridad estatal debe erogar para prestar dicho servicio.

• Derivado de ese déficit presupuestario es que el Estado de Michoacán aduce encontrarse imposibilitado para cubrir el gasto correspondiente a la nómina del personal que presta el servicio de educación básica y normal, considerando que las entidades federativas tienen prohibido contratar deuda para sufragar gasto corriente como lo es la prestación de servicios.

• De ahí que la omisión de las Secretarías de Educación Pública y de Hacienda y Crédito Público de transferir recursos suficientes para costear el servicio educativo, a decir del promovente, la deja en estado de incertidumbre e inseguridad jurídica junto a su población, además de que la coloca en situación de déficit presupuestario e insostenibilidad financiera de la cual no puede salir, lo cual transgrede el artículo 25 de la Constitución Federal.

• Ello, pues la exposición de motivos de la reforma en materia de disciplina financiera indicó que el Estado, entendido en los tres órdenes de gobierno, debe velar por el cuidado de la estabilidad de las finanzas públicas y del sistema financiero. Por tanto, como la Federación no está velando por la estabilidad de las finanzas públicas del Estado de Michoacán, este último solicita que se requiera a las secretarías demandadas a transferir, por lo menos, la cantidad necesaria para que dicha entidad federativa pueda reducir su déficit presupuestario.

• Cuarto concepto de invalidez. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público vulnera el principio de igualdad formal ante la ley. Lo anterior, al excluir injustificadamente al Estado de Michoacán de los recursos correspondientes al "Fone Fondo de Compensación" con cargo al Ramo General 33 "Aportaciones Federales para las Entidades Federativas y Municipios" del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2018.

• La entidad federativa actora precisó que los artículos 25, 26, 26-A y 27-A de la Ley de Coordinación Fiscal vigente a partir del uno de enero de dos mil quince crearon el Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (Fone), estableciendo las reglas de operación para las aportaciones federales que corresponden a los Estados en materia educativa. De esta forma, el Fone sustituyó al Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB).

• Indicó que se establecieron dos rubros para la transferencia de recursos a los Estados, a saber: el primero relativo a que la Federación apoyaría a los Estados con el pago directo de los servicios del personal que ocupan las plazas transferidas en el marco del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica; y el segundo que la Federación distribuirá aportaciones complementarias para realizar sus atribuciones en materia de educación básica y normal.

• Además, que el artículo cuarto transitorio del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la ley en comento(1) prevé que los Estados en donde los recursos del FAEB eran mayores a los asignados por el Fone, serán compensados por dicha diferencia a través de un Fondo de Compensación, cuyos recursos serán destinados para cumplir las atribuciones a las que se refieren los artículos 13 y 16 de la Ley General de Educación; y que el Fondo de Compensación sería constituido a partir del año dos mil quince y se actualizaría anualmente.

• Señala que no sólo se prevén recursos complementarios para cubrir con las obligaciones educativas atribuidas a los Estados por los artículos 12 y 13 de la Ley General de Educación, sino que además se dispone de un Fondo de Compensación, por lo que la intención del legislador federal es clara en cuanto a que la Federación debe aportar ineludible y periódicamente los recursos que las entidades federativas necesitan para cubrir los gastos de la gestión educativa.

• Sin embargo, la Federación omitió incluir al Estado de Michoacán entre los destinatarios del Fondo de Compensación, de modo que los gastos en materia educativa para dicha entidad federativa se han realizado con cargo a la hacienda del Estado sin que el auxilio federal sea periódico y permanente, lo que redunda en perjuicio de su estabilidad financiera.

• Lo anterior transgrede los principios de equidad y de igualdad, pues el Fondo de Compensación sí beneficia con recursos a los Estados de Baja California, Chiapas, Guanajuato, México, Puebla, Sonora y Yucatán,(2) por lo que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público dio un trato diferenciado de manera injustificada al Estado de Michoacán, al determinar arbitrariamente qué entidades federativas debían recibir recursos del Fondo de Compensación.

• De esta forma, dicha secretaría debió realizar un análisis sobre la razonabilidad de la medida de excluir al Estado de Michoacán para determinar si cumplía con los requisitos de: i) perseguir un fin constitucionalmente legítimo, ii) ser adecuada para la consecución del objetivo referido; y, iii) resultar proporcional.

• Adujo que sí se actualiza una situación de igualdad respecto de los individuos sujetos a un régimen jurídico distinto, es decir entre las entidades que sí participan en el Fondo de Compensación y las que no; dicha diferenciación persigue un fin constitucionalmente válido relativo a apoyar la educación pública en las entidades federativas; además de que es adecuada para alcanzar su objetivo; sin embargo, esa medida no es proporcional porque el perjuicio que le genera al Estado de Michoacán, al no permitirle participar de los recursos del Fondo de Compensación, es injustificado.

• Ello es así, pues no resulta razonable que se excluya a una entidad federativa que necesita recursos adicionales para cumplir sus obligaciones en materia educativa, máxime que pudo haberse reducido proporcionalmente el monto asignado a los Estados que participan en el Fondo de Compensación para beneficiar a un estado adicional.

• Quinto concepto de invalidez. Los oficios impugnados vulneran el derecho humano a la educación. Este derecho está previsto en los artículos 3o. y 4o. de la Constitución Federal; 26 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; XII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; 13 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador"; y 19 de la Carta Social de las Américas.

• Señala que la Secretaría de Educación Pública no consideró que el caso trataba de la prestación de servicios educativos, misma que tiene inserto el principio de interés superior del menor, por lo que las soluciones dadas por el gobernador del Estado de Michoacán respetaban el derecho contractual y las obligaciones de la Federación y del Estado, así como la protección de los usuarios de los servicios educativos de calidad.

• La negativa de remitir los recursos federales para cubrir la nómina pendiente de dos mil dieciocho y de revisar las condiciones actuales de los recursos federales destinados al pago de nómina, transgrede los recursos esenciales para el disfrute pleno del derecho a la educación, por lo que la secretaría referida debió ejercer acciones para resolver el planteamiento y eliminar obstáculos al derecho humano en cuestión y no limitarse a declarar infundados los argumentos y necesidades presentadas por el Estado de Michoacán.

• Indica que dicha negativa se traduce en la imposibilidad de realizar los pagos adecuados en materia educativa, con la consecuente existencia de paros laborales y ausencia de clases, en perjuicio del interés superior del menor. Es por ello que la Federación está obligada a remover los obstáculos que, momento a momento, impiden el goce del derecho a la educación, tal como lo es la ausencia de recursos para pagar la nómina de dos mil dieciocho.

• Por tanto, afirma que la Secretaría de Educación Pública debió verificar el impacto de su decisión en el derecho a la educación y en los titulares del mismo (menores de edad), sin embargo, se limitó a declarar infundadas las solicitudes del Gobierno de Michoacán, las cuales tenían por objeto proteger su esfera de atribuciones y el derecho humano aludido.

• Sexto concepto de invalidez. El artículo 13, fracción I, de la Ley General de Educación vulnera la concurrencia de atribuciones en materia educativa. Este argumento está señalado en la demanda como concepto de invalidez cuarto y se afirma que la prestación e impartición de educación son materia concurrente, lo que implica que sea facultad y obligación de los distintos órdenes de gobierno, es decir, que no puede estar reservada de manera exclusiva a un solo ente; ello, pues la voluntad del Poder Constituyente fue que los tres órdenes de gobierno participen con competencias de distinto alcance, siendo el Congreso de la Unión quien determine la forma y términos en que se deberá llevar a cabo la distribución del ejercicio.

• De ahí que el artículo impugnado sea inconstitucional porque pretende que sean únicamente las autoridades locales quienes presten el servicio de educación inicial, básica, especial y normal, excluyendo completa y expresamente la participación de la Federación; lo cual se corrobora con el último párrafo del artículo 14 de la Ley General de Educación que impide celebrar convenios con la Federación para coordinar o unificar las actividades educativas.

• Aunado a que la concurrencia en materia educativa busca que, por la importancia de la materia, su ejecución no quede en manos de un solo orden de gobierno. No obstante, en el caso, se excluye a la Federación de la prestación del servicio educativo, lo cual se traduce en obligaciones irracionales y desproporcionadas a cargo de las entidades federativas.

• Además, se indica que el artículo 13, fracción I, de la Ley General de Educación no establece el financiamiento del servicio educativo, ya que está previsto en un ordenamiento legal diferente, pero, si se considera que sí lo incluye, entonces sería inconstitucional por restringir desproporcionada e indebidamente las atribuciones concurrentes en materia educativa.

• Séptimo concepto de invalidez. Los artículos 13, fracción I, de la Ley General de Educación, así como 26 y 26-A de la Ley de Coordinación Fiscal son inconstitucionales. Este concepto se identifica en la demanda como concepto de invalidez quinto, y estriba en que los citados numerales constituyen un sistema normativo que, con base en una violación al sistema competencial y a la concurrencia de atribuciones en materia educativa, se traduce en la imposición de cargas y responsabilidades desproporcionadas.

• Lo anterior es así, a decir del promovente, porque dicho sistema normativo establece un régimen de exclusividad a cargo de las autoridades educativas locales en cuanto a la responsabilidad de prestar servicios de educación inicial básica que no se ve satisfecha con la correlativa responsabilidad económica para sustentarla a plenitud.

• Señala que, en los oficios impugnados, la Secretaría de Educación Pública indicó que existe una obligación exclusiva de las autoridades educativas locales de prestar servicios en materia de educación, por lo que no es renunciable.

• Además de que dichos oficios refieren que los Estados únicamente serán apoyados con recursos económicos complementarios para ejercer las atribuciones en materia de educación básica que se les asignan mediante mecanismos de aportaciones previstos en el Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo, en donde los Estados no tienen participación ni arbitrio.

• Aduce que el sistema normativo aludido establece una desproporcionada e inconstitucional excepción a la concurrencia tanto por las responsabilidades exclusivas de los Estados para la prestación del servicio educativo, como por el modo de enfrentar las cargas y responsabilidades económicas que ello implica, las cuales no se cubren plenamente a ciertos Estados.

• Agrega que dicho sistema normativo es contrario a la idea del sistema federal porque establece la responsabilidad exclusiva de los Estados sobre un servicio tan relevante como el educativo, sin establecer de manera equitativa y proporcionada que correlativamente están obligados a recibir aportaciones para satisfacer las cargas económicas correspondientes, máxime que ello no se garantiza para todas las entidades federativas.

• Por tanto, existe una desproporción inconstitucional entre la obligación exclusiva a cargo de los Estados de prestar el servicio educativo (artículo 13, fracción I, de la Ley General de Educación) y restringir que las participaciones económicas respectivas no puedan ser totales sino complementarias (artículos 26 y 26-A de la Ley de Coordinación Fiscal), lo cual provoca que las entidades federativas dependan de acuerdos con posibles tratos discriminatorios hacia algunas de éstas, vulnerando la igualdad de soberanías entre Estados y el Pacto Federal.

• Asegura el Estado de Michoacán que, a partir de un estudio de proporcionalidad bajo cualquier criterio y escrutinio, el sistema normativo cuya invalidez se demanda resulta inconstitucional, pues afecta la concurrencia y sólo considera a las participaciones complementarias que dependen de convenios celebrados por los Estados con la Federación, cuyo contenido resulta desigual, inequitativo y desproporcionado.

• De lo anterior concluye que no es válido anular la concurrencia de atribuciones en cuanto a la prestación del servicio educativo sin garantizar que las aportaciones económicas cubrirán la totalidad de las cargas, so pretexto de que se persigue un fin legítimo, pero sin demostrar que las normas impugnadas efectivamente conducen a ese bien y que son las menos lesivas.

• Finalmente, señala que la Federación ha adoptado una postura diferente al tratar a cada Estado, pues las consecuencias económicas han sido más severas para el Estado de Michoacán en comparación con otras entidades federativas que se han adherido a otros convenios, por lo que el sistema normativo impugnado dista de tener las medidas menos lesivas.

10. Radicación. El presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional y lo turnó al M.J.L.G.A.C. para que fungiera como instructor, de acuerdo con el registro que al efecto lleva la Subsecretaría General de Acuerdos de este Alto Tribunal.

11. Admisión. El Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional y tuvo como autoridades demandadas a las Cámaras de Diputados y de Senadores del Congreso de la Unión, así como al Poder Ejecutivo Federal y no tuvo como tales a las Secretarías de Educación Pública y de Hacienda y Crédito Público por tratarse de autoridades subordinadas.

12. Consecuentemente, instruyó emplazar a los demandados para que presentaran su contestación, señalaran domicilio para oír y recibir notificaciones y, finalmente, ordenó dar vista del asunto al fiscal general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

13. Contestación de demanda de la Cámara de Senadores. El veintisiete de mayo de dos mil diecinueve, el presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión contestó la demanda en la que, en esencia, sostiene que la entidad accionante parte de una incorrecta interpretación de la concurrencia en materia educativa establecida en los artículos 3o., fracción VIII y 73, fracción XXV, constitucionales. Así, el Congreso de la Unión cuenta con atribuciones exclusivas para determinar la distribución competencial entre órdenes de gobierno de la función social educativa, pudiendo cada entidad federativa emitir su legislación interna a partir de la emisión normativa por parte del Congreso de la Unión.

14. Señala que el hecho de que se haya excluido en el artículo 13, fracción I, de la Ley General de Educación a la Federación para participar en la prestación de los servicios de educación inicial, básica, especial y normal, se justifica en virtud de que la referida ley, por mandato constitucional, es el ordenamiento general en el cual se establece la distribución entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios del ejercicio de la función educativa.

15. Manifiesta que la Ley General de Educación, al establecer facultades exclusivas y de concurrencia para los distintos niveles de gobierno, no se traduce en una limitación que transgreda el ordenamiento constitucional, sino que en el ordenamiento se determina la distribución competencial entre los distintos órdenes de gobierno, precisando los términos de participación de la Federación y los demás órdenes de gobierno locales. Al establecer el artículo 13, fracción I, de la ley referida una facultad exclusiva de las autoridades locales para prestar en el ámbito de sus respectivas competencias los servicios de educación inicial se basa principalmente en garantizar la función social educativa, en donde tanto la Federación, Estados y Municipios logren llevar a cabo la coordinación y unificación de la educación a nivel nacional para cumplir con lo dispuesto en el numeral 3 constitucional.

16. Precisa que la N.S. no prevé que las facultades concurrentes en materia educativa se desarrollen de manera tal que la prestación de servicios educativos deba de garantizarse de modo correlativo con la obligatoriedad de aportaciones que se reciban para satisfacer las cargas económicas que cubran totalmente la obligación que se le confiere a la autoridad local, que lleve a cabo la prestación de servicios de educación inicial a nivel local. Sino que buscan un medio adecuado para que el ejercicio de esas funciones y el cumplimiento de deberes se implemente de manera eficaz y eficiente.

17. Por otra parte, señala que sí existe una correlatividad entre la facultad prevista en los artículos 13, fracción I, de la Ley General de Educación y 26 y 26-A de la Ley de Coordinación Fiscal y un ejercicio de facultades concurrentes, ya que por una parte se determina una aportación complementaria para el ejercicio de las facultades que se llevan de manera exclusiva, pero ello no significa que la Federación únicamente otorgue una parte de los recursos asignados para el ejercicio de estas facultades, sino que el financiamiento en materia de educación se determina de acuerdo a la disponibilidad de recursos conforme al Presupuesto de Egresos de la Federación.

18. Contestación de demanda de la Cámara de Diputados. El veintiocho de mayo de dos mil diecinueve, el presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión contestó la demanda, en la cual señala que se debe sobreseer la presente controversia constitucional, de conformidad con el artículo 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal al haberse impugnado normas generales fuera de los plazos establecidos en el artículo 21 del citado ordenamiento y actualizarse la causa de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19 de la referida ley reglamentaria, ello, al ser extemporánea la demanda en atención a un ulterior acto de aplicación. Los preceptos impugnados han sido aplicados en el orden jurídico mexicano desde su entrada en vigor, al tratarse del fundamento legal tanto de la función educativa de las entidades federativas, como de la distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo y la regulación del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica.

19. Los conceptos de invalidez del promovente devienen infundados pues parten de una incorrecta interpretación de lo que debe entenderse por concurrencia en materia educativa. El artículo 13, fracción I, de la Ley General de Educación no vulnera las facultades concurrentes interpuestas por el Congreso de la Unión en materia de educación, al establecer la atribución de las autoridades educativas locales en sus respectivas competencias para prestar los servicios de educación inicial básica incluyendo la indígena, especial, así como la normal y demás para la formación de maestros.

20. Tal y como se desprende de los artículos 3o. y 73, fracción XXV, constitucionales corresponde únicamente a la Federación, a través del Congreso de la Unión la expedición de la normatividad de carácter general en materia educativa. Contrario a lo señalado por el promovente, la autoridad estatal en términos del sistema de concurrencia no es la única que tiene a su cargo la función educativa, pues la autoridad federal también desarrolla atribuciones, en términos de la distribución realizada por el Congreso de la Unión en la Ley General de Educación.

