Voto concurrente num. 184/2020 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-05-2022 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

VOTO CONCURRENTE QUE FORMULA EL MINISTRO PRESIDENTE ARTURO ZALDÍVAR LELO DE LARREA EN LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 184/2020, PROMOVIDA POR LA COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS.

En sesión pública celebrada el dieciocho de mayo de dos mil veintiuno el Tribunal Pleno resolvió la acción de inconstitucionalidad 184/2020, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en contra de los artículos 5, porción normativa: "la Ley General de Víctimas, los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte, el Código Nacional de Procedimientos Penales", y 26, fracción II, de la Ley para la Búsqueda de Personas Desaparecidas en el Estado de Guanajuato,(1) publicada en el Periódico Oficial de esa entidad el tres de junio de dos mil veinte. Dichas normas regulan la figura de supletoriedad en la ley impugnada y los requisitos para ser titular de la Comisión de Búsqueda de Personas en el Estado de Guanajuato, respectivamente.

En cuanto al artículo 5, la mayoría de Ministras y Ministros votó por la invalidez de la porción normativa "la Ley General de Víctimas, los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte, el Código Nacional de Procedimientos Penales", pues las Legislaturas Locales no están facultadas para establecer que la referida legislación general e internacional sea supletoria, por lo que contraviene el derecho a la seguridad jurídica y a la legalidad. Al respecto, tal como anuncié en dicha sesión plenaria, considero que no sólo es inválida la referida porción normativa, sino todo el precepto.

Por otra parte, la mayoría de los integrantes del Pleno votamos por la invalidez de la expresión "No haber sido condenado por la comisión de un delito doloso …", contenida en la fracción II del artículo 26 de la Ley para la Búsqueda de Personas Desaparecidas en el Estado de Guanajuato. En este aspecto, si bien coincido con la invalidez del referido requisito de elegibilidad por ser contrario al derecho de igualdad, respetuosamente, difiero de la metodología empleada por la mayoría para llegar a dicha conclusión.

En ese sentido, suscribo este voto para desarrollar las razones por las que voté por la invalidez total del artículo 5 de la Ley para la Búsqueda de Personas Desaparecidas en el Estado de Guanajuato; así como para explicar la metodología con la que, en mi opinión, debió invalidarse la fracción II del artículo 26 del mismo ordenamiento.

I. Artículo 5 de la Ley para la Búsqueda de Personas Desaparecidas en el Estado de Guanajuato.

a. Criterio mayoritario

El artículo 5 impugnado establece el régimen supletorio para la Ley para la Búsqueda de Personas Desaparecidas en el Estado de Guanajuato, es decir, que en todo lo no previsto en la ley, serán aplicables la Ley General de Víctimas, los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte, el Código Nacional de Procedimientos Penales, el Código Penal del Estado de Guanajuato, el Código Civil para el Estado de Guanajuato y el Código de Procedimientos Civiles para el Estado de Guanajuato.(2)

La mayoría del Pleno declaró la inconstitucionalidad únicamente de la porción "la Ley General de Víctimas, los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte, el Código Nacional de Procedimientos Penales", ya que tales ordenamientos no pueden preverse como parte del régimen supletorio de la legislación local, porque el Congreso Estatal carece de competencia para ello.

Al respecto de la Ley General de Víctimas, se señala que es parte del fundamento de validez de la ley impugnada, por lo que no puede ser al mismo tiempo de aplicación supletoria, toda vez que es de observancia obligatoria en todo el país y de aplicación directa para las entidades federativas.

En cuanto al Código Nacional de Procedimientos Penales, se decidió que tampoco puede ser previsto como supletorio, debido a que la legislación procedimental penal es una materia única cuya regulación es exclusiva del Congreso de la Unión, por lo que conforme al artículo 73, fracción XXI, inciso c), de la Constitución General,(3) los Congresos Locales carecen de competencia para regular esa materia, pudiendo emitir solamente normativa complementaria para la implementación del Código Nacional de Procedimientos Penales.

Finalmente, respecto a los tratados internacionales, se estableció que éstos son de aplicación directa, pues integran la Ley Suprema de la Unión, de conformidad con el artículo 133 constitucional,(4) por lo que la Legislatura Local está impedida para establecer que sean de aplicación supletoria a la ley local.

b. Razones de disenso

Contrario a lo resuelto por la mayoría del Pleno, considero que la invalidez del artículo 5 de la Ley de Búsqueda de Personas Desaparecidas de Guanajuato no tuvo que limitarse a la porción "… la Ley General de Victimas, los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte, el Código Nacional de Procedimientos Penales ...", sino que debió invalidarse en su totalidad.

