Ejecutoria num. 147/2019 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala, 01-11-2019 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 147/2019. MUNICIPIO DE ZENTLA, ESTADO DE VERACRUZ DE IGNACIO DE LA LLAVE. 16 DE OCTUBRE DE 2019. MAYORÍA DE TRES VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., Y.E.M.Y.P.J.L.P.. EL MINISTRO JOSÉ F.F.G.S. EMITIÓ SU VOTO EN CONTRA Y CON RESERVAS. PONENTE: Y.E.M.. SECRETARIA: GUADALUPE DE J.H.V..

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al dieciséis de octubre dos mil diecinueve.

V I S T O S; Y

R E S U L T A N D O:

PRIMERO. Demanda. Por escrito presentado el veinticinco de marzo de dos mil diecinueve en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, P.R.G. y M.D.C.J., P. y Síndica del Municipio de Zentla, Estado de Veracruz de I. de la Llave, promovieron controversia constitucional contra el Poder Ejecutivo y Legislativo de esa entidad federativa.

Los actos impugnados son los siguientes:

“1) De las autoridades señaladas se demanda la invalidez de las órdenes, instrucciones, autorizaciones y/o aprobaciones que se hayan emitido para la realización de la indebida retención de las aportaciones y/o participaciones federales que le corresponden al Municipio de Zentla, Veracruz de I. de la Llave, por el concepto de Ramo General 33, en lo particular del:

a. FISMDF (Fondo de Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal) del año 2016, por el total de $3’466,516.00 (tres millones cuatrocientos sesenta y seis mil quinientos dieciséis pesos 00/100 moneda nacional), correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016.

b. En este caso, se reclama también la omisión de pago de los intereses por el retraso injustificado en el pago del FISMDF (Fondo de Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal) del año 2016, antes señalado, pago de interés que deberá hacer a mi representada, hasta que se haga (sic) pago total de dicha participación.

Cantidades que fueron entregadas hace meses al Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave, por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

2) Se reclama de todas las autoridades antes señaladas la invalidez de cualquier orden para llevar a cabo los descuentos y retención indebida de las aportaciones y/o participaciones federales, que le corresponden al Municipio que representamos por concepto de Ramo General 33, y en lo particular del:

a. FISMDF (Fondo de Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal) del año 2016, por el total de $3’466,516.00 (tres millones cuatrocientos sesenta y seis mil quinientos dieciséis pesos 00/100 moneda nacional), correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016.

b. En este caso, se reclama también la omisión de pago de los intereses por el retraso injustificado en el pago del FISMDF (Fondo de Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal) del año 2016, antes señalado, pago de interés que deberá hacer a mi representada, hasta que se haga (sic) pago total de dicha participación.

Cantidades que fueron entregadas hace meses al Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave, por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

3) Se reclama la omisión de las autoridades aquí señaladas como demandas (sic), en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales a su cargo, así como a lo dispuesto en el numeral Sexto, párrafo segundo de la Ley de Coordinación Fiscal, toda vez que han sido omisas en entregar las participaciones federales por el concepto de Ramo General 33, y en lo particular del:

a. FISMDF (Fondo de Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal) del año 2016, por el total de $3’466,516.00 (tres millones cuatrocientos sesenta y seis mil quinientos dieciséis pesos 00/100 moneda nacional), correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016.

b. En este caso, se reclama también la omisión de pago de los intereses por el retraso injustificado en el pago del FISMDF (Fondo de Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal) del año 2016, antes señalado, pago de interés que deberá hacer a mi representada, hasta que se haga (sic) pago total de dicha participación.

Cantidades que fueron entregadas hace meses al Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave, por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

4) Se declare en la sentencia que se pronuncie en la controversia constitucional que ahora inicio, la obligación de las autoridades demandadas de restituir y entregar las cantidades que inconstitucionalmente han detenido a las aportaciones y/o participaciones federales, que corresponden al Municipio que represente (sic), provenientes del fondo por el concepto de Ramo General 33, y en lo particular del:

a. FISMDF (Fondo de Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal) del año 2016, por el total de $3’466,516.00 (tres millones cuatrocientos sesenta y seis mil quinientos dieciséis pesos 00/100 moneda nacional), correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016.

b. En este caso, se reclama también la omisión de pago de los intereses por el retraso injustificado en el pago del FISMDF (Fondo de Infraestructura Social Municipal y de la Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal) del año 2016, antes señalado, pago de interés que deberá hacer a mi representada, hasta que se haga (sic) pago total de dicha participación.

Cantidades que fueron entregadas hace meses al Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave, por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.”

SEGUNDO. Antecedentes. La parte actora manifestó como antecedentes los que a continuación se presentan.

