Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 162/2016. MUNICIPIO DE UXPANAPA, VERACRUZ DE IGNACIO DE LA LLAVE. 11 DE ABRIL DE 2018. UNANIMIDAD DE CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS A.Z. LELO DE LARREA, J.R.C.D., QUIEN SE RESERVA EL DERECHO DE FORMULAR VOTO CONCURRENTE, J.M.P.R., A.G.O.M.Y.N.L.P.H.. PONENTE: A.G.O.M.. SECRETARIO: M.A.N.V..

Ciudad de México. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al once de abril de dos mil dieciocho, emite la siguiente:

SENTENCIA

Mediante la que se resuelve la controversia constitucional 162/2016, promovida por el síndico Municipal de Uxpanapa, Veracruz de I. de la Llave, en contra del Poder Ejecutivo y el secretario de Finanzas y Planeación del Gobierno de esa entidad federativa.

I.A. y trámite del asunto

1. Interposición de la demanda. El dieciocho de noviembre de dos mil dieciséis, A.M.C., en su carácter de síndico del Municipio de Uxpanapa, en el Estado de Veracruz de I. de la Llave, por escrito presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, promovió una demanda de controversia constitucional en contra del Poder Ejecutivo y el secretario de Finanzas y Planeación de Gobierno de esa entidad.

2. En la demanda, en esencia, se argumenta que resulta contrario a derecho la omisión de las autoridades demandadas de cumplir con sus obligaciones constitucionales de entregar el importe económico de los recursos federales del Fondo de Infraestructura Social Municipal (FISM), correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre del año dos mil dieciséis, sin fundamento legal alguno, por la suma que ascendió a la cantidad de $10’086,522.00 (Diez millones ochenta y seis mil quinientos veintidós pesos 00/100 M.N.. De ahí que ante las conductas omisas en que incurrieron dichas demandadas se transgredió el orden constitucional en agravio del Municipio, frente a lo dispuesto en el artículo 115, fracciones II y IV, de la Constitución Federal, en la que se establecen los principios constitucionales de la libre administración de la hacienda municipal, en razón de que se dejó de percibir en forma puntual y efectiva el importe económico de las aportaciones derivadas del fondo citado, lo que le impidió disponer de los recursos y de igual modo, ante la extemporaneidad de pago reclamado se generaron intereses hasta ese momento.

3. Trámite de la demanda. El veintidós de noviembre de dos mil dieciséis, el Ministro presidente de la Suprema Corte ordenó formar y registrar el expediente como 162/2016 y, por razón de turno, designó como instructor del procedimiento al Ministro A.G.O.M..

4. En consecuencia, el Ministro instructor, por acuerdo de veintitrés de noviembre siguiente, admitió la demanda, tuvo por señalado domicilio para oír y recibir notificaciones y la designación de delegados y admitió las pruebas aportadas por el Municipio actor.

5. Asimismo, consideró como demandado al Poder Ejecutivo de Veracruz de I. de la Llave; sin embargo, no tuvo ese carácter el secretario de Finanzas y Planeación del Gobierno de esa entidad, en virtud de que se trataba de una dependencia subordinada a dicho Poder, por lo que debía comparecer por conducto de su representante legal y, en su caso, dictara las medidas necesarias para dar cumplimiento a la resolución que se emitiera en el asunto.

6. Consecuentemente, emplazó al Poder Ejecutivo Local con copia simple de la demanda y sus anexos para que, por conducto de la persona que lo representara, manifestara lo que a su interés legal conviniera; asimismo, requirió a la Procuraduría General de la República para que, hasta antes de la celebración de la audiencia de ley manifestara lo que a su representación conviniera.

7. Conceptos de invalidez. En su escrito de demanda, el síndico municipal sostuvo los siguientes razonamientos de invasión de competencia:

a) La omisión en que incurrieron las autoridades demandadas infringió en su perjuicio el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal, en relación con el principio constitucional que garantiza la independencia y autonomía del Municipio. Asimismo, las autoridades demandadas conculcaron el artículo 71 de la Constitución Local.

b) La retención de las participaciones conculcó el principio de la Libre Administración de la Hacienda Municipal. De manera que, la omisión que se reclama se sustenta en la falta de pago por parte del Poder Ejecutivo del Estado, por conducto de la Secretaría de Finanzas y Planeación, tanto de las aportaciones como de las participaciones federales, le causa agravio, toda vez que dichos montos ya habían sido asignados para los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis.

c) Así, en dicha disposición constitucional se encuentra contenido el principio de integridad de los recursos municipales, consistente en que los Municipios tienen derecho a la recepción puntual, efectiva y completa de las participaciones federales, pues en el caso de entregarse extemporáneamente se genera el pago de intereses correspondientes, es decir, los Municipios tienen el derecho a recibir en tiempo y forma las participaciones y aportaciones federales tutelados por la Constitución General de la República.