El artículo 5 impugnado de la Ley de Búsqueda de Personas Desaparecidas de Guanajuato(5) dispone que: "en todo lo no previsto en la presente ley, son aplicables supletoriamente las disposiciones establecidas en la Ley General de Víctimas, los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte, el Código Nacional de Procedimientos Penales, el Código Penal del Estado de Guanajuato, el Código Civil para el Estado de Guanajuato y el Código de Procedimientos Civiles para el Estado de Guanajuato."

Al respecto considero que tuvo que declararse la invalidez total del artículo, toda vez que, como lo he reiterado en diversos precedentes,(6) la supletoriedad en materia de desaparición forzada ya fue regulada por el Congreso de la Unión en ejercicio de su competencia constitucional,(7) al expedir la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas –específicamente en su artículo 6–(8)y, por tanto, no le es disponible a los Congresos de las entidades federativas variar esta norma.

En efecto, el artículo 73, fracción XXI, inciso a), de la Constitución General(9) establece la facultad exclusiva para emitir una ley general en la materia de desapariciones forzadas que contemple, como mínimo, los tipos penales, sanciones, distribución de competencias y las formas de coordinación entre los órdenes de gobierno; creando así, un solo sistema normativo en la materia.

Dentro de ese sistema normativo, el Congreso de la Unión se encargó de legislar, entre otros aspectos, la supletoriedad de normas en materia de desapariciones forzadas y estableció que, para todo aquello no previsto en la ley, serán aplicables las disposiciones del Código Nacional de Procedimientos Penales, el Código Penal Federal y las legislaciones civiles aplicables, así como la Ley General de Víctimas y los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte.(10)

Así, toda vez que el Congreso de la Unión ya ha regulado la figura de supletoriedad en esta materia desde la ley general, incluyendo la referencia a las legislaciones civiles en la materia, no puede haber una supletoriedad específica para las leyes locales. De permitirse que exista una supletoriedad específica para los silencios de la ley local, se generaría un conflicto en torno a si se debe aplicar la regla de supletoriedad de la ley general o de la ley local, pues ambos ordenamientos se complementan y serían aplicables para regular una misma materia en un mismo ámbito espacial: la desaparición forzada de personas en el Estado de Guanajuato.

Por tanto, considero que el artículo impugnado es inconstitucional en su totalidad al variar la regla de supletoriedad prevista en el artículo 6 de la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas, aspecto para el cual el Congreso Estatal carece de competencia, al haber sido regulado por el Congreso de la Unión en ejercicio de su competencia exclusiva.

II. Artículo 26, fracción II, de la Ley para la Búsqueda de Personas Desaparecidas en el Estado de Guanajuato.

a. Criterio mayoritario

La sentencia sostiene que la fracción II del artículo 26 que requiere "no haber sido condenado por la comisión de un delito doloso" para ser titular de la Comisión de Búsqueda de Personas Desaparecidas en Guanajuato viola el derecho a la igualdad y no discriminación al ser sobreinclusiva. Lo anterior en virtud de que dicho requisito no es idóneo ni necesario para garantizar las características que se requieren para desempeñar el referido cargo público, pues "excluye de manera generalizada a toda persona que ha sido sancionada con una condena penal, impidiendo que se racionalice sobre sus características o modalidades, como es por qué sólo ciertos delitos, si son o no recientes, su gravedad o las circunstancias en que se cometieron las conductas reflejadas en la sanción impuesta".

b. Razones de disenso

Coincido plenamente en que la porción normativa vulnera el derecho a la igualdad, pues exige a las personas que aspiran a ocupar el cargo de titular de la Comisión de Búsqueda el no haber sido condenadas por la comisión de un delito doloso. Sin embargo, difiero de la metodología empleada en la sentencia.

Desde mi punto de vista, la norma realiza una distinción que impacta directamente en una categoría sospechosa protegida por el artículo 1o., tercer párrafo, constitucional en la parte que dice "o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas."(11)

Como consecuencia, la porción impugnada debió de evaluarse de acuerdo con un test de escrutinio estricto y, por tanto, conforme a las siguientes etapas: (i) determinar si la medida persigue un objetivo constitucionalmente importante; (ii) verificar si la distinción legislativa está estrechamente vinculada con esta finalidad; y, (iii) determinar si se trata de la medida menos restrictiva para conseguir la finalidad identificada.(12)

En efecto, en la Suprema Corte hemos sostenido reiteradamente que cuando una distinción impugnada se apoya en una "categoría sospechosa" debe realizarse un test estricto para examinar su constitucionalidad a la luz del principio de igualdad.(13) En esos casos, hemos señalado que es necesario someter la labor del legislador a un escrutinio especialmente riguroso desde el punto de vista del respeto a la igualdad.(14)