21. Por otra parte, señala que el legislador expidió la fracción I del artículo 13 de la Ley General de Educación, así como los artículos 26 y 26-A de la Ley de Coordinación Fiscal, en términos de sus facultades establecidas en el artículo 73, fracciones XXV y XXIX, que la Constitución Federal le confiere, sin que fuere necesario establecer un análisis de proporcionalidad de la motivación legislativa, pues éste únicamente se exige cuando el texto del precepto se involucre con categorías sospechosas detalladas en el artículo 1o., párrafo tercero, de la Constitución Federal, esto es, se afecten derechos humanos reconocidos en el mismo Texto Constitucional, lo que en el caso concreto no acontece.

22. También, como se ha advertido, el examen o test de proporcionalidad de la norma debe hacerse de manera ordinaria, advirtiendo que el Poder Legislativo cumplió con la motivación necesaria, pues en el caso concreto no existe una contención entre derechos fundamentales que den lugar a la necesidad de una motivación reforzada, por lo que es claro que las consideraciones del órgano promovente son claramente infundadas.

23. Contestación del Poder Ejecutivo Federal. El veintinueve de mayo de dos mil diecinueve, el consejero jurídico del Ejecutivo Federal, en representación del presidente de la República contestó la demanda.

24. En primer lugar, señala que se actualiza la causa de improcedencia relativa a la extemporaneidad respecto de los artículos 13, fracción I, de la Ley General de Educación y 26 y 26-A de la Ley de Coordinación Fiscal en términos de lo dispuesto en el artículo 19, fracción VII, en relación con el 21, fracción II, ambos de la ley reglamentaria. Ello, toda vez que las normas fueron publicadas la primera en mil novecientos noventa y tres y la segunda en dos mil trece, por lo que es evidente que ha excedido en demasía el plazo para la presentación de la demanda. Sin que sea óbice que se impugnan en función del primer acto de aplicación, que es el oficio de veintiséis de noviembre de dos mil dieciocho, ya que el artículo 13, fracción I, establece la facultad de las autoridades educativas estatales para prestar los servicios de educación por lo que dicho precepto ha sido aplicado desde el primer acto en que se materializó el ejercicio de dicha atribución por parte de la autoridad educativa del Estado de Michoacán de O., a través de la ministración de los recursos, mas no así de los oficios combatidos.

25. Asimismo, el primer acto de aplicación de los artículos 26 y 26-A de la Ley de Coordinación Fiscal sería aquel en que se materializó el apoyo con los recursos que comprenden al Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo. Resalta que mediante oficio de treinta de diciembre de dos mil catorce suscrito por el subsecretario de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público dirigido a las autoridades educativas locales de los Estados de la Federación, así como entidades establecidas para el ejercicio de la función social educativa, en cuyo proemio se invocaron los referidos preceptos. Además de que, mediante el Convenio de Coordinación para la Conclusión del Proceso de Conciliación de las plazas transferidas, así como del Registro de los Conceptos y Montos de las Remuneraciones correspondientes, a los que hacen referencia los artículos 26 y 26-A de la Ley de Coordinación Fiscal, celebrado entre el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; la Secretaría de Educación Pública y el Gobierno del Estado de Michoacán, se invocaron los referidos preceptos.

26. También señala que se actualiza la extemporaneidad de la demanda respecto a la omisión de entregar recursos suficientes respecto a ejercicios anteriores al dos mil diecinueve para prestar el servicio de educación y la supuesta exclusión del fondo de compensación con cargo al ramo treinta y tres del Presupuesto de Egresos de la Federación para dos mil dieciocho.

27. Por otra parte, manifiesta que se actualiza la causal de sobreseimiento ante la inexistencia de las omisiones impugnadas que se atribuyen al Poder Ejecutivo Federal, en términos del artículo 20, fracción III, de la ley reglamentaria. Lo anterior, pues de los oficios impugnados no se advierte que la autoridad haya sido omisa en atender alguna solicitud por parte del promovente para el otorgamiento de los recursos para cubrir el gasto público que representa la impartición de los servicios de educación básica y normal en el Estado de Michoacán. Apunta que se le han entregado la ministración de recursos presupuestarios al Estado referido desde dos mil trece como lo acredita con el oficio de tres de mayo de dos mil diecinueve, así como con sendas cuentas por liquidar certificadas, por lo que existe soporte documental.

28. Además, respecto a la omisión de asumir cargas financieras de manera directa, argumenta que en términos del artículo 13, fracción I, de la Ley General de Educación es atribución exclusiva de las autoridades educativas locales prestar los servicios de educación inicial básica, incluyendo la indígena, especial, así como la normal y demás para la formación de maestros. El artículo 26 de la Ley de Coordinación Fiscal establece que, con cargo a las aportaciones del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo que les correspondan, los Estados serán apoyados con recursos económicos complementarios para ejercer las atribuciones en materia de educación básica y normal que, de manera exclusiva, se les asignan, respectivamente, en los artículos 13 y 16 de la Ley General referida. Por ello, sostiene que no existe la obligación a cargo del Poder Ejecutivo Federal de asumir la carga financiera de manera directa respecto del pago de nómina de los servicios de educación que se presentan en el Estado.

29. Señala que el Poder actor carece de interés legítimo para promover la demanda de controversia constitucional por lo que debe sobreseerse en el juicio, en términos del artículo 19, fracción VIII y 10, fracción I, de la ley reglamentaria citada, en relación con el numeral 105, fracción I, de la Constitución Federal, toda vez que su pretensión se encuentra encaminada a impugnar el otorgamiento por parte del Congreso de la Unión de la facultad para prestar los servicios de educación inicial, básica incluyendo la indígena, especial, así como la normal y demás para la formación de maestros, lo que no puede ser objeto de análisis en el medio de control que promueve, ya que éste tiene por objeto salvaguardar las competencias que el Constituyente ha distribuido en la Norma Fundamental a los diferentes poderes, entidades y órganos originarios del Estado Mexicano, incluyendo aquellas de orden legal, cuando se trate de facultades concurrentes, sin que resulte admisible emplear este mecanismo como una manera de declinar dichas competencias.

30. Afirma que de los oficios impugnados es posible apreciar que los mismos no tuvieron por objeto negar recurso alguno, sino únicamente se le hicieron saber sus obligaciones legales a este respecto, por lo que lejos de invadir, limitar o afectar la esfera competencial del Poder accionante, el Ejecutivo Federal reconoce sus atribuciones en materia educativa, de ahí que la impugnación no resulte procedente, al no actualizarse un mínimo principio de afectación.

31. Por otra parte, estima que es infundado el argumento del promovente en el sentido de que el artículo 13, fracción I, de la Ley General de Educación viole la concurrencia de atribuciones en materia educativa, pues el hecho de que las facultades que se han otorgado a las entidades federativas en esta materia, no tiene como parámetro un nivel de cargas o responsabilidades que atiendan a las capacidades de cada entidad, sino que el referente para la distribución de competencias es la unidad del sistema educativo nacional en beneficio de los educandos. Por ello, manifiesta que las aseveraciones del actor adolecen de sustento constitucional y legal y se traducen, además, en la pretensión de abstenerse a ejercer las atribuciones que le han sido conferidas en esa materia.

32. Sostiene que los artículos 26 y 26-A de la Ley de Coordinación Fiscal establecen un mecanismo para apoyar a las entidades federativas, a fin de que puedan cumplir, precisamente, con las atribuciones que les confiere la Ley General de Educación, en específico, el pago de nóminas del servicio educativo conforme a los requisitos establecidos en los mismos, mediante la entrega de aportaciones federales que derivan del Fondo para la Nómina Educativa y Gasto Operativo. Así, lejos de imponer cargas desproporcionales a las entidades federativas, establecen un beneficio que se traduce en apoyos económicos que permitirán completar sus funciones en materia educativa. Lo anterior, aunado a que si bien el actor aduce la supuesta insuficiencia de recursos, también lo es que no impugna la fórmula para la distribución de los recursos del fondo mencionado prevista en el artículo 27, fracción IV, de la Ley de Coordinación Fiscal, ni la fracción II de su artículo 27-A en el cual se establece que los gobiernos de las entidades federativas cubrirán con cargo a sus propios ingresos, las erogaciones en materia de servicios personales de las plazas distintas a las establecidas en los artículos 26 y 26-A referidos, incluyendo los incrementos salariales y de prestaciones correspondientes a dichas plazas.

33. Señala que el artículo 25 de la Ley General de Educación, al establecer la concurrencia del financiamiento de los servicios de educación, entre la Federación y las entidades federativas, debe interpretarse de manera armónica con lo previsto en los artículos 26 y 26-A de la Ley de Coordinación Fiscal conforme a los cuales se establece un apoyo económico a las mismas. Así, la Federación no ha incumplido con las atribuciones que le corresponden en la materia ni ha omitido el pago de los recursos provenientes del referido fondo.

34. Opinión del fiscal general de la República. El fiscal general de la República se abstuvo de formular pedimento o alegato alguno, según se desprende de las constancias del expediente.

35. Cierre de la instrucción. Sustanciado el procedimiento, el veintitrés de octubre de dos mil veinte se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(3) se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas y se puso el expediente en estado de resolución.

36. Radicación. En atención a la solicitud formulada por el Ministro ponente al presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se acordó remitir el expediente a la Primera Sala de esta Suprema Corte, para su radicación y resolución.

III. COMPETENCIA

37. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo previsto por los artículos 105, fracción I, inciso a), de la Constitución Federal; 10, fracción I, y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,(4) en relación con los puntos segundo, fracción I y tercero del Acuerdo General Número 5/2013 del Tribunal Pleno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, en virtud de que por una parte, se sobreseerá en la presente controversia constitucional y, por otra, se hará pronunciamiento respecto de los oficios impugnados.

IV. PRECISIÓN DE LOS ACTOS IMPUGNADOS

38. De conformidad con el artículo 41, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia,(5) procede ahora determinar los actos impugnados respecto de los que versa la impugnación en la presente controversia constitucional.

39. De la lectura integral de la demanda se advierte que el Estado de Michoacán de O. impugna los siguientes actos:

• El oficio UAJyT/752/2018 de fecha veintiséis de noviembre de dos mil dieciocho, suscrito por el titular de la Unidad de Asuntos Jurídicos y Transparencia, en representación del secretario de Educación Pública, por vicios propios y como primer acto de aplicación de las normas generales que más adelante se indican.

• El oficio UAJyT/755/2018 de fecha trece de diciembre de dos mil dieciocho, suscrito por el director general Adjunto de la Unidad de Asuntos Jurídicos y Transparencia de la Secretaría de Educación Pública, en nombre y representación del titular de la Unidad de Asuntos Jurídicos y Transparencia, así como del secretario de Educación Pública.

• La omisión, a cargo del Ejecutivo Federal, de cumplir con la obligación de transferir al Estado de Michoacán de O. los recursos presupuestarios suficientes para cubrir el gasto público que representa la impartición de los servicios de educación básica y normal en el Estado de Michoacán de O. o, en su caso, de asumir dicha carga financiera de manera directa.

• El artículo 13, fracción I, de la Ley General de Educación, en su texto vigente según la última reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el diecinueve de enero de dos mil dieciocho.

• Los artículos 26 y 26-A de la Ley de Coordinación Fiscal, en su texto vigente según la última reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta de enero de dos mil dieciocho.

V. OPORTUNIDAD

40. Conforme al artículo 21, fracción I, en relación con el artículo 3o., ambos de la ley reglamentaria en la materia,(6) el plazo para la presentación de la demanda de controversia constitucional en contra de actos es de treinta días hábiles contados a partir del día siguiente al en que surta efectos su notificación, se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución o el actor se haya ostentado como sabedor de los mismos.

41. En el caso, el titular del Ejecutivo Local actor se ostentó como sabedor del oficio UAJyT/752/2018 el treinta de noviembre de dos mil dieciocho, como consta en el sello de recibido de la secretaria auxiliar del gobernador del Estado, y del oficio UAJyT/755/2018 el catorce de diciembre de dos mil dieciocho, en virtud de que le fue notificado personalmente por parte del Congreso del Estado de Michoacán de O.. De esa manera, el plazo de treinta días transcurrió, respecto del primer oficio, del tres de diciembre de dos mil dieciocho al veintinueve de enero de dos mil diecinueve(7) y del segundo oficio, del dos de enero al catorce de febrero del referido año.(8)

42. La demanda se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el veinticinco de enero de dos mil diecinueve. Por tanto, la controversia constitucional es oportuna.

43. Ahora bien, el Poder Ejecutivo actor impugna también los artículos 13, fracción I, de la Ley General de Educación y 26 y 26-A de la Ley de Coordinación Fiscal con motivo de su primer acto de aplicación en el oficio UAJyT/752/2018 impugnado.

44. Al respecto, es conveniente tener presente el criterio del Tribunal Pleno en el sentido de que un acto constituye la aplicación de una norma general, siempre y cuando tenga su fundamento en la misma, es decir, cuando en él se haga mención expresa de ésta como su fundamento o se haga una referencia expresa a ella en algún sentido y, además, que en dicha norma se encuentre previsto el caso concreto que se identifica o se contiene en el acto señalado como el de su aplicación, de tal forma que a través de este último se materialice el presupuesto normativo que contiene la disposición general (aplicación expresa o directa); o bien, cuando aunque en dicho acto no se haya citado expresamente la norma general, en ésta se encuentre previsto el caso concreto que se identifica o se contiene en el acto señalado como el de su aplicación, en la forma señalada (aplicación implícita o indirecta).(9)

45. En ese sentido, debe analizarse si, en el caso, el oficio UAJyT/752/2018 impugnado efectivamente se trata del primer acto de aplicación, ya que, de lo contrario, el cómputo deberá realizarse a partir del día siguiente a la fecha de la publicación de la norma general combatida.(10)

46. Esta Primera Sala advierte que en el oficio impugnado se aplicaron los artículos 13, fracción I, de la Ley General de Educación y 26, párrafos primero y segundo y 26-A, fracción I, de la Ley de Coordinación Fiscal tal como se advierte de su propio contenido, el cual es del tenor literal siguiente:

"... a fin de dar respuesta al escrito que nos ocupa, se informa que existe una imposibilidad legal para acceder a sus peticiones en virtud de las siguientes consideraciones:

"I. La obligación del Estado de Michoacán de prestar los servicios de educación básica se encuentra en la ley y no puede renunciarse unilateralmente.

"El federalismo educativo, actualmente, ya no se encuentra contemplado en el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 19 de mayo de 1992, por lo que no es factible usarlo como fundamento para la pretensión de la interpelación que se contesta, toda vez que como más delante (sic) se desarrollará dicha disposición ahora se encuentra contenida en ley.

"En efecto, el artículo 3o., fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), establece que el Congreso de la Unión, con el fin de unificar y coordinar la educación en toda la República, expedirá las leyes necesarias destinadas a distribuir la función social educativa entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios.

"En uso de la facultad antes señalada, el Congreso de la Unión aprobó la Ley General de Educación (LGE), publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de julio de 1993, que establece que en su artículo 13, fracción I, como atribución exclusiva de las autoridades educativas locales ‘Prestar los servicios de educación inicial, básica incluyendo la indígena, especial, así como la normal y demás para la formación de maestros’.

"...

"IV. La pretensión de esa entidad federativa resulta violatoria de la Ley de Coordinación Fiscal.

"En efecto, el artículo 26 de la Ley de Coordinación Fiscal establece que, con cargo a las aportaciones del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (Fone), que les correspondan, los Estados serán apoyados con recursos económicos complementarios para ejercer las atribuciones, en materia de educación básica y normal, que de manera exclusiva se les asignan, respectivamente, en los artículos 13 y 16 de la LGE.

"Así también, la Ley de Coordinación Fiscal establece en su artículo 26, párrafo segundo, que los recursos necesarios para cubrir el pago de servicios personales correspondientes al personal que ocupa las plazas transferidas a los Estados, en el marco del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, deberán ser registradas por la SEP en el Sistema de Información y Gestión Educativa, en el que se podrá incluir plazas del personal docente que no es de jornada, de acuerdo a la asignación de horas correspondientes.

"Por su parte, conforme al artículo 26-A, fracción I, del citado ordenamiento legal, la SEP establecerá un sistema de administración de nómina, a través del cual se realizarán los pagos de servicios personales.

"En este sentido, los recursos correspondientes a la nómina deberán ser pagados, por cuenta y orden de las entidades federativas en su calidad de patrones, a sus empleados del servicio educativo, a través de transferencias electrónicas a respectivas cuentas bancarias, salvo que los mismos se encuentren en localidades en donde no haya disponibilidad de servicios bancarios; ...

"En ese sentido, es claro que al estar establecidos los mecanismos de aportaciones a los Estados a través del FONE en la Ley de Coordinación Fiscal, su cumplimiento no se encuentra al arbitrio de los titulares del Ejecutivo en las entidades federativas, incluyendo el Estado de Michoacán de O., por lo que dicho (sic) pretensión resulta improcedente. ..."(11)

47. En estas condiciones, debe tenerse como oportuna la impugnación de los artículos 13, fracción I, de la Ley General de Educación y únicamente los diversos 26, párrafos primero y segundo, y 26-A, fracción I, de la Ley de Coordinación Fiscal, al tratarse del primer acto de aplicación y al haberse impugnado el oficio UAJyT/752/2018 dentro del plazo de treinta días para la promoción de la presente controversia constitucional.

VI. LEGITIMACIÓN

49. En cuanto a la representación, de conformidad con el artículo 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria de la materia,(13) el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que estén facultados para hacerlo en términos de las normas que lo rigen. La demanda fue presentada por V.L.S.R., en su carácter de consejero jurídico del Poder Ejecutivo Local, cargo que acredita con copia certificada del nombramiento.

