Voto minoritario o de minoría num. 308/2017 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-06-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)
| Juez | Ministros Norma Lucía Piña Hernández, Yasmín Esquivel Mossa y Arturo Zaldívar Lelo de Larrea |
| Emisor | Pleno |
| Fecha de publicación | 01 Junio 2021 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 2, Junio de 2021, Tomo III, 3079 |
VOTO DE MINORÍA QUE FORMULAN LAS MINISTRAS NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ Y Y.E.M., ASÍ COMO EL MINISTRO PRESIDENTE ARTURO ZALDÍVAR LELO DE LARREA, EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 308/2017 PROMOVIDA POR EL INSTITUTO FEDERAL DE TELECOMUNICACIONES.
En sesión pública celebrada el veintisiete de febrero de dos mil veinte, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la controversia constitucional 308/2017, promovida por el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) en contra de la resolución dictada por el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), el primero de noviembre de dos mil diecisiete, dentro del recurso de revisión RRA 4977/17.
En el caso, una mayoría de Ministras y Ministros determinó que la controversia constitucional era procedente pero infundada, ya que la decisión dictada por el INAI –mediante la cual ordenó al IFT realizar una prueba de daño conforme a las disposiciones de la Ley Federal y la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública previo a clasificar cierta información como reservada– fue legal y acorde a las atribuciones del órgano garante en la materia. En consecuencia, se reconoció la validez de la resolución impugnada.
Quienes suscribimos este voto respetuosamente diferimos de la opinión mayoritaria, pues consideramos que la presente controversia debió desecharse al actualizarse una causa de improcedencia de fuente constitucional. Para explicar lo anterior, a continuación desarrollaremos las consideraciones principales de la decisión mayoritaria y posteriormente las razones de nuestro disenso.
I.D. mayoritaria
El tema a dilucidar por este Tribunal Pleno en el considerando V. Causas de Improcedencia, consistió en determinar si la controversia constitucional era procedente, tomando en consideración que el artículo 6o. de la Constitución General establece que las decisiones del INAI son "vinculantes, definitivas e inatacables" para los sujetos obligados.
El Pleno determinó que la presente controversia debía estimarse procedente, toda vez que si bien es cierto que las decisiones del INAI son vinculantes, definitivas e inatacables para los sujetos obligados, ello admite dos excepciones: a) cuando dichas resoluciones puedan poner en peligro la seguridad nacional, caso en el cual el consejero jurídico del Ejecutivo Federal podrá interponer recurso de revisión ante esta Suprema Corte, y b) cuando el Ejecutivo Federal, las Cámaras del Congreso de la Unión u otro órgano constitucional autónomo estimen que las decisiones del INAI en materia de transparencia, afectan sus respectivos ámbitos competenciales, en cuyo caso podrán promover controversia constitucional. A juicio de la mayoría, este último supuesto se actualizó en la especie.
II. Motivos de disenso
Como anunciamos en un principio, quienes suscribimos este voto respetuosamente diferimos de la decisión mayoritaria, pues consideramos que la presente controversia constitucional debió desecharse al actualizarse una causa de improcedencia de rango constitucional.
En primer lugar, es importante recordar que en el recurso de reclamación 126/2017-CA,(1) el cual fue interpuesto por el INAI en contra del auto de admisión de este mismo asunto, dos de quienes suscribimos esta opinión –en tanto la Ministra Esquivel Mossa todavía no integraba el Pleno–(2) consideramos que la presente controversia debió desecharse por notoria y manifiestamente improcedente. Lo anterior, pues si bien es cierto que se trata de una controversia entre dos órganos constitucionales autónomos, en el caso se actualiza una causa de improcedencia que deriva directamente de la Constitución General, la cual establece la definitividad e inatacabilidad de las resoluciones del INAI.
De acuerdo con el artículo 6o. de la Constitución General, el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales es el órgano autónomo especializado en materia de acceso a la información pública y protección de datos personales; cuenta con facultades para conocer de los asuntos relacionados con el acceso a la información pública y la protección de datos personales de cualquier autoridad, y sus resoluciones son vinculatorias, definitivas e inatacables para los sujetos obligados:
"Artículo 6o.
