Ejecutoria num. 121/2021 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala, 20-01-2023 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 121/2021. PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA. 28 DE SEPTIEMBRE DE 2022. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., L.O.A., J.L.P.Y.P.Y.E.M.. AUSENTE EL MINISTRO L.M.A.M.. PONENTE: A.P.D.. SECRETARIO: I.M.A..

ÍNDICE TEMÁTICO

Ver índice temático

Ciudad de México. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al veintiocho de septiembre de dos mil veintidós, emite la siguiente.

SENTENCIA

Mediante la cual se resuelve la controversia constitucional 121/2021, promovida por el Poder Legislativo del Estado de Baja California, contra el Poder Ejecutivo del mismo Estado.

El problema jurídico a resolver por esta Sala consiste en determinar si el decreto impugnado, mediante el cual el Ejecutivo demandado se asume como obligado principal –en lugar de deudor solidario o sustituto– en los financiamientos y obligaciones contratados por las Comisiones Estatales de Servicios Públicos de Mexicali, Tijuana, Tecate y Ensenada, vulnera la esfera competencial del Congreso Local al no haberse cumplimentado con el deber de autorización previa en materia de adquisición de deuda pública.

ANTECEDENTES Y TRÁMITE DE LA DEMANDA

1. Presentación de la demanda. Por escrito recibido el veinte de septiembre de dos mil veintiuno, mediante buzón judicial automatizado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, J.M.M.G. y A.G.N., presidente y secretaria de la Mesa Directiva de la XXIV Legislatura del Estado de Baja California, respectivamente, promovieron controversia constitucional por actos del gobernador de la referida entidad federativa.

2. La parte actora señaló como preceptos violados los artículos 1o., 14, 16 y 117, fracción VIII, párrafo tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Narró los antecedentes de su demanda y formuló los conceptos de invalidez que estimó pertinentes a fin de demostrar la inconstitucionalidad del decreto impugnado.

3. Conceptos de invalidez. En su demanda el Poder Legislativo del Estado de Baja California expuso los siguientes conceptos de invalidez:

• El decreto impugnado viola los artículos 14, 16 y 117, fracción VIII, párrafo tercero, de la Constitución Federal, así como el contenido de los numerales 12, 23 y 24 de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios, 10, 11 y 24 de la Ley que R. los Financiamientos y Obligaciones para la Disciplina Financiera del Estado de Baja California, ya que el Ejecutivo Estatal invade competencias al asumirse como deudor principal en los financiamientos y obligaciones contratadas a largo plazo por las Comisiones Estatales de Servicios Públicos de Mexicali, Ensenada, Tijuana y R. –en los que le asistía el carácter de deudor solidario o sustituto–, lo que se traduce en la adquisición o contratación de deuda pública sin la autorización previa de este Congreso Estatal, ejerciendo con ello facultades exclusivas de este órgano colegiado y además realizando dichas acciones sin tomar en consideración la opinión de los referidos organismos paraestatales y sus acreedores.

Los citados preceptos legales le confieren en exclusiva la atribución al Congreso del Estado, por el voto de las dos terceras partes, de autorizar la contratación de financiamientos y obligaciones, así como de refinanciamientos y reestructuraciones, analizando las particularidades de cada una a la luz de las disposiciones de disciplina financiera aplicables y mediante el establecimiento de los montos máximos para su celebración. Cuestión que fue absolutamente inobservada en el presente caso.

• A través del decreto impugnado el gobernador del Estado determinó, unilateralmente, reemplazar o sustituir a las comisiones estatales en el cumplimiento de financiamientos y obligaciones a largo plazo a su cargo, es decir, no se trata de una simple modificación de las condiciones ya pactadas por las partes, ni de la contratación de un financiamiento nuevo por parte de las citadas paraestatales, sino de reemplazar a uno de los celebrantes y de la absorción o adquisición de deuda pública de forma directa por el Ejecutivo Estatal.

Lo anterior, sin obtener o contar con la autorización de este Congreso Estatal, pues al asumir la figura de deudor principal, el gobernador del Estado se encuentra constreñido a cumplimentar directamente las obligaciones adquiridas por todas las Comisiones Estatales de Servicios Públicos, –todas al mismo tiempo–, por tanto, resulta evidente que dicha circunstancia debió ser analizada y, en su caso, autorizada por este órgano legislativo, ya que no se trata de una simple reestructura del clausulado, sino de un cambio esencial en los elementos de los contratos respectivos y, por ende, esto implica la afectación de los recursos públicos que se encuentran a su disposición.

• Finalmente, en caso de que se estime que sí nos encontramos en presencia de una reestructuración de obligaciones o de financiamientos, es oportuno resaltar que para que dicha figura pueda actualizarse era necesario que se realizara por voluntad de las partes.

Sin embargo, del decreto que se impugna, no se advierte que, previo a la emisión del acto y de la publicación en el Periódico Oficial del Estado, se hubiera realizado alguna solicitud de reestructuración por parte del deudor principal, es decir, no existe antecedente de que las Comisiones Estatales de Servicios Públicos del Estado hubieran solicitado a las instituciones titulares de los créditos que el Poder Ejecutivo asumiera el papel de deudor principal, ni se advierte que dichos acreedores hayan aceptado la reestructura, infringiendo así el procedimiento correspondiente en términos de la Ley que R. los Financiamientos y Obligaciones para la Disciplina Financiera del Estado de Baja California y sus Municipios.

4. Admisión y trámite. El Ministro presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, mediante proveído de veintisiete de septiembre de dos mil veintiuno, ordenó formar y registrar el expediente relativo bajo el número 121/2021, y ordenó turnarlo al M.A.P.D. para que instruyera el procedimiento, por conexidad con las controversias 97/2021, 98/2021 y 99/2021, ya que las cuatro se refieren al mismo tema jurídico.

5. Posteriormente, el Ministro instructor por acuerdo de veintidós de octubre siguiente, admitió a trámite la demanda; reconoció el carácter de demandado al Poder Ejecutivo del Estado de Baja California; y le requirió para que al contestar la demanda remitiera copia certificada de todas las documentales relacionadas con el decreto impugnado, acompañado de un ejemplar en original o copia certificada del Periódico Oficial de esa entidad de siete de septiembre del año mencionado.

6. De igual forma ordenó dar vista a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal para que manifestaran lo que a su representación correspondiera.

7. Informe del Poder Ejecutivo del Estado. Por acuerdo de veintisiete de enero de dos mil veintidós, el Ministro instructor tuvo al consejero jurídico, en representación del Poder Ejecutivo del Estado de Baja California, dando respuesta a la demanda. Y toda vez que no exhibió copia certificada de todas las documentales relacionadas con el decreto administrativo impugnado, se le requirió para que las remitiera dentro del plazo establecido.

8. Mediante proveído de ocho de marzo de dos mil veintidós se tuvo al delegado del Poder Ejecutivo del Estado de Baja California desahogando los requerimientos formulados.