50. De conformidad con el artículo 18, fracción IX, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado Libre y Soberano de Michoacán de O.(14) y el artículo 4, fracciones II y III, del Decreto que crea la Consejería Jurídica del Ejecutivo del Estado de Michoacán, este servidor público está facultado para representar al Poder Ejecutivo.

51. Legitimación pasiva. En el caso, en el auto admisorio de la presente controversia constitucional, se tuvo como autoridades demandadas a las Cámaras de Diputados y Senadores del Congreso de la Unión y al Poder Ejecutivo Federal.

52. Esta Primera Sala considera que dichas autoridades sí cuentan con legitimación pasiva en este procedimiento. Los artículos 105, fracción I, inciso a), constitucional(15) y 10, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia,(16) prevén expresamente como autoridades que pueden ser demandadas al Poder Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unión.

a. La Cámara de Diputados del Congreso de la Unión compareció a juicio por conducto de P.M.L., en su carácter de presidente de la mesa directiva, lo que acredita con copia certificada del Diario de Debates de la sesión del Pleno de dicha Cámara, de veintinueve de agosto de dos mil dieciocho, de la que se desprende que fue electo como tal.

De acuerdo con el artículo 23, punto 1, inciso l), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos,(17) la representación de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión se deposita en el presidente de la mesa directiva, por lo que éste se encuentra legitimado para comparecer en la presente controversia constitucional, en representación de dicha Cámara. Asimismo, de conformidad con el artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, la Cámara de Diputados tiene legitimación para comparecer en esta vía, al integrar el órgano legislativo que emitió las normas generales impugnadas.

b. La Cámara de Senadores del Congreso de la Unión compareció a juicio por conducto de M.B.G., en su carácter de presidente de la mesa directiva, lo que acredita con copia certificada del acta de la junta previa celebrada el veintinueve de agosto de dos mil dieciocho, de la que se desprende que fue electo como tal.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 67, punto 1, de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos,(18) la representación de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión se deposita en el presidente de la mesa directiva, por lo que éste se encuentra legitimado para comparecer en la presente controversia constitucional, en representación de dicha Cámara. Además, en términos de lo dispuesto en el artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, la Cámara de Senadores tiene legitimación para comparecer en esta vía, al integrar el órgano legislativo que emitió las normas generales impugnadas.

c. El presidente de la República compareció a juicio por conducto de J.S.I., en su carácter de consejero jurídico del Ejecutivo Federal, lo que acredita con copia certificada de su nombramiento, expedido el primero de diciembre de dos mil dieciocho.

De conformidad con el artículo 43, fracción X, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal,(19) a la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal corresponde representar al presidente de la República en las acciones y controversias a que se refiere el artículo 105 constitucional, de ahí que está legitimado para comparecer en la presente controversia constitucional, en su representación.

VII. CAUSAS DE IMPROCEDENCIA

53. Enseguida, se procede a analizar las causas de improcedencia o motivos de sobreseimiento que hagan valer las partes, o bien, que este Alto Tribunal advierta de oficio.

55. Esta transferencia que señala la entidad federativa actora se da por ejercicios fiscales, son anuales, lo que se corrobora incluso con lo que el Poder Ejecutivo Local destacó, en el sentido de que por medio del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo se venía otorgando desde el ejercicio dos mil dieciocho para costear la carga financiera en materia educativa. Situación que evidentemente depende del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil diecinueve, el cual ha dejado de surtir sus efectos, ello en virtud del principio de anualidad que rige en materia presupuestaria.

56. El presupuesto de egresos tiene vigencia anual y ésta concluyó, por tanto, resulta indudable que no es posible para esta Primera Sala realizar pronunciamiento alguno, ya que al ser de vigencia anual la materia de impugnación, y concluir aquélla, no puede producir efectos posteriores, en atención a su propia naturaleza.(22)

57. Sobre este aspecto, es aplicable –por analogía– el criterio del Pleno de este Alto Tribunal en el que se establece que tal causa de improcedencia –cesación de efectos– se actualiza cuando simplemente dejan de producirse los efectos de la norma general o del acto impugnado que motivó la controversia constitucional, en tanto que esa norma constituye el único objeto de análisis, además de que la declaración de invalidez que en las sentencias de este tipo de juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, según lo dispuesto por los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de la ley reglamentaria.(23)

58. En consecuencia, al haber concluido la vigencia anual del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, es claro que los actos impugnados relacionados con el mismo, han cesado en sus efectos y, por tanto, debe sobreseerse en la presente controversia constitucional al actualizarse la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, en relación con el 45, ambos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con lo establecido en la fracción II del artículo 20(24) del mismo ordenamiento.

60. Ello se considera así, ya que el treinta de septiembre de dos mil diecinueve se publicó el Decreto por el que se expide la Ley General de Educación, la cual entró en vigor al día siguiente de su publicación y por virtud del cual, se abrogó la Ley General de Educación publicada el trece de julio de mil novecientos noventa y tres en el Diario Oficial de la Federación, en términos de los artículos primero y segundo transitorios.(26)

61. Ahora bien, de la exposición de motivos de la "Iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley General de Educación" presentada por los coordinadores de los diversos grupos parlamentarios de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión el dieciocho de julio de dos mil diecinueve,(27) se advierte que la Ley General de Educación entonces vigente se abrogó por las causas siguientes:

"...

"2. Las bases constitucionales para el Acuerdo Educativo Nacional

"Con las reformas constitucionales en materia educativa publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 15 de mayo de 2019, estimamos que se sentaron las bases para la construcción de un Acuerdo Educativo Nacional.

"Esos cambios constitucionales significaron una verdadera transformación en los modelos educativos y dieron paso a una manera diferente de construir los acuerdos basados en el diálogo y respeto a las diferencias, con la participación de todos los sectores involucrados.

"Basta recordar que, una vez concluido el proceso de dictaminación de los órganos legislativos respectivos, el diálogo se mantuvo con diversos sectores y fuerzas políticas, con la finalidad de asegurar el cumplimiento de los objetivos de la serie de reformas, adiciones y derogaciones que se propusieron en ese momento al Texto Constitucional para que la educación fuera plenamente garantizada por el Estado Mexicano, se respetará el derecho de niñas, niños, jóvenes y adolescentes a su inclusión al Sistema Educativo Nacional, desde la educación inicial hasta la superior, se revalorará a las maestras y los maestros, respetando además todos sus derechos y se dotará de mecanismos de política pública para que la educación finalmente fuera vista como un derecho y no como un privilegio, a partir de un enfoque social, de derechos humanos y de igualdad sustantiva.

"De esa manera, se logró una reforma constitucional que, en esencia, logró un amplio consenso, a partir de las siguientes premisas:

"• Reafirmar la rectoría del Estado en la educación, lo que abarca todos los aspectos para garantizar de manera plena este derecho sin que se privilegie ningún interés de sectores por encima de los principios constitucionales;

"• Enfatizar que se debe priorizar el interés de niñas, niños, adolescentes y jóvenes en el acceso, permanencia y participación en el Sistema Educativo Nacional;

"• Manifestar el respeto de los derechos de las maestras y los maestros, así como el compromiso de realizar las acciones para mejorar las condiciones bajo las cuales prestan sus servicios educativos; además de reconocer, en el magisterio, un agente de transformación social y la contribución a la educación en nuestro país.

"• Privilegiar el diálogo y la construcción de acuerdos para el diseño de la legislación secundaria que diera paso a la implementación normativa del Acuerdo Educativo Nacional con todos los sectores sociales involucrados; y,

"• Enfatizar en la necesidad de analizar, diseñar e instrumentar esquemas de financiamiento, con pleno respeto del federalismo, para la aplicación de las disposiciones constitucionales en materia educativa para realizar el derecho a la educación de manera plena.

"Con esas consideraciones, se logró una reingeniería del artículo 3o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para sintetizar el cúmulo de valores y principios en materia educativa en los tiempos de cambio que, de manera indudable, vive nuestro país.

"...

"... el contenido que dio forma a la decisión política fundamental para modificar el texto constitucional fue de tal relevancia que nos obliga a actuar con la responsabilidad debida a efecto de garantizar cada uno de los alcances del derecho a la educación que fue reconocido.

"Quienes suscribimos esta propuesta, referimos que, si bien es cierto, el mandato de la Constitución Política dispuso que se realizaran las adecuaciones a la legislación correspondiente, el cambio de paradigma en el modelo educativo nos motiva en la necesidad de proponer una nueva Ley General de Educación, que responda los principios y valores plasmados como guía para garantizar el ejercicio del derecho a la educación.

"...

"Régimen transitorio

"• Se dispone la abrogación de la Ley General de Educación publicada el 13 de julio de 1993, en el Diario Oficial de la Federación y de la Ley General de Infraestructura Física Educativa publicada el 1 de febrero de 2008 en el Diario Oficial de la Federación, a efecto de crear un nuevo marco jurídico que reglamente las disposiciones del artículo 3o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. ..."

62. De lo preinserto, se aprecia que las causas de la abrogación de la Ley General de Educación publicada en mil novecientos noventa y tres fueron las reformas constitucionales en materia educativa que se publicaron en el Diario Oficial de la Federación el quince de mayo de dos mil diecinueve, toda vez que las mismas constituyeron una transformación en los modelos educativos que dieron paso a una manera diferente de construir los acuerdos basados en el diálogo y respeto a las diferencias, con la participación de todos los sectores involucrados, por lo que tomando en cuenta el cambio de paradigma en el modelo educativo, se propuso una nueva Ley General de Educación que respondiera a los principios y valores plasmados como guía para garantizar el ejercicio del derecho a la educación.

63. Por tanto, las reformas al artículo 3o. constitucional que se publicaron en el Diario Oficial de la Federación el quince de mayo de dos mil diecinueve dieron lugar a un nuevo marco jurídico basado en las premisas apuntadas en la propia exposición de motivos, el cual se reglamentó a partir de las mismas en la nueva Ley General de Educación. Lo anterior, en efecto, implicó un cambio en el sentido normativo del precepto impugnado referido.

64. Así, esta Primera Sala considera que los efectos de la norma combatida de mérito han cesado debido a que ha sido sustancialmente modificada. En consecuencia, se sobresee en la presente controversia constitucional respecto del artículo 13, fracción I, de la Ley General de Educación.

65. Lo anterior con apoyo en la jurisprudencia P./J. 18/2013 (10a.), de título y subtítulo: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI CON MOTIVO DE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO SE MODIFICA O DEROGA LA NORMA IMPUGNADA Y LA NUEVA NO SE COMBATE MEDIANTE UN ESCRITO DE AMPLIACIÓN DE DEMANDA, DEBE SOBRESEERSE EN EL JUICIO POR CESACIÓN DE EFECTOS."(28)

67. Al respecto, en "el quinto concepto de invalidez" (sic) ya que realmente es el séptimo,(29) el Poder Ejecutivo Local actor señala y reconoce lo siguiente: "Los artículos 13, fracción I, de la Ley General de Educación y 26 y 26-A de la Ley de Coordinación Fiscal, deben ser invalidados por constituir un sistema normativo que, con base en una violación competencial y a la concurrencia de atribuciones en materia educativa, se traduce en una imposición de cargas y responsabilidades carentes de proporción. Así, en este concepto se demanda la declaración de invalidez de un sistema normativo complejo ... aun y cuando el afectado se ubique únicamente en el supuesto jurídico de alguna(s) de ella(s) ... Mientras la fracción I del artículo 13 de la Ley General de Educación ‘pretende distribuir’ competencias en materia educativa imponiendo que la obligación de prestar los servicios de educación básica sean exclusivamente a cargo de las autoridades estatales (lo que en sí mismo vulnera la Constitución Federal al no constituir una distribución de competencias concurrentes en coincidentes, sino la imposición de una obligación exclusiva a los Estados); por su parte, los artículos 26 y 26-A no obligan a que esa obligación exclusiva sea cubierta de manea total y preferente con recursos económicos provenientes de las aportaciones, sino solamente con ‘apoyos complementarios’, en cuyos mecanismos de aportaciones las autoridades estatales no tienen participación alguna."

68. En ese sentido, no se advierte que el Poder Ejecutivo Local actor señale de qué forma los artículos 26, párrafos primero y segundo y 26-A, fracción I, de la Ley de Coordinación Fiscal vulneran la esfera de competencias o facultades previstas constitucionalmente, sino que lo hace valer de la inconstitucionalidad del artículo 13, fracción I, de la Ley General de Educación. Por ello, se sobresee en la presente controversia constitucional respecto de los artículos 26 y 26-A de la Ley de Coordinación Fiscal. Resulta aplicable la tesis P. VI/2011, sustentada por el Pleno de este Alto Tribunal, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ANTE LA AUSENCIA DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ, DEBE SOBRESEERSE EN EL JUICIO."(30)

VIII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

70. Resulta necesario precisar que, al haber sobreseído en la controversia constitucional por la omisión de entregar los recursos y las normas impugnadas, no serán materia de análisis de estudio los conceptos de invalidez segundo, tercero y cuarto toda vez que se dirigen a controvertir la referida omisión. Así, se analizarán los oficios impugnados relativos a la terminación de los convenios, su correcta fundamentación y motivación contrastada con la Ley General de Educación y el ámbito competencial entre la Federación y el Estado de Michoacán de O., en términos de lo planteado en los conceptos de invalidez primero y quinto.

71. La entidad federativa actora plantea en su primer concepto de invalidez que los oficios impugnados transgreden el régimen de competencias previsto en los artículos 3o., fracción VIII, constitucional; así como 12, 13, 14 y 25 de la Ley General de Educación. Señala que dichos preceptos establecen la obligación por parte de la Federación de erogar el gasto correspondiente en materia educativa, sin que ello deba entenderse únicamente al pago de recursos para cubrir las plazas transferidas al Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo, pues dichos artículos no limitan sus obligaciones de manera expresa, sino que prevén que para el financiamiento en materia educativa concurren el Ejecutivo Federal y el gobierno de cada entidad federativa. No obstante, los oficios omiten pronunciarse sobre estas obligaciones y regímenes competenciales concurrentes, pues sólo se refieren al pago de nóminas.

72. En el quinto concepto de invalidez, sostiene que los oficios impugnados vulneran el derecho humano a la educación, pues la Secretaría de Educación Pública no consideró que el caso trataba sobre la prestación de servicios educativos; así debió verificar el impacto de su decisión en el derecho a la educación de los titulares del mismo, sin embargo, se limitó a declarar infundadas las solicitudes promovidas las cuales tenían por objeto proteger su esfera de atribuciones y el derecho humano aludido.

73. A efecto de estar en aptitud de contestar los argumentos de invalidez planteados, conviene analizar el marco constitucional necesario para la resolución del presente asunto. Para ello, partiremos del estudio en torno al régimen de competencias en materia educativa.

A. Consideraciones previas sobre el régimen de competencias en materia educativa.

75. El artículo 73, fracción XXV, de la Constitución Federal(32) confiere al Congreso de la Unión facultades para, entre otras cosas, dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federación, los Estados y los Municipios el ejercicio de la función educativa y las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público, buscando unificar y coordinar la educación en toda la República, y para asegurar el cumplimiento de los fines de la educación y su mejora continua en un marco de inclusión y diversidad.

76. El Tribunal Pleno, al resolver la controversia constitucional 48/2014 señaló que la Constitución Federal establece un régimen competencial que otorga al Congreso de la Unión un título sustantivo, por medio del cual la Federación ejerce un poder de dirección que le habilita para definir e imponer a las entidades federativas y Municipios un marco normativo obligatorio dentro del cual participan en la materia de educación y al cual deben ajustarse.

78. Así, el Congreso de la Unión cuenta con atribuciones exclusivas para determinar la distribución competencial entre órdenes de gobierno de la función social educativa, pudiendo cada entidad federativa emitir su legislación interna, a partir de la emisión normativa por parte del Congreso de la Unión, pues en este caso, la posibilidad de distribución competencial que tiene la Federación no es sólo respecto de los órdenes de gobierno, sino también respecto de los órganos que integran cada orden.