8. Contestación de la demanda. Seguido el trámite de la controversia y una vez notificada la autoridad demandada, M.Á.Y.L., representante del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz I. de la Llave, contestó la demanda, exponiendo, en síntesis, los razonamientos que siguen:

a) En la especie, se actualiza la causal de improcedencia contemplada en el numeral 19, fracción VII, de la ley reglamentaria de la materia, ya que la demanda se presentó fuera del plazo de treinta días que señala el artículo 21 de esa ley. De ahí que ésta se interpuso fuera del término legal.

b) Se afirma lo anterior, debido a que el artículo 6 de la Ley de C.F., dispone que la Federación entregará las participaciones a los Municipios por conducto de los Estados, y éstos a su vez, se encuentran obligados por dicho ordenamiento a realizar la entrega a los Municipios dentro de los cinco días siguientes a aquel en el que el Estado los reciba.

c) En tales condiciones, una vez que hubieran sido recibidos los recursos de que se trata, el Municipio actor tuvo expedito su derecho para ejercitar las acciones correspondientes a partir del día siguiente al que feneció el plazo establecido por el Estado conforme la Ley de C.F., para realizar la entrega al Municipio. De manera que, al no haberlo hecho así, en modo alguno constituye un agravio en su perjuicio por la invasión de las esferas competenciales establecidas en la Constitución Federal.

d) En adición a lo anterior, del contenido del escrito de demanda se desprende que el Municipio actor revela que es de su conocimiento la calendarización preestablecida para la entrega de los recursos federales que reclama. De ello se sigue que, si dicho promovente tuvo conocimiento de la calendarización de entrega por parte de la Federación de los recursos de referencia entonces, pasados los cinco días de la recepción por parte del Estado, sin que el Municipio actor las hubiera recibido, tuvo pleno conocimiento de los actos que atribuye al Poder Ejecutivo, tuvo expedito su derecho para hacerla valer en forma oportuna. Y del mismo modo, si la parte actora afirma conocer la calendarización establecida de entrega de los recursos federales por parte del Estado a los Municipios, habiendo agotado la fecha dispuesta sin que el Municipio recibiera las participaciones, debió ejercitar las acciones pertinentes en tiempo y forma para exigirlas.

e) En esa tesitura, el Municipio actor conocía las fechas en las que debió recibir los recursos federales que ahora reclama. Por tanto, al no haberlas recibido en los plazos establecidos para ello, el cómputo del término para inconformarse concluyó sin que el interesado haya hecho valer su reclamo.

f) Se actualiza la causal de improcedencia establecida en la fracción VI del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia. Ello es así, en razón de que el pago de intereses al que alude el Municipio actor se encuentra previsto en la Ley de C.F. y en la Ley de C.F. para el Estado, no así en la Constitución Federal. De modo que no existe afectación alguna a la esfera de su competencia y, en su caso, de existir violación en relación con su derecho de recibir el pago de intereses, no implica una violación directa a la Constitución Federal de la República.

9. Referencia a la opinión del procurador general de la República. El procurador general de la República se abstuvo de formular pedimento o alegato alguno, según se desprende de las constancias del expediente.

10. Cierre de la instrucción. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, el ocho de junio de dos mil diecisiete, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la ley reglamentaria de la materia, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por no interpuestos los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

11. Radicación. En atención a la solicitud formulada por el Ministro ponente al presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el nueve de noviembre de dos mil diecisiete se acordó remitir el expediente a la Primera Sala de esta Suprema Corte, para su radicación y resolución, misma que se abocó a su estudio por auto de quince de ese mes y año.

II. Competencia

12. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal; 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción I, y tercero del Acuerdo General Número 5/2013 del Tribunal Pleno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Municipio de Uxpanapa y el Poder Ejecutivo, ambos del Estado de Veracruz de I. de la Llave, en el que es innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.

III. Precisión de la litis

13. En términos del artículo 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(1) se procede a la fijación de los actos objeto de la controversia y a la apreciación de pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados. En su escrito inicial de demanda, el Municipio actor señaló como acto impugnado el siguiente:

• La omisión de las autoridades demandadas en cumplir con su obligación constitucional de entregar el importe económico de los recursos del Fondo de Infraestructura Social Municipal (FISM), correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis, sin fundamento legal alguno, cuyo monto ascendió a la cantidad de $10,086,522.00 (Diez millones ochenta y seis mil quinientos veintidós pesos 00/100 M.N..

14. Lo anterior, por las cantidades que se detallan a continuación:

Ver cantidades

15. Respecto a la retención y la consecuente falta de entrega de los fondos respectivos, el Poder Ejecutivo afirmó que los actos reclamados eran inexistentes, en tanto que el Municipio actor no ha probado que la actual administración del Ejecutivo Local no se encuentre regularizada en la entrega de los recursos.

16. Esta Sala considera que el análisis de la existencia de los actos omisivos reclamados debe estudiarse en el fondo, pues para determinar si los recursos fueron debidamente entregados debe atenderse al marco legal aplicable, además de que, de ser cierta la falta de pago, ello por sí solo constituiría una violación a los principios de integridad, ejercicio directo y, en última instancia, la autonomía municipal, lo que denota que la cuestión es propiamente de fondo.