Una distinción se basa en una categoría sospechosa cuando se apoya en alguno de los criterios enunciados en el último párrafo del artículo 1o. constitucional: origen étnico, nacionalidad, género, edad, discapacidad, condición social, salud, religión, opiniones, preferencias sexuales, estado civil "o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas". Así, la utilización de estas categorías debe examinarse con mayor rigor, precisamente porque sobre ellas se tiene la sospecha de ser inconstitucionales. En estos casos, puede decirse que las leyes que las emplean para hacer alguna distinción se ven afectadas por una presunción de inconstitucionalidad.(15) Con todo, la Constitución no prohíbe el uso de categorías sospechosas, lo que prohíbe es su utilización de forma injustificada. El escrutinio estricto de las distinciones basadas en categorías sospechosas garantiza que sólo serán constitucionales aquellas que tengan una justificación muy robusta.

Los antecedentes penales como categoría sospechosa

Si bien el texto del artículo 1o. constitucional no contempla expresamente a las personas que han compurgado una pena como una categoría sospechosa que justifique una presunción de inconstitucionalidad, lo cierto es que esta norma constitucional dispone que lo será "cualquier otra que atente contra la dignidad humana".

Como he sostenido de manera consistente en precedentes,(16) desde mi perspectiva, las personas con antecedentes penales constituyen un grupo especialmente vulnerable a sufrir discriminación(17) en la medida en la que enfrentan obstáculos diferenciados para participar en la vida política y social, únicamente por haber estado en reclusión.(18) Estos obstáculos son el reflejo de un proceso de estigmatización que se origina en el castigo penal, pero perdura más allá de la cárcel.

Efectivamente, de acuerdo con la literatura especializada "el castigo penal es un proceso de estigmatización".(19) Designar a una persona como "criminal" le imprime una marca que la presenta como inferior y peligrosa a los ojos de la sociedad. Desafortunadamente, esta "marca" o estigma perdura más allá de la liberación y no se borra con una sentencia absolutoria.(20) A pesar de que la pena privativa de la libertad debe estar claramente delimitada y no debe añadir un sufrimiento mayor,(21) el estigma se prolonga a través de la exclusión que enfrentan estas personas para reintegrarse plenamente a la sociedad, lo que prolonga un castigo con el que ya cumplieron.

La vulnerabilidad de las personas con antecedentes penales es especialmente patente en el acceso a un trabajo. Por ejemplo, en el año dos mil nueve, de un total de 3,934 internos del fuero federal que obtuvieron el beneficio de libertad anticipada únicamente el 1.1% logró colocarse en un puesto de trabajo.(22) De acuerdo con la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, sin medidas que impulsen afirmativamente sus oportunidades de trabajo, las personas condenadas a penas privativas de la libertad corren "el riesgo de permanecer en un ciclo de exclusión social y reincidencia criminal".(23) Desafortunadamente, la falta de políticas públicas orientadas a promover la reinserción social –incluyendo oportunidades de reinserción laboral– es uno de los problemas más graves y extendidos en Latinoamérica.(24)

La situación de vulnerabilidad que enfrentan las personas con antecedentes penales presenta capas adicionales de marginación y estigmatización. En las poblaciones carcelarias comúnmente se encuentran sobrerrepresentados grupos que han sido históricamente discriminados por su origen étnico(25) o su raza.(26) Particularmente en México, la prisión se utiliza desproporcionadamente para castigar delitos cometidos por hombres jóvenes que provienen de sectores económicamente marginados.(27) Estas condiciones actualizan una discriminación estructural que asfixia sistemáticamente sus oportunidades de integrarse a la vida laboral.(28) Por lo demás, no puede olvidarse el prejuicio asociado con las inmensas dificultades que enfrentan las personas privadas de su libertad en condiciones de hacinamiento y violencia física y emocional, ausencia de servicios básicos, entre otros.(29)

Reconociendo esta compleja realidad, por ejemplo, tanto la Ley Federal para Prevenir y Sancionar la Discriminación(30) como la Ley Nacional de Ejecución Penal,(31) contemplan expresamente los antecedentes penales como una categoría respecto de la que está prohibida la discriminación.

En este sentido, es evidente que las normas jurídicas que prohíben categóricamente a este grupo de personas acceder a un cargo público corren un riesgo muy significativo de excluirlas de participar en la vida pública de la comunidad de manera injustificada, y de reforzar el estigma social que padecen. Distinciones basadas en esta categoría comunican públicamente la idea de que estas personas no son aptas para ocupar una posición de liderazgo y cooperación en la vida política de una comunidad por el simple hecho de haber sido privadas de su libertad. Esto fortalece el prejuicio negativo en su contra, reduce su identidad a la de individuos que estuvieron privados de su libertad, y margina el resto de las virtudes y capacidades que poseen. Por ello, los antecedentes penales en este contexto deben considerarse una categoría sospechosa en términos del artículo 1o. de la Constitución General.