79. En este esquema, en uso de la atribución exclusiva que al efecto le otorgó el referido artículo 73, fracción XXV, de la Constitución Federal, al Congreso de la Unión emitió la Ley General de Educación(34) (aplicada en los actos impugnados) la cual tiene por objeto regular la educación que imparta el Estado (Federación, Estados Ciudad de México y Municipios), organismos descentralizados o con reconocimiento de validez oficial de estudios. Además, se precisa que "la función social educativa del Estado se funda en la obligación de cada orden de gobierno de participar en el proceso educativo y de aplicar los recursos económicos que se asignan a esta materia por las autoridades competentes para cumplir los fines y criterios de la educación".(35)

81. Por su parte, el artículo 13, aplicado en los oficios impugnados, establece las atribuciones que corresponden de manera exclusiva a las autoridades educativas locales, a saber:

"Artículo 13. Corresponden de manera exclusiva a las autoridades educativas locales, en sus respectivas competencias, las atribuciones siguientes:

"I. Prestar los servicios de educación inicial, básica –incluyendo la indígena–, especial, así como la normal y demás para la formación de maestros;

"I Bis. Vigilar que las autoridades escolares cumplan con las normas a las que se refiere la fracción VIII Bis del artículo 12;

"II. Proponer a la secretaría los contenidos regionales que hayan de incluirse en los planes y programas de estudio para la educación preescolar, la primaria, la secundaria, la normal y demás para la formación de maestros de educación básica;

"III. Autorizar, previa verificación del cumplimiento de los lineamientos emitidos por la autoridad educativa federal, los ajustes que realicen las escuelas al calendario escolar determinado por la secretaría para cada ciclo lectivo de educación básica y normal y demás para la formación de maestros de educación básica;

"IV. Prestar los servicios de formación, actualización, capacitación y superación profesional para los maestros de educación básica, de conformidad con las disposiciones generales que la secretaría determine, conforme a lo dispuesto por la Ley General del Servicio Profesional Docente;

".R. y otorgar equivalencias de estudios de la educación preescolar, la primaria, la secundaria, la normal y demás para la formación de maestros de educación básica, de acuerdo con los lineamientos generales que la secretaría expida;

"VI. Otorgar, negar y revocar autorización a los particulares para impartir la educación preescolar, la primaria, la secundaria, la normal y demás para la formación de maestros de educación básica;

"VI Bis. Participar en la integración y operación de un sistema nacional de educación media superior que establezca un marco curricular común para este tipo educativo, con respeto a la autonomía universitaria y la diversidad educativa;

"VII. Coordinar y operar un padrón estatal de alumnos, docentes, instituciones y centros escolares; un registro estatal de emisión, validación e inscripción de documentos académicos y establecer un sistema estatal de información educativa. Para estos efectos las autoridades educativas locales deberán coordinarse en el marco del Sistema de Información y Gestión Educativa, de conformidad con los lineamientos que al efecto expida la secretaría y demás disposiciones aplicables.

"Las autoridades educativas locales participarán en la actualización e integración permanente del Sistema de Información y Gestión Educativa, mismo que también deberá proporcionar información para satisfacer las necesidades de operación de los sistemas educativos locales;

"VIII. Participar con la autoridad educativa federal en la operación de los mecanismos de administración escolar; y,

"IX. Las demás que con tal carácter establezcan esta ley y otras disposiciones aplicables."

82. Por otra parte, el artículo 14 establece las atribuciones que corresponden a las autoridades educativas federal y locales de manera concurrente, las cuales son las siguientes:

"Articulo 14. Adicionalmente a las atribuciones exclusivas a las que se refieren los artículos 12 y 13, corresponde a las autoridades educativas federal y locales de manera concurrente, las atribuciones siguientes:

"I. Promover y prestar servicios educativos, distintos de los previstos en las fracciones I y IV del artículo 13, de acuerdo con las necesidades nacionales, regionales y estatales;

"I Bis. Participar en las actividades tendientes a realizar evaluaciones para el ingreso, la promoción, el reconocimiento y la permanencia en el servicio profesional docente, de conformidad con lo dispuesto en la Ley General del Servicio Profesional Docente;

"II. Determinar y formular planes y programas de estudio, distintos de los previstos en la fracción I del artículo 12;

"II Bis. Ejecutar programas para la inducción, actualización, capacitación y superación de maestros de educación media superior, los que deberán sujetarse, en lo conducente, a lo dispuesto por la Ley General del Servicio Profesional Docente;

"III. Revalidar y otorgar equivalencias de estudios, distintos de los mencionados en la fracción V del artículo 13, de acuerdo con los lineamientos generales que la secretaría expida. Asimismo, podrán autorizar o delegar, según sea el caso, que las instituciones particulares con reconocimiento de validez oficial de estudios y las instituciones públicas que en sus regulaciones no cuenten con la facultad expresa, otorguen revalidaciones y equivalencias parciales de estudios respecto de los planes y programas que impartan, de acuerdo con los lineamientos generales que la secretaría expida en términos del artículo 63 de esta ley.

"Las autoridades educativas podrán revocar las referidas autorizaciones cuando se presente algún incumplimiento que en términos de los mencionados lineamientos amerite dicha sanción. Lo anterior con independencia de las infracciones que pudieran configurarse, en términos de lo previsto en el capítulo VIII de esta ley.

"Las constancias de revalidación y equivalencia de estudios deberán ser registradas en el Sistema de Información y Gestión Educativa, en los términos que establezca la secretaría;

"III Bis. Suscribir los acuerdos y convenios que faciliten el tránsito nacional e internacional de estudiantes, así como promover la suscripción de tratados en la materia;

"IV. Otorgar, negar y retirar el reconocimiento de validez oficial a estudios distintos de los de preescolar, primaria, secundaria, normal y demás para la formación de maestros de educación básica que impartan los particulares;

".E. libros y producir otros materiales didácticos, distintos de los señalados en la fracción III del artículo 12;

"VI. Fomentar la prestación de servicios bibliotecarios a través de las bibliotecas públicas a cargo de la Secretaría de Cultura y demás autoridades competentes, a fin de apoyar al sistema educativo nacional, a la innovación educativa y a la investigación científica, tecnológica y humanística;

"VII. Promover permanentemente la investigación que sirva como base a la innovación educativa;

"VIII. Promover la investigación y el desarrollo de la ciencia, la tecnología y la innovación, y fomentar su enseñanza, diseminación en acceso abierto y su divulgación, cuando el conocimiento científico y tecnológico sea financiado con recursos públicos o que se haya utilizado infraestructura pública en su realización, sin perjuicio de las disposiciones en materia de patentes, protección de la propiedad intelectual o industrial, seguridad nacional y derechos de autor, entre otras, así como de aquella información que, por razón de su naturaleza o decisión del autor, sea confidencial o reservada;

"IX. Fomentar y difundir las actividades físico-deportivas, así como participar en el fomento y difusión de actividades artísticas, y culturales en todas sus manifestaciones;

"X. Promover e impulsar en el ámbito de su competencia las actividades y programas relacionados con el fomento de la lectura y el libro, de acuerdo a lo establecido en la ley de la materia;

"X Bis. Fomentar el uso responsable y seguro de las tecnologías de la información y la comunicación en el sistema educativo, para apoyar el aprendizaje de los estudiantes, ampliar sus competencias para la vida y favorecer su inserción en la sociedad del conocimiento;

"XI. Vigilar el cumplimiento de esta ley y de sus disposiciones reglamentarias;

"XI Bis. Participar en la realización, en forma periódica y sistemática, de exámenes de evaluación a los educandos, así como corroborar que el trato de los educadores hacia aquéllos corresponda al respeto de los derechos consagrados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los tratados internacionales ratificados por el Estado Mexicano y demás legislación aplicable a los niños y jóvenes;

"XII. Promover prácticas cooperativas de ahorro, producción y consumo, de acuerdo a lo establecido en la ley de la materia y el Reglamento de Cooperativas Escolares, y

"XII Bis. Diseñar y aplicar los instrumentos de evaluación que consideren necesarios para garantizar la calidad educativa en el ámbito de su competencia, atendiendo los lineamientos que en ejercicio de sus atribuciones emita el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación;

"XII Ter. Coordinar y operar un sistema de asesoría y acompañamiento a las escuelas públicas de educación básica y media superior, como apoyo a la mejora de la práctica profesional, bajo la responsabilidad de los supervisores escolares;

"XII Quáter. Promover la transparencia en las escuelas públicas y particulares en las que se imparta educación obligatoria, vigilando que se rinda ante toda la comunidad, después de cada ciclo escolar, un informe de sus actividades y rendición de cuentas, a cargo del director del plantel;

"XII Quintus. Instrumentar un sistema accesible a los ciudadanos y docentes para la presentación y seguimiento de quejas y sugerencias respecto del servicio público educativo; y,

"XIII. Las demás que con tal carácter establezcan esta ley y otras disposiciones aplicables.

"El Ejecutivo Federal y el gobierno de cada entidad federativa podrán celebrar convenios para coordinar o unificar las actividades educativas a que se refiere esta ley, con excepción de aquellas que, con carácter exclusivo, les confieren los artículos 12 y 13."

83. De las disposiciones antes transcritas, se advierte que el artículo 12 de la Ley General de Educación establece las facultades que de manera exclusiva corresponden a la autoridad educativa federal y el diverso 13 del mismo ordenamiento, prevé las atribuciones que de manera exclusiva corresponden a las autoridades educativas locales, entre las que destaca la relativa a la prestación de los servicios de educación inicial, básica incluyendo la indígena, especial, así como la normal y demás para la formación de maestros. Además, el artículo 14 dispone aquellas que tienen ambas autoridades educativas en forma concurrente.

85. Es así que la Constitución Federal estableció que la función social educativa se distribuiría entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios de acuerdo con las leyes necesarias expedidas por el Congreso de la Unión, así como a fijar las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público como base del sistema educativo nacional.

86. Bajo este esquema, el marco jurídico expuesto pone en evidencia que tanto la competencia como las atribuciones que se ejercen en materia educativa entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios son concurrentes, respecto de las cuales, como ya se apuntó, el Congreso de la Unión está facultado para determinar su distribución.

87. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que las facultades concurrentes implican la posibilidad de que la Federación, las entidades federativas y los Municipios, pueden actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general.

88. Dicho criterio se encuentra contenido en la jurisprudencia P./J. 142/2001 sustentada por el Pleno de este Alto Tribunal, de rubro: "FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES."(36)

89. Con base en lo anterior, se configura el sistema normativo que regula la distribución de competencias y atribuciones de la función social educativa, en el caso, entre la Federación y las entidades federativas, el cual está conformado por los artículos 3o., fracción VIII y 73, fracción XXV, de la Constitución Federal, así como por los diversos 12, 13, 14, 25 y 27 de la Ley General de Educación. Estas competencias y facultades abarcan lo concerniente a la prestación del servicio público educativo, así como su financiamiento.

91. En este sentido, el problema de constitucionalidad que se puede verificar no deriva de que la autoridad educativa federal contradiga o vaya más allá de los contenidos de las leyes generales, sino de que se desatienda la distribución competencial que fue realizada directamente por el Congreso de la Unión mediante dichas leyes.

92. Dicho de otra manera, este aspecto relativo a la distribución en forma exclusiva y concurrente de la función social educativa, en el caso, entre la Federación y las entidades federativas, es la que confiere al Poder Ejecutivo Local actor un interés legítimo para acudir a esta vía, en tanto pudiera existir una afectación a dicha distribución con motivo de los oficios impugnados.

93. Al respecto, resulta aplicable la jurisprudencia P./J. 42/2015 (10a.), emitida por el Pleno de este Alto Tribunal, de título y subtítulo: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LAS VIOLACIONES SUSCEPTIBLES DE ANALIZARSE EN EL FONDO SON LAS RELACIONADAS CON EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES O CON LA CLÁUSULA FEDERAL, SOBRE LA BASE DE UN CONCEPTO DE AFECTACIÓN AMPLIO."(37)

94. En relación con el interés legítimo, el criterio prevaleciente en esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se sustenta en la naturaleza de este medio de control constitucional, cuyo objeto principal de tutela radica en el ámbito de atribuciones que la Constitución Federal confiere a los órganos legitimados para su promoción en su artículo 105, fracción I.

95. Por tanto, para que dichos órganos cuenten con interés legítimo para acudir a este juicio, es necesario que con la emisión del acto o norma general impugnados exista cuando menos un principio de afectación, el cual puede derivar no sólo de una invasión a sus competencias, sino de cualquier afectación que incida en su esfera jurídica regulada directamente desde la Constitución Federal, como las garantías institucionales establecidas en su favor, o bien de otro tipo de prerrogativas como las relativas a cuestiones presupuestales.(38)

97. En efecto, las atribuciones concurrentes que corresponden a la Federación y las entidades federativas se encuentran establecidas expresamente en el artículo 14 de la Ley General de Educación. Además, las facultades que de manera exclusiva le corresponden a cada uno de estos órdenes de gobierno, se encuentran enumeradas en los preceptos 12 y 13 ya transcritos, respectivamente.

100. Por otro lado, lo relativo al financiamiento de la educación también se encuentra regulado de manera concurrente entre la Federación y las entidades federativas en términos de lo previsto expresamente en los artículos 25 y 27 de la Ley General de Educación, en el sentido de que ambos órdenes de gobierno concurrirán al financiamiento de la educación pública y de los servicios educativos; considerarán el carácter prioritario de la educación pública para los fines del desarrollo nacional, además de que en todo tiempo procurarán fortalecer las fuentes de financiamiento a la tarea educativa y destinar recursos presupuestarios crecientes, en términos reales, para la educación pública.

101. En el contexto apuntado, el artículo 25 de la Ley General de Educación, al establecer la concurrencia del financiamiento de los servicios de educación entre la Federación y las entidades federativas, debe interpretarse de manera sistemática con lo previsto en los artículos 25, fracción I,(39) 26,(40) 26-A(41) y 27-A,(42) todos de la Ley de Coordinación Fiscal vigente conforme a los cuales, se dispone un apoyo económico a las entidades federativas para cubrir el pago de servicios personales correspondientes al personal que ocupa las plazas transferidas a los Estados conforme al marco en el que se celebró el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica y los Convenios que se suscribieron en términos del mismo; así como la concurrencia en el financiamiento del gasto en servicios personales para la educación pública entre el Ejecutivo Federal y los gobiernos de las entidades federativas conforme a las reglas de operación previstas en el artículo 27-A referido.

102. Dichas disposiciones legales regulan el Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (Fone) en cuanto a su funcionamiento y reglas de operación. Además, el artículo 27-A transcrito establece que tanto el Ejecutivo Federal como los gobiernos de las entidades federativas concurrirán en el financiamiento del gasto en servicios personales para la educación pública.

103. En particular, los artículos 26 y 26-A de la Ley de Coordinación Fiscal vigente prevén un mecanismo para apoyar a las entidades federativas a fin de que éstas puedan cumplir con las atribuciones que les confiere la Ley General de Educación, en específico, el pago de nóminas del servicio educativo conforme a los requisitos y reglas de operación previstos en los mismos; ello mediante la entrega de aportaciones federales que derivan del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (Fone).

104. Cabe destacar que el Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (Fone) sustituyó al Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB) en dos mil quince, el cual fue creado en mil novecientos noventa y ocho con su incorporación en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, con el fin de otorgar recursos a las entidades federativas para financiar el sistema educativo básico, fundamentalmente, aquellos servicios educativos derivados de la descentralización educativa que se formalizó en mil novecientos noventa y dos.

105. El Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (Fone) es el fondo de aportaciones mediante el cual la Federación cubre el pago de nóminas correspondientes al personal que ocupa las plazas transferidas a las entidades federativas y que realizan funciones destinadas a educación básica y normal, en el marco del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica.

106. El ejercicio de los recursos en materia de servicios personales se integra en un sistema de administración de nómina establecido por la Secretaría de Educación Pública por medio del cual, se realizan los pagos al personal federal de educación básica y normal. En este sistema se identifica el nivel, tipo y modalidad educativa, así como la clave del centro de trabajo a la que corresponda cada plaza. Es importante señalar que las nóminas son pagadas por cuenta y orden de las entidades federativas en su calidad de patrones, a sus empleados del servicio educativo, por medio de transferencias electrónicas a respectivas cuentas bancarias, salvo que los mismos se encuentren en localidades en donde no existe disponibilidad de servicios bancarios; en este último caso la Secretaría de Hacienda y Crédito Público determinará la forma y los medios de pago.

107. Adicionalmente, este fondo incluye recursos para apoyar a las entidades federativas a cubrir gastos de operación relacionados exclusivamente con la educación básica y normal. Asimismo, las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de Educación Pública emiten las disposiciones que deberán observar las entidades federativas para el registro de cada nómina.

108. Por tanto, el objetivo principal del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (Fone) es el pago de las plazas registradas en términos de los artículos 26 y 26-A de la Ley de Coordinación Fiscal, que incluyen los conceptos y montos de las remuneraciones debidamente acreditadas; asimismo, incluye recursos para apoyar a las entidades federativas a cubrir gastos de operación relacionados exclusivamente con las atribuciones a que se refiere el párrafo primero del artículo 26 antes referido.(43)

109. En función de lo expuesto, se destaca lo siguiente:

• La Federación transfiere recursos a la hacienda pública de los Estados condicionados a la función del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE).

• La administración de dicho fondo se basa en un sistema de administración de nómina funcionando conforme a las disposiciones emitidas por las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de Educación Pública, por lo que los recursos serán pagados por cuenta y orden de las entidades federativas en calidad de patrones.

• La Federación proveerá de recursos necesarios para cumplir con los pagos de los servicios profesionales por la prestación del servicio público de educación, cuando se encuentren en el supuesto de plazas transferidas o registradas en el marco del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, publicado en el Diario Oficial de la Federación el diecinueve de mayo de mil novecientos noventa y dos.

• La Federación concilió con las entidades federativas los registros de plazas transferidas en el marco del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, publicado en el Diario Oficial de la Federación el diecinueve de mayo de mil novecientos noventa y dos conforme a los Convenios que de acuerdo al mismo fueron formalizados con los Estados; así como las plazas reconocidas por las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y la de Educación Pública.

• Los gobiernos de las entidades federativas cubrirán con cargo a sus propios ingresos, las erogaciones en materia de servicios personales de las plazas distintas a las enunciadas en los artículos preinsertos, incluyendo el incremento salarial y de prestaciones correspondiente a dichas plazas.

