Voto concurrente num. 9/2019 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-08-2022 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)
| Juez | Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea |
| Fecha de publicación | 01 Agosto 2022 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 16, Agosto de 2022, Tomo II,2341 |
| Emisor | Pleno |
VOTO CONCURRENTE QUE FORMULA EL MINISTRO PRESIDENTE ARTURO ZALDÍVAR LELO DE LARREA EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 9/2019, PROMOVIDA POR EL INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA Y GEOGRAFÍA.
En sesión pública celebrada el tres de marzo de dos mil veinte, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la controversia constitucional 9/2019, promovida por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) en contra de la admisión a trámite del recurso de revisión RRA. 8592/18 dictada por el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI).
En el caso, una mayoría de Ministras y Ministros determinó que la controversia constitucional debía sobreseerse. Sin embargo, no hubo un criterio mayoritario en cuanto a las razones de dicho sobreseimiento. Por un lado, se señaló que el acto impugnado no cumplía con el principio de definitividad y, por otro lado, sostuvimos que la improcedencia se originaba de la restricción de fuente constitucional contenida en el artículo 6o., apartado A, fracción VIII, párrafo séptimo.
Aunque concuerdo con el sobreseimiento de la controversia, estimo necesaria la formulación de este voto concurrente para ahondar en las razones por las cuales me pronuncié por la segunda causa de sobreseimiento expuesta.
I.D. mayoritaria
El tema a dilucidar por este Tribunal Pleno en el considerando VIII. Causas de improcedencia, consistió en determinar la improcedencia de la controversia constitucional, tomando en consideración dos líneas argumentativas:
1. Debe sobreseerse la presente controversia debido a que el artículo 6o. constitucional(1) establece que las decisiones del INAI son inatacables para los sujetos obligados.(2)
2. Debe sobreseerse la controversia constitucional ya que se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia,(3) consistente en que no se agotó la vía legalmente prevista para la solución del conflicto.(4)
Al respecto, el Pleno determinó que, si bien no existieron consideraciones mayoritarias respecto a la causa de improcedencia que dio lugar al sobreseimiento, lo cierto es que una mayoría de seis Ministras y Ministros consideraron que debía sobreseerse en la presente controversia constitucional.
II. Razones del voto concurrente
Si bien concuerdo con la decisión de sobreseer en la controversia, considero relevante desarrollar el criterio que he sostenido en este tipo de controversias donde se impugnan resoluciones del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI).
Así como lo he reiterado en las controversias constitucionales 308/2017(5) y 117/2018,(6) este medio de control constitucional no es procedente cuando un sujeto obligado impugna una resolución del INAI, toda vez que se actualiza una causa de improcedencia de rango constitucional.
Efectivamente, de acuerdo con el artículo 6o. de la Constitución General, el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales es el órgano autónomo especializado en materia de acceso a la información pública y protección de datos personales; cuenta con facultades para conocer de los asuntos relacionados con el acceso a la información pública y la protección de datos personales de cualquier autoridad, y sus resoluciones son vinculatorias, definitivas e inatacables para los sujetos obligados:
"Artículo 6o.
"...
"El organismo garante tiene competencia para conocer de los asuntos relacionados con el acceso a la información pública y la protección de datos personales de cualquier autoridad, entidad, órgano u organismo que forme parte de alguno de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así´ como de cualquier persona física, moral o sindicatos que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en el ámbito federal; con excepción de aquellos asuntos jurisdiccionales que correspondan a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cuyo caso resolverá un comité integrado por tres Ministros. También conocerá de los recursos que interpongan los particulares respecto de las resoluciones de los organismos autónomos especializados de las entidades federativas que determinen la reserva, confidencialidad, inexistencia o negativa de la información, en los términos que establezca la ley.
"El organismo garante federal, de oficio o a petición fundada del organismo garante equivalente de las entidades federativas, podrá conocer de los recursos de revisión que por su interés y trascendencia así lo ameriten.