El test de igualdad de escrutinio estricto

Así las cosas, partiendo de la base que esta Suprema Corte ya ha sostenido que cuando una ley contiene una distinción basada en una categoría sospechosa, el juzgador debe realizar un escrutinio estricto de la medida para examinar su constitucionalidad a la luz del principio de igualdad, me parece que la resolución debió apegarse a dicha metodología para evaluar esta porción normativa. Es decir, la sentencia debió verificar si (i) la medida persigue un objetivo constitucionalmente importante; (ii) si la distinción legislativa está estrechamente vinculada con dicha finalidad; y, (iii) si se trata de la medida menos restrictiva para conseguir la finalidad descrita.(32)

En este sentido, la primera parte del test de escrutinio estricto exige evaluar si la distinción cumple con una finalidad imperiosa desde el punto de vista constitucional, es decir, debe perseguir un objetivo constitucionalmente importante.

Al respecto, el Congreso Estatal argumentó en su informe que el requisito de "no haber sido condenado por la comisión de algún delito doloso" se estableció porque el artículo 51, último párrafo, de la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas(33) ordena a las Legislaturas Estatales a establecer como mínimo los mismos requisitos en ella previstos para ser titular de la Comisión de Búsqueda, entre los que se encuentra el de no haber sido condenado por delito doloso. Además, adujo que dicho requisito busca garantizar un perfil idóneo del aspirante al cargo.

Así, es posible advertir por lo menos dos finalidades: cumplir con el mandato previsto en la ley general, así como garantizar un perfil idóneo del titular de la Comisión de Búsqueda.

La primera, cumplir con el mandato de la ley general, es una finalidad constitucional imperiosa, pues en el procedimiento legislativo con el que se adicionó el inciso a) en la fracción XXI del artículo 73 constitucional,(34) que prevé la emisión de la Ley General en Materia de Desaparición Forzada, se identificó la falta de uniformidad en la legislación en materia de desaparición forzada como uno de los principales problemas para el combate de ese delito.

En ese sentido, el artículo 51, fracción II, de la Ley General en Materia de Desaparición Forzada establece el mismo requisito de no haber sido condenado por delito doloso para ser titular de la Comisión Nacional de Búsqueda, y su último párrafo obliga a las entidades federativas a establecer como mínimo los mismos requisitos para ese cargo a nivel estatal.(35)

Por tanto, la finalidad de cumplir con un mandato establecido en la Ley General en Materia de Desaparición Forzada es constitucionalmente imperiosa, pues busca respetar el criterio de uniformidad que el Constituyente Permanente consideró fundamental para combatir ese delito.

Por otra parte, la finalidad de garantizar un perfil idóneo en el titular de la comisión también es constitucionalmente imperiosa conforme al artículo 109, fracción III, primer párrafo, constitucional,(36) que prevé los principios con los que los servidores públicos deben desempeñar sus funciones.(37)

No obstante, independientemente de que la medida persiga dos finalidades constitucionalmente imperiosas, no supera el test de escrutinio estricto, pues la medida no es adecuada para alcanzar la finalidad de garantizar un perfil idóneo en la persona que ocupe el cargo.

En efecto, en una segunda etapa debe analizarse si la distinción legislativa está estrechamente vinculada con las finalidades constitucionalmente imperiosas identificadas anteriormente. Al respecto, esta Suprema Corte ha explicado que la medida legislativa debe estar directamente conectada con la consecución de los objetivos constitucionales identificados por el operador jurídico. En otras palabras, la medida debe estar encaminada a la consecución de la finalidad, sin que pueda considerarse suficiente que esté potencialmente conectada con tales objetivos. En ese sentido, la medida impugnada no es adecuada para alcanzar la finalidad de garantizar un perfil idóneo en la persona que ocupe el cargo, pues el hecho de "no haber sido condenado por la comisión de algún delito doloso", no contribuye en un grado relevante a garantizar la confianza ciudadana. Además, la medida no permite distinguir entre los casos en los que se cometió el delito doloso (ya sea por su tipo, gravedad o la época de su comisión).

Así, la norma excluye a priori a todas las personas que hubieren cometido cualquier delito doloso en cualquier momento de su vida, a pesar de que, al momento de la designación, pudieran ser idóneas para ocupar tales cargos. De esa manera la norma pierde de vista que pueden existir una gran cantidad de casos en los que la simple comisión de un delito doloso no diga nada ya sobre el carácter de una persona o su idoneidad para ocupar un cargo al momento de su designación.

Consecuentemente, al no superar un test de escrutinio estricto, la norma debió declararse inconstitucional, aunque por razones distintas a las señaladas en el proyecto.

