Los gobiernos
| Autor | Gianfranco Pasquino |
| Páginas | 226-259 |
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VIII. LOS GOBIERNOS
En la tradición política occidental se hallan numerosas y signi cativas ambivalencias y
ambigüedades cuando el discurso político enfrenta el tema del gobierno. Que los ciuda-
danos deban ser representados, o bien incluso que se autorrepresenten en las formas de
democracia directa, siempre es deseable. Que deban ser gobernados, ya que, debido a
las dimensiones de los sistemas políticos, el autogobierno resulta impracticable e impo-
sible, es una dolorosa necesidad, al menos para poner n a la hobbesiana guerra de to-
dos contra todos. Si hay gobierno, entonces que sea mínimo y esté restringido por reglas
rigurosas, sostiene una noble tradición del pensamiento liberal-constitucional. Ya que el
gobierno existe, entonces que se equipe e intervenga para reducir las desigualdades y
evitar las crisis económicas, sostuvo más tarde la igualmente noble corriente del pensa-
miento socialdemócrata, mientras que en la práctica procedía a la construcción del Esta-
do keynesiano de bienestar. Estructuras, tareas, modalidades de ejecución y formas de
los gobiernos son precisamente el objeto de este capítulo.
EL PROBLEMA
Who governs? El título de un famoso libro de Robert A. Dahl (1961) captura
espléndidamente la interrogante de fondo de la política (y también de este
capítulo). En efecto, dirige la atención no sólo hacia la determinación con-
creta de quién gobierna —cómo, cuándo, por qué, con qué efectos—, sino
también hacia el imperativo de una de nición precisa de qué es gobierno en
los sistemas políticos y, en consecuencia, hacia el análisis de qué hace el go-
bierno. Precisamente porque la demanda es articulada y compleja, la res-
puesta no puede ser sencilla, sino que requiere la exploración de múltiples
caminos. Dejaré a un lado aquí la aún importante teoría de la elite y su res-
puesta, obvia sólo en apariencia: es siempre y exclusivamente una minoría
organizada, más o menos consciente, competente y compacta, la que gobier-
na (acerca del tema me remito a Sola, 1996a: 191-309, a Pasquino, 1999a, y a
Bobbio, 2004). El problema democrático consiste eventualmente en hacer
“circular” las minorías organizadas, en impedirles erigirse en oligarquías, en
producir alternancias de gobiernos. En este capítulo me interesaré más espe-
cí camente en los gobiernos como estructuras y en los gobernantes como
personal que ocupa cargos de gobierno.
Cualquier respuesta adecuada a la pregunta “¿quién gobierna?” debe
partir de una cuidadosa de nición de qué se entiende con gobierno. Luego
debe proceder al análisis tanto de la estructura, de las funciones, de las ta-
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reas y de las actividades del gobierno, como de la conducta de los mismos
gobernantes, para llegar a una clasi cación de las formas de gobierno. La
tarea de este capítulo, entonces, es amplia y ambiciosa, sobre todo porque,
hasta tiempos bastante recientes, la bibliografía sobre la materia y las inves-
tigaciones correspondientes eran escasas y desiguales. Se llenaron algunas
lagunas, pero sorprendentemente los gobiernos —a pesar de su importan-
cia— todavía no han llamado una atención comparable ni a la reservada a
los parlamentos ni aún menos a la obtenida por los partidos (véase, por otra
parte, la ambiciosa y monumental reconstrucción histórico-comparada de
Finer, 1997).
QUÉ ES GOBIERNO
Una de nición preliminar de qué es gobierno no presenta, al menos aparen-
te y super cialmente, di cultades insuperables. Es bien sabido que el térmi-
no “gobierno” viene del griego y signi ca timón. En las numerosas metáforas
que derivan de ello quedaron rmes, pero a menudo sólo como metáforas y
no como prácticas, los dos elementos centrales: el gobierno guía el barco del
sistema político, los gobernantes son los timoneles a los que se con aron sus
ciudadanos embarcados en ese barco.