110. Una vez delimitado el sistema normativo que regula la distribución de competencias y atribuciones de la función social educativa, en el caso, entre la Federación y las entidades federativas en los términos antes apuntados, procede analizar los argumentos de invalidez planteados por el Poder Ejecutivo Local actor en torno a los oficios impugnados.

B. Estudio de los conceptos de invalidez.

111. Con la finalidad de dar respuesta a los argumentos planteados, resulta necesario destacar los siguientes hechos relevantes:

112. El secretario de Gobierno del Estado de Michoacán de O. interpeló extrajudicialmente la decisión de dar por terminados tres instrumentos jurídicos que en materia educativa suscribió con el Gobierno Federal en un plazo de treinta días. Ello, mediante oficio de veintiséis de noviembre de dos mil dieciocho dirigido al presidente de la República y a los secretarios de Educación Pública y de Hacienda y Crédito Público.

113. Los instrumentos jurídicos referidos son los siguientes:

a) El Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, publicado en el Diario Oficial de la Federación el diecinueve de mayo de mil novecientos noventa y dos, suscrito por el Gobierno Federal, los gobiernos de cada una de las entidades federativas de la República Mexicana y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación.

b) El convenio que de conformidad con el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica fue celebrado por el Ejecutivo Federal y el Ejecutivo del Estado de Michoacán de O., con la comparecencia del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de mil novecientos noventa y dos.

c) El Convenio de Coordinación para la Conclusión del Proceso de Conciliación de Plazas Transferidas, así como el registro de los conceptos y montos de las remuneraciones correspondientes a los que hace referencia los artículos 26 y 26-A de la Ley de Coordinación Fiscal, que celebraron por una parte el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Educación Pública y por otra, el Gobierno del Estado de Michoacán de O., suscrito el quince de diciembre de dos mil catorce.

114. En el oficio aludido se planteó expresamente lo siguiente:

" ... Terminación que incluye el reintegro al Gobierno Federal por conducto de la Secretaría de Educación Pública, de los Servicios de Educación Básica Federales así como lo de fuente de financiamiento estatal, ya que las diversas modificaciones al acuerdo original, tanto en la distribución de recursos como en la operación de los mismos, impuestas de manera unilateral por las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y Educación Pública, han generado un grave perjuicio a las finanzas pública estatales, que le hace imposible continuar con los servicios a su cargo.

"En tal razón, solicitamos atentamente a ustedes, giren las instrucciones que correspondan para los efectos siguientes:

"1. Se tenga por notificado en términos de ley, el Gobierno Federal, de la decisión del Estado Libre y Soberano de Michoacán de O., dar por concluida la adhesión al Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica celebrado con fecha 18 de mayo de 1992 y publicado un día posterior.

"2. Se tenga por notificado en términos de ley, el Gobierno Federal, de la decisión del Estado Libre y Soberano de Michoacán de O. de dar por terminado el Convenio del ANMEB de fecha 21 de mayo de 1992, así como el ‘convenio’, celebrado con fecha 15 de diciembre de 2014.

"3. Designen representantes de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Secretaría de Educación Pública, y del ISSSTE, para los efectos de acordar el método y mecanismos para que, en el término de 30 días, se realice el proceso de entrega-recepción formal de los servicios de educación básica y normal que operan en el Estado de Michoacán de O., tanto federales transferidos como los de financiamiento estatal, a la Secretaría de Educación Pública.

"4. Designe a un responsable del sistema de educación básica y normal en el Estado de Michoacán de O., en tanto se concluyen los acuerdos y procedimientos de entrega-recepción a la Federación de los ya mencionados servicios educativos.

"Con la presente interpelación no tratamos de evadir el compromiso que tenemos como Estado Libre y Soberano con la Educación básica y normal, por lo que reiteramos nuestra disposición de realizar un nuevo acuerdo que genere una Educación de alta calidad con carácter nacional acorde a los tiempos y necesidades actuales y toda vez que la interpelación que hace el Estado es debidamente fundada y motivada como lo mandatan las leyes vigentes, a continuación y de manera general y enunciativa ... se hacen de su conocimiento diversos incumplimientos de la Federación, que originaron un grave daño a las finanzas públicas estatales y que hacen imposible al Estado de Michoacán de O., continuar con el financiamiento del sistema de educación básica y normal ..."(44)

115. Dicha solicitud fue respondida en sentido negativo por el titular de la Unidad de Asuntos Jurídicos y Transparencia, en representación del secretario de Educación Pública, mediante oficio UAJyT/752/2018 datado en la misma fecha referida, cuyo contenido es del tenor literal siguiente:

"... a fin de dar respuesta al escrito que nos ocupa, se informa que existe una imposibilidad legal para acceder a sus peticiones en virtud de las siguientes consideraciones:

"I. La obligación del Estado de Michoacán de prestar los servicios de educación básica se encuentra en la ley y no puede renunciarse unilateralmente.

"El federalismo educativo, actualmente, ya no se encuentra contemplado en el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 19 de mayo de 1992, por lo que no es factible usarlo como fundamento para la pretensión de la interpelación que se contesta, toda vez que como más delante (sic) se desarrollará dicha disposición ahora se encuentra contenida en ley.

"En efecto, el artículo 3o., fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), establece que el Congreso de la Unión, con el fin de unificar y coordinar la educación en toda la República, expedirá las leyes necesarias destinadas a distribuir la función social educativa entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios.

"En uso de la facultad antes señalada, el Congreso de la Unión aprobó la Ley General de Educación (LGE), publicada en el Diario Oficial de la Federación 13 de julio de 1993, que establece que en su artículo 13, fracción I, como atribución exclusiva de las autoridades educativas locales ‘Prestar los servicios de educación inicial, básica incluyendo la indígena, especial, así como la normal y demás para la formación de maestros’.

"De lo anterior, se desprende que el ‘Convenio que de conformidad con el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica celebrado por el Ejecutivo Federal y el Ejecutivo del Estado de Michoacán, con la comparecencia del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado’, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 21 de mayo de 1992, surtió efectos de manera contractual por lo referente a la federalización educativa, hasta que dicha obligación fue elevada a ley general, lo que sucedió el 14 de julio de 1993, fecha en que entró en vigor la LGE, por así determinarlo su artículo primero transitorio.

"Ahora bien, la LGE en su capítulo II denominado ‘Del Federalismo Educativo’, distribuye en forma clara y precisa la tarea educativa entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios, reservándose al Ejecutivo Federal las facultades normativas necesarias para asegurar el carácter nacional de la educación básica, la normal y demás para la formación de maestros de educación básica, y atribuyendo a las autoridades educativas locales, entre otras facultades, la referida en su artículo 13, fracción I, de carácter administrativo u operativo.

"Por otra parte, su petición violenta lo dispuesto expresamente en la Constitución Política del Estado de Michoacán de O., en lo referente a los artículos 137, 138 y 139 que refiere (sic) que el Estado de Michoacán de O. está obligado a impartir educación preescolar, primaria y secundaria. ...

"...

"En efecto, el acto de interpelación que pretende mediante el escrito que se contesta violenta el artículo 60, fracción XXII, de la Constitución Política del Estado de Michoacán de O. al pretender omitir una obligación de impartir la educación básica a sus gobernados.

"Por otra parte, su petición también resulta violatoria de la Ley Estatal de Educación de Michoacán de O., en los artículos 6, 7 y 8 que refieren lo siguiente:

"...

"En este sentido, la obligación de esa entidad federativa para impartir la educación básica, no deriva de una obligación contractual, sino de la LGE, la Constitución que rige a esa entidad federativa, así como de la Ley Estatal de Educación de Michoacán de O., cuyo cumplimiento no se encuentra al arbitrio de ningún titular del Ejecutivo Estatal.

"II. El Estado de Michoacán de O. es sujeto de relaciones laborales que no pueden ser eliminadas al arbitrio del Gobierno del Estado.

"Al respecto, el ‘Convenio que de conformidad con el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica celebrado por el Ejecutivo Federal y el Ejecutivo del Estado de Michoacán, con la comparecencia del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado’, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 21 de mayo de 1992, estableció la obligación para el Estado de Michoacán de O., de sustituir al titular de la Secretaría de Educación Pública, en las relaciones laborales respecto a todos los trabajadores adscritos a los planteles y demás unidades administrativas que se incorporan al sistema educativo estatal.

"En efecto, dicho convenio establece lo siguiente:

"...

"En virtud de lo anterior, resulta claro que fue voluntad de la Federación y del Estado de Michoacán de O., aceptar la transmisión de la relación laboral existente con los trabajadores adscritos a los planteles y demás unidades administrativas que en virtud del referido convenio se incorporaron al sistema educativo estatal, dejando al gobierno de esa entidad federativa como titular de la relación laboral de todos los docentes y personal administrativo de las escuelas de educación básica, situación que no puede eliminarse a voluntad unilateral del titular del Ejecutivo del Estado de Michoacán de O..

"III. El Estado de Michoacán de O. no puede dejar sin efectos el ‘convenio que de conformidad con el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica celebrado por el Ejecutivo Federal y el Ejecutivo del Estado Libre y Soberano de Michoacán’, en términos de la legislación civil.

"Es incorrecto que se considere que el ‘Convenio que de conformidad con el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica celebrado por el Ejecutivo Federal y el Ejecutivo del Estado de Michoacán, con la comparecencia del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado’ publicado en el Diario Oficial de la Federación el 21 de mayo de 1992, pueda interpelarse en términos del artículo 2080 del Código Civil Federal, que establece lo siguiente:

"‘Artículo 2080. Si no se ha fijado el tiempo en que deba hacerse el pago y se trata de obligaciones de dar, no podrá el acreedor exigirlo sino después de los treinta días siguientes a la interpelación que se haga, ya judicialmente, ya en lo extrajudicial, ante un notario o ante dos testigos. T. de obligaciones de hacer, el pago debe efectuarse cuando lo exija el acreedor, siempre que haya transcurrido el tiempo necesario para el cumplimiento de la obligación.’

"En ese sentido, se advierte que dicha norma jurídica se actualiza únicamente en caso de las obligaciones contraídas entre particulares que no hayan fijado el tiempo para realizar un pago tratándose de obligaciones de dar, a través de la interpelación de manera judicial o extrajudicial.

"El citado ‘Convenio que de conformidad con el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica celebrado por el Ejecutivo Federal y el Ejecutivo del Estado de Michoacán, con la comparecencia del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado’ publicado en el Diario Oficial de la Federación el 21 de mayo de 1992, no es un acuerdo celebrado entre particulares para que pueda considerar del orden civil, sino una distribución de competencias administrativas y laborales relacionadas con la educación.

"Corrobora lo anterior, el hecho de que el referido convenio fue suscrito en términos de los siguientes ordenamientos jurídicos:

"‘A fin de coordinar la reunión educativa del Ejecutivo Federal y del Gobierno del Estado Libre y Soberano de Michoacán, para dar cumplimiento a dicho acuerdo, y con fundamento en los artículos 3o., 26, 115, fracción III, y 116, fracción VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1o., 4o., 5o., 7o., 10, 20, 21, 22, 24, 25, 29, 32 a 36, 49, 50, 57, 60 y 65 de la Ley Federal de Educación; 6o., 8o., 11 y 12 de la Ley para la Coordinación de la Educación Superior; 22, 31, 37 y 38 de la Ley Orgánica, de la Administración Pública Federal; 17, fracción III, 28, 37, 58, fracción IV, 74, fracción II, 79 y 81 de la Ley General de Bienes Nacionales; 41 de la Ley Federal del Trabajo, en relación con el 11 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del Artículo 123 Constitucional; 146 y 147 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado; 25 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal; 130 y 137 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán; 7 y 25 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado; 1 de la Ley Reglamentaria de Educación Pública del Estado, y demás aplicables, las partes otorgan las siguientes: ...’

"...

"En virtud de lo anterior, (sic) ‘Convenio que de conformidad con el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica celebrado por el Ejecutivo Federal y el Ejecutivo del Estado de Michoacán, con la comparecencia del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado’ publicado en el Diario Oficial de la Federación el 21 de mayo de 1992, no deriva de una obligación civil de pago o de una simple obligación de hacer, sino que con dicho convenio se acordó una coordinación de servicios educativos, ya que del mismo se derivaron obligaciones administrativas y laborales que no pueden renunciarse unilateralmente y menos por la vía civil, como si fuera una obligaciones entre particulares.

"Lo anterior, se corrobora con lo establecido en el convenio que nos ocupa:

"...

"Por otra parte, respecto del ‘Convenio de Coordinación para la Conclusión del Proceso de Conciliación de Plazas Transferidas’, así como el registro de los conceptos y montos de las remuneraciones correspondientes a los que hacen referencia los artículos 26 y 26-A de la Ley de Coordinación Fiscal, que celebran por una parte el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Educación Pública y por otra, el Gobierno del Estado de Michoacán de O., que fue suscrito el 15 de diciembre de 2014, se advierte lo siguiente:

"...

"Bajo ese contexto, se considera que el Gobierno del Estado de Michoacán de O., no puede dejar sin efectos el ‘Convenio de Coordinación para la Conclusión del Proceso de Conciliación de Plazas Transferidas’, así como el registro de los conceptos y montos de las remuneraciones correspondientes a los que hacen referencia los artículos 26 y 26-A de la Ley de Coordinación Fiscal, que celebran por una parte el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Educación Pública y por otra, el Gobierno del Estado de Michoacán de O., que fue suscrito el 15 de diciembre de 2014, en los términos y disposición legal del Código Civil Federal que pretende aplicar, toda vez que el mismo se ha celebrado para dar estricto cumplimiento al artículo 3o. de la Constitución Federal, derecho humano que determina el derecho a recibir educación por parte del Estado Libre y Soberano de Michoacán de O..

"Consecuentemente, resulta improcedente utilizar la figura de la interpelación civil cuando los convenios que pretende dejar sin efectos establecen una serie de obligaciones competenciales, derechos y obligaciones administrativas y laborales sobre el servicio público de educación.

"IV. La pretensión de esa entidad federativa resulta violatoria de la Ley de Coordinación Fiscal.

"En efecto, el artículo 26 de la Ley de Coordinación Fiscal establece que con cargo a las aportaciones del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (Fone), que les correspondan, los Estados serán apoyados con recursos económicos complementarios para ejercer las atribuciones, en materia de educación básica y normal, que de manera exclusiva se les asignan, respectivamente, en los artículos 13 y 16 de la LGE.

"Así también, la Ley de Coordinación Fiscal establece en su artículo 26, párrafo segundo, que los recursos necesarios para cubrir el pago de servicios personales correspondientes al personal que ocupa las plazas transferidas a los Estados, en el marco del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, deberán ser registradas por la SEP en el Sistema de Información y Gestión Educativa, en el que se podrá incluir plazas del personal docente que no es de jornada, de acuerdo a la asignación de horas correspondiente.

"Por su parte, conforme al artículo 26-A, fracción I, del citado ordenamiento legal, la SEP establecerá un sistema de administración de nómina, a través del cual se realizarán los pagos de servicios personales.

"En este sentido, los recursos correspondientes a la nómina deberán ser pagados, por cuenta y orden de las entidades federativas en su calidad de patrones, a sus empleados del servicio educativo, a través de transferencias electrónicas a respectivas cuentas bancarias, salvo que los mismos se encuentren en localidades en donde no haya disponibilidad de servicios bancarios; ...

"En ese sentido, es claro que al estar establecidos los mecanismos de aportaciones a los Estados a través del FONE en la Ley de Coordinación Fiscal, su cumplimiento no se encuentra al arbitrio de los titulares del Ejecutivo en las entidades federativas, incluyendo el Estado de Michoacán de O., por lo que dicho (sic) pretensión resulta improcedente. ..."(45)

116. El director de Asuntos Jurídicos de la Consejería Jurídica del Ejecutivo del Estado de Michoacán realizó diversas manifestaciones en torno a la respuesta contenida en el oficio antes señalado, de entre las cuales reiteró la urgencia de responder todos los puntos expuestos por la entidad federativa en materia financiera y de determinar el proceso a seguir para cumplir las obligaciones con los trabajadores de la educación. Además, aseguró que el Estado de Michoacán de O. estaba en posibilidad de salirse del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, por lo que solicitó que se tomara en cuenta que los treinta días de la interpelación efectuada seguían en curso. Lo anterior, mediante oficio CJEE/DAJ/630/2018 signado el diez de diciembre de dos mil dieciocho.(46)

117. El director general Adjunto de la Unidad de Asuntos Jurídicos y Transparencia de la Secretaría de Educación Pública dio respuesta a la solicitud anterior mediante oficio UAJyT/755/2018 de trece de diciembre de dos mil dieciocho,(47) en la que reiteró lo señalado en el diverso oficio UAJyT/752/2018 antes precisado.

118. Los instrumentos jurídicos citados en el escrito de interpelación se celebraron en diferentes momentos históricos de la política pública educativa de nuestro país.