IV. Oportunidad

18. En la controversia constitucional 5/2004,(3) en la cual el Municipio de Purépero, Estado de Michoacán, impugnó los descuentos de los recursos correspondientes al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, notificadas en oficios 1975/2003 y 2125/2003,(4) la Suprema Corte consideró que se trataba de actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria.

19. En la controversia constitucional 20/2005(5) el Municipio de Acapulco de J. demandó la invalidez del Oficio SFA/0442/04, de veintisiete de enero de dos mil cinco suscrito por el secretario de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de Guerrero, mediante el cual le negaron una solicitud de regularización de entrega de participaciones federales, así como la omisión de pago de los intereses que se generaron con motivo del retraso de la entrega de las mismas.(6) En la sentencia se les consideró como actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria.

20. En la controversia constitucional 98/2011,(7) se analizó la oportunidad de una demanda en la cual se impugnaron los descuentos del Fondo de Fomento Municipal que corresponden al Municipio de Santiago de Maravatío, Guanajuato, reflejados en los informes mensuales de entrega de participaciones. El cómputo se realizó a partir de las fechas en que se aplicaron dichos descuentos.(8) En la sentencia se les consideró como actos positivos, por lo que el cómputo se hizo conforme al artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria.

21. En la controversia constitucional 78/2014,(9) el Municipio de Tlaquiltenango, Estado de Morelos, demandó del Poder Ejecutivo Local: 1) la retención o descuento de una parte de las participaciones federales municipales correspondientes al mes de julio de dos mil catorce; 2) la omisión de resarcir económicamente con motivo de la retención o descuento de las participaciones federales del pago de los intereses a partir del mes de julio; 3) la omisión de entregar las constancias de liquidación de participaciones federales al Municipio actor; 4) la omisión de informar detalladamente la forma y términos de cómo se entregaron las participaciones que corresponden a cada Municipio; 5) el descuento mensual del mes de julio y los subsecuentes. Respecto de los actos identificados con los numerales 1) y 2), la sentencia estima que se trata de actos y, particularmente relevante, que la omisión de pago de intereses se impugnó con motivo de la retención o descuento.(10)

22. Por otro lado, en relación con los actos 3) y 4) determina que son omisiones, pues el Municipio actor impugna de forma absoluta la falta de entrega de las constancias de liquidación de las participaciones, así como la omisión de informar cómo se han entregado dichas participaciones.(11) Finalmente por lo que hace al acto 5) debe tenerse en tiempo toda vez que la autoridad demandada contestó que sí se encuentran programados descuentos de participaciones federales que deben aplicarse al Municipio actor.

23. En la controversia constitucional 73/2015,(12) el Municipio de Zitácuaro, Michoacán, demandó al Poder Ejecutivo lo siguiente: 1) la omisión de pago de las participaciones en ingresos federales y estatales para el ejercicio fiscal de dos mil quince, correspondientes a los meses de septiembre a diciembre de dos mil quince, 2) la omisión de pago del Fondo Estatal de los Servicios Públicos Municipales para el Ejercicio Fiscal de dos mil quince, y 3) respecto al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal para el ejercicio fiscal de dos mil quince el adeudo que corresponde a los meses de noviembre y diciembre. La sentencia determinó que se trataba de omisiones en virtud de que se impugna la falta absoluta de pago de distintos conceptos.

24. En la controversia constitucional 118/2014,(13) promovida por el Municipio de San Agustín Amatengo, Oaxaca, se analizó la oportunidad de la demanda en contra de: 1) la autorización y entrega de los recursos económicos municipales por concepto de participaciones y aportaciones federales respecto a los Ramos 28 y 33, fondos III y IV, incluyendo ajustes cuatrimestrales y cálculo de diferencias entre las cantidades pagadas en concepto de anticipos a cuenta y las participaciones determinadas provisionalmente por la Federación a J.R., supuesto Tesorero Municipal de San Agustín Amatengo, Estado de Oaxaca, del uno de enero al veintisiete de junio de dos mil catorce; 2) la retención de recursos federales participables a partir del dos de diciembre de dos mil catorce. En relación con el acto 1) la sentencia consideró que se trataba de una entrega indebida,(14) por lo que le era aplicable el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria. Por lo que hace a los actos precisados en el numeral 2) la sentencia estimó que se trataba de una omisión, consistente en la falta de entrega de recursos municipales.(15)

27. Este criterio ya fue respaldado por esta Primera Sala al resolverse el once de enero de dos mil diecisiete la controversia constitucional 108/2014.

V.L. activa

28. El actor es el Municipio de Uxpanapa, de V.I. de la Llave, y en su representación promueve la demanda A.M.C. quien se ostenta con el carácter de síndico único municipal. Dicho carácter se acreditó con la copia de la constancia de Mayoría de síndico municipal, así como copia certificada de la sesión ordinaria del cabildo de dieciséis de noviembre de dos mil dieciséis, en la que se comisionó a dicha persona, en su carácter de síndico único, para interponer la presente controversia constitucional.