9. En dicho informe el Ejecutivo se limitó a señalar que el decreto que se impugna es cierto, sin que manifestara algún argumento para sustentar su constitucionalidad, ni tampoco propuso alguna consideración respecto a la procedencia del presente medio de control constitucional.

10. P.. La Fiscalía General de la República se abstuvo de formular pedimento, y no expresó manifestación alguna.

11. Audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos. Sustanciado el procedimiento en la controversia constitucional, el diecisiete de marzo de dos mil veintidós se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en la que, en términos del diverso 34 de la propia ley, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

12. Cierre de instrucción. Recibidos los informes de las autoridades, formulados los alegatos y encontrándose instruido el procedimiento, mediante acuerdo de diecisiete de marzo de dos mil veintidós el Ministro instructor decretó el cierre de la instrucción.

13. Avocamiento. Previo el dictamen del instructor del procedimiento, el Ministro presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó enviar el asunto a la Segunda Sala para su avocamiento. Consecuente con ello, la Ministra presidenta de la Segunda Sala determinó el avocamiento para conocer de la presente controversia constitucional.

I. COMPETENCIA

14. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, en términos de lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 1 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, 10, fracción I, y 11, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, 10, fracción I, 11, fracción V, del Reglamento Interior de este Alto Tribunal; con relación a los puntos segundo, fracción I, a contrario sensu, y tercero del Acuerdo General del Tribunal Pleno Número 5/2013, de trece de mayo de dos mil trece, ya que no se impugnan normas de carácter general, sino que se plantea un conflicto entre el Poder Ejecutivo y Legislativo del Estado de Baja California, sin que sea necesaria la intervención del Tribunal Pleno.

15. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cuatro votos de los Ministros A.P.D. (ponente), L.O.A., J.L.P. y presidenta Y.E.M.. Ausente el M.L.M.A.M..

II. PRECISIÓN DE LAS NORMAS, ACTOS U OMISIONES RECLAMADAS

16. Los actos cuya invalidez se demandan son:

I. El Decreto del Ejecutivo del Estado de Baja California, publicado en el Periódico Oficial de dicho Estado el siete de septiembre de dos mil veintiuno, mediante el cual el titular de tal Poder se asume como obligado principal en los financiamientos y obligaciones contratados por las Comisiones Estatales de Servicios Públicos de Mexicali, Tijuana, Tecate y Ensenada, en los que el Poder Ejecutivo del Gobierno del Estado de Baja California se encuentre constituido como deudor solidario o sustituto y se trate de deuda pública a largo plazo para efectos de que este último asuma la condición de deudor principal frente a las instituciones titulares de dichos contratos.

II. Todas las actuaciones que se realicen en ejecución o cumplimiento al referido decreto.

17. El decreto impugnado precisa lo siguiente:

"PRIMERO.—Que de acuerdo con el artículo 7o. de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California, el acceso al agua para consumo personal y doméstico es un derecho que tiene toda persona, por lo que las autoridades en la materia tienen la obligación de respetar, proteger y cumplir con la prestación de este servicio en los términos de la ley.

"SEGUNDO.—Que en cumplimiento de lo anterior, las Comisiones Estatales de Servicios Públicos, como organismos responsables de todo lo relativo al cumplimiento y realización de los sistemas de agua potable y alcantarillado de aguas negras de cada uno de los Municipios a que correspondan, así como de la ejecución directa o por contratación de las obras a que se refieren dichos sistemas, su operación, mantenimiento y la prestación a los usuarios de los servicios mencionados; ha tenido la necesidad de celebrar, previa autorización del Congreso del Estado, diversos financiamientos y obligación, con el propósito de obtener recursos económicos para los fines antes mencionados.

"TERCERO.—Que en términos de los decretos de autorización de los financiamientos y obligaciones mencionados en el considerando anterior, el Ejecutivo del Estado, se constituyó como aval o deudor solidario o subsidiarios de las Comisiones Estatales de Servicios Públicos, a fin de respaldar a las entidades paraestatales y que tanto las instituciones acreedoras como las propias entidades, contarán con la seguridad del pago de las obligaciones con los recursos estatales que se requirieran, y que los servicios públicos de agua potable, alcantarillado y saneamiento no dejarán de prestarse en el Estado.

"CUARTO.—Que el Plan Estatal de Desarrollo vigente, prevé como un objetivo general de la administración a mi cargo, el lograr un gobierno sobrio, austero, ordenado y eficiente con enfoque en los resultados y brindar servicios de calidad a la población bajacaliforniana, lo que pretende lograrse a través de contribuir a la austeridad del gobierno, responsable en el gasto mediante políticas públicas orientadas a sanear a la hacienda estatal y mejorar el desempeño gubernamental del Estado; implementando estrategias financieras para contribuir al balance ingreso-gasto de los recursos públicos del Gobierno del Estado, para mejorar su desempeño financiero, mediante una adecuada administración del endeudamiento heredado compuesto por pasivos diversos y deuda pública.

"QUINTO.—Que en congruencia y respeto al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se considera necesario que el Gobierno del Estado propicie las condiciones administrativas y financieras para materializar la transferencia de los servicios de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales, que actualmente prestan las Comisiones Estatales de Servicios Públicos, hacia los Municipios, en un entorno de finanzas saludables en el que cada Municipio pueda iniciar la prestación de los servicios bajo los esquemas, estrategias y políticas públicas que considere pertinentes y más convenientes para su población.

"SEXTO.—Que para el logro de lo anterior, el Ejecutivo Estatal asume la responsabilidad de sanear las finanzas de las Comisiones Estatales de Servicios Públicos y, en consecuencia, contribuir a la mejor prestación de los servicios de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales; por lo que se hace necesario consolidar en la administración pública central, los compromisos contractuales asumidos por las referidas entidades que constituyen deuda pública de acuerdo con la Ley que R. los Financiamientos y Obligaciones para la Disciplina Financiera del Estado de Baja California y sus Municipios, reestructurando los financiamientos y las obligaciones que les dieron origen.

"SÉPTIMO.—Que acorde a lo dispuesto en los artículos 13 y 25 de la Ley que R. los Financiamientos y Obligaciones para la Disciplina Financiera del Estado de Baja California y sus Municipios, es competencia del gobernador del Estado autorizar las operaciones de reestructura del Poder Ejecutivo en las que exista una mejora en las condiciones contractuales; no se incremente el saldo insoluto, y no se amplíe el plazo de vencimiento original de los financiamientos respectivos, no se otorgue plazo o periodo de gracia, ni se modifique el perfil de amortizaciones del principal del financiamiento durante el periodo de la administración en curso, ni durante la totalidad del periodo del financiamiento.