Los problemas surgen inmediatamente cuando se compara la tradición
política continental europea, luego exportada también a América Latina, con
la tradición política anglosajona. El término government sustancial-
mente nunca es empleado en los Estados Unidos, donde el gobierno
del presidente es esencialmente la administration y comprende tanto la
presidencia, como papel y como aparato, como la burocracia federal de las
dependencias del ejecutivo. En cambio, el término government es empleado
en Gran Bretaña, generalmente no por sí solo, en una pluralidad de versio-
nes, todas importantes: Her Majesty’s government, cabinet government, sha-
dow government (gobierno sombra), party government. Más allá de estas dife-
rentes utilizaciones, lo que más cuenta es la determinación más o menos
puntual y la superposición entre gobierno y poder ejecutivo. El gobierno, de
cualquier forma que sea de nido, debería ser el detentador del poder ejecuti-
vo. A este propósito, el problema es que a lo largo del tiempo cambiaron
drásticamente tanto el signi cado como el contenido del poder ejecutivo.
Antes de que Montesquieu codi cara su tripartición de poderes en ejecu-
tivo, legislativo y judicial, el poder era monista: estaba todo en las manos del
monarca. Era el monarca quien reinaba y gobernaba, quien nombraba al
personal al que encargaba tareas políticas y administrativas y lo despedía,
quien dictaba leyes y emitía sentencias, quien promulgaba amnistías y con-
cedía gracias. Sucesivamente, a veces de manera paulatina, otras veces de
manera explosiva, el con icto entre nobles y monarca llevó, en extrema sín-
tesis, a una subdivisión de los poderes y a un traslado consistente y signi ca-
Gobierno y
poder ejecutivo
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tivo de algunos poderes a favor del parlamento, donde el rey era llamado a
estar presente, si quería no sólo reinar sino también gobernar de verdad, en
la fórmula clásica “King in Parliament”. Se convirtió en tarea y prerrogativa
del parlamento formular, aunque conjuntamente con el soberano y por lo
general acogiendo su iniciativa, las leyes a las que estaba subordinado tam-
bién el poder judicial, que luego las interpretaba y las aplicaba, mientras que
el ejecutivo, es decir el soberano con su burocracia, era llamado precisamen-
te a traducir estas leyes en actos y en hechos. La burocracia constituía enton-
ces el instrumento operativo del ejecutivo, en una relación más o menos es-
trecha con el gobierno del rey, pero generalmente de clara dependencia de él.
La evolución constitucional británica siguió y fue mucho más allá de la
situación tan sintéticamente descrita. Como hemos visto en el capítulo VII,
ya en 1867 el periodista y estudioso Walter Bagehot podía notar que era ta-
rea del parlamento elegir bien un gobierno que, posteriormente, ejercería el
poder ejecutivo. Por otro lado, poco menos de dos décadas después de la
interpretación de Bagehot, el futuro presidente de los Estados Unidos,
Woodrow Wilson, en aquel entonces profesor en Princeton, de nió la
forma de gobierno de su país como congressional government (1885), eviden-
ciando, por el contrario, un neto predominio del congreso —con cierta arbi-
trariedad se podría decir del legislativo— en la presidencia, es decir en el
ejecutivo. De todos modos, a lo largo del tiempo, con variaciones relaciona-
das tanto con la forma de gobierno (como veremos más adelante) como con
el sistema partidista, el poder ejecutivo en sus diversas estructuraciones per-
dió la delantera —más o menos determinada, pero de cualquier forma deci-
siva— respecto al poder legislativo, igualmente estructurado de forma varia-
da. Actualmente la mayoría de las diferencias entre sistemas políticos, por lo
que concierne a las diversas modalidades de formación y de ejercicio del po-
der ejecutivo, depende de dos variables: una variable institucional, es decir
relacionada con la forma de gobierno, y una variable coyuntural, es decir re-
lacionada con elementos político-partidistas.
LA FORMACIÓN DE LOS EJECUTIVOS
La variable institucional está constituida por las modalidades con las que se
forman los ejecutivos. La distinción más clara es la que coloca, de un lado, a
los ejecutivos que derivan su investidura y su poder de una elección popular
directa; del otro, a los ejecutivos que derivan su investidura y poder de parti-
dos y de parlamentos y por ende sólo de manera indirecta del pueblo.
Esta distinción evoca —y no podría ser de otra manera— la que exis-
te entre formas de gobierno presidenciales y formas de gobierno par-
lamentarias. Hay que añadir de inmediato que en las formas de gobierno se-
mipresidenciales, de las que se hablará más y mejor a lo largo del capítulo,
La ventaja
del gobierno
La elección de los
gobernantes
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