29. En relación con la representación, el artículo 37, fracción I y II, de la Ley Número 9 Orgánica del Municipio Libre, Veracruz(17) dispone que los síndicos tendrán las atribuciones para procurar, defender y promover los intereses del Municipio en los litigios en los que fuere parte, comparecer a las diligencias, interponer recursos, ofrecer pruebas y formular alegatos, formular posiciones y, en su caso, rendir informes, promover el juicio de amparo y el juicio de lesividad, y representar legalmente al Ayuntamiento.

30. De acuerdo con las disposiciones anteriores, la síndica única cuenta con la representación del Municipio y, por tanto, tiene legitimación procesal para promover la controversia constitucional, cuestión que ha sido reconocida por este Alto Tribunal en la tesis de jurisprudencia de rubro:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SÍNDICO ÚNICO DE LOS AYUNTAMIENTOS DE LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE VERACRUZ, TIENE LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA COMPARECER EN SU REPRESENTACIÓN, SIN REQUERIR FORMALIDAD O ACUERDO ESPECIAL PREVIO.—De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz, el ‘síndico único’ es el encargado de la procuración, defensa y promoción de los intereses municipales y de la representación jurídica de los Ayuntamientos en los litigios en que éstos fueren parte, sin que exista ninguna disposición que ordene formalidad o acuerdo previo del Ayuntamiento para llevar a cabo estas funciones, ya que la materia propia de las sesiones que éste lleva a cabo se refiere específicamente a los asuntos sustantivos propios de la administración del Municipio. Por tanto, el ‘síndico único’, en uso de las atribuciones que la ley le otorga, puede promover y representar legalmente al Municipio en cualquier litigio, como lo es la controversia constitucional, sin que se establezca condición o requisito formal previo para ello."(18)

31. De lo anterior se desprende que, conforme a la legislación local, el síndico único del Municipio de Uxpanapa, posee la representación jurídica en todos los procesos judiciales, por lo que, como ya se ha establecido, sí procede reconocerle legitimación para interponer el presente juicio. Asimismo, si dicho Municipio es uno de los órganos enunciados por el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, facultado para intervenir en una controversia constitucional, debe concluirse que cuenta con la legitimación activa necesaria para promoverla.

VI. Legitimación pasiva

32. En el auto de admisión de veintitrés de enero de dos mil dieciséis, se tuvo como demandado al Poder Ejecutivo de Veracruz de I. de la Llave.

33. Así, dicho Poder fue representado por M.Á.Y.L., en su carácter Gobernador y representante del Poder Ejecutivo de esa entidad, en términos de los artículos 42 y 49, fracción XVIII, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Veracruz, quien, además, acreditó su personalidad con las copias certificadas de la Constancia de mayoría de fecha doce de junio de dos mil dieciséis, que le fue expedida por los integrantes del Consejo General del Organismo Público Local Electoral del Estado de Veracruz de I. de la Llave, para el ejercicio constitucional del primero de diciembre de dos mil dieciséis al treinta de noviembre de dos mil dieciocho.(19)

VII. Causas de improcedencia

35. Al no existir otro motivo de improcedencia planteada por las partes adicional a los ya analizados ni advertido de oficio por esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se procede a estudiar el fondo del asunto.

VIII. Estudio de fondo

36. De conformidad con lo precisado en el apartado relativo a la existencia de actos y oportunidad, lo que debe resolverse en esta controversia constitucional es si la autoridad demandada –Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave–, ha incurrido en la omisión de la entrega de los recursos económicos que le corresponden al Municipio actor.

38. Ha sostenido que la fracción IV de este precepto establece un conjunto de previsiones cuyo objetivo consiste en regular las relaciones entre los Estados y los Municipios en materia de hacienda y recursos económicos municipales. En dichas previsiones se establecen diversas garantías jurídicas de contenido económico, financiero y tributario a favor de los Municipios, lo cual resulta totalmente congruente con el propósito del Constituyente Permanente –fundamentalmente a partir de las reformas de mil novecientos ochenta y tres y mil novecientos noventa y nueve–, para el fortalecimiento de la autonomía municipal a nivel constitucional, por lo que, el cumplimiento de los contenidos de dicha fracción genera y garantiza el respeto a la autonomía municipal. Todo esto se advierte en la tesis aislada 1a. CXI/2010,(21) de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL. PRINCIPIOS, DERECHOS Y FACULTADES EN ESA MATERIA, PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS."

39. En el aspecto que nos ocupa, se ha señalado, esencialmente, lo siguiente:

a) Que los Estados tienen como base de su división territorial y de su organización política y administrativa al Municipio libre.

b) Se consagra el principio de libre administración de la hacienda municipal, el cual es consustancial al régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución Federal a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos, de tal manera que, atendiendo a sus necesidades propias y siendo éstos los que de mejor manera y en forma más cercana las conocen, puedan priorizar la aplicación de sus recursos sin que se vean afectados por intereses ajenos o por cuestiones que, por desconocimiento u otra razón, los obligaran a ejercer sus recursos en rubros no prioritarios o distintos de sus necesidades reales.