"OCTAVO.—Que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Baja California, el gobernador del Estado podrá expedir, en los términos de la ley, los acuerdos y disposiciones de carácter general para el buen desempeño de sus atribuciones, los cuales para su validez deberán ser firmados por el titular de la Secretaría General de Gobierno y ser publicados en el Periódico Oficial del Estado, por lo que se expide el siguiente:

"DECRETO

"PRIMERO.—El Gobierno del Estado de Baja California se asume como obligado principal en los financiamientos y obligaciones contratados por las Comisiones Estatales de Servicios Públicos de Mexicali, Tijuana, Tecate y Ensenada, en los que el Poder Ejecutivo del Gobierno del Estado de Baja California se encuentre constituido como deudor solidario o sustituto y se trate de deuda pública a largo plazo para efectos de que este último asuma la condición de deudor principal frente a las instituciones titulares de dichos contratos.

"SEGUNDO.—Se instruye a la Secretaría de Hacienda, a la Secretaría para el Manejo, Saneamiento y Protección del Agua de Baja California y a las Comisiones Estatales de Servicios Públicos de Mexicali, Tijuana, Tecate y Ensenada, para efectos de que en términos de lo dispuesto en la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios, así como en la Ley que R. los Financiamientos y Obligaciones para la Disciplina Financiera del Estado de Baja California y sus Municipios, realicen las gestiones necesarias a fin de que, en los financiamientos y obligaciones contratados y referidos en el párrafo anterior, el Poder Ejecutivo del Gobierno del Estado de Baja California se asuma como deudor principal, sin modificar ninguna otra de las condiciones pactadas en dichos instrumentos.

"TERCERO.—Se instruye al titular de la Secretaría de Hacienda para que en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley que R. los Financiamientos y Obligaciones para la Disciplina Financiera del Estado de Baja California y sus Municipios, informe al Congreso del Estado de las acciones a su ejecución conforme a lo previsto en las disposiciones de disciplina financiera aplicables.

"TRANSITORIO

"Artículo único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial del Estado de Baja California."

III. EXISTENCIA DEL ACTO IMPUGNADO

18. De conformidad con lo dispuesto en la fracción I del artículo 41 de la ley reglamentaria, se advierte que existe el decreto impugnado, ya que fue publicado en el Periódico Oficial del Estado de Baja California, el siete de septiembre de dos mil veintiuno –siendo un principio general que el derecho no es objeto de prueba–.

IV. OPORTUNIDAD

19. Conforme al artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone lo siguiente:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"...

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y ..."

20. Como se advierte, el plazo para la promoción de la controversia constitucional tratándose de normas generales es de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.

21. En el caso, si el decreto combatido fue publicado el siete de septiembre de dos mil veintiuno, el plazo referido transcurrió del ocho de septiembre al veinticinco de octubre de ese mismo año, descontándose de dicho plazo los días once, doce, catorce, quince, dieciséis, dieciocho, diecinueve, veinticinco y veintiséis de septiembre, así como, dos, tres, nueve, diez, dieciséis, diecisiete, veintitrés y veinticuatro de octubre, todos de dos mil veintiuno, por haber sido inhábiles, en términos de los artículos 2o. y 3o., fracción II, de la ley reglamentaria de la materia y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. 22. Luego, si la demanda de controversia constitucional se recibió mediante buzón judicial automatizado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el veinte de septiembre de dos mil veintiuno, es claro que su presentación resultó oportuna.

23. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cuatro votos de los Ministros A.P.D. (ponente), L.O.A., J.L.P. y presidenta Y.E.M.. Ausente el M.L.M.A.M.

.

V. LEGITIMACIÓN ACTIVA

25. Por cuanto hace a la legitimación activa, debe tenerse presente que el artículo 105, fracción I, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé lo siguiente:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"...

"h) Dos poderes de una misma entidad federativa, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales."

26. Por su parte, los artículos 10, fracción I, y 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria(1) señalan que la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de las controversias constitucionales que se susciten entre los Poderes de los Estados, con relación a la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, y tendrá el carácter de actor, la entidad, poder u órgano que la promueva, la que deberá comparecer al juicio por conducto del funcionario que, en términos de la norma que lo rige, esté facultado para representarlo.

27. En el sumario que se examina se tiene que la demanda fue promovida por el Poder Legislativo del Estado de Baja California por conducto de los diputados presidente y secretaria de la Mesa Directiva de la Vigésima Cuarta Legislatura del Congreso de dicho Estado, quienes cuentan con legitimación para promover el presente medio de control constitucional de conformidad con los artículos mencionados; y porque esa personalidad la acreditaron con copia certificada del acta de sesión de uno de agosto de dos mil veintiuno.

28. Además, dichos servidores públicos cuentan con facultades para representar al demandante según el artículo 38 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California.(2) Por tanto, se estima que cuenta con legitimación activa en la presente instancia.

VI. LEGITIMACIÓN PASIVA

30. En relación con la legitimación pasiva del Poder Ejecutivo del Estado de Baja California, contestó la demanda el consejero jurídico de esa entidad, J.J.P.M., quien acreditó ese carácter con copia certificada de su nombramiento de uno de enero de dos mil veintidós.(4)

31. Asimismo, los artículos 35, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Baja California(5) y 8, fracción XIX, del Reglamento Interno de la Consejería Jurídica del Estado de Baja California,(6) prevén entre otras cuestiones que al C.J. le corresponde representar al gobernador, cuando éste así lo acuerde, en las acciones y controversias a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Federal. Por tanto, se estima que el consejero jurídico del Estado de Baja California cuenta con la representación para acudir a esta instancia.

32. Por ende, la autoridad demandada tiene legitimación pasiva para comparecer al juicio, ya que a ésta se le atribuye la emisión del decreto impugnado y ha quedado demostrado que el funcionario que comparece cuenta con facultades para representarlo.

VII. CAUSAS DE IMPROCEDENCIA Y SOBRESEIMIENTO DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL

34. Sin embargo, se estima oportuno, como consideración previa al estudio de la presente controversia constitucional, aclarar que, pese a que el decreto combatido guarda cierta relación con el diverso Decreto No. 289, mediante el cual se aprueban diversas reformas a la Ley que R. el Servicio de Agua Potable en el Estado de Baja California –publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad el veintinueve de julio de dos mil veintiuno–, cuya invalidez total fue declarada por el Pleno de este Tribunal Constitucional al resolver la acción de inconstitucionalidad 119/2021 y su acumulada 128/2021.(7)

35. Lo cierto es que ello no implica que hayan cesado los efectos del decreto impugnado, pues como se razonará enseguida, la validez de dicho acto administrativo no se encuentra sujeta a la subsistencia de las normas generales declaradas como inconstitucionales por el Pleno de esta Corte en la citada acción de inconstitucionalidad.