“1) Que el Municipio de Zentla, Veracruz de I. de la Llave, conforme a lo previsto en los artículos 3 y 68 de la Constitución Política del Estado de Veracruz, es parte integrante de la división territorial y de la organización política y administrativa del Estado de Veracruz de I. de la Llave, sin más límites que los señalados expresamente en las leyes aplicables, de acuerdo con los dispuesto por el artículo 115, primer párrafo y fracciones II y IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Que en el Diario Oficial de la Federación, del día 27 de diciembre del año 1967, se publicó la Ley de Coordinación Fiscal cuyo objeto, en principio es, armonizar el ejercicio de la potestad tributaria entre los órganos legislativos de los referidos órganos de gobierno con el fin de evitar la doble o triple tributación; como consecuencia, otorgar a los Estados, al Distrito Federal y a los Municipios, con base en un fondo general y fondos específicos, participación en la recaudación de los gravámenes de carácter federal, ya sea en forma global o condicionada, esto ocurre en algunos casos, donde la respectiva participación debe destinarse al financiamiento de determinadas actividades estatales o municipales.

En fecha 2 de enero del año 1979, la Federación y el Estado de Veracruz de I. de la Llave, celebraron Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y sus Anexos, publicado en el Diario Oficial de la Federación del día 28 de diciembre del año 1979, ello en términos de la Ley de Coordinación Fiscal, con lo cual el Estado adquiría el compromiso de no mantener vigente, ni crear impuestos estatales o municipales que contravinieran los límites señalados en las diversas leyes de carácter federal, es decir el Congreso Local, no aprobaría y derogaría las leyes locales que preveían impuestos contemplados en las diversas leyes federales; y por su parte la Federación adquirió la obligación de beneficiar al Estado de Veracruz de I. de la Llave y a sus Municipios con la entrega de las participaciones que les corresponden.

De lo anterior, se advierte que mi representada tiene el derecho, a recibir las participaciones que la Federación le envía, por conducto del Estado de Veracruz de I. de la Llave.

Por tanto, es que el artículo 115, fracción IV, inciso c) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone que: ‘Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.’

Que en el artículo 71, fracción (sic) dispone que: ‘Las participaciones federales serán cubiertas a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por el Congreso del Estado.’

Que de acuerdo a lo que establece el artículo 6 de la Ley de Coordinación Fiscal, ‘La Federación entregará las participaciones a los Municipios por conducto de los Estados; dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba; el retraso dará lugar al pago de intereses, a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones; en caso de incumplimiento la Federación hará la entrega directa a los Municipios descontando la participación del monto que corresponda al Estado, previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales’.

Que el artículo 6, párrafo cuarto de la Ley de Coordinación Fiscal, señala que: ‘Las participaciones serán cubiertas en efectivo, no en obra, sin condicionamiento alguno y no podrán ser objeto de deducciones, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 9 de esta la ley. Los Gobiernos de las entidades, a más tardar el 15 de febrero, deberán publicar en su Periódico Oficial, así como en su página oficial de internet el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como los montos estimados, de las participaciones que las entidades reciban y de las que tengan obligación de participar a sus Municipios o demarcaciones territoriales. También deberán publicar trimestralmente en el Periódico Oficial, así como en la página oficial de internet del gobierno de la entidad, el importe de las participaciones entregadas y, en su caso, el ajuste realizado al término de cada ejercicio fiscal. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público publicará en el Diario Oficial de la Federación la lista de las entidades que incumplan con esta disposición. Las publicaciones anteriores se deberán realizar conforme a los lineamientos que al efecto emita la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.’

2) Es el caso, que el Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave, recibió de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público las aportaciones federales de manera puntual y conforme al calendario que ésta publica cada año en el Diario Oficial de la Federación, sin embargo, el ahora demandado, ha venido ocurriendo en omisión de entregar las aportaciones federales demandadas, con sus respectivos interés (sic) que le corresponden al Municipio que represento, que se han generado desde la fecha legal que debía realizar el depósito correspondiente al Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave, dado que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público realizó el depósito de manera oportuna de las participaciones, en términos de lo previsto en el artículo 6, segundo párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal y 10 de la Ley 251 que crea el Sistema Estatal de Coordinación Fiscal y establece las bases, montos y plazos a los que se sujetarán las participaciones federales, sin que hasta esta fecha haya regularizado la entrega de las participaciones federales que le corresponden al Municipio, dentro de los plazos que prevé la ley.

En este caso, el citado artículo 6, segundo párrafo de la Ley de Coordinación Fiscal dispone que la Federación entregará las participaciones federales a los Municipios por conducto de los Estados y que dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba, el retraso dará lugar al pago de los intereses, a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones; siendo que, en este caso de incumplimiento la Federación hará la entrega directa a los Municipios descontando la participación del monto que corresponda al Estado, previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.

3) Ahora bien, respecto al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, el artículo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal, que reciba el Municipio, se destinarán exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien directamente a la población en pobreza extrema, localidad con alto o muy alto nivel (sic) rezago social conforme a lo previsto en la Ley General de Desarrollo Social, y en las zonas (sic) atención prioritaria.

4) En la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz de I. de la Llave, de fecha 29 de enero del 2016, Núm. Ext. 042 publicó el acuerdo que a continuación se señala:

‘ACUERDO POR EL QUE SE DA A CONOCER LA DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO DE APORTACIONES PARA LA INFRAESTRUCTURA SOCIAL MUNICIPAL Y DE LAS DEMARCACIONES TERRITORIALES DEL DISTRITO FEDERAL (FISMDF) ENTRE LOS MUNICIPIOS PARA EL ESTADO DE VERACRUZ, PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2016.’