40. Este principio de libre administración de la hacienda municipal, rige únicamente sobre una parte de los recursos que integran la hacienda municipal y no sobre la totalidad de los mismos.(22)

41. Se ha dicho, básicamente, que tanto las participaciones como las aportaciones federales forman parte de la hacienda municipal, pero sólo las primeras están comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria.

42. Así, las aportaciones federales son recursos pre-etiquetados que no pueden ser destinados a otro tipo de gasto más que el indicado por los diversos fondos previstos por la Ley de C.F., aunque esto último no debe entenderse en el sentido de que los Municipios no tengan facultades de decisión en el ejercicio de las aportaciones federales, sino que se trata de una pre-etiquetación temática en la que los Municipios tienen flexibilidad en la decisión de las obras o actos en los cuales invertirán los fondos, atendiendo a sus propias necesidades y dando cuenta de la utilización de los mismos, a posteriori, en la cuenta pública correspondiente.(23)

44. El artículo 115, fracción IV, inciso b), establece que las participaciones deben ser cubiertas a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los Estados.

45. Es importante advertir que, no obstante que dicho precepto sólo se refiere a las participaciones federales, la obligación de pago de intereses, derivada de aquél, resulta igualmente aplicable a las aportaciones federales, atendiendo a que estos recursos también integran la hacienda municipal, por lo que igualmente el citado orden de gobierno tiene derecho a contar con ellos en tiempo a fin de poder llevar a cabo, de manera inmediata, los programas para los que fueron destinados.

46. En ese sentido, es claro que la demora en el pago le ocasiona daños y/o perjuicios al Municipio. De ahí el principio jurídico de que, quien incurre en mora debitoria, está obligado a pagar intereses.

47. En desarrollo de las citadas garantías constitucionales a favor de la hacienda pública municipal, la Ley de C.F., que tiene como finalidad, entre otras, coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y Distrito Federal, en sus artículos 3o. y 6o. establece lo siguiente respecto de las participaciones federales:(25)

1. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público tiene la obligación de publicar en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como el monto, estimados, que recibirá cada entidad federativa del fondo general y del fondo de fomento municipal, para cada ejercicio fiscal, a más tardar el treinta y uno de enero del ejercicio de que se trate.(26)

2. La Federación deberá entregar las participaciones que les correspondan a los Municipios por conducto de los Estados.

3. Dicha entrega deberá efectuarse dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba.

4. El retraso en las entregas de tales participaciones dará lugar al pago de intereses, a la tasa de recargos que establezca el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones.

5. En caso de incumplimiento por parte de los Estados, la Federación hará la entrega directa a los Municipios descontando la participación del monto correspondiente, previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.

6. Las participaciones deben cubrirse en efectivo, sin condicionamiento alguno y no podrán ser objeto de deducciones, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 9 de la propia Ley de C.F..

7. Las entidades federativas, quince días después de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público publique en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como el monto y estimados, según lo dispone el artículo 3 de la propia ley, deberán publicar en el Periódico Oficial de la entidad los mismos datos respecto de las participaciones que las entidades reciban, y de las que tengan obligación de participar a sus Municipios o demarcaciones territoriales. También deberán publicar trimestralmente el importe de las participaciones entregadas y, en su caso, el ajuste realizado al término de cada ejercicio fiscal.

48. Por lo que hace a las aportaciones federales, la Ley de C.F. también establece, para cada uno de los fondos que integran dicho rubro, que las entregas se harán a los Municipios por parte de los Estados "de manera ágil y directa sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo aquellas de carácter administrativo, que las correspondientes" a cada fondo.

49. Así, al haber la disposición expresa de que las cantidades que por tales fondos corresponden a los Municipios debe hacerse de manera ágil y directa, resulta aplicable por analogía el plazo de cinco días previsto para el caso de las participaciones, como un lapso de tiempo razonable para que los Estados hagan las transferencias correspondientes a las aportaciones federales, por lo que una vez transcurrido el mismo deberá considerarse que incurren en mora y por tanto, deben realizar el pago de intereses.(27)

51. De las documentales exhibidas de los recursos federales a Municipios, expedidas por la Secretaría de Finanzas del Estado de Veracruz de I. de la Llave se desprende que, de conformidad con la normativa de la Ley de C.F. aplicable, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público los ha ministrado en tiempo de acuerdo con el calendario de entrega. Sin embargo, no existe prueba alguna que hasta este momento acredite que la entidad encargada del Ejecutivo Local hubiere entregado las aludidas aportaciones federales correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre al Municipio actor.

53. En ese sentido, debe decirse que La Ley de C.F. para el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, en el artículo 32, segundo párrafo en relación con el artículo 35,(28) establece que los Estados deberán entregar a sus respectivos Municipios los recursos que les corresponden conforme con el calendario de enteros en que la Federación lo haga a los Estados y que ello debe hacerse de manera ágil y directa, sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo las de carácter administrativo, que las correspondientes a los fines a que se destinará el fondo.