"La ley establecerá aquella información que se considere reservada o confidencial.
"Las resoluciones del organismo garante son vinculatorias, definitivas e inatacables para los sujetos obligados. El consejero jurídico del Gobierno podrá interponer recurso de revisión ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación en los términos que establezca la ley, sólo en el caso que dichas resoluciones puedan poner en peligro la seguridad nacional conforme a la ley de la materia."
Como se advierte, la Constitución General es clara al señalar que la única excepción en cuanto a la definitividad e inatacabilidad de las resoluciones de dicho instituto se actualiza en el supuesto de que se ponga en peligro a la seguridad nacional, caso en el que el consejero jurídico del Ejecutivo Federal está legitimado para acudir a esta Suprema Corte a través de un recurso expresamente previsto para tal efecto.
Sobre este tema, en la exposición de motivos que dio origen a la enmienda constitucional del siete de febrero de dos mil catorce en materia de transparencia, se señaló que la finalidad de incluir el principio de definitividad e inatacabilidad de las resoluciones del INAI consistía en restringir la revisión de sus resoluciones por parte de los sujetos obligados –no respecto de los particulares– precisándose con un lenguaje muy claro el sentido de este principio:
"... Como es sabido, en algunas entidades federativas se ha constituido un entramado normativo donde se ha pretendido o a (sic) hecho revisables las resoluciones de los órganos garantes de acceso a la información, al sugerir o plantear que éstas puedan ser impugnables por las autoridades o sujetos obligados, y que tal impugnación pueda ser revisables (sic) por el Tribunal Superior de Justicia o el Tribunal de lo Contencioso Administrativo o instancia equivalente. Siendo que tal revisión sea hecha por una ‘instancia no especializada’.
"Por tanto, para evitar la tentación de incluir disposiciones contrarias a dicho principio en las leyes federales o locales en la materia, resulta oportuno dejar expresamente establecido el principio de definitividad de las resoluciones de los órganos garantes por parte las autoridades, sin relatividades o tibiezas a este aspecto, sino en materia contundente y amplia. Dicha definitividad, debe quedar claro, es para los poderes, autoridades, entidades, órgano, organismo, personas o sujetos obligados, pues es claro que queda en favor de los particulares para impugnarlas mediante el juicio de amparo ante las autoridades jurisdiccionales competentes, conforme a los términos y formas previstos en la digitación de la materia o previamente por las vías que al efecto se determinen y procedan." (Dictamen de la Cámara de Senadores p. 73)
En ese sentido, es evidente que el objeto de la reforma fue hacer verdaderamente excepcional la posibilidad de que hubiera algún recurso –de la naturaleza que fuera– para los sujetos obligados, con la clara intención de no alargar los procedimientos en materia de acceso a la información y tutelar de mejor manera ese derecho.
Incluso, es importante mencionar que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación –con anterioridad a la reforma mencionada– ya había interpretado en la controversia constitucional 37/2011,(7) que este medio de control constitucional no es la vía idónea para impugnar una resolución emitida por un órgano estatal autónomo en materia de transparencia y acceso a la información, toda vez que ello haría de esta acción un recurso o ulterior medio de defensa para someter a revisión la misma litis debatida en el procedimiento originario, por lo que en tales supuestos la controversia constitucional por regla general era improcedente.
En ese mismo sentido, al resolver el recurso de reclamación 126/2017-CA, en sesión pública de tres de julio de dos mil dieciocho, así como en la controversia constitucional 308/2017, resuelta en la sesión del veintisiete de febrero de dos mil veinte, argumenté que de acuerdo con el citado artículo 6o. constitucional, las decisiones del INAI solamente pueden ser recurridas por los particulares a través del juicio de amparo, pero los sujetos obligados nunca pueden hacerlo. Lo anterior, pues el único sujeto obligado que puede impugnar las resoluciones del INAI es el consejero jurídico del Ejecutivo Federal, mediante el recurso de revisión en materia de seguridad nacional, previsto en el propio artículo 6o. constitucional, así como en la Ley General de Trasparencia y Acceso a la Información Pública.