En términos del referido acuerdo, corresponde aplicar la fórmula que establece la Ley de Coordinación Fiscal, así como se describen las variables y fuentes de información para el cálculo de distribución, hecho lo anterior en el apartado octavo del aludido acuerdo, como resultado de la fórmula y metodología, en la tabla de distribución municipal, correspondió al Municipio de Zentla, Veracruz de I. de la Llave, lo siguiente:

El acuerdo en el que se da a conocer la distribución de los Recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal FISM para el ejercicio fiscal 2016 y en la página 24 de dicha gaceta se asigna a Zentla, Veracruz de I. de la Llave; un monto de $11’555,044.00 (once millones quinientos cincuenta y cinco mil cuarenta y cuatro pesos 00/100 moneda nacional).

Ahora bien, en el artículo décimo de dicho acuerdo en la página 25 dice muy claro que ese monto será entregado por el Estado a los Municipios mensualmente en los primeros diez meses con la calendarización siguiente: 8 de febrero, 7 de marzo, 7 de abril, 6 de mayo, 7 de junio, 7 de julio, 5 de agosto, 7 de septiembre, 7 de octubre y 4 de noviembre.

Por lo que se refiere, que debería el Gobierno del Estado de Veracruz, depositar al Ayuntamiento de Zentla, Veracruz de I. de la Llave, por el mes de agosto $1’155,504.00 (un millón ciento cincuenta y cinco mil quinientos cuatro pesos 00/100 moneda nacional), por el mes de septiembre $1’155,504.00 (un millón ciento cincuenta y cinco mil quinientos cuatro pesos 00/100 moneda nacional), y el mes de octubre por $1’155,504.00 (un millón ciento cincuenta y cinco mil quinientos cuatro pesos 00/100 moneda nacional); sin embargo y a pesar de que se hicieron las gestiones ante el Secretario de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado para que depositarán al Ayuntamiento del Municipio de Zentla, Veracruz de I. de la Llave, y de que la administración estatal 2016-2018, no realizó el depósito de los recursos del FISMDF omitidos (sic) entregar al Municipio, desde el año 2016, y la presente administración estatal se le ha requerido también y no ha realizado el pago a lo (sic) correspondiente a las mensualidades que debió depositar los días 7 de septiembre, 7 de octubre y 4 de noviembre, tal como se acredita con el escrito presentado el día de fecha 15 de marzo del año en curso, dirigido al Secretario de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave, en el que se le requiere dicho recurso.

Por lo que, estamos acreditando que sigue existiendo la omisión de pago de las aportaciones federales, sirve de base el siguiente criterio jurisprudencial:

‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE PUEDA PROMOVERSE CON MOTIVO DE UNA ‘OMISIÓN’ IMPUTADA A LA PARTE DEMANDADA ES NECESARIO COMPROBAR SU INACTIVIDAD. (Se transcribe).’

Por ello, es que se sigue reteniendo indebidamente al Municipio de Zentla, Veracruz de I. de la Llave, la cantidad de $3’466,516.00 (tres millones cuatrocientos sesenta y seis mil quinientos dieciséis pesos 00/100 moneda nacional), cantidad que (sic) correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016, y sus intereses generados, por lo que, dicha conducta ha ocasionado un grave atentado contra el patrimonio del Municipio de Zentla, Veracruz de I. de la Llave, es por ello que se formula la presente controversia.

De ahí, que al ser omiso el Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave, con el cumplimiento de su obligación de ministrar los recursos del fondo antes referido, es que se considera procedente la demanda.

Sin embargo y a pesar de que se han hecho las gestiones ante el Secretario de Finanzas y Planeación de Gobierno del Estado para que al Ayuntamiento de Zentla, Veracruz de I. de la Llave, le fueran depositados los recursos FISMDF-2016, este se ha negado a hacer lo correspondiente a las mensualidades que debió depositar el día 7 de septiembre, 7 de octubre y 4 de noviembre del año 2016, retenido indebidamente al Municipio de Zentla, Veracruz de I. de la Llave, la cantidad de $3’466,516.00 (tres millones cuatrocientos sesenta y seis mil quinientos dieciséis pesos 00/100 moneda nacional), cantidad que corresponde a los meses de agosto, septiembre y octubre de 2016, así como los intereses que se siguen generando por el incumplimiento legal de entregar los recursos federales que le correspondían al Municipio en los meses antes referidos y que de manera arbitraria le fueron retenidos.

Por lo que, no obstante que se han realizado diversos requerimientos al Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave, con el objeto de que se deje de omitir el pago de las aportaciones federales, misma que hace un monto de:

Ver monto

En conclusión dichos fondos federales fueron transferidos desde hace meses al Gobierno del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, por parte de la Secretaría de Hacienda y C.P.; sin embargo, al día de la presentación de la demanda, hay omisión de entregar tales recursos al Municipio actor.”