119. El Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica se publicó en el Diario Oficial de la Federación el diecinueve de mayo de mil novecientos noventa y dos, y fue suscrito por el Gobierno Federal, los gobiernos de cada una de las entidades federativas de la República Mexicana y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación. En dicho acuerdo se destaca lo siguiente:

"El Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica recogió el compromiso del Gobierno Federal, de los gobiernos estatales de la República y del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, de unirse en un gran esfuerzo que extienda la cobertura de los servicios educativos y eleve la calidad de la educación a través de una estrategia que atiende a la herencia educativa del México del siglo veinte, que pondera con realismo los retos actuales de la educación, que compromete recursos presupuestales crecientes para la educación pública, y que se propone la reorganización del sistema educativo, la reformulación de los contenidos y materiales educativos, y la revaloración de la función magisterial. (página 1 del acuerdo respectivo)

"... Al igual que en el caso del Gobierno Federal, todas las responsabilidades que el Acuerdo Nacional y los respectivos convenios asignan a cargo de los Estados, tienen fundamento en artículos de la Ley. Al aprovechar nuestra organización federalista para una plena concurrencia de los niveles de gobierno en el esfuerzo educativo, se fijan condiciones para una participación más dinámica y comprometida de los Municipios base de la organización política de la Nación. ..." (página 9 del acuerdo relativo).

120. Este acuerdo planteó cuatro estrategias:

1) Incremento del gasto educativo por parte tanto del Gobierno Federal como de los estatales;

2) Reorganización del sistema educativo con dos ejes:

• Federalismo educativo, que traspasa a los gobiernos estatales los establecimientos escolares, los recursos materiales y financieros de educación básica y normal, quedando al gobierno central la responsabilidad de la normatividad.

• Participación social, que comprende a maestros, padres de familia y autoridades, para lograr una mayor vinculación de la comunidad hacia el correcto funcionamiento de las escuelas.

3) La reformulación de los contenidos y materiales educativos: reforma de contenidos y métodos en preescolar, programas de estudio y libros de texto de primaria, reimplantación del programa por asignaturas en secundaria, en lugar de áreas; y,

4) La revaloración de la función magisterial: actualización, salario profesional, vivienda, carrera magisterial y aprecio social por su trabajo.

121. Posteriormente, en marzo de mil novecientos noventa y tres se publicó una reforma al artículo 3o. constitucional y en julio del mismo año fue sancionada la nueva Ley General de Educación. En ella se ratificó de manera precisa el conjunto de decisiones pactadas en el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, además de que se oficializó una política de Estado en materia de equidad para la educación básica, así como definiciones respecto a la evaluación del sistema educativo.

122. Asimismo, en su exposición de motivos se estableció que era su objetivo constituir un sistema educativo en el que concurran la autoridad local y nacional con responsabilidades claramente delimitadas, bajo la rectoría de la autoridad federal, a través de la participación comunitaria y la unidad nacional, la fortaleza de las expresiones regionales y el sentimiento de pertenencia a una gran Nación.(48) Se señala que la ley general significó "... un avance de especial importancia en la consolidación de un nuevo sistema educativo nacional fundado en el federalismo, la participación social y la renovada vocación de todos los sectores por coadyuvar a la educación de los mexicanos".(49)

123. En el marco del acuerdo anterior, se llevó a cabo en lo particular la celebración del "Convenio que, de conformidad con el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica suscrito por el Ejecutivo Federal y el Ejecutivo del Estado de Michoacán de O., con la comparecencia del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado" publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de mil novecientos noventa y dos.

124. En virtud de dicho convenio, tanto la Federación como el Estado de Michoacán de O. adquirieron una serie de obligaciones administrativas, operativas, presupuestarias y laborales, que para la resolución del presente asunto resulta necesario destacar lo siguiente:

"Capítulo primero

"Del federalismo educativo

"...

"SEGUNDA. El Ejecutivo Federal vigilará en toda la República el cumplimiento del artículo 3o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como de la Ley Federal de Educación y sus disposiciones reglamentarias; asegurará el carácter nacional de la educación; promoverá y programará la extensión y las modalidades del sistema educativo nacional; formulará para toda la República los planes y programas para la educación primaria, secundaria y normal, así como para la especial prevista en este convenio, autorizará el uso de material educativo para los niveles de educación citados; elaborará y mantendrá actualizados los libros de texto gratuitos para la educación primaria; concurrirá a la promoción, organización y sostenimiento de los servicios de educación básica –preescolar, primaria y secundaria– y normal; propiciará el desarrollo educativo armónico entre las entidades federativas, concertará con estas las acciones necesarias para reducir y superar disparidades y dará atención prioritaria a aquellas regiones con importantes rezagos educativos; aplicará procedimientos de evaluación del sistema educativo nacional y, en general, ejercerá las demás atribuciones que le confieren los ordenamientos aplicables. ..."

"Capitulo segundo

"De la reorganización del sistema estatal

"Sección primera

"De los planteles educativos

"TERCERA. El Gobierno Estatal, por conducto de su dependencia o entidad competente, asume la dirección de los planteles públicos ubicados en su territorio en los que se prestan, en todas sus modalidades, los servicios de educación básica –preescolar, primaria y secundaria–; educación normal y demás relativa para la formación de maestros; así como educación especial –inicial, indígena, física y las ‘misiones culturales’–.

"En consecuencia, al entrar en vigor el presente convenio el Ejecutivo Federal traspasa y el Gobierno Estatal recibe los establecimientos –en todos los elementos de carácter técnico y administrativo, derechos y obligaciones, bienes muebles e inmuebles– por medio de los cuales la Secretaría de Educación Pública viene prestando en la entidad, a la fecha de firma del presente convenio, los servicios educativos mencionados en el párrafo anterior.

"El Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Educación Pública, continuará encargado de la dirección de las escuelas a que se refiere la fracción XII del apartado A) del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"El Ejecutivo Federal también continuará siendo responsable de los adeudos que al entrar en vigor el presente convenio se encuentran vencidos y pendientes de cumplir, referidos a los establecimientos traspasados.

"La Secretaría de Educación Pública del Ejecutivo Federal conservará las oficinas necesarias dentro de alguno de los inmuebles que se traspasan, para mantener la representación indispensable de la propia dependencia en la entidad federativa.

"CUARTA. La Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología proveerá lo conducente en términos de la Ley General de Bienes Nacionales, para el traspaso –en propiedad o en destino– de los inmuebles del Gobierno Federal afectos a los planteles transferidos. Mientras tanto, dispondrá lo necesario para que dichos inmuebles continúen utilizándose en los mismos servicios educativos, ahora a cargo del Gobierno Estatal.

"Por su parte, la Secretaría de Educación Pública realizará los trámites que se requieran en términos de la citada ley, relativos al traspaso de los bienes muebles, mobiliario y equipo afectos a los planteles traspasados."

"Sección segunda

"De los derechos de los trabajadores que se incorporan al sistema estatal

"QUINTA. Al entrar en vigor el presente convenio, el Gobierno Estatal, por conducto de su dependencia o entidad competente, sustituye al titular de la Secretaría de Educación Pública del Ejecutivo Federal en las relaciones jurídicas existentes con los trabajadores adscritos a los planteles y demás unidades administrativas que en virtud del presente convenio se incorporan al sistema educativo estatal.

"El Gobierno Estatal, por conducto de su dependencia o entidad competente, reconoce y proveerá lo necesario para respetar íntegramente todos los derechos laborales, incluyendo los de organización colectiva, de los trabajadores antes mencionados.

"El Gobierno Estatal garantiza que los citados derechos serán plenamente respetados. Por su parte, el Ejecutivo Federal queda obligado con la responsabilidad solidaria a que se refiere el artículo 41 de la Ley Federal del Trabajo, de aplicación supletoria en términos del artículo 11 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B) del Artículo 123 Constitucional.

"SEXTA. El Gobierno Estatal se obliga a realizar, por conducto de sus dependencias y entidades competentes, las acciones necesarias para que los trabajadores que prestan sus servicios en los planteles y demás unidades administrativas que se incorporan al sistema educativo estatal, mantengan sin interrupción alguna las prestaciones de seguridad social que otorga el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, incluyendo los beneficios del fondo de vivienda del propio instituto.

"SÉPTIMA. El Gobierno Estatal se compromete a participar, por conducto de su dependencia o entidad competente, en la Comisión Nacional Mixta de Cambios Interestatales que, con objeto de apoyar la movilidad interestatal del magisterio, organizará la Secretaría de Educación Pública de Ejecutivo Federal y el Comité Ejecutivo Nacional del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación. ..."

"Capitulo quinto.

"Del régimen financiero

"VIGÉSIMA CUARTA. El Ejecutivo Federal se compromete a transferir recursos para que el Gobierno Estatal se encuentre en condiciones de encargarse de la dirección de los planteles que recibe, cumplir compromisos que adquiere por el presente convenio, así como elevar la calidad y cobertura del servicio de educación a su cargo.

"Las transferencias quedan condicionadas a la disponibilidad de recursos conforme al presupuesto de egresos de la Federación aprobado para cada ejercicio, y se realizarán de acuerdo con las fechas y calendarios que las partes convengan.

"Por su parte, el Gobierno Estatal se compromete a proponer en la iniciativa del presupuesto de egresos de cada ejercicio, un gasto que considere –conforme con la situación de las finanzas públicas del Estado– recursos estatales para la educación básica y normal, por montos reales crecientes adicionales a los que reciba del Ejecutivo Federal.

"...

"VIGÉSIMA SEXTA. El Ejecutivo Federal propondrá en la iniciativa del Presupuesto de Egresos de la Federación para cada ejercicio, a partir del correspondiente a 1993, un gasto federal global en educación que considere efectuar transferencias al Gobierno Estatal que aseguren la prestación de los servicios educativos transferidos en las condiciones de operación a la fecha de entrada en vigor del presente convenio; que permitan reducir gradualmente diferencias que, en su caso, se presenten en el salario integrado de los trabajadores del sistema educativo estatal; y que, en la medida de lo posible, impliquen mayores recursos para elevar la calidad del servicio educativo estatal y financiar su crecimiento.

"VIGÉSIMA SEPTIMA. El Gobierno Estatal destinará todos los recursos que reciba por virtud del presente convenio a cubrir, en primer término, gastos por los servicios que se presten en los planteles traspasados y, una vez cubiertos éstos, a los compromisos y programas a su cargo conforme al propio convenio. Será responsabilidad exclusiva del Gobierno Estatal cubrir todos los gastos de educación, en los tipos y modalidades mencionados en la cláusula tercera, del sistema educativo estatal.

"El Gobierno Estatal prestará todas las facilidades y colaboración para que, en su caso, el Ejecutivo Federal verifique la correcta aplicación de los recursos transferidos.

"En el evento de que los recursos transferidos se utilicen en fines distintos a los pactados, se aplicarán las disposiciones previstas en la legislación vigente, relativas a las responsabilidades administrativas, civiles y penales que procedan.

"VIGÉSIMA OCTAVA. El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Educación Pública, otorgará al Gobierno Estatal el apoyo administrativo necesario para que éste último cubra, con la debida oportunidad, los pagos por salarios y demás prestaciones económicas, y realice las retenciones de seguridad social, relativos a los trabajadores adscritos a los planteles y unidades administrativas que por el presente convenio se incorporan al sistema estatal.

"El apoyo citado se otorgará por un plazo de seis meses contados a partir de la entrada en vigor del presente convenio sin perjuicio de que –de requerirlo el Gobierno Estatal, o bien, de solicitarlo el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación por causas justificadas– se prorrogue por el tiempo que las partes de común acuerdo consideren suficiente.

"Durante el plazo citado, el Ejecutivo Federal revisará y, en su caso, reconocerá las plazas de base pendientes de otorgar a que tengan derecho trabajadores adscritos a los planteles y servicios traspasados, conforme a los lineamientos ya acordados con el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación. El Gobierno Estatal reconocerá las plazas de base así otorgadas.

"Al concluir el apoyo, el Ejecutivo Federal traspasará y el Gobierno Estatal recibirá todos los bienes muebles e inmuebles utilizados por la Secretaría de Educación Pública para tales efectos. Asimismo, el Gobierno Estatal, por conducto de su dependencia o entidad competente, sustituirá al titular de la Secretaría de Educación Pública en las relaciones jurídicas existentes con los trabajadores adscritos a las unidades administrativas a través de las cuales se otorgó el apoyo. Los traspasos y sustitución laboral citados se llevarán a cabo en los términos y condiciones pactados en las cláusulas tercera a séptima anteriores. ..."

"Capítulo sexto

"Estipulaciones generales

"TRIGÉSIMA SEGUNDA. Los anexos técnicos y demás acuerdos que suscriban las partes para dar cumplimiento a las obligaciones contraídas en este convenio, se agregarán para formar parte del presente instrumento. ..."

125. Por otra parte el "Convenio de Coordinación para la Conclusión del Proceso de Conciliación de Plazas Transferidas, así como del registro de los conceptos y montos de las remuneraciones correspondientes, a los que hacen referencia los artículos 26 y 26-A de la Ley de Coordinación Fiscal" suscrito por el Gobierno Federal, por conducto de las Secretarías de Educación Pública y de Hacienda y Crédito Público y el gobierno de la entidad federativa aludida, el quince de diciembre de dos mil catorce(50) establece como objeto lo siguiente:

"PRIMERA. El presente convenio tiene por objeto:

"a) Formalizar la conclusión del proceso de conciliación de las plazas transferidas, así como del registro de los conceptos y montos de las remuneraciones correspondientes, a los que hacen referencia los artículos 26 y 26-A de la Ley de Coordinación Fiscal; y,

b) Establecer las bases de coordinación entre ‘Las partes’, para instrumentar el proceso del pago de la nómina educativa de los Estados, establecido en el artículo 26-A de la Ley de Coordinación Fiscal."

127. En este sentido, la obligación del Estado de Michoacán de O. para impartir educación, así como intervenir en su financiamiento, no deriva de una obligación convencional o contractual, sino de la propia Constitucional Federal, de la Ley General de Educación, de la Constitución Política que rige a esa entidad federativa, así como de su Ley Estatal de Educación.

128. En efecto, la concurrencia en la prestación y el financiamiento de la función social educativa deriva directamente de la propia Constitución Federal y se estatuye expresamente en la ley marco, esto es, la Ley General de Educación en los siguientes términos:

Constitución Federal

"Artículo 3o., fracción VIII. El Congreso de la Unión, con el fin de unificar y coordinar la educación en toda la República, expedirá las leyes necesarias, destinadas a distribuir la función social educativa entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios, a fijar las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público y a señalar las sanciones aplicables a los funcionarios que no cumplan o no hagan cumplir las disposiciones relativas, lo mismo que a todos aquellos que las infrinjan; ..."

Ley General de Educación

"Artículo 3o. El Estado está obligado a prestar servicios educativos de calidad que garanticen el máximo logro de aprendizaje de los educandos, para que toda la población pueda cursar la educación preescolar, la primaria, la secundaria y la media superior. Estos servicios se prestarán en el marco del federalismo y la concurrencia previstos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y conforme a la distribución de la función social educativa establecida en la presente ley."

129. En concordancia con esta premisa, tanto la Constitución Local como la Ley de Educación para el Estado de Michoacán de O. establecen lo siguiente:

Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán de O.

"Título séptimo

"De la Educación Pública

"Artículo 137. La educación pública dependerá directamente del gobernador del Estado, quien cuidará de fomentarla por todos los medios posibles."

"Artículo 138. Todo individuo tiene derecho a recibir educación. El Estado y sus Municipios están obligados a impartir educación preescolar, primaria, secundaria, media superior y superior. Toda educación que el Estado imparta será gratuita."

Ley de Educación para el Estado de Michoacán de O.

"Capítulo III

"De las características de la educación

"Artículo 7. El Estado está obligado a impartir educación preescolar, primaria, secundaria, media superior y superior de calidad a todos los habitantes, garantizando el máximo logro de aprendizaje de los educandos, además de promover la educación inicial, educación especial, la educación indígena y otros servicios educativos.

"Estos servicios se prestarán en el marco del federalismo y la concurrencia previstos en la Constitución Federal y conforme a la distribución de la función social educativa establecida en la presente ley."

"Artículo 8. Serán obligaciones del Estado respetar, proteger y dar cumplimiento al derecho a la educación, evitando cualquier acto propio o de terceros que lo obstaculice o impida y adoptar medidas positivas que permitan a individuos y comunidades disfrutar plenamente de este derecho.

"Asimismo deberá coordinar con la autoridad educativa federal los servicios suficientes que garanticen la cobertura para todos aquellos que deseen acceder a la educación, incluyendo los niveles especiales, servicios y programas destinados a abatir el rezago educativo en la entidad dando prioridad a las zonas rurales y a las poblaciones de mayor marginación. Además implementará acciones específicas para erradicar la deserción escolar."

131. De la lectura de los artículos 3o., fracción VIII, y 73, fracción XXV, de la Constitución Federal, así como de los diversos 12, 13, 14 y 25 de la Ley General de Educación que conforman el marco normativo que regula la distribución de competencias y atribuciones en materia educativa, en el caso, entre la Federación y las entidades federativas, se advierte que ninguna de estas disposiciones confiere alguna facultad exclusiva a la Federación para que asuma los pagos por los servicios de nómina y de gasto operativo en materia educativa en la entidad federativa actora, puesto que, como ya se determinó, conforme a lo dispuesto en el artículo 25 de la propia ley, tanto a la Federación como a las entidades federativas les corresponde, dentro del ámbito de sus respectivas atribuciones, concurrir al financiamiento de la educación pública y de los servicios educativos.