36. Se dice lo anterior pues, al resolver el recurso de queja 4/2021, esta Segunda Sala distinguió claramente entre el decreto que es materia de la presente controversia constitucional –mediante el cual el Ejecutivo de Baja California se asume como obligado principal en los financiamientos y obligaciones contratados por las Comisiones Estatales de Servicios Públicos de Mexicali, Tijuana, Tecate y Ensenada– y el diverso Decreto 289 –mediante el cual el Congreso de dicha entidad ordenó la transferencia de los servicios públicos de agua, del Gobierno Estatal hacia los gobiernos municipales de Baja California– que fue invalidado por esta Corte Constitucional.

37. En efecto, en dicho precedente esta Segunda Sala sostuvo que el referido Decreto 289 pretendía materializar la transferencia de servicios públicos de agua, en cambio, en el diverso Decreto Ejecutivo materia de análisis en el presente caso el entonces gobernador de Baja California se asumió como deudor principal, en lugar de solidario o sustituto, respecto a la deuda a largo plazo contraída por las Comisiones Estatales que se encargan de la prestación del servicio público de agua –ante la eventualidad de que, efectivamente, sean los Municipios quienes empiecen a prestar tales servicios hídricos–.

38. Es decir, el decreto impugnado fue emitido aun ante la posibilidad de que esta Corte Constitucional declarara inválido el sistema de transferencia de servicios de agua pública, de ahí que las consecuencias jurídicas derivadas de asumirse como deudor principal –en lugar de solidario o sustituto–, debían correr a cargo del Ejecutivo Local, al no esperar el fallo de este tribunal previo a determinar si era necesario o adecuado realizar tal modificación en su carácter de obligado respecto a la deuda pública adquirida por las Comisiones Estatales de Servicios Públicos de Mexicali, Tijuana, Tecate y Ensenada.

39. Las consideraciones de esta Sala que sustentan los anteriores asertos se reproducen a continuación:

"[L]os actos relativos a las modificaciones respecto al carácter de deudor del Ejecutivo Local, en tratándose de contratos, financiamientos y obligaciones adquiridas por las citadas comisiones estatales, se constituyen en realidad en meros actos emitidos ante la eventualidad de que, efectivamente, pueda llevarse a cabo la transferencia de servicios públicos de agua, de las Comisiones Estatales hacia los Municipios; posibilidad que, desde luego, está sujeta a que este Tribunal Constitucional declare la validez de las normas generales que son materia de impugnación en la acción de inconstitucionalidad (119/2021 y su acumulada 128/2021).

"...

"Siendo que es el Ejecutivo Local quien, anticipadamente, ha decidido asumir las consecuencias fácticas y jurídicas que, en todo caso, deriven del hecho de constituirse como deudor principal respecto a la deuda pública a largo plazo adquirida por las Comisiones Estatales de Servicios Públicos de Mexicali, Tijuana, Tecate y Ensenada, aun ante la posibilidad de que este tribunal declare la invalidez de las normas generales que, precisamente, ordenan la transferencia estatal de los servicios públicos de agua, hacia los referidos Municipios y, por ende, no pueda materializarse.

"...

"En suma, el decreto referido ... se traduce en un acto atinente a la materia de la deuda pública, en caso eventual de que exista la permisión constitucional de realizar tal transferencia –esto es–, a través del reconocimiento de validez de las normas generales impugnadas en la presente acción.

"...

"Finalmente, no se inadvierte que la posibilidad de que la medida preparatoria adoptada por el Ejecutivo Local logre su finalidad se encuentra sujeta a lo que se resuelva en este medio de control constitucional; sin embargo, como se ha razonado, ese ‘riesgo’ de asumir una acción jurídica, cuya razón de ser, pueda verse impactada de manera relevante por la decisión que recaiga a la acción de inconstitucionalidad –esto es, respecto a la constitucionalidad de la transferencia de servicios públicos de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales pretendida por las autoridades demandadas–, ha sido asumido por el Gobernador del Estado."

40. Como se aprecia de lo anterior, subsiste la materia de la presente controversia constitucional, pues la declaratoria de invalidez dictada en la acción de inconstitucionalidad 119/2021 y su acumulada 128/2021, lejos de afectar la continuidad de los efectos del decreto impugnado en la especie, constituye uno de los posibles escenarios que podían presentarse al momento de su emisión; de ahí que, ante esa eventualidad, el Ejecutivo debía asumir la decisión de haberse constituido como deudor principal en tratándose de la deuda contraída por las Comisiones Estatales de Servicios Públicos de Mexicali, Tijuana, Tecate y Ensenada –a pesar de que ya no pueda materializarse la aludida transferencia de servicios públicos de agua–.

VIII. ESTUDIO DE FONDO

41. De los antecedentes narrados, así como del concepto de invalidez expuesto por el Poder Legislativo de Baja California, se advierte que el problema jurídico a resolver por esta Corte Constitucional consiste en determinar si el decreto impugnado, mediante el cual el Ejecutivo demandado se asume como obligado principal –en lugar de deudor solidario– en los financiamientos y obligaciones de deuda pública a largo plazo contratados por las Comisiones Estatales de Servicios Públicos de Mexicali, Tijuana, Tecate y Ensenada, vulnera la esfera competencial del Congreso Local al no haberse cumplimentado con el deber de autorización previa, en materia de adquisición de deuda pública.

42. A juicio de esta Sala no se actualiza la vulneración competencial aducida por la parte demandante y, para establecer las razones de ello, primeramente, se examinarán los criterios que este Tribunal Constitucional ha establecido respecto al marco competencial en materia de adquisición de deuda pública a nivel local y, posteriormente, se establecerán las razones por las cuales el decreto impugnado no vulnera la esfera de competencias del Congreso demandante.

43. I.C. sobre el marco competencial en materia de adquisición de deuda pública a nivel local. Para resolver si se actualiza o no la invasión competencial argumentada por la accionante, se procede a analizar el marco constitucional que rige la adquisición de deuda pública a nivel local; lo cual se realiza a la luz de las consideraciones expuestas por la Primera Sala al resolver la controversia constitucional 102/2013,(8) y por el Pleno de este Tribunal Constitucional en la controversia constitucional 57/2013.(9)

45. De manera paralela, el Constituyente modificó la fracción VIII del artículo 117 constitucional y estableció el siguiente fundamento para la contratación de empréstitos, así como para su refinanciamiento, por parte de los Estados y los Municipios:

"Artículo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso:

"...

"VIII. Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.

"Los Estados y los Municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas y a su refinanciamiento o reestructura, mismas que deberán realizarse bajo las mejores condiciones del mercado, inclusive los que contraigan organismos descentralizados, empresas públicas y fideicomisos y, en el caso de los Estados, adicionalmente para otorgar garantías respecto al endeudamiento de los Municipios. Lo anterior, conforme a las bases que establezcan las Legislaturas en la ley correspondiente, en el marco de lo previsto en esta Constitución, y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas aprueben. Los Ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública. En ningún caso podrán destinar empréstitos para cubrir gasto corriente.

