Voto concurrente num. 166/2018 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 03-06-2022 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

Voto concurrente que formula el M.L.M.A.M., en relación con la controversia constitucional 166/2018.

En sesión celebrada el veintitrés de marzo de dos mil veintiuno, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la controversia constitucional citada al rubro, promovida por el Municipio de Puerto Peñasco, Estado de Sonora, analizó la constitucionalidad del procedimiento legislativo de la Ley Número 288 que reforma, deroga y adiciona diversas disposiciones a la Constitución Política del Estado de Sonora, así como de diversas normas contenidas en dicho ordenamiento.

A continuación me permito expresar las razones adicionales por las que compartí el reconocimiento de validez del procedimiento legislativo del ordenamiento en análisis, así como las razones por las cuales me aparté de las consideraciones que sustentaron la validez del artículo 146 impugnado.

1. Considerando octavo. Presuntas violaciones en el proceso legislativo del que derivó la Ley Número 288 que reforma, deroga y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de Sonora.

En este considerando se dio contestación a los argumentos planteados por el Municipio actor, en los que sostuvo que en la aprobación de la legislación impugnada se transgredió el principio de legalidad, pues una vez que fue aprobada la legislación impugnada por el Congreso del Estado de Sonora, así como por la mayoría de los Ayuntamientos de dicha entidad federativa, fue la Diputación del Congreso Permanente quien aprobó y expidió el ordenamiento, a pesar de que carecía de facultades para ello.

Adicionalmente, sostuvo que en el oficio por el cual se le requirió pronunciarse respecto de las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso Local, no se le señaló un plazo para ello; aunado al hecho de que sólo medió un día hábil entre que se le entregó el referido oficio y la fecha de publicación de la ley impugnada.

De la misma manera, manifestó su inconformidad acerca de la publicación de la convocatoria para la celebración a la sesión extraordinaria del Congreso Local en la que se aprobó el ordenamiento impugnado, pues mencionó que no se justificó la urgencia para ello.

Finalmente, argumentó que la celeridad con la que se aprobó la ley impugnada atendió a la necesidad de los Poderes Locales para mantener su influencia y criterios de gobierno más allá del periodo en que fueron electos.

Al respecto, el Tribunal Pleno determinó que tales argumentos resultaban infundados, por lo siguiente:

• En primer lugar, en relación con que la publicación de la convocatoria para la celebración de la sesión extraordinaria se realizó en una edición especial sin justificarse tal circunstancia, se advirtió que si bien en términos de la Ley del Boletín Oficial, las inserciones en ese medio se realizan de forma ordinaria los lunes y jueves, también se permite realizar ediciones especiales que pueden publicarse en cualquier día del año cuando la importancia del asunto así lo requiera, siendo que la justificación de publicar la convocatoria estuvo motivada por la resolución de la Diputación Permanente de convocar a sesión extraordinaria.

• Por otro lado, en cuanto a que no se le señaló el plazo para pronunciarse respecto de las reformas aprobadas por el Congreso, se estimó que es en la propia Constitución Política del Estado de Sonora, en su artículo 163, en donde se prevé que el plazo para ello es de sesenta días a partir de la notificación del Congreso.

• Además, que si bien era cierto que entre la notificación que le realizó el Congreso al Municipio actor y la aprobación de las reformas transcurrió únicamente un día y que, en términos de la Ley de Gobierno y Administración Municipal del Estado de Sonora, para la celebración de una sesión ordinaria de Cabildo se requiere citar a los integrantes al menos con 48 horas de anticipación, lo cierto es que ello no significa que la aprobación deba hacerse necesariamente en una sesión ordinaria pues bien puede hacerse en una sesión extraordinaria, en la que no se exige convocar con tiempo de anticipación mínimo.

• Incluso se resaltó que una vez aprobada la reforma o adición a la Constitución Local, por la mayoría de los Ayuntamientos que dicho ordenamiento exige, aquella deberá entenderse como aprobada, sin que sea necesario el transcurso de los sesenta días, o bien, la aprobación de todos y cada uno de los Ayuntamientos, en tanto que ninguna de esas condiciones se desprende de la Constitución Local.

• Adicionalmente, se resolvió que contrario a lo sostenido por el Municipio actor, la legislación impugnada sí fue aprobada por las dos terceras partes de los integrantes del Congreso Local, así como por la mayoría del número total de los Ayuntamientos del Estado, y no así por la Diputación Permanente la cual, además, sí tenía facultades para expedir la legislación en comento, así como para resolver enviarla a la gobernadora del Estado para su publicación, pues tales atribuciones encuentran sustento en el artículo 79, en relación con el diverso 66, fracciones IV y XI, ambos de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Sonora.