***

Por las razones expuestas, considero que debió declararse inválida la totalidad del artículo 5 de la Ley para la Búsqueda de Personas Desparecidas en el Estado de Guanajuato, y no sólo la porción normativa "la Ley General de Víctimas, los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte, el Código Nacional de Procedimientos Penales". En cuanto al requisito: "No haber sido condenado por la comisión de un delito doloso ...", contenido en la fracción II del artículo 26, de la misma ley, coincido con su invalidez, pero estimo que debió haber sido sometido a un escrutinio estricto por incidir en una categoría sospechosa.

Nota: La tesis de jurisprudencia 1a./J. 87/2015 (10a.) citada en este voto, también aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 4 de diciembre de 2015 a las 10:30 horas.

La sentencia relativa a la acción de inconstitucionalidad 184/2020, que contiene el criterio respecto del cual se formuló este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 20 de agosto de 2021 a las 10:28 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 4, Tomo I, agosto de 2021, página 293, con número de registro digital: 30036.

El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 25 de agosto de 2021.

_____________

1. Ley para la Búsqueda de Personas Desaparecidas en el Estado de Guanajuato

"Artículo 5. En todo lo no previsto en la presente ley, son aplicables supletoriamente las disposiciones establecidas en la Ley General de Víctimas, los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte, el Código Nacional de Procedimientos Penales, el Código Penal del Estado de Guanajuato, el Código Civil para el Estado de Guanajuato y el Código de Procedimientos Civiles para el Estado de Guanajuato."

"Artículo 26. Para el nombramiento del titular de la Comisión de Búsqueda, la Secretaría de Gobierno realizará una consulta pública previa a los colectivos de víctimas, organizaciones de la sociedad civil especializadas en derechos humanos, personas expertas y organizaciones de la sociedad civil especializadas en la materia, pertenecientes al Estado.

"Para ser titular se requiere:

"...

"II. No haber sido condenado por la comisión de un delito doloso o inhabilitado como servidor público."

2. Ley para la Búsqueda de Personas Desaparecidas en el Estado de Guanajuato

"Artículo 5. En todo lo no previsto en la presente ley, son aplicables supletoriamente las disposiciones establecidas en la Ley General de Víctimas, los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte, el Código Nacional de Procedimientos Penales, el Código Penal del Estado de Guanajuato, el Código Civil para el Estado de Guanajuato y el Código de Procedimientos Civiles para el Estado de Guanajuato."

3. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad: ...

"XXI. Para expedir: ...

"c) La legislación única en materia procedimental penal, de mecanismos alternativos de solución de controversias en materia penal, de ejecución de penas y de justicia penal para adolescentes, que regirá en la República en el orden federal y en el fuero común."

4. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

"Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los Jueces de cada entidad federativa se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de las entidades federativas."

5. Ley para la Búsqueda de Personas Desaparecidas en el Estado de Guanajuato

Artículo 5. En todo lo no previsto en la presente ley, son aplicables supletoriamente las disposiciones establecidas en la Ley General de Víctimas, los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte, el Código Nacional de Procedimientos Penales, el Código Penal del Estado de Guanajuato, el Código Civil para el Estado de Guanajuato y el Código de Procedimientos Civiles para el Estado de Guanajuato."

6. Acción de inconstitucionalidad 79/2019, resuelta el veintitrés de abril de dos mil veinte; la acción de inconstitucionalidad 128/2019, resuelta el veintiuno de julio de dos mil veinte; y, en la acción de inconstitucionalidad 88/2019, resuelta el dieciocho de enero de dos mil veintiuno.

7. Constitución General

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"XXI. Para expedir:

"a) Las leyes generales que establezcan como mínimo, los tipos penales y sus sanciones en las materias de secuestro, desaparición forzada de personas, otras formas de privación de la libertad contrarias a la ley, trata de personas, tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, así como electoral.

"Las leyes generales contemplarán también la distribución de competencias y las formas de coordinación entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios."

8. Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas

"Artículo 6. En todo lo no previsto en la presente ley, son aplicables supletoriamente las disposiciones establecidas en el Código Nacional de Procedimientos Penales, el Código Penal Federal y las legislaciones civiles aplicables, así como la Ley General de Víctimas y los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte."

9. Constitución General

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"XXI. Para expedir:

"a) Las leyes generales que establezcan como mínimo, los tipos penales y sus sanciones en las materias de secuestro, desaparición forzada de personas, otras formas de privación de la libertad contrarias a la ley, trata de personas, tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, así como electoral.

"Las leyes generales contemplarán también la distribución de competencias y las formas de coordinación entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios."

10. Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas

"Artículo 6. En todo lo no previsto en la presente ley, son aplicables supletoriamente las disposiciones establecidas en el Código Nacional de Procedimientos Penales, el Código Penal Federal y las legislaciones civiles aplicables, así como la Ley General de Víctimas y los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte."

11. En cuanto a ello, en el último párrafo del artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se reconoce el derecho a la igualdad y no discriminación para todas las personas en el territorio nacional, al disponer lo que sigue:

"Artículo 1. ...

"Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas."

12. Al respecto véase la tesis jurisprudencial 1a./ J. 87/2015 de la Primera Sala, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 25, diciembre de 2015, Tomo I, página 109, con número de registro digital: 2010595, de rubro: "CONSTITUCIONALIDAD DE DISTINCIONES LEGISLATIVAS QUE SE APOYAN EN UNA CATEGORÍA SOSPECHOSA. FORMA EN QUE DEBE APLICARSE EL TEST DE ESCRUTINIO ESTRICTO."

13. Por todos, véase: "IGUALDAD. CRITERIOS QUE DEBEN OBSERVARSE EN EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLATORIAS DE DICHA GARANTÍA.". (Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2008, página 440, con número de registro digital: 169489, tesis 2a. LXXXIV/2008, tesis aislada, materia constitucional); "IGUALDAD. CASOS EN LOS QUE EL JUZGADOR CONSTITUCIONAL DEBE ANALIZAR EL RESPETO A DICHA GARANTÍA CON MAYOR INTENSIDAD.". (Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2008, página 439, con número de registro digital: 169490, tesis 2a. LXXXV/2008, tesis aislada, materia constitucional); "MOTIVACIÓN LEGISLATIVA. CLASES, CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS.". (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, diciembre de 2009, página 1255, con número de registro digital: 165745, tesis P./J. 120/2009, jurisprudencia, materia constitucional); "PRINCIPIO DE IGUALDAD. INTERPRETACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN A EFECTOS DE DETERMINAR LA INTENSIDAD DEL ESCRUTINIO.". (Novena Época. Instancia: Primera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de 2010, página 185, con número de registro digital: 163766, tesis aislada, materia constitucional); "PRINCIPIO DE IGUALDAD. INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL PARA DETERMINAR SI EN UN CASO PROCEDE APLICAR ESCRUTINIO INTENSO POR ESTAR INVOLUCRADAS CATEGORÍAS SOSPECHOSAS.". (Novena Época. Instancia: Primera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de 2010, página 183, con número de registro digital: 163768, tesis 1a. CIV/2010, tesis aislada, materia constitucional); "IGUALDAD. CRITERIOS QUE DEBEN OBSERVARSE EN EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLATORIAS DE DICHA GARANTÍA.". (Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, abril de 2010, página 427, con número de registro digital: 164779, tesis 2a./J. 42/2010, jurisprudencia, materia constitucional); "MATRIMONIO ENTRE PERSONAS DEL MISMO SEXO. AL TRATARSE DE UNA MEDIDA LEGISLATIVA QUE REDEFINE UNA INSTITUCIÓN CIVIL, SU CONSTITUCIONALIDAD DEBE VERIFICARSE EXCLUSIVAMENTE BAJO UN PARÁMETRO DE RAZONABILIDAD DE LA NORMA (ARTÍCULO 146 DEL CÓDIGO CIVIL PARA EL DISTRITO FEDERAL, REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN LA GACETA OFICIAL DE LA ENTIDAD EL 29 DE DICIEMBRE DE 2009).". (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2011, página 873, con número de registro digital: 161272, tesis P. XXIV/2011, tesis aislada, materias constitucional y civil); "CONTROL DEL TABACO. EL ARTÍCULO 16, FRACCIÓN II, DE LA LEY GENERAL RELATIVA NO DEBE SER SOMETIDO A UN ESCRUTINIO DE IGUALDAD INTENSO.". (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2011, página 24, con número de registro digital: 161364, tesis P. VII/2011, tesis aislada, materia constitucional); "ESCRUTINIO DE IGUALDAD Y ANÁLISIS CONSTITUCIONAL ORIENTADO A DETERMINAR LA LEGITIMIDAD DE LAS LIMITACIONES A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. SU RELACIÓN.". (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2011, página 5, con número de registro digital: 161310, tesis P./J. 28/2011, jurisprudencia, materia constitucional).

14. "IGUALDAD. CASOS EN LOS QUE EL JUEZ CONSTITUCIONAL DEBE HACER UN ESCRUTINIO ESTRICTO DE LAS CLASIFICACIONES LEGISLATIVAS (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 1o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS).". (Novena Época. Registro digital: 169877. Primera Sala. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2008, materia constitucional, tesis 1a./J. 37/2008, página 175).