54. De las constancias exhibidas al expediente por el director general jurídico de la Secretaría de Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave, se desprende que mediante oficio TES/568/2017,(29) el tesorero local señaló la siguiente información respecto a las ministraciones efectuadas al Municipio actor, así como las transferencias electrónicas que hacen constar el pago de las mismas:

Ver ministraciones efectuadas y transferencias electrónicas

55. De igual modo, en ese mismo oficio, el tesorero informó que los recursos correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis fueron ministrados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de la entidad con fechas treinta y uno de agosto, treinta de septiembre y treinta de octubre de ese año, respectivamente (a lo cual acompañó los recibos de ingresos y el soporte de la transferencia realizada a la cuenta bancaria del Estado por parte de la referida Secretaría de Hacienda). No obstante, destacó que de acuerdo al Sistema de Aplicaciones Financieros del Estado de Veracruz (SIAFEV), existían los siguientes registros pendientes de pago correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre del año dos mil dieciséis, que a continuación se detallan:

Ver detalle de los registros pendientes de pago

56. Por tanto, tal como adelantó, esta Primera Sala llega a la conclusión de que, tal como fue solicitado en la demanda, se actualiza una omisión en ministrar al Municipio actor los multicitados fondos federales relativos a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mi dieciséis, en tanto que, posterior a ese informe del tesorero, no se advierte que se hubieren efectuado dichos depósitos (no se aportaron más pruebas). Se ordena entonces la entrega de los recursos que correspondan a esos tres meses de acuerdo a las cantidades previamente determinadas por el Ejecutivo Local.

57. Asimismo, es criterio de esta Suprema Corte que ante la falta de entrega o entrega tardía de recursos federales, deben pagarse al Municipio actor los intereses. En efecto, de conformidad con las fechas señaladas en la Gaceta Oficial del Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave, publicada el veintinueve de enero de dos mil dieciséis, en el punto Décimo, se estableció lo siguiente:

"Décimo. La entrega de los recursos FISMDF del Estado a los Municipios se hará tan pronto sean recibidos de la Federación a través de la SCHP, conforme al párrafo segundo del artículo 32 de la ley; es decir, mensualmente en los primeros diez meses del año, conforme a lo señalado en el artículo quinto del Acuerdo por el que se da a conocer a los Gobiernos de las Entidades Federativas la distribución y calendarización para la ministración durante el ejercicio fiscal 2016 de los recursos correspondientes a los Ramos Generales 28 Participaciones a entidades Federativas y Municipios y 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, publicado con fecha 18 de diciembre de 2015 en el Diario Oficial de la Federación por la SHCP ... ."

Ver fechas señaladas

58. Dicho en otras palabras, se concluye que la actuación de la autoridad demandada –Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave–, como ya se dijo, generó una inobservancia al principio de integridad de los recursos municipales, porque tal como se acredita en autos, los fondos federales no han sido entregados al Municipio actor, lo que genera una violación a la autonomía del Municipio actor.

60. Es por ello que la legislación que disciplina el sistema de financiamiento municipal en la República Mexicana da especificidad al principio general de derecho según el cual, quien causa un daño está obligado a repararlo, y según el cual la reparación de ese daño debe tender a colocar al lesionado en la situación en la que se encontraba antes de que se produjera el hecho lesivo, lo cual se traduce en el deber de pagar una indemnización moratoria cuando el daño se identifica con la falta de pago de una cantidad ya líquida y exigible.

61. Estas razones sirvieron de sustento en la sentencia dictada por el Tribunal Pleno en la controversia constitucional 5/2004,(32) de la cual derivó la tesis de jurisprudencia P./J.46/2004(33) que indica:

"RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES.—La reforma de mil novecientos noventa y nueve al artículo 115 de la Constitución Federal consolidó la autonomía del Municipio, configurándolo como un tercer nivel de gobierno con un régimen competencial propio y exclusivo. La Constitución, sin embargo, no le atribuye potestad legislativa en materia impositiva, como vía para proveerle de los recursos necesarios para hacer frente a dichas competencias y responsabilidades. Así, la fracción IV del mencionado artículo prevé el concepto de hacienda municipal y hace una enumeración no exhaustiva de los recursos que habrán de integrarla; su segundo párrafo establece garantías para que la Federación y los Estados no limiten, mediante exenciones o subsidios, el flujo de recursos que deben quedar integrados a la hacienda municipal; finalmente, el último párrafo de la citada fracción subraya que los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos. De la interpretación sistemática de la fracción IV, en el contexto general del artículo 115 –que pone a cargo exclusivo de los ayuntamientos la prestación de un número importante de funciones y servicios públicos–, puede concluirse que nuestra Constitución ha consagrado implícitamente el principio de integridad de los recursos económicos municipales. La Constitución, en otras palabras, no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales. Por ello, una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a dichos Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de sus recursos. Si la Federación y los Estados, una vez que han acordado la transferencia de ciertos recursos a los Municipios, incumplen o retardan tal compromiso los privan de la base material y económica necesaria para ejercer sus obligaciones constitucionales y violan el artículo 115 de la Constitución Federal; por tanto, la entrega extemporánea de dichos recursos genera los intereses correspondientes."