• Finalmente, se desestimaron los argumentos restantes, relativos a que la celeridad de la reforma se debió a la necesidad de los Poderes Locales de mantener su influencia, pues además de que las cuestiones políticas no pueden analizarse en una controversia constitucional, no existe ninguna restricción para que los Congresos Locales puedan aprobar, en cualquier momento y conforme a las disposiciones aplicables, reformas o adiciones a sus ordenamientos, aun cuando ello sea de forma previa a que se instale una nueva Legislatura.

En este considerando, coincidí con el proyecto y sus argumentaciones, es decir, por reconocer la validez del procedimiento legislativo que culminó con la publicación de la Ley Número 288 que reforma, deroga y adiciona diversas disposiciones a la Constitución Política del Estado de Sonora. No obstante, lo hice por consideraciones adicionales, las cuales me permito expresar en este voto.

En primer lugar, me parece que el motivo de impugnación formulado por el Municipio actor, en contra de la actuación de la Diputación Permanente no fue en realidad simplemente porque consideraba que aquella aprobó y expidió la legislación impugnada, sino porque a su juicio, la aprobación por parte del Congreso Local no podía ocurrir sino hasta después de obtener la aprobación por parte de la mayoría de los Ayuntamientos del Estado.

Lo anterior, considero, se desprende de las manifestaciones realizadas en su demanda, pues en ellas hizo referencia a que la facultad del Congreso, único atribuido para aprobar la ley, no podía ejercerse sino hasta el trece de agosto de dos mil dieciocho, esto es, a partir de la fecha en la que se certificó que existía una mayoría de los Ayuntamientos a favor del proyecto de ley.

Siendo esta la lectura que hago de la demanda y dando una respuesta frontal a los argumentos que a mi juicio fueron formulados por el Municipio actor, estimo que son infundados, pues si bien no puede afirmarse que la voluntad del Congreso tiene mayor peso o importancia que la del orden municipal, lo cierto es que en términos del artículo 29 de la Constitución Política del Estado de Sonora,(1) el Poder Legislativo del Estado se deposita en el propio Congreso, lo que justifica que primero se requiera obtener la aprobación de aquél, antes de dar lugar a la intervención municipal. En otras palabras, en caso de que el Congreso no apruebe algún proyecto de ley o reforma a la Constitución Local, no sería necesario la intervención de los Ayuntamientos, pues no existiría proyecto alguno que requiriera ser aprobado.

Consecuentemente, al haber existido la aprobación requerida tanto del Congreso del Estado de Sonora como de los Ayuntamientos, resultó válido que la Diputación Permanente haya considerado que, en el caso, se habían cumplido las reglas para tener por aprobada la ley en cuestión.

Sentado lo anterior, y acerca del desarrollo del proceso legislativo, el artículo 66, fracción VII Bis, de la Constitución Local(2) permite que la Diputación Permanente convoque a sesiones extraordinarias, entre otros supuestos, cuando se reciba uno o más dictámenes aprobados por las comisiones dictaminadoras que impliquen la creación, modificación, derogación o abrogación de una ley, hipótesis que fue cumplida en el presente caso, puesto que la convocatoria se emitió después de recibir el dictamen correspondiente a las iniciativas de reforma a la Constitución del Estado.

Además, si bien la discusión del dictamen, tanto en lo general como en lo particular, se realizó en una misma sesión, ello se debió a que su segunda lectura fue dispensada por considerarse de obvia resolución, lo cual también encuentra sustento en la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Sonora.(3)

Sobre ese aspecto, no dejo de advertir que dicha dispensa no fue acompañada de un razonamiento previo en el que se hicieran explícitas las razones por las cuales se consideró al asunto como de obvia resolución; sin embargo, analizando el procedimiento legislativo en su contexto, considero que, en este caso en particular, dicha ausencia de justificación no incidió negativamente en los principios democráticos que deben sustentar todo actuar legislativo.(4)

Por todo lo anterior y por estas razones adicionales es que coincidí en el reconocimiento de validez del procedimiento legislativo que culminó con la publicación de la Ley Número 288 que reforma, deroga y adiciona diversas disposiciones a la Constitución Política del Estado de Sonora.

2. Considerando noveno. Análisis de los planteamientos de invalidez relacionados con la derogación de la figura de la declaración de procedencia para funcionarios municipales.

En este considerando se analizó la regularidad constitucional del artículo 146, de la Constitución Política del Estado de Sonora;(5) particularmente, debió responderse a la interrogante relativa a si la derogación de la figura de declaración de procedencia, tiempo antes prevista en dicha disposición, para los presidentes municipales, síndicos y regidores, resultaba constitucional.