TERCERO. Conceptos de invalidez. A continuación se sintetizan los conceptos de invalidez expresados por la parte actora.

• La autoridad demandada al omitir de forma absoluta la entrega del fondo federal señalado, viola el principio de integridad de los recursos municipales, que consiste en que los Municipios tienen derecho a la recepción puntual efectiva y completa de sus aportaciones federales.

• No existe ninguna justificación para que la autoridad demandada no entregue al Municipio actor sus aportaciones federales y con ello se transgrede el artículo 115, fracción IV, constitucional.

• Con la omisión del Poder Ejecutivo de Veracruz de I. de la Llave, se violentan los principios de libre administración de la hacienda municipal, del ejercicio directo de los recursos del ayuntamiento, así como el principio de integridad de sus recursos económicos.

• No existe por parte del Municipio alguna manifestación de voluntad o consentimiento para que las autoridades estatales omitan la entrega de los fondos, como tampoco existe ningún acuerdo o convenio celebrado entre el Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave y el Municipio actor.

• La intervención del Estado de Veracruz de I. de la Llave respecto de los fondos de participaciones que por ley corresponden a los Municipios es de simple mediación administrativa; en el caso, se han entregado con retrasos o han omitido hacerlo.

CUARTO. Preceptos constitucionales violados. El Municipio actor señaló que se transgreden en su perjuicio los artículos 14, 16, 17, 20, 40, 41, 115, 116, 122 y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

QUINTO. Admisión. Por acuerdo de veintiséis de marzo de dos mil diecinueve, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la controversia constitucional 147/2019, y designó como instructora a la Ministra Y.E.M..

Por auto de ocho de abril de dos mil diecinueve, la Ministra Instructora admitió la demanda de controversia constitucional, ordenó emplazar a los Poderes Legislativo y Ejecutivo ambos, del Estado de Veracruz de I. de la Llave y ordenó dar vista a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal para que hicieran las manifestaciones que consideraran pertinentes.

SEXTO. Contestación de la demanda del Poder Ejecutivo local. Mediante escrito entregado el once de junio de dos mil diecinueve en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, E.P.C.B., Secretario de Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave, contestó la demanda de controversia constitucional.

SÉPTIMO. Contestación de la demanda del Poder Legislativo local. Por escrito presentado el trece de junio de dos mil diecinueve en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, A.C.E., Jefe del Departamento de Amparos del Congreso del Estado Libre y Soberano del Estado de Veracruz de I. de la Llave, contestó la demanda de controversia constitucional.

OCTAVO. Opinión del Fiscal General de la República. El Fiscal General de la República no formuló opinión en el presente asunto.

NOVENO. Audiencia. Una vez agotado el trámite respectivo, el cinco de agosto de dos mil diecinueve, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de ese ordenamiento legal, se hizo relación de las constancias de autos y se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes.

DÉCIMO. Avocamiento. Mediante proveído de diecisiete de septiembre de dos mil diecinueve, el Presidente de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, determinó que esta Sala se avocaba al conocimiento del presente asunto, ordenando devolver los autos a la Ministra ponente.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(1) 1o. de la Ley Reglamentaria,(2) 10, fracción I,(3) y 11, fracción V,(4) de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los Puntos Segundo, fracción I,(5) y Tercero(6) del Acuerdo General Número 5/2013, del Pleno de este Tribunal, de trece de mayo de dos mil trece, en virtud de que resulta innecesaria la intervención del Pleno de este Alto Tribunal, toda vez que se trata de una controversia constitucional suscitada entre el Municipio de Zentla, Estado de Veracruz de I. de la Llave y los Poderes Ejecutivo y Legislativo de la misma entidad federativa, sobre la constitucionalidad de diversos actos sin cuestionar una norma de carácter general.

SEGUNDO. Legitimación activa. Se procede a realizar el estudio de la legitimación de quien promueve la controversia constitucional, por ser un presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.

El artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal faculta a los Municipios de una entidad federativa para promover controversias en las cuales se cuestione la constitucionalidad de sus actos o de sus disposiciones de carácter general.

Asimismo, conforme a los artículos 10, fracción I y 11, párrafo primero, de la ley reglamentaria de la materia,(7) el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo y, en todo caso, se presumirá que quien comparece a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

En el caso, del escrito de la demanda de controversia constitucional se advierte que quien promovió ésta es la Síndica del Municipio de Zentla, Veracruz de I. de la Llave, carácter que acredita con las copias certificadas de la Constancia de Mayoría y Validez de la Sindicatura Única, el Acta de la sesión ordinaria de cabildo celebrada el primero de enero de dos mil dieciocho.(8)

Así también, la del propio Municipio actor para instar la vía, al ser uno de los entes mencionados en el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal.

TERCERO. Legitimación pasiva. A continuación, se analizará la legitimación de la parte demandada, atendiendo a que ésta es una condición necesaria para la procedencia de la acción, consistente en que dicha parte sea la obligada por la ley a satisfacer la exigencia que se demanda.

a) Poder Ejecutivo local. En el caso, el Municipio actor señaló como autoridad demandada al Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave, al cual le atribuyó la omisión de entrega de los recursos del Ramo General 33, Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF) y el pago de los intereses respectivos.