IX. Efectos

64. En caso de que los recursos federales ya hayan sido entregados al Municipio actor durante la sustanciación de la presente controversia, queda incólume la condena del pago de intereses referida en el párrafo previo.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.—Es procedente y fundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.—Se declara la invalidez de los actos impugnados al Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz consistentes en la omisión de entrega de los recursos correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal, en términos del apartado octavo y para los efectos precisados en el apartado noveno de esta ejecutoria.

N.; por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos, de la Ministra y los Ministros: A.Z.L. de Larrea, J.R.C.D., quien se reserva el derecho de formular voto concurrente J.M.P.R., A.G.O.M. (ponente) y N.L.P.H., presidenta de esta Primera Sala.

________________

1. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados."

2. Tesis: P./J. 43/2003, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2003, Novena Época, página 1296, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN.". Esta tesis derivó de la controversia constitucional 10/2001 en la que se determinó que tratándose de la impugnación de omisiones la oportunidad para realizarla se actualiza de momento a momento mientras ésta subsista, por lo que si en el caso se impugnó la omisión del Poder Ejecutivo local de transferir el servicio público de tránsito al actor en cumplimiento a las reformas ocurridas al artículo 115, fracción III, inciso h) de la Constitución General, en relación a los artículos transitorios segundo y tercero del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre del mismo año, la demanda se presentó en tiempo. La Suprema Corte manifestó que las omisiones son aquellos actos que implican un no hacer por parte de la autoridad, creando así una situación permanente que no se subsana mientras no actúe el omiso. La situación permanente se genera y reitera día a día mientras subsista la actitud omisiva de la autoridad; dando lugar así a consecuencias jurídicas que día a día se actualizan.

3. Resuelta por el Tribunal Pleno el 8 de junio de 2004, ponencia del M.C.D..

4. Foja 28 de la sentencia.

5. Resuelta por el Tribunal Pleno el 18 de octubre de 2007, ponencia del M.S.A.A..

6. Foja 49 de la sentencia.

7. Resuelta por la Primera Sala el 7 de marzo de 2012, ponencia del M.O.M..

8. Foja 20 de la sentencia.

9. Resuelta por la Primera Sala el 18 de marzo de 2015, ponencia del M.C.D..

10. Foja 18 de la sentencia.

11. Foja 22 de la sentencia.

12. Resuelta por la Primera Sala el 1 de junio de 2016, ponencia del M.C.D..

13. Resuelta el 29 de junio de 2016, ponencia de la Ministra P.H..

14. Foja 45 de la sentencia.

15. Foja 51 de la sentencia.

16. Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos; .... "

17. "Artículo 37. Son atribuciones del síndico: I.P., defender y promover los intereses del Municipio en los litigio (sic) en los que fuere parte, comparecer a las diligencias, interponer recursos, ofrecer pruebas y formular alegatos, formular posiciones y, en su caso, rendir informes, promover el juicio de amparo y el juicio de lesividad. Para delegar poderes, otorgar el perdón judicial, desistirse, transigir, comprometerse en árbitros o hacer cesión de bienes municipales, el síndico requiere la autorización previa del Cabildo; II. Representar legalmente al Ayuntamiento."

18. Novena Época, registro digital: 192100, Pleno, jurisprudencia, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2000, materia constitucional, tesis P./J. 52/2000, página 720. Controversia constitucional 25/98. Ayuntamiento del Municipio de Xalapa, Veracruz. 23 de marzo de 2000. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: H.R.P. y O.S.C. de G.V.. Ponente: M.A.G.. Secretaria: M.E.F.M.G.P.. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy veintisiete de marzo en curso, aprobó, con el número 52/2000, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a veintisiete de marzo de dos mil.

19. Controversia Constitucional 162/2016, fojas 64 a 73.

20. Como algunos de esos precedentes podemos citar la controversia constitucional 14/2004, resuelta por unanimidad de 11 votos, en sesión de 16 de noviembre de 2004; la contradicción de tesis 45/2004-PL, fallada por unanimidad de 11 votos, en sesión de 18 de enero de 2005; la controversia constitucional 70/2009, fallada por unanimidad de 5 votos de los Ministros integrantes de la Primera Sala en sesión de 2 de junio de 2010; diversas controversias constitucionales (de la 100/2008 a la 131/2008 Paquete de Sonora), falladas en sesión de 19 de octubre de 2011, por unanimidad de 5 votos, de los Ministros integrantes de la Primera Sala; y la controversia constitucional 111/2011, fallada el 26 de septiembre de 2012, por unanimidad de 5 votos.

21. Primera Sala, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., noviembre de 2010, página 1213.

22. Sobre este tema, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya se ha pronunciado en diversas tesis de jurisprudencia, entre las cuales se encuentran, las tesis 5/2000 y 6/2000, de rubros: "HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS. (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).", y "HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).", consultables en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de dos mil, en las páginas quinientos quince y quinientos catorce, respectivamente.