Así, con base en esas mismas consideraciones, reitero mi posicionamiento en cuanto a que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación debió sobreseer la presente controversia constitucional por actualizarse una restricción de orden constitucional.
Como se mencionó anteriormente, en este caso el INEGI, argumentó que la admisión a trámite del recurso de revisión RRA 8592/18, emitida por el INAI, viola su ámbito competencial. Ello, al considerar que de conformidad con el artículo 26, apartado B, constitucional, le corresponde a éste normar y coordinar el Sistema Nacional de Estadística y Geografía, con atribuciones exclusivas para regular la captación, procesamiento y publicación de la información estadística y geográfica; lo cual, incluye la resolución de los medios de defensa que versen sobre respuestas a solicitudes de información de esa índole.
Sobre lo anterior, no debe haber duda de que la controversia era improcedente, pues se interpuso como medio de defensa por parte de un sujeto obligado (INEGI) para combatir una resolución del INAI, consistente en un auto admisorio. Además, reitero mi posicionamiento en cuanto a que la única excepción a esta regla se actualiza cuando tales resoluciones puedan poner en peligro la seguridad nacional, en cuyo caso el consejero jurídico del Ejecutivo Federal puede interponer recurso de revisión ante esta Suprema Corte.
En mi opinión, considero que estimar que un auto admisorio pueda impugnarse mediante controversia constitucional desvirtúa por completo la naturaleza misma de este medio de control constitucional para hacer de él un recurso contra resoluciones del INAI, lo cual está expresamente prohibido por nuestra Constitución. Situación que, en última instancia, puede producir un retraso indebido en el cumplimiento de las resoluciones de dicho instituto con las que se tutela el derecho de acceso a la información pública de las personas.
El hecho de que la controversia constitucional proceda entre órganos constitucionales autónomos no implica que a través de este medio puedan combatirse todo tipo de actos. Así, por ejemplo, esta Suprema Corte ha sostenido que a través de la controversia constitucional no es posible combatir resoluciones jurisdiccionales;(8) así como tampoco el ejercicio del derecho de veto de los Poderes Ejecutivos;(9) o contra resoluciones dictadas en los juicios de amparo o en ejecución de éstos.(10)
Como puede verse, a través de la interpretación, esta Corte ha encontrado que cierto tipo de actos no pueden ser impugnados a través de la controversia, porque escapan del ámbito de tutela propio de este medio de control. Sin embargo, en este caso no era necesario un ejercicio interpretativo: la propia Constitución lo establece.
En consecuencia, considero que la presente controversia constitucional debió haber sido declarada improcedente debido a que el INEGI impugnó resoluciones del órgano garante en materia de transparencia y acceso a la información, mismas que son vinculatorias, definitivas e inatacables por parte del INEGI, en términos del artículo 6o., apartado A, fracción VII, párrafo séptimo, de la Constitución General.
Nota: La sentencia relativa a la controversia constitucional 9/2019, que contiene el criterio respecto del cual se formuló este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 29 de enero de 2021 a las 10:30 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 82, Tomo I, enero de 2021, página 440, con número de registro digital: 29626.
Las tesis aisladas 2a. CVII/2009, 1a. LXXXVI/2009, 2a. LIX/2006 y P. LXX/2004 y de jurisprudencia P./J. 117/2000 y P./J. 77/98 citadas en este voto, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomos XXX, septiembre de 2009, página 2777, con número de registro digital: 166464; Tomo XXIX, mayo de 2009, página 849, con número de registro digital: 167282; XXIV, julio de 2006, página 827, con número de registro digital: 174757; XX, diciembre de 2004, página 1119, con número de registro digital: 179957; XII, octubre de 2000, página 1088, con número de registro digital: 190960 y VIII, diciembre de 1998, página 824, con número de registro digital: 195034, respectivamente.