"...
"El organismo garante tiene competencia para conocer de los asuntos relacionados con el acceso a la información pública y la protección de datos personales de cualquier autoridad, entidad, órgano u organismo que forme parte de alguno de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así´ como de cualquier persona física, moral o sindicatos que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en el ámbito federal; con excepción de aquellos asuntos jurisdiccionales que correspondan a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cuyo caso resolverá un comité integrado por tres Ministros. También conocerá de los recursos que interpongan los particulares respecto de las resoluciones de los organismos autónomos especializados de las entidades federativas que determinen la reserva, confidencialidad, inexistencia o negativa de la información, en los términos que establezca la ley.
"El organismo garante federal, de oficio o a petición fundada del organismo garante equivalente de las entidades federativas, podrá conocer de los recursos de revisión que por su interés y trascendencia así lo ameriten.
"La ley establecerá aquella información que se considere reservada o confidencial.
"Las resoluciones del organismo garante son vinculatorias, definitivas e inatacables para los sujetos obligados. El consejero jurídico del Gobierno podrá interponer recurso de revisión ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación en los términos que establezca la ley, sólo en el caso que dichas resoluciones puedan poner en peligro la seguridad nacional conforme a la ley de la materia.
Como se advierte, la Constitución General es clara al señalar que la única excepción en cuanto a la definitividad e inatacabilidad de las resoluciones de dicho instituto se actualiza en el supuesto de que se ponga en peligro a la seguridad nacional, caso en el que el consejero jurídico del Ejecutivo Federal está legitimado para acudir a esta Suprema Corte a través de un recurso expresamente previsto para tal efecto.
Sobre este tema, en la exposición de motivos que dio origen a la enmienda constitucional del siete de febrero de dos mil catorce en materia de transparencia, se señaló que la finalidad de incluir el principio de definitividad e inatacabilidad de las resoluciones del INAI consistía en restringir la revisión de sus resoluciones por parte de los sujetos obligados –no respecto de los particulares– precisándose con un lenguaje muy claro el sentido de este principio:
"... Como es sabido, en algunas entidades federativas se ha constituido un entramado normativo donde se ha pretendido o a (sic) hecho revisables las resoluciones de los órganos garantes de acceso a la información, al sugerir o plantear que éstas puedan ser impugnables por las autoridades o sujetos obligados, y que tal impugnación pueda ser revisables (sic) por el Tribunal Superior de Justicia o el Tribunal de lo Contencioso Administrativo o instancia equivalente. Siendo que tal revisión sea hecha por una ‘instancia no especializada’.
"Por lo tanto, para evitar la tentación de incluir disposiciones contrarias a dicho principio en las leyes federales o locales en la materia, resulta oportuno dejar expresamente establecido el principio de definitividad de las resoluciones de los órganos garantes por parte las autoridades, sin relatividades o tibiezas a este aspecto, sino en materia (sic) contundente y amplia. Dicha definitividad debe quedar claro, es para los Poderes, autoridades, entidades, órgano, organismo, personas o sujetos obligados, pues es claro que queda en favor de los particulares para impugnarlas mediante el juicio de amparo ante las autoridades jurisdiccionales competentes, conforme a los términos y formas previstos en la digitación de la materia o previamente por las vías que al efecto se determinen y procedan." (Dictamen de la Cámara de Senadores página 73)
En ese sentido, es evidente que el objeto de la reforma fue hacer verdaderamente excepcional la posibilidad de que hubiera algún recurso –de la naturaleza que fuera– para los sujetos obligados, con la clara intención de no alargar los procedimientos en materia de acceso a la información y tutelar de mejor manera ese derecho.
Incluso, es importante mencionar que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación –con anterioridad a la reforma mencionada– ya había interpretado en la controversia constitucional 37/2011,(3) que este medio de control constitucional no es la vía idónea para impugnar una resolución emitida por un órgano estatal autónomo en materia de transparencia y acceso a la información, toda vez que ello haría de esta acción un recurso o ulterior medio de defensa para someter a revisión la misma litis debatida en el procedimiento originario, por lo que en tales supuestos la controversia constitucional por regla general era improcedente.