15. Sobre la inversión de la presunción de constitucionalidad de las leyes en casos de afectación de intereses de grupos vulnerables, véase F.C., V., Justicia constitucional y democracia, 2a. ed., Madrid, CEPC, 2007, pp. 220-243.

16. Esto es, en la acción de inconstitucionalidad 107/2016, resuelta el veintitrés de enero de dos mil veinte; acción de inconstitucionalidad 85/2018, resuelta el veintisiete de enero de dos mil veinte; acción de inconstitucionalidad 86/2018, resuelta el veintisiete de enero de dos mil veinte; acción de inconstitucionalidad 83/2019, resuelta el quince de octubre de dos mil veinte; y acción de inconstitucionalidad 50/2019, resuelta el veintisiete de enero de dos mil veinte.

17. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Los Derechos Humanos y las Prisiones: Manual de capacitación en derechos humanos para funcionarios de prisiones, Naciones Unidas, Nueva York y Ginebra, Serie No. 11, 2004, pág. 168.

18. Me´xico E.´a, La ca´rcel en Me´xico: ¿para que´?, págs. 23-24.

19. C.P.C., El Sistema Penal como Mecanismo de Discriminación y Exclusión, págs. 143-173, en "Sin Derechos: Exclusión y Discriminación en el México Actual", Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2014. Disponible en red: https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/8/3541/8.pdf, pág. 164.

20. I..

21. CIDH, Informe Anual 2002, C.´tulo IV, Cuba, OEA/Ser.L/V/II.117, Doc. 1 Rev. 1, adoptado el 7 de marzo de 2003, pa´rr. 73; y CIDH, Informe Anual 2001, C.´tulo IV(c), Cuba, OEA/Ser.L/V/II.114, Doc. 5 Rev., adoptado el 16 de abril de 2002, pa´rr. 76.

22. De acuerdo con datos de la Auditoría Superior de la Federación, reportados por C.P.C. en Marcando al delincuente: estigmatización, castigo y cumplimiento del derecho, Universidad Nacional Autónoma de México-Instituto de Investigaciones Sociales. Revista Mexicana de Sociología 75, núm. 2 (abril-junio, 2013): 287-311, pág. 300.

23. Informe sobre los derechos humanos de las personas privadas de libertad en las Américas, Organización de los Estados Americanos, Comisión Interamericana de Derechos Humanos, OEA/Ser.L/V/II., Doc. 64, 31 de diciembre de 2011, párrafo 610.

24. I.. Ver también, en general: CIDH, Informe sobre el uso de la prisión preventiva en las Américas, OEA/Ser.L/V/II., DOC. 46/13, 30 de diciembre de 2013.

25. "Las personas pertenecientes a minori´as e´tnicas suelen estar excesivamente representadas en las poblaciones penitenciarias en muchos pai´ses", supra nota 5.

26. Ver, por ejemplo: F., J. y M., T., "Punishment, Deterrence and Social Control: The Paradox of Punishment in Minority Communities", O.S.J.o.C.L., nu´m. 6, 2008, pág. 214.

27. Supra nota 7, pág. 288.

28. E.V.B., La discriminación en el empleo en México, 2017, págs. 116-117, notando que "la cárcel se ha convertido en un mecanismo para castigar la pobreza, más que el delito" (pág. 117). Ver también: C.P.´rez Correa, Las mujeres invisibles: los verdaderos costos de la prisio´n, Banco Interamericano de Desarrollo, 2014, p. 10, notando "que las familias de los internos provienen, mayoritariamente, de contextos sociales desaventajados", y mostrando los costos en los que incurren los familiares de los internos para soportar sus gastos más básicos de comida, agua, ropa, cobijas, limpieza y medicina, entre otros.

29. La Primera Sala de la Suprema Corte ya ha tenido oportunidad de subrayar las condiciones que enfrentan las personas privadas de su libertad en América Latina y particularmente en México al resolver el amparo en revisión 644/2016, 8 de marzo de 2017, págs. 23-25.

30. "Artículo 1. Las disposiciones de esta ley son de orden público y de interés social. El objeto de la misma es prevenir y eliminar todas las formas de discriminación que se ejerzan contra cualquier persona en los términos del artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como promover la igualdad de oportunidades y de trato.

"Para los efectos de esta ley se entenderá por:

"...

"III. Discriminación: Para los efectos de esta ley se entenderá por discriminación toda distinción, exclusión, restricción o preferencia que, por acción u omisión, con intención o sin ella, no sea objetiva, racional ni proporcional y tenga por objeto o resultado obstaculizar, restringir, impedir, menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio de los derechos humanos y libertades, cuando se base en uno o más de los siguientes motivos: el origen étnico o nacional, el color de piel, la cultura, el sexo, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, económica, de salud o jurídica, la religión, la apariencia física, las características genéticas, la situación migratoria, el embarazo, la lengua, las opiniones, las preferencias sexuales, la identidad o filiación política, el estado civil, la situación familiar, las responsabilidades familiares, el idioma, los antecedentes penales o cualquier otro motivo; ..."