132. Asimismo, en los oficios impugnados no se advierte que la autoridad educativa federal haya negado los recursos para el pago de servicios personales en dicha materia, pues únicamente dio respuesta a la solicitud del Poder Ejecutivo Local actor de dar por terminados el acuerdo y los convenios que del mismo derivaron que se han señalado y que en este ámbito suscribieron ambos órdenes de gobierno.

133. En este tenor, en dichos oficios se destacó la imposibilidad de dar por terminados unilateralmente el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica y los Convenios que se celebraron de conformidad con el mismo, ya que las obligaciones y facultades que en ellos se establecen se encuentran previstos, entre otros, en los artículos 13, fracción I, de la Ley General de Educación, 26 y 26-A de la Ley de Coordinación Fiscal; 137, 138 y 139 de la Constitución Política del Estado de Michoacán de O., así como en los diversos 6, 7 y 8 de la Ley Estatal de Educación.

134. Además, tal y como se precisó en el oficio de veintiséis de noviembre de dos mil dieciocho, en el "Convenio que de conformidad con el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica celebrada por el Ejecutivo Federal y el Ejecutivo del Estado Libre y Soberano de Michoacán, con la comparecencia del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado", en su cláusula trigésima cuarta, se estipuló que cualquier discrepancia, duda o supuesto no previsto en el mismo, respecto de su interpretación, ejecución o cumplimiento, las partes acordaban resolverlo de común acuerdo, lo que se advierte de lo siguiente:

"Capítulo sexto

Estipulaciones generales

"Trigésima cuarta. Las partes convienen en llevar a cabo las reuniones de trabajo necesarias para resolver de común acuerdo cuestiones financieras, administrativas, jurídicas y de otra índole que, en su caso, lleguen a presentarse y no estén expresamente resueltas en este documento, con propósito de alcanzar cabalmente los objetivos del presente convenio."

135. Así, se determinó que era improcedente utilizar la figura de la interpelación civil cuando los convenios establecen una serie de obligaciones competenciales, derechos y obligaciones administrativas y laborales sobre el servicio público de educación.

136. Cabe reiterar que el Estado de Michoacán de O. está constreñido a cumplir con las obligaciones derivadas del marco del sistema normativo concurrente que regula la competencia y atribuciones en materia educativa entre la Federación y las entidades federativas ya precisado, así como de aquellas que adquirió y se comprometió asumir al suscribir el acuerdo y los convenios antes referidos que celebró con el Gobierno Federal y en caso de discrepancia respecto de su cumplimiento, en todo caso debe resolverse de común acuerdo, en términos de lo establecido en el propio convenio antes citado.

138. De tal suerte que, en el marco del federalismo educativo que se reconoció en la propia Ley General de Educación como contexto a partir del cual se distribuyen las competencias y atribuciones concurrentes en materia educativa entre la Federación, los Estados y Municipios, el Estado de Michoacán de O. no puede ceder las obligaciones administrativas, operativas, presupuestarias y laborales que le corresponden en este ámbito.

140. En consecuencia, no sería válido que la Federación asuma de manera completa y total el pago de nómina de los servicios personales en materia educativa que se encuentran a cargo de la autoridad educativa local, esto es, que asuma las atribuciones que le fueron conferidas al Estado de Michoacán de O. por el Congreso de la Unión, como lo pretende la parte actora.

142. En ese tenor, el Poder Ejecutivo Local actor indica que dicha negativa se traduce en la imposibilidad de realizar los pagos adecuados en materia educativa, con la consecuente existencia de paros laborales y ausencia de clases, en perjuicio del interés superior del menor. Es por ello que la Federación está obligada a remover los obstáculos que, momento a momento, impiden el goce del derecho a la educación, tal como lo es la ausencia de recursos para pagar la nómina de dos mil dieciocho.

143. A juicio de esta Primera Sala, tales aseveraciones deben desestimarse, pues como ya quedó precisado en el análisis del concepto de invalidez anterior, los oficios impugnados no impiden ni niegan la entrega de recursos federales a la entidad federativa que representa en esta controversia el Poder Ejecutivo Local actor, ya que únicamente dieron respuesta a su solicitud de dar por terminados los instrumentos jurídicos que se han señalado y que en este ámbito suscribieron la Federación y el Estado de Michoacán de O..

144. Por lo expuesto y fundado, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,

RESUELVE:

PRIMERO.—Es procedente, pero infundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.—Se sobresee en la controversia constitucional respecto de los actos y normas generales precisadas en el apartado VII de la presente resolución.

TERCERO.—Se reconoce la validez de los oficios UAJyT/752/2018 de veintiséis de noviembre de dos mil dieciocho, suscrito por el titular de la Unidad de Asuntos Jurídicos y Transparencia, en representación del secretario de Educación Pública, así como del diverso UAJyT/755/2018 de trece de diciembre del mismo año, suscrito por el director general Adjunto de la Unidad de Asuntos Jurídicos y Transparencia de la Secretaría de Educación Pública, en nombre y representación del titular de la Unidad de Asuntos Jurídicos y Transparencia, así como del secretario de Educación Pública.

N.; por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de tres votos, de los señores Ministros: J.L.G.A.C. (ponente), A.G.O.M. y la señora Ministra presidenta A.M.R.F., quien está con el sentido, pero se aparta de los párrafos cuarenta y tres a cuarenta y siete, sesenta y seis a sesenta y ocho y además tiene matices en diversas consideraciones del proyecto. En contra de los emitidos por la Ministra Norma Lucía P.H. y por el Ministro J.M.P.R..

Nota: La tesis de jurisprudencia P./J. 42/2015 (10a.) citada en esta sentencia, también aparece publicada en el S.J. de la Federación del viernes 11 de diciembre de 2015 a las 11:15 horas.

________________

1. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el nueve de diciembre de dos mil trece.

2. Conforme al "Acuerdo por el que se da a conocer a los Gobiernos de las Entidades Federativas la Distribución y Calendarización para la Ministración durante el ejercicio fiscal 2018, de los Recursos Correspondientes a los Ramos Generales 28 Participaciones a Entidades Federativas y Municipios, y 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios.". Publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de diciembre de dos mil diecisiete.

3. "Artículo 29. Habiendo transcurrido el plazo para contestar la demanda y, en su caso, su ampliación o la reconvención, el Ministro instructor señalará fecha para una audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas que deberá verificarse dentro de los treinta días siguientes. El Ministro instructor podrá ampliar el término de celebración de la audiencia, cuando la importancia y trascendencia del asunto así lo amerite."

4. Que se encontraba vigente a la interposición de la presente controversia constitucional, de conformidad con el artículo quinto transitorio de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. publicada el siete de junio del año en curso, el cual dispone: "Quinto. Los procedimientos iniciados con anterioridad a la entrada en vigor del presente decreto, continuarán tramitándose hasta su resolución final de conformidad con las disposiciones vigentes al momento de su inicio."

5."Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados."

6. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I. T. de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos."

"Artículo 3. Los plazos se computarán de conformidad con las reglas siguientes:

"I. Comenzarán a correr al día siguiente al en que surta sus efectos la notificación, incluyéndose en ellos el día del vencimiento;

"II. Se contarán sólo los días hábiles, y

"III. No correrán durante los periodos de receso, ni en los días en que se suspendan las labores de la Suprema Corte de Justicia de la Nación."

7. No se consideran dentro del plazo los días 1, 2, 8, 9 y 15 de diciembre y 1 de enero por ser días inhábiles conforme al artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Ni del 16 al 31 de diciembre por corresponder al segundo periodo de receso del año dos mil diecinueve.

8. No se consideran dentro del plazo los días 15 de diciembre, 5, 6, 12, 13, 19, 20, 26 y 27 de enero y 2, 3, 4 y 5 de febrero por ser días inhábiles conforme al artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Ni del 16 al 31 de diciembre por corresponder al segundo periodo de receso del año dos mil diecinueve.

9. Este criterio de aplicación expresa e implícita de normas generales se ha sostenido por el Tribunal Pleno en diversos precedentes, entre ellos en la controversia constitucional 80/2013, fallada el veinte de mayo de dos mil catorce, por unanimidad de nueve votos; así como en la controversia constitucional 121/2017, fallada el tres de julio de dos mil dieciocho, aprobada en ese punto por unanimidad de diez votos. Incluso la Primera Sala ha utilizado la misma metodología de análisis, por ejemplo, al resolver el recurso de reclamación 151/2017, fallado el diecisiete de mayo de dos mil diecisiete, por unanimidad de cuatro votos.

10. Resulta aplicable el criterio P./J. 65/2009 del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. TRATÁNDOSE DE NORMAS GENERALES, AL ESTUDIARSE EN LA SENTENCIA LA OPORTUNIDAD EN LA PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA RELATIVA DEBERÁ ANALIZARSE SI LA IMPUGNACIÓN DE AQUÉLLAS SE HACE CON MOTIVO DE SU PUBLICACIÓN O DE SU PRIMER ACTO DE APLICACIÓN.". Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, julio de dos mil nueve, página 1535 y registro número: 166987.

11. Páginas 2 a 11 del oficio UAJyT/752/2018, el cual obra como anexo 3 del escrito de demanda de la presente controversia constitucional.

12. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre a) La Federación y una entidad federativa."

13. (sic) "Artículo 18. A la Secretaría de Gobierno, le corresponden las atribuciones que expresamente le confieren la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán de O. y las siguientes: ... XI.R. jurídicamente al gobernador del Estado por sí, o a través de la Consejería Jurídica del Ejecutivo del Estado, la cual contará con las atribuciones legales que se establecen en el decreto de creación correspondiente."

14. (sic) "Artículo 32. La Dirección General de Asuntos Jurídicos tendrá las siguientes funciones:

"I.R. legalmente al instituto en asuntos jurisdiccionales, contencioso-administrativos y ante toda clase de autoridades administrativas y judiciales, en los procesos de toda índole, cuando requiera su intervención y para absolver posiciones;

"II. Rendir los informes previos y justificados que en materia de amparo deban presentarse, asimismo, los escritos de demanda o contestación, en las controversias constitucionales o acciones de inconstitucionalidad, promover o desistirse, en su caso, de los juicios de amparo y, en general, ejercitar todas las acciones que a dichos juicios se refieran; ..."

15. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, sobre la constitucionalidad de las normas generales, actos u omisiones, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"a) La Federación y una entidad federativa."

16. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."

17. "Artículo 23.

"Son atribuciones del presidente de la mesa directiva las siguientes:

"...

"I) Tener la representación legal de la Cámara y delegarla en la persona o personas que resulte necesario."

18. "Artículo 67.

"1. El presidente de la mesa directiva es el presidente de la Cámara y su representante jurídico; en él se expresa la unidad de la Cámara de Senadores. En su desempeño, deberá hacer prevalecer el interés general de la Cámara por encima de los intereses particulares o de grupo, para lo cual, además de las facultades específicas que se le atribuyen en el artículo anterior, tendrá las siguientes atribuciones:"

19. "Artículo 43. A la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal corresponde el despacho de los asuntos siguientes: ... X. Representar al presidente de la República, cuando éste así lo acuerde, en las acciones y controversias a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los demás juicios y procedimientos en que el titular del Ejecutivo Federal intervenga con cualquier carácter. En el caso de los juicios y procedimientos, la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal podrá determinar la dependencia en la que recaerá la representación para la defensa de la Federación. La representación a que se refiere esta fracción comprende el desahogo de todo tipo de pruebas."

20. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia."

21. "Artículo 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

"La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia."

22. Véase el criterio número P./J. 9/2004, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PROCEDE SOBRESEER EN EL JUICIO SI CONCLUYÓ LA VIGENCIA ANUAL DE LA LEY DE INGRESOS Y DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN IMPUGNADOS Y, POR ENDE, CESARON SUS EFECTOS.". Visible en el S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., marzo de dos mil cuatro, página 957 y registro número: 182049. De igual forma resulta aplicable el criterio de la Segunda Sala que esta Primera comparte de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación visible en el criterio número 2a. XLIV/2007, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SE ACTUALIZA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 19, FRACCIÓN V, DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, CUANDO SE IMPUGNA LA APROBACIÓN Y ORDEN DE PUBLICACIÓN DEL DECRETO QUE CONTIENE EL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE UNA ENTIDAD FEDERATIVA O DE LA FEDERACIÓN, SI DURANTE EL TRÁMITE DEL JUICIO CONCLUYE EL PERIODO FISCAL EN EL QUE ESTUVO VIGENTE.". Novena Época, Segunda Sala, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, mayo de dos mil siete, página 1666, registro número: 172560.

23. Véase el criterio número P./J. 8/2004, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SUPUESTO EN EL QUE SE ACTUALIZA LA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA.". Visible en el S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., marzo de dos mil cuatro, página 958 y registro número: 182048.

24. "Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"...

"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniera alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."

25. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia."

26. Transitorios.

"Primero. La presente ley entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

"Segundo. Se abroga la Ley General de Educación, publicada el 13 de julio de 1993 en el Diario Oficial de la Federación y se derogan todas las disposiciones contenidas en las leyes secundarias y quedan sin efectos los reglamentos, acuerdos y disposiciones de carácter general contrarias a este decreto."

27. Consultable en el anexo V de la Gaceta Parlamentaria del Congreso de la Unión, año XXII, número 5322-V, de dieciocho de julio de dos mil diecinueve.

28. Texto: "Si con motivo de la expedición de un nuevo acto legislativo se modifica o deroga la norma impugnada en una controversia constitucional y la nueva no se combate mediante la ampliación de la demanda, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consistente en la cesación de efectos de la norma general y, por ende, procede sobreseer en el juicio.". Visible en el S.J. de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XXII, julio de dos mil trece, Tomo 1, página 45 y registro número: 2003950.

29. Lo que se corrobora en las páginas 88 a 97 de la demanda de la presente controversia constitucional.

30. Cuyo texto es: "Los artículos 39 y 40 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen la obligación para la Suprema Corte de Justicia de la Nación de que, al dictar sentencia, corrija los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y examine, en su conjunto, los razonamientos de las partes, así como el deber de suplir la deficiencia de la demanda, contestación y alegatos o agravios, lo cual presupone, cuando menos, que exista causa de pedir. De ahí que ante la ausencia de conceptos de invalidez o de razonamientos que constituyan causa de pedir, respecto de un precepto señalado como reclamado en una demanda de controversia constitucional, debe sobreseerse en el juicio conforme al numeral 19, fracción VIII, en relación con los diversos 20, fracción II y 22, fracción VII, de la citada ley reglamentaria, pues en esas condiciones, cualquier pronunciamiento de constitucionalidad sería de oficio y no en suplencia de la queja ni por corrección de error.". Visible en la Novena Época del S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXIV, agosto de dos mil once, página 888 y registro número: 161359.

31. "Artículo 3. ...

"VIII. El Congreso de la Unión, con el fin de unificar y coordinar la educación en toda la República, expedirá las leyes necesarias, destinadas a distribuir la función social educativa entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios, a fijar las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público y a señalar las sanciones aplicables a los funcionarios que no cumplan o no hagan cumplir las disposiciones relativas, lo mismo que a todos aquellos que las infrinjan."

32. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"XXV. De establecer el Sistema para la Carrera de las Maestras y los Maestros, en términos del artículo 3o. de esta Constitución; establecer, organizar y sostener en toda la República escuelas rurales, elementales, media superiores, superiores, secundarias y profesionales; de investigación científica, de bellas artes y de enseñanza técnica, escuelas prácticas de agricultura y de minería, de artes y oficios, museos, bibliotecas, observatorios y demás institutos concernientes a la cultura general de los habitantes de la nación y legislar en todo lo que se refiere a dichas instituciones; para legislar sobre vestigios o restos fósiles y sobre monumentos arqueológicos, artísticos e históricos, cuya conservación sea de interés nacional; así como para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios el ejercicio de la función educativa y las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público, buscando unificar y coordinar la educación en toda la República, y para asegurar el cumplimiento de los fines de la educación y su mejora continua en un marco de inclusión y diversidad. Los títulos que se expidan por los establecimientos de que se trata surtirán sus efectos en toda la República. Para legislar en materia de derechos de autor y otras figuras de la propiedad intelectual relacionadas con la misma."

33. Cfr. Tesis: P./J. 143/2001, emitida por el Pleno de este Alto Tribunal de rubro y texto: "EDUCACIÓN. LAS LEYES QUE EXPIDAN LOS ESTADOS Y EL DISTRITO FEDERAL EN ESTA MATERIA, DEBEN SUJETARSE A LA LEY RESPECTIVA EXPEDIDA POR EL CONGRESO DE LA UNIÓN, EN TÉRMINOS DE LO DISPUESTO POR EL ARTÍCULO 3o., FRACCIÓN VIII, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. De lo dispuesto en los artículos 3o., fracción VIII, y 73, fracción XXV, del Ordenamiento Fundamental citado, se aprecia que el Congreso de la Unión está facultado para distribuir la función social educativa mediante las leyes que expida, proponiendo así un sistema de legislación coordinada a efecto de que los Gobiernos Locales, dentro de los lineamientos de carácter general que marquen las leyes expedidas por ese órgano legislativo, dicten las normas destinadas a la materia de educación dentro del territorio nacional. Por tanto, las normas que expidan las entidades federativas, los Municipios o el Distrito Federal sobre educación, deben sujetarse a la ley general que en dicha materia expida el Congreso de la Unión.". Visible en la Novena Época del S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., enero de dos mil dos, página 1039 y registro número: 187994 .