Así, con base en esas mismas consideraciones, quienes suscribimos el presente voto minoritario reiteramos que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se encontraba impedida de analizar el fondo del asunto, al actualizarse de forma clara y manifiesta una causa de improcedencia constitucional.
Como se mencionó anteriormente, en este caso el IFT, en su carácter de sujeto obligado,(4) cuestionó la resolución emitida por el INAI en un recurso de revisión, aduciendo una indebida interpretación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública. En concreto, el IFT argumentó que el INAI le ordenó realizar una prueba de daño antes de confirmar la reserva de la información que fue materia del recurso de revisión, no obstante que a su juicio el artículo 30 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión(5) establece que tal información debe ser considerada como reservada por "ministerio de ley"; es decir, sin necesidad de realizar una prueba de daño.
De este modo, para quienes suscribimos esta opinión no hay duda de que la controversia era improcedente, pues se interpuso como medio de defensa para combatir el sentido de una resolución del INAI en materia de transparencia y acceso a la información pública, que la Constitución califica como vinculatoria, definitiva e inatacable para los sujetos obligados, como lo es el IFT. La única excepción a esta regla se actualiza cuando tales resoluciones puedan poner en peligro la seguridad nacional, en cuyo caso el consejero jurídico del Ejecutivo Federal puede interponer recurso de revisión ante esta Suprema Corte.
En nuestra opinión, estimar lo contrario y considerar que la controversia constitucional es procedente en estos casos –como sostuvo la mayoría– frustra la finalidad del principio de definitividad e inatacabilidad de las resoluciones del órgano autónomo especializado en la materia contenido en el artículo 6o. constitucional en su naturaleza de órgano límite en esta materia, pues abre la puerta a que todos los sujetos obligados con legitimación para promover controversia constitucional en términos del artículo 105 constitucional impugnen por esta vía las resoluciones del INAI. Situación que, en última instancia, puede producir un retraso indebido en el cumplimiento de las resoluciones de dicho Instituto con las que se tutela el derecho de acceso a la información pública de las personas.
El hecho de que la controversia constitucional proceda entre órganos constitucionales autónomos no implica que a través de este medio puedan combatirse todo tipo de actos. Así por ejemplo, esta Suprema Corte ha sostenido que a través de la controversia constitucional no es posible combatir resoluciones jurisdiccionales;(6) así como tampoco el ejercicio del derecho de veto de los Poderes Ejecutivos;(7) o contra resoluciones dictadas en los juicios de amparo o en ejecución de éstos.(8)
Como puede verse, a través de la interpretación, esta Corte ha encontrado que cierto tipo de actos no pueden ser impugnados a través de la controversia, porque escapan del ámbito de tutela propio de este medio de control. En este caso, no era necesario un ejercicio interpretativo: la propia Constitución lo establece.
Al permitir la procedencia de la controversia constitucional contra resoluciones del INAI en su carácter de órgano garante del derecho de acceso a la información, este medio de control se ha desnaturalizado, para hacer de él un recurso contra resoluciones del INAI, lo cual está expresamente prohibido por nuestra Constitución.
Nota: Las tesis aisladas y de jurisprudencia 2a. CVII/2009, 1a. LXXXVI/2009, 2a. LIX/2006, P.L., P./J. 117/2000 y P./J. 77/98 citadas en este voto, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, septiembre de 2009, página 2777, con número de registro digital: 166464, T.X., mayo de 2009, página 849, con número de registro digital: 167282, Tomo XXIV, julio de 2006, página 827, con número de registro digital: 174757, Tomo XX, diciembre de 2004, página 1119, con número de registro digital: 179957, Tomo XII, octubre de 2000, página 1088, con número de registro digital: 190960 y Tomo VIII, diciembre de 1998, página 824, con número de registro digital: 195034, respectivamente.