"Las Legislaturas Locales, por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, deberán autorizar los montos máximos para, en las mejores condiciones del mercado, contratar dichos empréstitos y obligaciones, previo análisis de su destino, capacidad de pago y, en su caso, el otorgamiento de garantía o el establecimiento de la fuente de pago.

"Sin perjuicio de lo anterior, los Estados y Municipios podrán contratar obligaciones para cubrir sus necesidades de corto plazo, sin rebasar los límites máximos y condiciones que establezca la ley general que expida el Congreso de la Unión. Las obligaciones a corto plazo deberán liquidarse a más tardar tres meses antes del término del periodo de gobierno correspondiente y no podrán contratarse nuevas obligaciones durante esos últimos tres meses."

48. Ahora bien, esta atribución está sujeta, no sólo a las bases que para tal efecto deberá establecer el Congreso de la Unión, sino también a un sistema de pesos y contrapesos al interior de los Estados entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo. Las Legislaturas Locales, a través del voto de las dos terceras partes de sus miembros, deberán establecer las bases para el endeudamiento local.

49. Esto, atendiendo a que la contratación se realice en las mejores condiciones del mercado, así como al análisis del destino, capacidad de pago, garantías y fuentes de pago correspondientes. Por otro lado, se constriñe al Ejecutivo Local a informar sobre el ejercicio del endeudamiento al rendir la cuenta pública.

50. Como se aprecia, del contenido del artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Federal, podemos desprender que el Constituyente Permanente estableció una serie de lineamientos a seguir para que tanto los Estados como los Municipios puedan obtener, a través del endeudamiento, financiamiento que les permita hacer frente a sus obligaciones públicas.

51. Dicho artículo constitucional permite la contratación de obligaciones o empréstitos con la condición de que éstos se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, delegando el citado precepto constitucional a las Legislaturas de los Estados para que establezcan, anualmente en sus leyes presupuestarias, las bases, conceptos y montos fijados.

52. De ahí que los Estados podrán contraer obligaciones o empréstitos con los gobiernos de los demás Estados o bien con la Federación, así como con sociedades o particulares nacionales o bien, cuando tales obligaciones deban pagarse en moneda nacional y dentro del territorio nacional. Sobre el particular, esta Suprema Corte también ha señalado que, no obstante el citado precepto constitucional utilice el término "presupuestos", éste no debe interpretarse textualmente como un conjunto de erogaciones, "sino en un sentido más amplio, es decir, como previsión de ingresos y gastos. En consecuencia, toda vez que los empréstitos son ingresos, su regulación corresponde al instrumento jurídico que los contempla."

53. Las anteriores consideraciones se encuentran recogidas en la tesis P. XVI/2009, de rubro: "EMPRÉSTITOS MUNICIPALES. PARTICIPACIÓN DE LAS LEGISLATURAS DE LOS ESTADOS EN SU REGULACIÓN."(10)

56. En esa medida, los términos "obligación" y "empréstito", en el terreno del crédito público, y para efectos constitucionales, no pueden entenderse, ni limitarse a la connotación que estos términos tienen o pudieran tener en el terreno estrictamente civil o mercantil. Es decir lo que importa en el terreno constitucional, cuando se habla de deuda pública de los Estados, "es que se refiere a toda aquella operación de la que resulta el ingreso de recursos por financiamiento al Estado y un correlativo egreso de recursos públicos para solventar prestaciones que resulten relacionadas".

57. Finalmente, es importante destacar que de la exposición de motivos que dio origen a la reforma constitucional del artículo 117 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se señaló, entre otras cuestiones lo siguiente:

"... Es indiscutible la necesidad de abrir nuevos mecanismos para una mejor y más equitativa asignación regional de recursos con el propósito de diversificar la actividad económica y promover el desarrollo local y urbano, pues de este modo se garantizará el crecimiento más autónomo y racional de las entidades federativas y de sus Municipios.

"Se estima que entre estos mecanismos, el papel del crédito público local será cada día más importante como instrumento complementario para financiar el desarrollo estatal y municipal.

"De otra parte, por su importancia y significado la facultad estatal de comprometerse económicamente, debe estar sujeta a una autodisciplina que asegure su ejercicio prudente y responsable.

"...

"El propósito de la reforma se manifiesta en las modificaciones al segundo párrafo del precepto constitucional que nos ocupa, a fin de ampliar la materia a la que podrán destinarse los empréstitos y otras obligaciones crediticias susceptibles de ser contraídas por Estados y Municipios, con el propósito de fijar las bases de un ejercicio razonable de estas facultades.

"...

"Se propone, complementariamente, precisar las bases de un proceso que correlacione la participación que les corresponde a los Poderes de los Estados en este importante campo de determinación de sus programas de financiamiento a través del crédito público.

"Se exige una planeación anual adecuada de los instrumentos de financiamiento presupuestal del gasto público de Estados y Municipios, en la que se determine cuidadosamente el papel que corresponda a su crédito público.

"Las bases de disciplina en el uso del crédito y de vigilancia de la capacidad de pago de Estados y Municipios consiste en señalar al Poder Legislativo Local la responsabilidad de regular, mediante una ley, la estructura y los procedimientos de autorización y ejercicio de los préstamos.

"Las autorizaciones que en su caso se otorguen, serán determinadas año con año, por las propias Legislaturas al expedir, respectivamente, las Leyes de Ingresos y los Presupuestos de Egresos Estatal y Municipal, mediante el señalamiento de los conceptos de inversión en las obras y los servicios públicos productivos correspondientes y hasta por los importes que se fijen para cuidar de su respectiva capacidad de pago.

"Al Poder Ejecutivo Estatal y a los presidentes municipales les corresponderá el ejercicio de las autorizaciones anuales respectivas, quedando comprometidos ante el pueblo de su cabal cumplimiento al establecerse, como necesaria consecuencia, su obligación de informar y comprobar la correcta aplicación de las autorizaciones y de los empréstitos al rendir la cuenta pública (sic).

"Se precisa también que la reforma parte de la autorización respectiva y, por tanto, quedarán sujetos a los mismos requisitos y controles, los créditos y empréstitos que contraigan los organismos descentralizados y empresas públicas pertenecientes a los Estados y Municipios. Esta disposición aclara que dichos financiamientos integran una unidad con el crédito público directo de los propios Estados y Municipios, lo cual es indispensable prever expresamente considerando la importancia creciente de la organización paraestatal y a fin de mantener la cohesión de la estructura financiera local.

"La reforma que se propone, tiene un importante significado para el robustecimiento de las haciendas públicas locales y para el financiamiento del desarrollo regional y urbano, pero no debe perderse de vista que está estrechamente vinculada con el propósito de que los órganos fundamentales de gobierno de los propios Estados y Municipios dirijan sus finanzas públicas hacia objetivos nacionales. ..."