E.P.C.B., Secretario de Gobierno del Estado de Veracruz, dio contestación a la demanda en representación del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave, personalidad que acredita con copia certificada del nombramiento respectivo.(10)

Ahora bien, de conformidad con el artículo 49, fracción XVIII, de la Constitución Política del Estado de Veracruz de I. de la Llave,(11) el Gobernador tiene la facultad de representar a la entidad federativa en controversias constitucionales; mientras que, en términos de lo que establece el artículo 15, fracción XXXII, del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobierno local; su titular podrá representar legalmente al Estado y al Gobernador en los asuntos que acuerde éste expresamente.(12)

Asimismo, el veintiocho de septiembre de dos mil diecisiete se publicó en la Gaceta Oficial de la entidad federativa de mérito, el “Acuerdo Delegatorio que autoriza al Secretario de Gobierno y al S.J. y de Asuntos Legislativos a representar al titular del Ejecutivo Estatal, así como al Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave en controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad”.

En consecuencia, E.P.C.B. tiene la facultad para representar al Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave en la presente controversia.

b) Poder Legislativo local. En representación del Poder Legislativo local, compareció a juicio A.C.E., Jefe del Departamento de Amparos del Congreso del Estado de Veracruz de I. de la Llave, personalidad que acredita con las copias certificadas, tanto del nombramiento respectivo, como del oficio número PRES/0183/18, de treinta de noviembre de dos mil dieciocho, en el que consta que el Presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado con fundamento en el artículo 24, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Veracruz delega al promovente la representación jurídica para atender los asuntos legales en sus aspectos consultivo, contencioso jurisdiccionales o de cualquier índole.

De acuerdo con el artículo 24, fracción I, de la Ley Número 72 Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Veracruz de I. de la Llave, el Presidente de la Mesa Directiva cuenta con la representación legal del Congreso del Estado, en el que se deposita el Poder Legislativo Estatal, al que también se le atribuyen las órdenes, instrucciones, autorizaciones y/o aprobaciones para hacer retenciones y descuentos, así como la omisión en la entrega y el pago de intereses con motivo de la misma, de diversos recursos federales.

Al respecto, el Poder Legislativo local manifiesta que no ordenó ni tuvo intervención en la retención de los referidos recursos federales, pues sólo aprueba la forma en que éstos se asignarán, pero no los recibe, ni se encarga de su distribución; lo cual debe considerarse fundado por lo que se refiere a la omisión en la entrega de tales recursos y el pago de intereses con motivo de la misma, toda vez que, conforme a la normatividad estatal, corresponde al Poder Ejecutivo, a través de la Secretaría de Finanzas y Planeación, ministrar los recursos que la Federación transfiere a los Municipios por conducto de los Estados.

De este modo, debe reconocerse la legitimación pasiva del Poder Legislativo del Estado de Veracruz solamente por lo que respecta a las órdenes, instrucciones, autorizaciones y/o aprobaciones para hacer retenciones y descuentos a los fondos mencionados; así como de quien comparece en su representación.

CUARTO. Precisión de los actos. Antes de entrar al análisis de la oportunidad de la demanda, es preciso determinar cuál es el acto o los actos concreta y específicamente reclamados por el Ayuntamiento actor.

A fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, de conformidad con los artículos 39, 40 y 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II, del Artículo 105 Constitucional, resulta procedente hacer las siguientes precisiones que derivan de la lectura integral y sistemática de las constancias de autos, particularmente de la demanda, de la contestación y de las documentales exhibidas como pruebas.

De la demanda que dio origen a la presente controversia constitucional, se advierte que el Municipio actor señala como actos impugnados la invalidez de las órdenes, instrucciones, autorizaciones y/o aprobaciones que se hayan emitido para la realización de la indebida retención de las participaciones federales que le corresponden al Municipio de Zentla, Estado de Veracruz de I. de la Llave.

Aun cuando en su demanda el Municipio actor hace referencia a retenciones, descuentos y omisiones en la entrega, no precisa que ya se le hubieran ministrado los recursos; mucho menos, señala alguna fecha en que se hubiera hecho tal entrega en forma posterior a lo previsto en las disposiciones aplicables. Por el contrario, manifiesta que los fondos federales fueron transferidos desde hace meses al Estado de Veracruz, por parte de la Secretaría de Hacienda y C.P.; sin embargo, a la fecha de presentación de la demanda, subsiste la omisión de entregar tales recursos.

De lo anterior, se advierte que el Municipio actor en realidad controvierte:

1. La omisión de pago de las aportaciones del Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis.

Lo anterior, porque de sus manifestaciones ponen en evidencia no tener conocimiento de que se hubiera hecho, hasta la fecha de la presentación de su demanda de la entrega respectiva.

2. La omisión de pago de los intereses correspondientes.

Por tanto, sólo será materia de análisis en esta controversia la omisión en la entrega y el pago de intereses con motivo de la misma, respecto de los recursos federales a que se ha hecho mención.