La ejecutoria relativa a la controversia constitucional 308/2017, que contiene el criterio respecto del cual se formuló este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 5 de marzo de 2021 a las 10:08 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 84, Tomo I, marzo de 2021, página 982, con número de registro digital: 29687.
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1. Resuelta el tres de julio de dos mil dieciocho.
2. Cfr. Voto de Minoría que formulan los Ministros Norma Lucía P.H., A.Z.L. de L. y J.F.F.G.S. en contra de la sentencia dictada en el recurso de reclamación 126/2017-CA, derivado de la controversia constitucional 308/2017.
3. Resuelta por la Primera Sala en sesión de ocho de febrero de dos mil doce por unanimidad de votos. V. también la tesis 1a. CLXXXIII/2009, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CONTRA LAS RESOLUCIONES DEFINITIVAS EMITIDAS POR ORGANISMOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS ESTATALES ESPECIALIZADOS EN TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN, CUANDO NO EXISTA UN PLANTEAMIENTO DE INVASIÓN DE ESFERAS COMPENTENCIALES.". [TA]; Novena Época, Primera Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, octubre 2009, página 1003, 1a. CLXXXIII/2009, «con número de registro digital: 166197».
4. El Instituto Federal de Telecomunicaciones es un sujeto obligado en términos del artículo 6o. constitucional, por tratarse de un órgano autónomo conforme a los artículos 28, párrafo quince de la Constitución General, y 23 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
5. "Artículo 30. Fuera de las audiencias previstas en los procedimientos establecidos en esta ley, los comisionados podrán tratar asuntos de su competencia con personas que representen los intereses de los agentes regulados por el Instituto, únicamente mediante entrevista.
"Para tal efecto, deberá convocarse a todos los comisionados, pero la entrevista podrá celebrarse con la presencia de uno solo de ellos.
"...
"Las entrevistas serán grabadas y almacenadas en medios electrónicos, ópticos o de cualquier otra tecnología, manteniéndose como información reservada, salvo para las otras partes en los procedimientos seguidos en forma de juicio, los demás comisionados, el titular del Órgano Interno de Control y el Senado de la República en caso de que esté sustanciando un procedimiento de remoción de un comisionado. La grabación de cada entrevista deberá estar a disposición de los demás comisionados. Las entrevistas deberán realizarse en las instalaciones del instituto."
6. Tesis 2a. CVII/2009, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA IMPUGNACIÓN DE RESOLUCIONES JURISDICCIONALES CONSTITUYE UN MOTIVO MANIFIESTO E INDUDABLE DE IMPROCEDENCIA QUE DA LUGAR AL DESECHAMIENTO DE PLANO DE LA DEMANDA RELATIVA"; y tesis P./J. 117/2000, de rubro "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. NO SON LA VÍA IDÓNEA PARA COMBATIR RESOLUCIONES JURISDICCIONALES, AUN CUANDO SE ALEGUEN CUESTIONES CONSTITUCIONALES."
7. Tesis 1a. LXXXVI/2009, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CONTRA EL EJERCICIO DEL DERECHO DE VETO, PUES AL CONSTITUIR UN MEDIO DE CONTROL POLÍTICO, NO ES SUSCEPTIBLE DE ANÁLISIS EN SEDE JUDICIAL."
8. Tesis 2a. LIX/2006, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PROCEDE SU DESECHAMIENTO POR NOTORIAMENTE IMPROCEDENTE CUANDO SE PROMUEVE CONTRA UNA RESOLUCIÓN DICTADA EN AMPARO EN REVISIÓN."; tesis P.L., de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES NOTORIAMENTE IMPROCEDENTE CONTRA SENTENCIAS DICTADAS EN JUICIOS DE AMPARO, ASÍ COMO DE LOS ACTOS REALIZADOS EN SU EJECUCIÓN."; y tesis P./J. 77/98, de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. NO ES LA VÍA IDÓNEA PARA IMPUGNAR ACTOS DERIVADOS DE RESOLUCIONES DICTADAS EN UN PROCEDIMIENTO DE EJECUCIÓN DE SENTENCIAS DE AMPARO."