Al respecto, el Tribunal Pleno determinó reconocer la validez del artículo impugnado al estimar, en esencia, que la derogación de la declaración de procedencia para presidentes municipales, regidores y síndicos no afecta en modo alguno las facultades del Municipio ni ocasiona un trato inequitativo entre los servidores públicos que gozan de tal inmunidad en términos de la Constitución Federal, pues dicho fuero es de origen constitucional y se circunscribe a casos relacionados con delitos federales y sin que exista un mandato constitucional para que las entidades la prevean para delitos locales respecto de sus servidores.

En este considerando, si bien coincidí con el sentido del proyecto y por reconocer la validez del artículo 146, de la Constitución Política del Estado de Sonora, lo hice por razones diversas, las cuales me permito manifestar en este voto.

En primer lugar, no comparto del todo el argumento genérico de que los Estados cuentan con libertad configurativa para determinar si es apropiado o no reconocer el fuero respecto de sus servidores públicos, pues me parece que, en este caso, sólo debe hacerse un pronunciamiento de la supresión de dicha figura a favor de los funcionarios del orden municipal que señalaba la Constitución Local.

Efectivamente, desde que resolvimos el precedente que recoge la sentencia, la controversia constitucional 99/2016,(6) en sesión del veinticuatro de septiembre de dos mil diecinueve, me aparté del argumento de una absoluta libertad de configuración de los Estados para establecer o no la declaratoria de procedencia respecto de delitos locales. En ese supuesto, mi postura a favor de la invalidez de una de las normas impugnadas fue por considerar que la supresión de dicha figura a favor de miembros del Poder Judicial Local resultaba contraria al principio de independencia judicial.

Posteriormente, en la controversia constitucional 165/2018,(7) resuelta el veintitrés de junio de dos mil veinte, se matizó la afirmación de la que en este asunto me separo, pues se señaló que si bien existe un espacio de libertad configurativa para que los Estados, según sus circunstancias, decidan si es apropiado reconocer tal garantía a favor de sus servidores públicos (incluyendo los que se señalan en el artículo 111, párrafo quinto, de la Constitución Federal) lo cierto es que tal libertad configurativa no es absoluta, pues tiene que compaginarse con el resto de las reglas y principios constitucionales.

Ahora bien, en el análisis del caso en concreto, no desprendo ninguna regla o principio que se vean vulnerados por la supresión de la declaración de procedencia prevista para los presidentes municipales, síndicos y regidores de los Ayuntamientos, ni tampoco advierto que ello redunde en perjuicio de las funciones que a éstos les corresponden ejercer como el órgano de gobierno de los Municipios.

Para mí, es imprescindible tomar en cuenta que este Tribunal Pleno ha reconocido que la declaración de procedencia es una figura que busca proteger la función desempeñada por ciertos servidores públicos, con la finalidad de evitar posibles obstrucciones con fines políticos o, en su caso, evitar represalias y acusaciones malintencionadas que pretendan interrumpir dichas funciones de naturaleza esencial para el orden constitucional. Esto es, constituye una protección para salvaguardar las funciones que le son encomendadas a un poder, ya sea impidiendo que pierda uno o parte de sus miembros que las llevan a cabo, o bien, que desaparezca por completo el cuerpo que lo integra.(8)

Sin embargo, en otro ámbito y para proteger la integración y funcionamiento del Ayuntamiento, como el órgano que ejerce en exclusiva la competencia del Municipio, en términos del artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal(9) se prevé que la revocación o suspensión del mandato de alguno de sus miembros es facultad del Congreso Local, siempre y cuando la decisión se tome por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes y se actualice alguna de las causas graves que la ley local prevea.

En términos de la exposición de motivos de la reforma constitucional de tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, con la inclusión de la fracción I, se buscó preservar a las instituciones municipales de injerencias o intervenciones en sus mandatos, por lo que se determinó que, antes de interferir sobre éstos, debe desarrollarse un procedimiento previo en el que se garantice el derecho de defensa del afectado; por ello, se estableció que los Estados debían señalar las causas graves que pudieran ameritar el desconocimiento de … los miembros de los Ayuntamientos, así como la adecuada instrumentación de los procedimientos y requisitos de tan trascendente decisión.

Adicionalmente, en relación con el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, existe la jurisprudencia P./J. 7/2004, de rubro: "CONGRESOS ESTATALES. SON LOS ÚNICOS FACULTADOS POR LA CONSTITUCIÓN FEDERAL PARA SEPARAR O SUSPENDER DE SU ENCARGO A LOS MIEMBROS DE UN AYUNTAMIENTO.",(10) que señala que cualquier otro mecanismo contenido en una disposición local tendente a separar o suspender de sus funciones a un miembro del Ayuntamiento, resulta contraria a dicho precepto.