58. De lo anterior se pone de manifiesto, que es el propio artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Federal el que recoge los postulados contenidos en la exposición de motivos referida, para establecer una participación fundamental a los Poderes Legislativos Estatales en la confección y control del ejercicio de la deuda, sin que en ningún momento, se vea limitada o mermada la capacidad del Estado o de los Municipios de ejercer de manera ordenada y hacia un fin común, los ingresos que se obtengan del ejercicio de la deuda pública.

59. Por consiguiente, se colige que el Constituyente Permanente consideró necesaria la implementación de otras fuentes de financiamiento a favor de los Estados y los Municipios, como instrumento complementario para el financiamiento del desarrollo estatal y municipal, con la consecuente obligación de un ejercicio razonable de tal medida. Además, se habilitó al legislador local como el instrumentador de la política en materia de deuda pública, pero sin que ésta pudiera llegar a limitar la capacidad de los Estados y los Municipios del manejo de sus propias finanzas.

60. Como se aprecia de lo hasta aquí expuesto, existe un sistema constitucional específico que, en términos generales, delimita la libertad para que los Gobiernos Municipales y Estatales puedan contraer deuda pública –entendida como toda aquella operación de la que resulta el ingreso de recursos por financiamiento al Estado y un correlativo egreso de recursos públicos para solventar prestaciones que resulten relacionadas–, por lo cual se procede a examinar si el decreto combatido se apega a estas exigencias.

62. Como se ha razonado, la libertad y posibilidad de adquirir deuda pública, por parte de los Poderes Ejecutivos de las entidades federativas, se encuentra sujeta a las exigencias y principios previstos por el artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Federal; de ahí que no resulta dable asumir facultades exclusivas otorgadas a los Poderes Legislativos, respecto al análisis y aprobación de los empréstitos tendientes a satisfacer inversiones públicas productivas.

63. Luego, para determinar si, como lo aduce el Congreso demandante, el decreto impugnado vulnera tal régimen competencial, resulta necesario determinar lo siguiente: (I) si, efectivamente, mediante tal decreto el Gobierno Estatal contrajo deuda pública; (II) si ésta fue destinada a inversiones públicas productivas y a su refinanciamiento o reestructura; (III) si tal adquisición se apegó a las bases establecidas por el propio Congreso Estatal, en el marco de lo previsto en la Constitución Federal, y por los conceptos y hasta por los montos aprobados; y, (IV) consecuentemente, si se trata de montos autorizados previamente por la Legislatura Local, por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, previo análisis de su destino, capacidad de pago y, en su caso, el otorgamiento de garantía o el establecimiento de la fuente de pago.

64. Respecto de la primera interrogante, esta Corte Constitucional estima que con la emisión del decreto impugnado, el Gobierno Estatal, en realidad, no contrajo deuda pública y, por ende, no se actualiza la vulneración competencial alegada por el Congreso actor.

65. Se dice lo anterior, pues del análisis que se realiza del Decreto Ejecutivo publicado el siete de septiembre de dos mil veintiuno en el Periódico Oficial del Estado de Baja California, se advierte que el propósito de tal instrumento jurídico no fue la adquisición de empréstitos, sino simplemente, modificar el carácter o naturaleza con el cual contaba el Ejecutivo demandado, en tanto deudor solidario o sustituto de la deuda pública a largo plazo preexistente en tratándose de los financiamientos u obligaciones contractuales de las Comisiones Estatales de Servicios Públicos de Mexicali, Ensenada, Tijuana y Tecate.

66. En otras palabras, el decreto impugnado no sólo atañe a la deuda pública previamente contraída, sino que ésta ya le era exigible, en su totalidad, al Ejecutivo demandado, pues desde antes de la emisión de tal acto administrativo con efectos generales, tenía el carácter de deudor solidario o sustituto respecto de los financiamientos u obligaciones contractuales de las citadas comisiones estatales.

67. En efecto, para mayor ilustración, se transcribe en lo que interesa, el decreto combatido.

"SEGUNDO. ... las Comisiones Estatales de Servicios Públicos, como organismos responsables de todo lo relativo al cumplimiento y realización de los sistemas de agua potable y alcantarillado de aguas negras de cada uno de los Municipios a que correspondan, así como de la ejecución directa o por contratación de las obras a que se refieren dichos sistemas, su operación, mantenimiento y la prestación a los usuarios de los servicios mencionados; ha tenido la necesidad de celebrar, previa autorización del Congreso del Estado, diversos financiamientos y obligación, con el propósito de obtener recursos económicos para los fines antes mencionados.

"TERCERO. Que en términos de los decretos de autorización de los financiamientos y obligaciones mencionados en el considerando anterior, el Ejecutivo del Estado, se constituyó como aval o deudor solidario o subsidiarios de las Comisiones Estatales de Servicios Públicos, a fin de respaldar a las entidades paraestatales y que tanto las instituciones acreedoras como las propias entidades, contarán con la seguridad del pago de las obligaciones con los recursos estatales que se requirieran, y que los servicios públicos de agua potable, alcantarillado y saneamiento no dejarán de prestarse en el Estado.

"...

"SEXTO. ... el Ejecutivo Estatal asume la responsabilidad de sanear las finanzas de las Comisiones Estatales de Servicios Públicos y en consecuencia contribuir a la mejor prestación de los servicios de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales; por lo que se hace necesario consolidar en la administración pública central, los compromisos contractuales asumidos por las referidas entidades que constituyen deuda pública de acuerdo con la Ley que R. los Financiamientos y Obligaciones para la Disciplina Financiera del Estado de Baja California y sus Municipios, reestructurando los financiamientos y las obligaciones que les dieron origen.

"...

"OCTAVO. Que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Baja California, el gobernador del Estado podrá expedir, en los términos de la ley, los acuerdos y disposiciones de carácter general para el buen desempeño de sus atribuciones, los cuales para su validez deberán ser firmados por el titular de la Secretaría General de Gobierno y ser publicados en el Periódico Oficial del Estado, por lo que se expide el siguiente:

"DECRETO

"PRIMERO. El Gobierno del Estado de Baja California se asume como obligado principal en los financiamientos y obligaciones contratados por las Comisiones Estatales de Servicios Públicos de Mexicali, Tijuana, Tecate y Ensenada, en los que el Poder Ejecutivo del Gobierno del Estado de Baja California se encuentre constituido como deudor solidario o sustituto y se trate de deuda pública a largo plazo para efectos de que este último asuma la condición de deudor principal frente a las instituciones titulares de dichos contratos.

"SEGUNDO. Se instruye a la Secretaría de Hacienda, a la Secretaría para el Manejo, Saneamiento y Protección del Agua de Baja California y a las Comisiones Estatales de Servicios Públicos de Mexicali, Tijuana, Tecate y Ensenada, para efectos de que en términos de lo dispuesto en la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios, así como en la Ley que R. los Financiamientos y Obligaciones para la Disciplina Financiera del Estado de Baja California y sus Municipios, realicen las gestiones necesarias a fin de que, en los financiamientos y obligaciones contratados y referidos en el párrafo anterior, el Poder Ejecutivo del Gobierno del Estado de Baja California se asuma como deudor principal, sin modificar ninguna otra de las condiciones pactadas en dichos instrumentos."