23. Este criterio se contiene en la tesis de jurisprudencia P./J. 9/2000 de rubro y texto: "HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. Las participaciones y aportaciones federales son recursos que ingresan a la hacienda municipal, pero únicamente las primeras quedan comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria de los Municipios conforme a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal; por su parte, las aportaciones federales no están sujetas a dicho régimen, dado que son recursos netamente federales que se rigen por disposiciones federales.". Este criterio es consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de 2000, página 514.

24. Al resolver la controversia constitucional 5/2004 del Municipio de Purépero, Estado de Michoacán, este Alto Tribunal determinó que la Constitución no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales, por lo que una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a dichos Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de sus recursos.

25. "Artículo 1o. Esta ley tiene por objeto coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y Distrito Federal, establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento."

26. En cumplimiento a lo indicado, el veintiocho de enero de dos mil dieciséis se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el acuerdo mediante el cual se dio a conocer el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como el monto, estimado, que recibiría cada entidad federativa del Fondo General de Participaciones y del Fondo de Fomento Municipal por el ejercicio fiscal de dos mil doce.

27. Este razonamiento ya fue sostenido por esta Primera Sala al resolver las controversias constitucionales del paquete de Sonora (100/2008 a la 131/2008).

28. "Artículo 32. El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social se determinará anualmente en el Presupuesto de Egresos de la Federación con recursos federales por un monto equivalente, sólo para efectos de referencia, al 2.5% de la recaudación federal participable a que se refiere el artículo 2o. de esta ley , según estimación que de la misma se realice en el propio presupuesto, con base en lo que al efecto establezca la Ley de Ingresos de la Federación para ese ejercicio. Del total de la recaudación federal participable el 0.303% corresponderá al Fondo para la Infraestructura Social Estatal y el 2.197% al Fondo para Infraestructura Social Municipal.

"Este fondo se enterará mensualmente en los primeros diez meses del año por partes iguales a los Estados por conducto de la Federación y a los Municipios a través de los Estados, de manera ágil y directa, sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo las de carácter administrativo, que las correspondientes a los fines que se establecen en el artículo 33 de esta ley.

"Para efectos del entero a que se refiere el párrafo anterior no procederán los anticipos a que se refiere el segundo párrafo del artículo 7o. de esta ley."

"Artículo 33. Las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social reciban los Estados y los Municipios, se destinarán exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien directamente a sectores de su población que se encuentren en condiciones de rezago social y pobreza extrema en los siguientes rubros: ... ."

"Artículo 35. Los Estados distribuirán entre los Municipios los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal, con una fórmula igual a la señalada en el artículo anterior, que enfatice el carácter redistributivo de estas aportaciones hacia aquellos Municipios con mayor magnitud y profundidad de pobreza extrema. Para ello, utilizarán la información estadística más reciente de las variables de rezago social a que se refiere el artículo anterior publicada por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. En aquellos casos en que la disponibilidad de información no permita la aplicación de la fórmula antes señalada, se utilizarán las siguientes cuatro variables sumadas y ponderadas con igual peso cada una de ellas:

"...

"Con objeto de apoyar a los Estados en la aplicación de sus fórmulas, la Secretaría de Desarrollo Social publicará en el Diario Oficial de la Federación, en los primeros quince días del ejercicio fiscal de que se trate, las variables y fuentes de información disponibles a nivel municipal para cada Estado.

"Los Estados, con base en los lineamientos anteriores y previo convenio con la Secretaría de Desarrollo Social, calcularán las distribuciones del Fondo para la Infraestructura Social Municipal correspondientes a sus Municipios, debiendo publicarlas en sus respectivos órganos oficiales de difusión a más tardar el 31 de enero del ejercicio fiscal aplicable, así como la fórmula y su respectiva metodología, justificando cada elemento.

"Los Estados deberán entregar a sus respectivos Municipios los recursos que les corresponden conforme al calendario de enteros en que la Federación lo haga a los Estados, en los términos del penúltimo párrafo del artículo 32 de la presente ley. Dicho calendario deberá comunicarse a los gobiernos municipales por parte de los gobiernos estatales y publicarse por estos últimos a más tardar el día 31 de enero de cada ejercicio fiscal, en su respectivo órgano de difusión oficial."

29. Fojas 92 y ss. del expediente en que se actúa.

30. En ese mismo mes, el 30 de junio, se hizo otro pago por la cantidad de $3’235,198.68 (no fue reflejado ese segundo pago en la tabla del tesorero del Gobierno del Estado); sin embargo, a partir del análisis de los pagos realizados en meses anteriores, tal depósito corresponde al pago de un mes anterior que no se había realizado oportunamente.

31. Este depósito no corresponde a loa recursos federales del mes de agosto, sino de julio. Lo que pasa es que fue depositado de manera tardía.

32. Fallada en sesión de ocho de junio de dos mil cuatro, por mayoría de nueve votos.

33. Consultable en la Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2004, página 883.

Esta ejecutoria se publicó el viernes 14 de junio de 2019 a las 10:20 horas en el Semanario Judicial de la Federación.