34. Publicada en el Diario Oficial de la Federación el diecinueve de enero de dos mil dieciocho.

35. "Artículo 1. La presente ley garantiza el derecho a la educación reconocido en el artículo 3o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte, cuyo ejercicio es necesario para alcanzar el bienestar de todas las personas. Sus disposiciones son de orden público, interés social y de observancia general en toda la República.

"Su objeto es regular la educación que imparta el Estado –Federación, Estados, Ciudad de México y Municipios–, sus organismos descentralizados y los particulares con autorización o con reconocimiento de validez oficial de estudios, la cual se considera un servicio público y estará sujeta a la rectoría del Estado.

"La distribución de la función social educativa del Estado, se funda en la obligación de cada orden de gobierno de participar en el proceso educativo y de aplicar los recursos económicos que se asignan a esta materia por las autoridades competentes para cumplir los fines y criterios de la educación." 36. Cuyo texto es: "Si bien es cierto que el artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que: ‘Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.’, también lo es que el Órgano Reformador de la Constitución determinó, en diversos preceptos, la posibilidad de que el Congreso de la Unión fijara un reparto de competencias, denominado ‘facultades concurrentes’, entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios e, inclusive, el Distrito Federal, en ciertas materias, como son: la educativa (artículos 3o., fracción VIII y 73, fracción XXV), la de salubridad (artículos 4o., párrafo tercero y 73, fracción XVI), la de asentamientos humanos (artículos 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-C), la de seguridad pública (artículo 73, fracción XXIII), la ambiental (artículo 73, fracción XXIX-G), la de protección civil (artículo 73, fracción XXIX-I) y la deportiva (artículo 73, fracción XXIX-J). Esto es, en el sistema jurídico mexicano las facultades concurrentes implican que las entidades federativas, incluso el Distrito Federal, los Municipios y la Federación, puedan actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general.". Consultable en el S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., enero de dos mil dos, página 1042 y registro número: 187982.

37. Del texto siguiente: "La controversia constitucional es un medio de regularidad disponible para los Poderes, órdenes jurídicos y órganos constitucionales autónomos, para combatir normas y actos por estimarlos inconstitucionales; sin embargo, atento a su teleología, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado que no toda violación constitucional puede analizarse en esta vía, sino sólo las relacionadas con los principios de división de poderes o con la cláusula federal, delimitando el universo de posibles conflictos a los que versen sobre la invasión, vulneración o simplemente afectación a las esferas competenciales trazadas desde el Texto Constitucional. Ahora bien, en la aplicación del criterio referido debe considerarse que, en diversos precedentes, este Alto Tribunal ha adoptado un entendimiento amplio del principio de afectación, y ha establecido que para acreditar esta última es necesario que con la emisión del acto o norma general impugnados exista cuando menos un principio de agravio en perjuicio del actor, el cual puede derivar no sólo de la invasión competencial, sino de la afectación a cualquier ámbito que incida en su esfera regulada directamente desde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como las garantías institucionales previstas en su favor, o bien, de otro tipo de prerrogativas como las relativas a cuestiones presupuestales; no obstante, a pesar de la amplia concepción del principio de afectación, debe precisarse que dicha amplitud siempre se ha entendido en el contexto de afectaciones a los ámbitos competenciales de los órganos primarios del Estado, lo que ha dado lugar a identificar como hipótesis de improcedencia de la controversia constitucional las relativas a cuando las partes aleguen exclusivamente violaciones: 1. A cláusulas sustantivas, diversas a las competenciales; y/o, 2. De estricta legalidad. En cualquiera de estos casos no es dable analizar la regularidad de las normas o actos impugnados, pero ambos supuestos de improcedencia deben considerarse hipótesis de estricta aplicación, pues en caso de que se encuentren entremezclados alegatos de violaciones asociados a las órbitas competenciales de las partes en contienda, por mínimo que sea el principio de afectación, el juicio debe ser procedente y ha de estudiarse en su integridad la cuestión efectivamente planteada, aunque ello implique conexamente el estudio de violaciones sustantivas a la Constitución o de estricta legalidad.". Consultable en la Décima Época de la Gaceta del S.J. de la Federación, Tomo I, Libro 25, diciembre de dos mil quince, página 33 y registro número: 2010668.

38. Sobre estas cuestiones, el Poder Ejecutivo Local actor considera que la cláusula federal se ha visto transgredida por la falta de atención de la Federación, en específico por la autoridad educativa federal, "de una situación de crisis financiera y presupuestaria para el Estado de Michoacán de O. ...". Visible en la página 43 del escrito de la demanda de la controversia constitucional.

39. "Artículo 25. Con independencia de lo establecido en los capítulos I a IV de esta ley, respecto de la participación de los Estados, Municipios y el Distrito Federal en la recaudación federal participable, se establecen las aportaciones federales, como recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los Estados, Distrito Federal, y en su caso, de los Municipios, condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece esta ley, para los fondos siguientes:

"I. Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo."

40. "Artículo 26. Con cargo a las aportaciones del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo que les correspondan, los Estados y el Distrito Federal serán apoyados con recursos económicos complementarios para ejercer las atribuciones, en materia de educación básica y normal, que de manera exclusiva se les asignan, respectivamente, en los artículos 13 y 16 de la Ley General de Educación.

"La Federación apoyará a los Estados con los recursos necesarios para cubrir el pago de servicios personales correspondiente al personal que ocupa las plazas transferidas a los Estados, en el marco del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 19 de mayo de 1992 y los convenios que de conformidad con el mismo fueron formalizados con los Estados, que se encuentren registradas por la Secretaría de Educación Pública, previa validación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el Sistema de Información y Gestión Educativa a que se refiere el artículo 12, fracción X, de la Ley General de Educación. Asimismo, el registro en el sistema podrá incluir plazas del personal docente que no es de jornada, de acuerdo a la asignación de horas correspondiente.

"En el caso del Distrito Federal, el Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo incluirá los recursos correspondientes a las plazas federales que sean transferidas a éste, mediante el convenio de descentralización correspondiente y registradas en el Sistema a que se refiere el párrafo anterior.

"Asimismo, el fondo incluirá recursos para apoyar a las entidades federativas a cubrir gastos de operación relacionados exclusivamente con las atribuciones a que se refiere el párrafo primero de este artículo."

41. "Artículo 26-A. El ejercicio de los recursos en materia de servicios personales a que se refiere el artículo anterior, se sujetará a lo siguiente:

"I. La Secretaría de Educación Pública establecerá un sistema de administración de nómina, a través del cual se realizarán los pagos de servicios personales a que se refiere el artículo anterior. Para tal efecto, las secretarías de Hacienda y Crédito Público y de Educación Pública, emitirán las disposiciones que deberán observar las entidades federativas para registrar cada nómina. El sistema de administración de nómina deberá identificar al menos el nivel, tipo y modalidad educativa y la clave del centro de trabajo a la que corresponda la plaza.

"Las autoridades educativas de las entidades federativas deberán proporcionar a la Secretaría de Educación Pública toda la información que ésta les requiera en términos de este artículo;

"II. Las autoridades educativas de las entidades federativas deberán, en los plazos y condiciones establecidos en las disposiciones a que se refiere la fracción anterior, registrar en el sistema de administración de nómina la información relativa a los movimientos del personal que modifiquen cada nómina.

"La información que las autoridades educativas de las entidades federativas registren en el sistema de administración de nómina, deberá corresponder a aquella registrada en el Sistema de Información y Gestión Educativa a que se refiere el artículo 12, fracción X, de la Ley General de Educación;

"III. Con base en la información registrada en el sistema de administración de nómina, la Secretaría de Educación Pública verificará que ésta corresponda con la contenida en el Sistema de Información y Gestión Educativa y solicitará a las autoridades educativas de las entidades federativas, la validación de la nómina correspondiente a cada una de ellas.

"Una vez validada la información por las autoridades educativas de las entidades federativas, la Secretaría de Educación Pública solicitará a la Tesorería de la Federación, realizar el pago correspondiente, con cargo a los recursos que correspondan del Fondo a cada entidad federativa;

"IV. Los recursos correspondientes a la nómina a que se refiere el artículo anterior serán pagados, por cuenta y orden de las entidades federativas en su calidad de patrones, a sus empleados del servicio educativo, a través de transferencias electrónicas a respectivas cuentas bancarias, salvo que los mismos se encuentren en localidades en donde no haya disponibilidad de servicios bancarios; en este último caso la Secretaría de Hacienda y Crédito Público determinará la forma y los medios a través de los cuales se entregarán los recursos correspondientes.

"La Secretaría de Educación Pública se coordinará con las entidades federativas para que los pagos de nómina se realicen solamente al personal que cuente con Registro Federal de Contribuyentes con homoclave, de acuerdo con las disposiciones aplicables;

"V. Los pagos deberán hacerse por las cantidades líquidas que correspondan a cada empleado, considerando las cantidades devengadas en el periodo de pago correspondiente.

"En todo caso, sólo procederán pagos retroactivos hasta por cuarenta y cinco días naturales, siempre y cuando se acredite la asistencia del personal durante dicho periodo en la plaza respectiva, debiendo precisar la autoridad educativa de la entidad federativa el tipo de plaza y el periodo que comprende.

"En los casos en que por causa no imputable al personal no se realice el pago, a solicitud del interesado y conforme al procedimiento establecido en su caso, los pagos no realizados deberán efectuarse en un plazo no mayor a 30 días;

"VI. La Secretaría de Educación Pública retendrá y enterará las cantidades que por ley deban pagarse por concepto de impuestos y seguridad social, de conformidad con la normatividad aplicable; así como, otras cantidades que, en su caso, deban retenerse con base en la instrucción correspondiente de la autoridad educativa de la entidad federativa;

"VII. Para efectos de la comprobación de las erogaciones, los registros en medios electrónicos correspondientes a los abonos en las cuentas del personal, fungirán como comprobantes de la entrega de los recursos. T. de los pagos que, por no existir servicios bancarios en la localidad correspondiente, se realicen a través de otros mecanismos, la comprobación de las erogaciones se realizará en términos de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y demás disposiciones aplicables.

"Sin perjuicio de lo anterior, las autoridades educativas de las entidades federativas entregarán a cada uno de sus trabajadores el recibo de nómina respectivo, desglosando los conceptos de pago y descuentos correspondientes;

"VIII. Las entidades federativas realizarán los registros e informarán sobre las aportaciones federales a que se refiere este artículo, en los términos de los artículos 48 y 49 de esta ley; y,

"IX. La Secretaría de Educación Pública presentará a través de Internet la información a que se refiere el artículo 73 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental, respecto al fondo a que se refiere este artículo.

"Los recursos a que se refieren las fracciones anteriores sólo podrán erogarse en el ejercicio fiscal en que fueron presupuestados, exclusivamente para el pago de los conceptos relativos a servicios personales del personal a que se refiere el artículo anterior, incluyendo el incremento en remuneraciones que, en su caso, se acuerde en los términos del artículo 27-A de esta ley.

"T. del gasto de operación a que se refiere el último párrafo del artículo 26 de esta ley, los recursos podrán utilizarse en los fines a que se refiere el párrafo anterior. Para tal efecto, las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de Educación Pública emitirán los lineamientos para especificar el destino de estos recursos."

42. "Artículo 27-A. El Ejecutivo Federal y los gobiernos de las entidades federativas, conforme a lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley General de Educación, concurrirán en el financiamiento del gasto en servicios personales para la educación pública, conforme a lo siguiente:

"I. El Ejecutivo Federal proveerá los recursos necesarios para cubrir los pagos de servicios personales a que se refieren los artículos 26, 26-A y 43 de esta ley;

"II. Los gobiernos de las entidades federativas cubrirán, con cargo a sus propios ingresos, las erogaciones en materia de servicios personales de las plazas distintas a las señaladas en la fracción anterior, incluyendo el incremento salarial y de prestaciones correspondiente a dichas plazas;

"III. Los incrementos en las remuneraciones del personal que ocupa las plazas a que se refieren los artículos 26 y 26-A de esta ley, serán acordados con base en:

"a) La disponibilidad de recursos públicos aprobada en el Presupuesto de Egresos de la Federación;

"b) Los objetivos, metas y resultados alcanzados del Servicio Profesional Docente; y,

"c) La negociación del incremento en remuneraciones, la cual se llevará a cabo por parte de los patrones, por una representación de las autoridades educativas de las entidades federativas; por parte de los trabajadores, una representación de su sindicato, en términos de la legislación laboral; así como con la participación de la Secretaría de Educación Pública para efectos del financiamiento que corresponde a la Federación en los términos de los artículos 26 y 26-A de esta ley y para vigilar su consistencia con los objetivos del Servicio Profesional Docente.

"El incremento en remuneraciones que, en su caso, se acuerde, aplicable al personal a que se refiere esta fracción, deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación para que produzca sus efectos, así como en los medios oficiales de difusión de las entidades federativas; y,

"IV. La Secretaría de Educación Pública y las autoridades educativas de las entidades federativas darán acceso al sistema establecido para el registro del personal educativo, para efectos de consulta, a las instancias locales y federales de control, evaluación y fiscalización que así lo soliciten. La información se hará pública en términos de las disposiciones aplicables en materia de transparencia y rendición de cuentas."

43. Estas generalidades y características del Fone, se constatan en el documento con base en el cual la Auditoría Superior de la Federación dio a conocer los resultados, conclusiones y recomendaciones del mismo en la cuenta pública del año dos mil diecisiete, consultable en la siguiente liga: https://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2017c/Documentos/Auditorias/2017_MR-FONE_a.pdf.

44. Páginas 2 a 4 del oficio referido que obra como anexo 10 del escrito de demanda de la presente controversia constitucional.

45. Páginas 1 a 11 del oficio UAJyT/752/2018, el cual obra como anexo 3 del escrito de demanda de la presente controversia constitucional.

46. El cual obra como anexo 11 del escrito de demanda de la presente controversia constitucional.

47. Mismo que se encuentra como anexo 4 del escrito de demanda de la presente controversia constitucional.

48. Exposición de motivos de la Iniciativa de la Ley General de Educación, presentada por la Cámara de Diputados el quince de junio de mil novecientos noventa y tres.

49. Í..

50. El cual es aplicable acorde con lo dispuesto en los artículos segundo, tercero y cuarto transitorios del "Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal y la Ley General de Contabilidad Gubernamental" publicado en el Diario Oficial de la Federación el nueve de diciembre de dos mil trece, los cuales versan en lo siguiente:

"Segundo. Para efectos de lo dispuesto en los artículos 26 y 26-A de la Ley de Coordinación Fiscal, la Secretaría de Educación Pública, en un plazo no mayor a un año, contado a partir de la entrada en vigor de este decreto, deberá:

"I. Conciliar con las autoridades educativas de los Estados, los registros de las plazas que les fueron transferidas en el marco del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 19 de mayo de 1992 y los convenios que de conformidad con el mismo fueron formalizados con los Estados, así como las plazas correspondientes a años posteriores que sean reconocidas, previa validación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Dicho registro incluirá los conceptos y montos de las remuneraciones correspondientes, y podrá incluir al personal docente que no es de jornada, de acuerdo a la asignación de horas correspondiente.

"Para lo anterior, la información que servirá de base para la conciliación a que se refiere esta fracción, será aquella que corresponda al inicio del ciclo escolar 2013-2014. Asimismo, la Secretaría de Educación Pública y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, darán a conocer a las autoridades educativas de los Estados el procedimiento y los plazos para llevar a cabo el proceso de conciliación de los registros.

"La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Secretaría de Educación Pública y las autoridades educativas de las entidades federativas establecerán mecanismos de transparencia para que el trabajador pueda verificar la información correspondiente a su nómina;

"II. Registrar las plazas a que se refiere la fracción anterior en el módulo correspondiente a los servicios personales del Sistema de Información y Gestión Educativa a que se refiere el artículo 12, fracción X, de la Ley General de Educación; y,

"III. Integrar la nómina del personal educativo que ocupe las plazas previamente conciliadas a que se refiere este artículo, incluyendo los sueldos y prestaciones que correspondan en cada Estado, con el objeto de realizar los pagos correspondientes en términos del artículo 26-A de la Ley de Coordinación Fiscal.

"Tercero. El Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa entrará en vigor en el ejercicio fiscal 2015.

"En tanto entra en vigor el Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa a que se refiere este artículo, seguirán aplicándose las disposiciones correspondientes a la distribución del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal vigentes hasta antes de la entrada en vigor de este Decreto, con base en el presupuesto aprobado para el ejercicio fiscal 2014.

"Cuarto. Una vez concluida la conciliación a que se refiere el artículo anterior, aquellos Estados en donde los recursos por concepto del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal, transferidos con anterioridad a la conciliación, resulten mayores al valor determinado del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo, serán compensados por dicha diferencia a través del Fondo de Compensación, cuyos recursos serán destinados exclusivamente para cumplir con las atribuciones a las que se refieren los artículos 13 y 16 de la Ley General de Educación.

"El Fondo de Compensación será constituido en el ejercicio fiscal 2015 y se actualizará de manera anual, conforme a la inflación reportada por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía mediante el Índice Nacional de Precios al Consumidor."

Esta sentencia se publicó el viernes 29 de abril de 2022 a las 10:33 horas en el S.J. de la Federación.