68. Como se aprecia de lo anterior, el decreto impugnado no implicó contraer "nueva" deuda pública –entendida como toda aquella operación de la que resulta el ingreso de recursos por financiamiento al Estado y un correlativo egreso de recursos públicos para solventar prestaciones que resulten relacionadas–, ya que, de hecho, previamente a la emisión de tal decreto, el Poder Ejecutivo del Gobierno de Baja California ya tenía el carácter de deudor solidario o sustituto respecto de las obligaciones financieras adquiridas por las citadas comisiones estatales.

69. De ahí que el mero hecho de constituirse ahora el Ejecutivo demandado como deudor principal, en realidad, no significa que se esté contrayendo deuda pública "novedosamente", sino más bien se trata de una modificación respecto al grado de exigencia que se le puede demandar en el cumplimiento de la deuda pública previamente adquirida por las citadas comisiones estatales.

70. El decreto impugnado no genera ni constituye nueva deuda pública, porque, precisamente, previo a su emisión, el Ejecutivo Local ya era responsable –solidaria o sustitutamente– de hacerle frente y cumplir con las obligaciones financieras pactadas contractualmente por las citadas comisiones estatales; por ende, la diferencia ahora no es que se contraigan empréstitos u obligaciones financieras, sino, sencillamente, que respecto a la deuda pública ya contraída por tales compromisos contractuales, el Ejecutivo demandado tiene el carácter de deudor principal –en lugar de solidario o sustituto–.

71. En suma, la deuda pública a largo plazo ya había sido contraída por las citadas comisiones y, a su vez, asumida por el Ejecutivo Local en forma solidaria o sustituta; de ahí que el decreto impugnado no implicó adquirir nuevas obligaciones financieras, sino simplemente implica una modificación respecto al "grado" con el cual serán exigibles al gobernador del Estado.

72. Siendo que la diferenciación entre deudor "principal" –asumida en virtud del decreto impugnado– y "solidario o sustituto" –carácter con el cual ya contaba previo al decreto combatido–, es, al menos, asimilable para efectos prácticos y jurídicos, pues con independencia de que ahora se asuma como deudor principal, lo cierto es que en su carácter previo como deudor solidario o sustituto, los acreedores ya contaban con el derecho de exigirle al Ejecutivo Local el cumplimiento o pago total de los adeudos financieros respectivos.

73. En efecto, si bien la Ley que R. los Financiamientos y Obligaciones para la Disciplina Financiera del Estado de Baja California y sus Municipios, no establece la noción o alcance de las figuras de obligado "solidario" o "sustituto", lo cierto es que, para estos efectos, resulta dable acudir a la teoría general de las obligaciones, así como a su entendimiento en otras materias.

74. En ese sentido, como lo estableció la Primera Sala de esta Corte Constitucional al resolver la contradicción de tesis 347/2012,(13) la obligación o deuda solidaria se da cuando "dos o más deudores reporten la obligación de prestar, cada uno por sí, en su totalidad, la prestación debida". Siendo así, "el acreedor puede, válidamente, reclamar a cualquiera de los deudores solidarios o bien a todos ellos, la totalidad de la deuda".

75. Luego, con la existencia del deudor solidario, el acreedor ve incrementada la seguridad de que la deuda será satisfecha, y le genera certeza pues uno u otro deudor, o ambos, se harán cargo del pago ante el vínculo que existe entre ellos, "en el entendido de que cada uno ha de responder con sus bienes por el cumplimiento de las obligaciones adquiridas".

76. En consecuencia, el beneficiario de una deuda suscrita por "dos o más personas como coobligadas solidarias, puede exigir el pago de su importe total a cualquiera de ellas". Luego, en el caso en que existan deudores solidarios, cualquiera de ellos, indistintamente, "está obligado a responder con los bienes que conforman su patrimonio".

77. Por su parte, respecto a la figura diversa de "deudor sustituto", debe decirse que ésta deriva de una forma de transmisión de obligaciones comúnmente denominada como cesión o asunción de deudas, en virtud de la cual un deudor es sustituido por otro y la obligación sigue siendo la misma. Es decir, es una forma de sucesión de obligaciones sin novación.

78. En otras palabras, respecto de una deuda prexistente, el deudor principal viene a ser sustituido por un tercero, quedando liberado el antiguo deudor de cumplir con la obligación de dar, hacer o no hacer, pactada con el acreedor o acreedores respectivos. Luego, se ha entendido que, en esta especie de sucesión o transmisión de las obligaciones, el "deudor sustituto queda obligado en los términos en que lo estaba el deudor primitivo".(14)

79. Como lo ha expresado la otrora Tercera Sala de esta Corte Constitucional en la sustitución de deudor, "la aceptación del sustituto implica la exoneración del sustituido, pues no se concibe la posibilidad de coexistencia de las obligaciones de ambos". Por tanto, si la obligación que primitivamente asumió el deudor sustituido y que después transmitió al sustituto se reclamó de éste, dirigiéndose contra el mismo la acción y expresándose que se aceptaba su carácter de obligado sustituto, ya no puede dirigirse la demanda posteriormente contra el sustituido, en ejercicio de la misma acción hecha valer contra el sustituto.

80. Las anteriores consideraciones se encuentran plasmadas en la tesis de rubro: "CESIÓN DE DEUDAS."(15)

81. Aunque los anteriores precedentes fueron emitidos en el contexto de otras materias diversas a la administrativa, en el presente caso son empleadas simplemente para ilustrar que el hecho de asumir el carácter o naturaleza de deudor principal, en lugar de solidario o sustituto, en forma alguna puede considerarse como la adquisición de "nuevas deudas públicas", pues tanto la figura de obligado solidario, como la de sustituto, implican de suyo que los acreedores respectivos podían exigir el pago o cumplimiento de la totalidad de la deuda al Ejecutivo Local; de ahí que la constitución como deudor principal es, en todo caso, una modificación de "grado" respecto a tal exigencia crediticia.

82. Finalmente, tampoco se desconoce que el alcance o modulaciones de las figuras de deudor "solidario" o "sustituto" pudiesen llegar a presentar ciertas variaciones acorde a las cláusulas contractuales pactadas en los financiamientos y obligaciones contratados y referidos en el decreto impugnado. Sin embargo, aun en esos casos –en que se haya dado un entendimiento diverso a las figuras de solidaridad o sustitución para efectos de la obligación– correspondía, en todo caso, al Congreso demandante aportar las pruebas necesarias para acreditar que, pese al carácter de solidario o sustituto con el cual ya contaba el Ejecutivo –y tomando en cuenta la naturaleza de estas instituciones–, el decreto impugnado sí implicaría o se traduciría –en todos o algunos de los financiamientos o contrataciones– en la adquisición de nueva deuda.