Las sentencias relativas a las controversias constitucionales 308/2017 y 117/2018 citadas en este voto, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 5 de marzo de 2021 a las 10:08 horas y 18 de junio de 2021 a las 10:24 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libros 84, Tomo I, marzo de 2021, página 982 y 2 Tomo III, junio de 2021, página 3236, con números de registro digital: 29687 y 29863, respectivamente.
________________
1. "Artículo 6o. ... A. Para el ejercicio del derecho de acceso a la información, la Federación y las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, se regirán por los siguientes principios y bases: … VII. ... Las resoluciones del organismo garante son vinculatorias, definitivas e inatacables para los sujetos obligados. El consejero jurídico del Gobierno podrá interponer recurso de revisión ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación en los términos que establezca la ley, sólo en el caso que dichas resoluciones puedan poner en peligro la seguridad nacional conforme a la ley de la materia."
2. Esta postura la sostuve junto con las Ministras Esquivel Mossa y P.H., así como el M.F.G.S..
3. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:
"...
"VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto."
4. Esta postura fue expuesta por los Ministros A.M. y P.D..
5. Resuelta, en este tema por mayoría de siete votos en sesión del Tribunal Pleno de veintisiete de febrero de dos mil veinte, bajo la ponencia del Ministro Laynez Potisek.
6. Resuelta, en este tema, por mayoría de seis votos en sesión del Tribunal Pleno de diez de marzo de dos mil veinte, bajo la ponencia del M.G.O.M..
7. Resuelta por la Primera Sala en sesión de ocho de febrero de dos mil doce por unanimidad de votos. V. también la tesis 1a. CLXXXIII/2009, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CONTRA LAS RESOLUCIONES DEFINITIVAS EMITIDAS POR ORGANISMOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS ESTATALES ESPECIALIZADOS EN TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN, CUANDO NO EXISTA UN PLANTEAMIENTO DE INVASIÓN DE ESFERAS COMPENTENCIALES.". [TA]; Novena Época, Primera Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, octubre 2009, página 1003, 1a. CLXXXIII/2009, con número de registro digital: 166197.
8. Tesis 2a. CVII/2009, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA IMPUGNACIÓN DE RESOLUCIONES JURISDICCIONALES CONSTITUYE UN MOTIVO MANIFIESTO E INDUDABLE DE IMPROCEDENCIA QUE DA LUGAR AL DESECHAMIENTO DE PLANO DE LA DEMANDA RELATIVA." y tesis P./J. 117/2000, de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. NO SON LA VÍA IDÓNEA PARA COMBATIR RESOLUCIONES JURISDICCIONALES, AUN CUANDO SE ALEGUEN CUESTIONES CONSTITUCIONALES."
9. Tesis 1a. LXXXVI/2009, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CONTRA EL EJERCICIO DEL DERECHO DE VETO, PUES AL CONSTITUIR UN MEDIO DE CONTROL POLÍTICO, NO ES SUSCEPTIBLE DE ANÁLISIS EN SEDE JUDICIAL."
10. Tesis 2a. LIX/2006, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PROCEDE SU DESECHAMIENTO POR NOTORIAMENTE IMPROCEDENTE CUANDO SE PROMUEVE CONTRA UNA RESOLUCIÓN DICTADA EN AMPARO EN REVISIÓN."; tesis P. LXX/2004, de rubro "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES NOTORIAMENTE IMPROCEDENTE CONTRA SENTENCIAS DICTADAS EN JUICIOS DE AMPARO, ASÍ COMO DE LOS ACTOS REALIZADOS EN SU EJECUCIÓN." y tesis P./J. 77/98, de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. NO ES LA VÍA IDÓNEA PARA IMPUGNAR ACTOS DERIVADOS DE RESOLUCIONES DICTADAS EN UN PROCEDIMIENTO DE EJECUCIÓN DE SENTENCIAS DE AMPARO."