QUINTO. Causa de improcedencia. Esta Segunda Sala advierte que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII,(14) en relación con el artículo 21, fracción I,(15) de la de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativa a la extemporaneidad de la demanda, en atención a lo siguiente:

Los artículos 7 y 8 de la Ley de Coordinación Fiscal del Estado de Veracruz de I. de la Llave,(16) establecen que las participaciones que le correspondan anualmente a la entidad de acuerdo con la Ley de Coordinación Fiscal, cuando menos el 20% corresponderá a los Municipios que la integran; éstas se repartirán de acuerdo a lo establecido en las leyes citadas en las demás disposiciones aplicables.

Se establece que la Secretaría dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado reciba las participaciones de la Federación, ministrará a los Municipios las participaciones que les correspondan.

Por su parte, el artículo 8 Bis de la citada ley establece que el Gobierno del Estado, por conducto de la Secretaría, deberá publicar anualmente en la Gaceta Oficial, Órgano de Gobierno del Estado, el "Acuerdo por el que se da a conocer el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como los montos estimados que recibirá cada Municipio del Estado de Veracruz de I. de la Llave", el cual señalará de manera clara y didáctica, la información completa y detallada de las participaciones que el Estado tenga obligación de participar a sus Municipios, las variables, fuentes de información, valores y métodos de cálculo utilizados para distribuir las participaciones.

Esto permite, entre otras cuestiones, que los Municipios conozcan con exactitud los montos y fechas de la distribución de los recursos correspondientes a las participaciones que, en ingresos federales y estatales, les fueron asignadas y, por consiguiente, de las que les fueron efectivamente transferidas.

En lo particular, el viernes veintinueve de enero de dos mil dieciséis, se publicó en la Gaceta Oficial del Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave, el “ACUERDO POR EL QUE SE DA A CONOCER LA DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO DE APORTACIONES PARA LA INFRAESTRUCTURA SOCIAL MUNICIPAL Y DE LAS DEMARCACIONES TERRITORIALES DEL DISTRITO FEDERAL ENTRE LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE VERACRUZ, PARA EL EJERCICIO FISCAL 2016.”, que contiene el calendario que fija las fechas de pago o “fecha límite de radicación a los Municipios” del “FISMDF”, cuyo contenido es el siguiente:

“[...]

ACUERDO

Primero. El presente acuerdo tiene por objeto dar a conocer la fórmula y metodología para la distribución entre los Municipios del Estado de Veracruz de I. de la Llave, de las aportaciones federales previstas en el FISMDF, correspondientes al ejercicio fiscal de 2016, así como las asignaciones presupuestales a los Municipios que resulta de la aplicación de dicha metodología.

Segundo. El total de recursos que conforman el FISMDF para el Estado de Veracruz de I. de la Llave y para el ejercicio 2016, asciende a la cantidad de $5’605,664,072.00 (cinco mil seiscientos cinco millones seiscientos sesenta y cuatro mil setenta y dos pesos 00/100 moneda nacional).

Tercero. Las aportaciones del FISMDF sólo podrán ser utilizadas por los ayuntamientos exclusivamente para el financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien directamente a población en pobreza extrema, localidades con alto o muy alto nivel de rezago social conforme a lo previsto en la Ley General de Desarrollo Social, y en las zonas de atención prioritaria, en los siguientes rubros: agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización, electrificación rural y de colonias pobres, infraestructura básica del sector salud y educativo, mejoramiento de vivienda, así como mantenimiento de infraestructura, conforme a lo señalado en el catálogo de acciones establecido en el acuerdo por el que se emiten los Lineamientos Generales para la Operación del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, emitidos por la SEDESOL y publicados en el Diario Oficial de la Federación el 14 de febrero de 2014 y con base en las modificaciones que realice la SEDESOL a dichos lineamientos, en los términos del artículo 33, apartado A, fracción I, del Capítulo V de la ley, las cuales deberán ser aprobadas por las comunidades y sus representantes o vocales al interior de los Consejos de Desarrollo Municipal.

Cuarto. Las obras y acciones que se realicen con los recursos del FISMDF, se deberán orientar preferentemente conforme al Informe Anual de la Situación de Pobreza y Rezago Social de las Entidades y sus respectivos Municipios o demarcaciones territoriales que realice la SEDESOL, mismo que se deberá publicar en el Diario Oficial de la Federación a más tardar el último día hábil de enero, en términos del numeral 33 apartado A segundo párrafo de la ley.

Quinto. La fórmula aplicada para la distribución del FISMDF es la que establece el artículo 34, Capítulo V, de la ley: (Se transcribe).

Sexto. Considerando que sólo existe un corte de medición de la pobreza multidimensional a nivel municipal dado a conocer por el Coneval, la participación ei,t se considerará cero para todos los Municipios, por lo que el coeficiente zi,t se considerará igual a uno y la fórmula de distribución se definirá de la siguiente manera: (Se transcribe).