83. Luego, en tanto el demandante se limitó a afirmar que se adquirió nueva deuda, pero no aporta los documentos que contienen los financiamientos y obligaciones a los que se refiere el decreto impugnado y, en caso, argumentar las razones por las cuales, pese al carácter de obligado solidario o sustituto del Poder Ejecutivo, la determinación de constituirse ahora como obligado principal sí implica tal adquisición; se concluye que no existen elementos para fundamentar tal aserto.

84. En esa inteligencia, al no haberse contraído deuda pública mediante la emisión del decreto impugnado, se colige que no existe la transgresión al artículo 117, fracción VIII, de la Constitución General de la República, aducida por el Congreso accionante ni, por ende, la supuesta vulneración o invasión a su esfera competencial en la materia.

85. Conforme a lo hasta aquí expuesto, resulta infundado el concepto de invalidez planteado por el Congreso demandante, al no existir la vulneración competencial aducida en su demanda.

86. Finalmente, resultan inoperantes el resto de los argumentos hechos valer por la accionante en los cuales pretende acreditar que, aun en el caso de que no se actualizara la invasión competencial aducida, resulta ilegal el decreto impugnado, ya que la determinación del Ejecutivo Local, de asumirse como deudor principal, no cumple con las condiciones previstas por la Ley que R. los Financiamientos y Obligaciones para la Disciplina Financiera del Estado de Baja California y sus Municipios –consistentes en que las citadas comisiones estatales hubiesen solicitado que el Ejecutivo demandado asumiera tal carácter y que los acreedores respectivos hubiesen consentido tal modificación jurídica–.

90. Los razonamientos precedentes dieron lugar a la jurisprudencia P./J. 42/2015 (10a.), intitulada: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LAS VIOLACIONES SUSCEPTIBLES DE ANALIZARSE EN EL FONDO SON LAS RELACIONADAS CON EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES O CON LA CLÁUSULA FEDERAL, SOBRE LA BASE DE UN CONCEPTO DE AFECTACIÓN AMPLIO."(17)

IX. DECISIÓN

92. Al resultar infundados, por una parte, e inoperantes, por otra, los argumentos planteados por el Congreso accionante, lo procedente es reconocer la validez del decreto impugnado.

93. Por lo antes expuesto, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resuelve:

PRIMERO.—Es infundada la controversia constitucional.

SEGUNDO.—Se reconoce la validez del decreto impugnado.

TERCERO.—P. la presente resolución en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.

N.; haciéndolo por oficio a las partes, y en su oportunidad devuélvase el expediente a la Sección de Trámite de Controversias Constitucionales y de Acciones de Inconstitucionalidad para los efectos legales a que haya lugar.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los Ministros A.P.D. (ponente), L.O.A., J.L.P. y presidenta Y.E.M.. Ausente el M.L.M.A.M..

En términos de lo previsto en los artículos 110 y 113 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el Acuerdo General Número 11/2017, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación publicado el dieciocho de septiembre de dos mil diecisiete en el Diario Oficial de la Federación, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos

Nota: La tesis de jurisprudencia P./J. 42/2015 (10a.) citada en esta sentencia, también aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 11 de diciembre de 2015 a las 11:15 horas.

________________

1. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia; ..."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. ..."

2. "Artículo 38. Al órgano de gobierno, denominado Mesa Directiva, le corresponde la conducción del Congreso, que es ejercida por su presidente y secretario quienes tendrán la representación legal del Congreso ante todo género de autoridades."

3. "Artículo 10 ...

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."

4. Foja 314 de la controversia constitucional.

5. "Artículo 35. La Consejería Jurídica tendrá las atribuciones y obligaciones siguientes: ...

"XI. Asistir y ejercer la representación legal del Poder Ejecutivo del Gobierno del Estado y de la persona titular del Poder Ejecutivo, en las acciones y controversias constitucionales a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Federal y su ley reglamentaria."

6. "Artículo 8. Corresponde al consejero el ejercicio de las facultades y obligaciones siguientes: ...

"XIX. Asistir y ejercer la representación legal de la persona moral oficial Gobierno del Estado, del Poder Ejecutivo y de la persona titular del Poder Ejecutivo, en las acciones y controversias constitucionales a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Federal y su ley reglamentaria."

7. En sesión de 15 de agosto de 2022.

8. Resuelta el dos de marzo de dos mil dieciséis, por mayoría de tres votos de los señores Ministros: A.Z.L. de L., J.M.P.R. y N.L.P.H. (ponente). Los Ministros J.R.C.D., quien se reservó el derecho de formular voto particular y A.G.O.M. (presidente), emitieron su voto en contra.

9. Resuelto en sesión de nueve de junio de dos mil catorce, por mayoría de ocho votos de los señores M.G.O.M., C.D., L.R. con precisiones, F.G.S., Z.L. de L., S.C. de G.V., P.D. y presidente S.M., respecto del considerando sexto, relativo al análisis de los argumentos hechos valer por el Municipio actor, concernientes a la inconstitucionalidad del artículo 14 de la Constitución Política del Estado de Q. en sus párrafos cuarto, quinto, inciso b), séptimo, octavo, noveno y onceavo, así como de sus conceptos de invalidez atinentes a que la reforma al artículo 14 de la Constitución Local y al artículo 2 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Querétaro contravienen lo previsto por la Ley General de Contabilidad Gubernamental. El señor M.A.M. votó en contra.

10. Tesis P. XVI/2009, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2009, página 1293, registro digital: 167513.

11. Tesis P. XVII/2009, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2009, página 1294, registro digital: 167452.

12. Resuelto por unanimidad de cinco votos de los Ministros A.Z.L. de Larrea, J.R.C.D., J.M.P.R., N.L.P.H. (ponente) y el presidente A.G.O.M..

13. Sesión de diez de octubre de dos mil doce, por mayoría de cuatro votos de los señores Ministros: A.Z.L. de L., G.I.O.M., O.S.C. de G.V. y presidente J.M.P.R., en cuanto a la competencia legal de esta Primera Sala en contra del emitido por el Ministro J.R.C.D. (ponente).

14. Artículo 2055 del Código Civil Federal.

15. Visible en el Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, T.X., página 382, registro digital: 346839.

16. Sesión de siete de mayo de dos mil quince, en relación con el punto resolutivo tercero se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros G.O.M. (ponente), C.D., L.R. en contra de consideraciones, F.G.S., Z.L. de L. en contra de consideraciones, P.R., S.M., M.M.I., separándose de algunas consideraciones, S.C. de G.V., P.D. y presidente A.M..

17. Consultable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 25, Tomo I, diciembre de 2015, página 33, registro digital: 2010668.

Esta sentencia se publicó el viernes 20 de enero de 2023 a las 10:21 horas en el Semanario Judicial de la Federación.