Así, advierto que el Constituyente Permanente, dada la importancia de las funciones del Municipio, optó por proteger la integración del Ayuntamiento en los términos establecidos en el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, por lo que no encuentro motivo alguno para considerar que la supresión de la inmunidad procesal por la comisión de delitos locales podría afectar el correcto desempeño de las funciones del Municipio.

En mérito de las razones expuestas, sirvan estas líneas para expresar algunas razones adicionales por las cuales coincidí con una de las conclusiones arribadas en la ejecutoria, así como las razones por las cuales me aparté de algunas de sus consideraciones.

________________

1. "Artículo 29. El ejercicio del Poder Legislativo del Estado se depositará en una Asamblea de Representantes del pueblo, denominada "Congreso del Estado de Sonora."

2. "Artículo 66. Son facultades de la Diputación Permanente:

"…

"VII Bis. Convocar al Congreso a sesiones extraordinarias en cualquiera de los siguientes casos:

"A) Inmediatamente después de que la Diputación Permanente reciba uno o más dictámenes aprobados por las comisiones dictaminadoras que impliquen la creación, modificación, derogación o abrogación de una ley."

3. "Artículo 127. En los casos de urgencia notoria, o de obvia resolución, o cuando esté próximo a terminar un periodo de sesiones, el pleno del Congreso del Estado podrá dispensar el trámite de segunda lectura a que se refiere el artículo anterior."

4. A contrario sensu resulta aplicable la jurisprudencia P./J. 37/2009, de rubro y texto siguientes: "DISPENSA DE TRÁMITES LEGISLATIVOS EN EL ESTADO DE COLIMA. SU FALTA DE MOTIVACIÓN NO SE CONVALIDA POR LA VOTACIÓN DE LA MAYORÍA O UNANIMIDAD DE LOS INTEGRANTES DE LA LEGISLATURA. La circunstancia de que una propuesta de dispensa de trámites legislativos se apruebe por mayoría o unanimidad de votos, no es suficiente para convalidar su falta de motivación, máxime cuando incide negativamente en los principios democráticos que deben sustentar el actuar del Poder Legislativo. Además, las votaciones ocurridas durante el desarrollo del procedimiento no pueden servir como sustento para desestimar los conceptos de invalidez en los que se aduce la violación a los principios democráticos en un proceso legislativo.". Registro digital: 167520, Pleno, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2009, página 1110,

5. "Artículo 146. En el Estado de Sonora ningún servidor público gozará de fuero, inmunidad legal o procesal, que le otorgue privilegios o prerrogativas jurídicas. Nadie podrá ser reconvenido por las opiniones que se manifiesten en el desempeño de su cargo."

6. Controversia constitucional 99/2016, resuelta por el Pleno el 24 de septiembre de 2019, por mayoría de 9 votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., F.G.S. sin compartir el argumento de la libertad configurativa absoluta, A.M., sin compartir el argumento de la libertad configurativa absoluta, P.R., P.H., M.M.I. sin compartir el argumento de la libertad configurativa absoluta, L.P. y P.D. sin compartir el argumento de la libertad configurativa absoluta, respecto del apartado relativo al estudio de fondo, consistente en declarar la invalidez de la reforma a los artículos de la Constitución Política del Estado de Jalisco que preveían las bases para la declaratoria de procedencia en contra de miembros del Poder Judicial del Estado de Jalisco. En contra la M.E.M. y el Ministro Presidente Z.L. de L..

7. Controversia constitucional 165/2018, resuelta por el Pleno el 23 de junio de 2020, por mayoría de 9 votos de las Ministras y M.G.O.M., G.A.C., F.G.S., A.M., P.R., P.H., R.F., L.P. y P.D., en cuanto a declarar la invalidez de diversas normas de la Constitución del Estado de Michoacán de O. que suprimieron la declaración de procedencia aplicable a M. y consejeros por delitos de fuero común. En contra la M.E.M. y el Ministro presidente Z.L. de L..

8. Entre otras, en la controversia constitucional 207/2017, resuelta por el Pleno el 25 de agosto de 2020, por mayoría de 9 votos en cuanto a declarar la invalidez de diversos artículos de la Constitución Política del Estado de Yucatán que limitaron la declaración de procedencia para los M. y consejeros de la Judicatura Local, sólo en los casos de comisión de delitos contra la administración de justicia y otros ramos del poder público. En contra la M.E.M. y el Ministro presidente Z.L. de L.. 9. "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio libre, conforme a las bases siguientes:

"I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente o presidenta municipal y el número de regidurías y sindicaturas que la ley determine, de conformidad con el principio de paridad. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado.

"…

"Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacerlos (sic) alegatos que a su juicio convengan."

10. Registro digital: 182006, Pleno, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., marzo de 2004, página 1163.

Este voto se publicó el viernes 03 de junio de 2022 a las 10:09 horas en el Semanario Judicial de la Federación.