Séptimo. Las variables y fuentes de información que se utilizan para el cálculo de dicha distribución son las autorizadas y validadas por SEDESOL y fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 5 de enero del 2016:

Octavo. La distribución municipal que resulta de aplicar la fórmula y metodología antes descritas es la siguiente:

Ver distribución municipal

Noveno. En los términos del artículo 33, apartado A, tercer párrafo de la ley, los Municipios podrán disponer de hasta 2% del total de recursos del FISMDF que les correspondan para la realización de un Programa de Desarrollo Institucional Municipal. Este programa será convenido por cada Municipio con el Ejecutivo Federal, a través de la SEDESOL y el Gobierno Estatal.

Así también, los Municipios podrán destinar hasta el 3% de los recursos correspondientes en cada caso, para ser aplicados como gastos indirectos de las obras para la verificación y seguimiento de las obras y acciones que se realicen, así como para la realización de estudios y la evaluación de proyectos que cumplan con los fines específicos a que se refiere el artículo 33 de la ley.

Décimo. La entrega de los recursos del FISMDF del Estado a los Municipios, se hará tan pronto sean recibidos de la Federación a través de la SHCP, conforme al párrafo segundo del artículo 32 de la ley; es decir, mensualmente en los primeros diez meses del año, conforme a lo señalado en el artículo quinto del acuerdo por el que se da a conocer a los Gobiernos de las Entidades Federativas la distribución y calendarización para la ministración durante el ejercicio fiscal 2016 de los recursos correspondientes a los Ramos Generales 28 Participaciones a Entidades Federativas y Municipios, y 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, publicado con fecha 18 de diciembre de 2015 en el Diario Oficial de la Federación por la SHCP, que a continuación se presenta:

Ver recursos

Conforme a esta mecánica, los Municipios conocen, con plena certeza, los montos y las fechas en que se les realizará la entrega de los multicitados recursos y, por ende, que transcurrida la data, en su caso, se ha producido una retención o entrega parcial de fondos.

Ahora bien, en la especie, resulta evidente que la Síndica del Municipio de Zentla, Estado de Veracruz de I. de la Llave tuvo conocimiento desde el ocho de septiembre, ocho de octubre y cinco de noviembre de dos mil dieciséis(17) que las cantidades transferidas por concepto de Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dicho año presentaban una retención o entrega parcial.

Si esto es así, el plazo para impugnar la supuesta invasión de competencia se generó a partir del día siguiente en que tuvo conocimiento de que los recursos de la hacienda municipal estaban siendo afectados; sin que sea válido, sujetar el plazo a la regla general que rige la impugnación de omisiones, pues la “omisión de realizar el pago” es una consecuencia necesaria y directa de un acto positivo, la entrega parcial o retención primigenia.

Al respecto, sirve de apoyo, en lo conducente, la tesis P./J. 113/2010,(18) de contenido siguiente:

“CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL PLAZO PARA PROMOVERLA CONTRA UNA OMISIÓN DERIVADA DE UN ACTO POSITIVO QUE NO SE CONTROVIRTIÓ OPORTUNAMENTE ES EL QUE RIGE LA IMPUGNACIÓN DE ÉSTE. Si bien es cierto que como lo estableció el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis jurisprudencial P./J. 43/2003, de rubro: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN.’, cuando se trate de omisiones, la oportunidad para impugnarlas a través de la controversia constitucional se actualiza día a día, mientras aquéllas subsistan, también lo es que tal criterio no es aplicable cuando se impugnan las consecuencias directas de un acto positivo que no se controvirtió oportunamente, como es la falta de remisión al Congreso del Estado de Jalisco del dictamen técnico y del expediente de un Magistrado del Supremo Tribunal de Justicia local tres meses antes de que concluyera su nombramiento para determinar lo relativo a su ratificación, a la que por ser una consecuencia necesaria del acuerdo del Supremo Tribunal de Justicia del Estado en el que determinó que el indicado juzgador es inamovible por haber sido ratificado con anterioridad, no se le puede atribuir el carácter de omisión para los efectos de la controversia, por lo que el plazo para controvertir la aludida falta de remisión es el mismo que rige para la impugnación del acuerdo del que deriva, sin que sea válido sujetarlo a la regla prevista en la jurisprudencia mencionada.”

En similares términos, esta Segunda Sala resolvió la controversia constitucional 273/2017, por unanimidad de cinco votos, en sesión de veintiuno de agosto de dos mil diecinueve.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO. Se sobresee en la presente controversia constitucional.

N., haciéndolo por medio de oficio a las partes; en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por mayoría de tres votos de los señores Ministros A.P.D., Y.E.M. (ponente) y P.J.L.P.. El señor M.J.F.F.G.S., emitió su voto en contra y con reservas.

Firman el M.P. y la Ministra Ponente, con la Secretaria de Acuerdos, que autoriza y da fe.

PRESIDENTE

MINISTRO JAVIER LAYNEZ POTISEK

MINISTRA PONENTE

YASMÍN ESQUIVEL MOSSA

SECRETARIA DE ACUERDOS

J.B.G.

EN TÉRMINOS DE LO PREVISTO EN LOS ARTÍCULOS 110 Y 113 DE LA LEY FEDERAL DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA; ASÍ COMO EN EL ACUERDO GENERAL 11/2017, DEL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, PUBLICADO EL DIECIOCHO DE SEPTIEMBRE DE DOS MIL DIECISIETE EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN, EN ESTA VERSIÓN PÚBLICA SE SUPRIME LA INFORMACIÓN CONSIDERADA LEGALMENTE COMO RESERVADA O CONFIDENCIAL QUE ENCUADRA EN ESOS SUPUESTOS NORMATIVOS.

________________

1. “Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

I.- De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre: [...]

i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; [...].”

2. “Artículo 1o. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá y resolverá con base en las disposiciones del presente Título, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. A falta de disposición expresa, se estará a las prevenciones del Código Federal de Procedimientos Civiles.”

3. “Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno:

I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; [...].”

4. “Artículo 11. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia velará en todo momento por la autonomía de los órganos del Poder Judicial de la Federación y por la independencia de sus miembros, y tendrá las siguientes atribuciones:

[...]

V. Remitir para su resolución los asuntos de su competencia a las S. a través de acuerdos generales. Si alguna de las S. estima que el asunto remitido debe ser resuelto por la Suprema Corte de Justicia funcionando en Pleno, lo hará del conocimiento de este último para que determine lo que corresponda.”

5. “Segundo. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conservará para su resolución:

I. Las controversias constitucionales, salvo en las que deba sobreseerse y aquéllas en las que no se impugnen normas de carácter general, así como los recursos interpuestos en éstas en los que sea necesaria su intervención. Una vez resuelto el problema relacionado con la impugnación de normas generales, el Pleno podrá reservar jurisdicción a las Salas para examinar los conceptos de invalidez restantes, cuando así lo estime conveniente; [...].”

6. “Tercero. Las S. resolverán los asuntos de su competencia originaria y los de la competencia del Pleno que no se ubiquen en los supuestos señalados en el Punto precedente, siempre y cuando unos y otros no deban ser remitidos a los Tribunales Colegiados de Circuito.”

7. “Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia; [...].”

“Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. [...].”

8. Fojas 28, 32 a la 35 del expediente en que se actúa.

9. “Artículo 37. Son atribuciones del S.:

I.P., defender y promover los intereses del Municipio en los litigio (sic) en los que fuere parte, comparecer a las diligencias, interponer recursos, ofrecer pruebas y formular alegatos, formular posiciones y, en su caso, rendir informes, promover el juicio de amparo y el juicio de lesividad. Para delegar poderes, otorgar el perdón judicial, desistirse, transigir, comprometerse en árbitros o hacer cesión de bienes municipales, el Síndico requiere la autorización previa del Cabildo; [...].”

10. Foja 392 del expediente en que se actúa.

11. “Artículo 49. Son atribuciones del Gobernador del Estado:

[...]

XVIII. Representar al Estado, para efectos de lo dispuesto por la fracción I del Artículo 105 de la Constitución Federal; [...].”

12. “Artículo 15. El titular de la Secretaría tendrá las facultades siguientes:

[...]

XXXII. Representar legalmente al Gobierno del Estado. Así como al Gobernador en los asuntos que acuerde expresamente éste.”

13. “Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

[...]

III. Cuando de las constancias de autos apareciere claramente demostrado que no existe la norma o acto materia de la controversia, o cuando no se probare la existencia de ese último; y [...].”

14. “Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: (...)

VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21, y [...]

En todo caso, las causales de improcedencia deberán examinarse de oficio.”

15. “Artículo 21 El plazo para la interposición de la demanda será: [...]

I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos; [...].”

16. “Artículo.7 De las participaciones que le correspondan anualmente a la entidad de acuerdo con la Ley de Coordinación Fiscal, cuando menos el 20% corresponderá a los Municipios que la integran.

Las participaciones federales que el Estado reciba y deba hacer efectivas a los Municipios, se repartirán de acuerdo a lo establecido en la Ley de Coordinación Fiscal, en esta Ley y en las demás disposiciones aplicables.”

“Artículo 8. La Secretaría dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado reciba las participaciones de la Federación, ministrará a los Municipios las participaciones que les correspondan.

El retraso en las ministraciones dará lugar al pago de intereses en los términos del artículo 6 de la Ley de Coordinación Fiscal.

En caso de incumplimiento en el pago de participaciones, el Municipio podrá solicitar a la Federación le entregue de manera directa dichas participaciones, en términos del artículo 6 de la Ley de Coordinación Fiscal.”

17. Dichas fechas, al tomar en consideración que el Municipio tuvo conocimiento de que no se transfirieron los fondos a partir del día siguiente a la fecha prevista para realizar la transferencia. Por lo que, si de conformidad al calendario de pagos los días de término eran siete de septiembre, siete de octubre y cuatro de noviembre, tuvo conocimiento de la retención los días ocho de septiembre, ocho de octubre y cinco de noviembre de dos mil dieciséis

18. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIII, enero de dos mil once, página 2716, registro 163194.