31. "Artículo 4. Principios rectores del Sistema Penitenciario

"El desarrollo de los procedimientos dentro del Sistema Penitenciario debe regirse por los siguientes principios:

"...

"Igualdad. Las personas sujetas a esta ley deben recibir el mismo trato y oportunidades para acceder a los derechos reconocidos por la Constitución, tratados internacionales y la legislación aplicable, en los términos y bajo las condiciones que éstas señalan. No debe admitirse discriminación motivada por origen étnico o nacional, el color de piel, la cultura, el sexo, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, económica, de salud o jurídica, la religión, la apariencia física, las características genéticas, la situación migratoria, el embarazo, la lengua, las opiniones, las preferencias sexuales, la identidad o filiación política, el estado civil, la situación familiar, las responsabilidades familiares, el idioma, los antecedentes penales o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y con el objeto de anular o menoscabar los derechos y las libertades de las personas. ..."

32. Al respecto véase la tesis jurisprudencial 1a./J. 87/2015 de la Primera Sala, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 25, diciembre de 2015, Tomo I, página 109, con número de registro digital: 2010595, de rubro: "CONSTITUCIONALIDAD DE DISTINCIONES LEGISLATIVAS QUE SE APOYAN EN UNA CATEGORÍA SOSPECHOSA. FORMA EN QUE DEBE APLICARSE EL TEST DE ESCRUTINIO ESTRICTO."

33. Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas

"Artículo 51. La Comisión Nacional de Búsqueda está a cargo de una persona titular nombrada y removida por el presidente de la República, a propuesta del secretario de Gobernación.

"Para el nombramiento, la Secretaría de Gobernación realizará una consulta pública previa a los colectivos de víctimas, personas expertas y organizaciones de la sociedad civil especializadas en la materia. Para ser titular se requiere: "I. Ser ciudadana o ciudadano mexicano;

"II. No haber sido condenado por la comisión de un delito doloso o inhabilitado como servidor público;

"III. Contar con título profesional;

"IV. No haber desempeñado cargo de dirigente nacional o estatal en algún partido político, dentro de los dos años previos a su nombramiento;

".H. desempeñado destacadamente en actividades profesionales, de servicio público, en la sociedad civil o académicas relacionadas con la materia de esta Ley, por lo menos en los dos años previos a su nombramiento; y,

"VI. Contar con conocimientos y experiencia en derechos humanos y búsqueda de personas, y preferentemente con conocimientos en ciencias forenses o investigación criminal.

"En el nombramiento de la persona titular de la Comisión Nacional de Búsqueda, debe garantizarse el respeto a los principios que prevé esta ley, especialmente los de enfoque transversal de género, diferencial y de no discriminación.

"La persona titular de la Comisión Nacional de Búsqueda no podrá tener ningún otro empleo, cargo o comisión, salvo en instituciones docentes, científicas o de beneficencia.

"Las entidades federativas deben prever, como mínimo, los mismos requisitos que contempla el presente artículo para la selección de la persona titular de la Comisión de Búsqueda Local que corresponda."

34. Constitución General

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad: ...

"XXI. Para expedir:

"a) Las leyes generales que establezcan como mínimo, los tipos penales y sus sanciones en las materias de secuestro, desaparición forzada de personas, otras formas de privación de la libertad contrarias a la ley, trata de personas, tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, así como electoral."

35. Ley General de Desaparición Forzada de Personas

"Artículo 51. La Comisión Nacional de Búsqueda está a cargo de una persona titular nombrada y removida por el presidente de la República, a propuesta del secretario de Gobernación.

"Para el nombramiento, la Secretaría de Gobernación realizará una consulta pública previa a los colectivos de Víctimas, personas expertas y organizaciones de la sociedad civil especializadas en la materia. Para ser titular se requiere:

"I. Ser ciudadana o ciudadano mexicano;

"II. No haber sido condenado por la comisión de un delito doloso o inhabilitado como servidor público;

"III. Contar con título profesional;

"IV. No haber desempeñado cargo de dirigente nacional o estatal en algún partido político, dentro de los dos años previos a su nombramiento;

".H. desempeñado destacadamente en actividades profesionales, de servicio público, en la sociedad civil o académicas relacionadas con la materia de esta ley, por lo menos en los dos años previos a su nombramiento; y,

"VI. Contar con conocimientos y experiencia en derechos humanos y búsqueda de personas, y preferentemente con conocimientos en ciencias forenses o investigación criminal.

"En el nombramiento de la persona titular de la Comisión Nacional de Búsqueda, debe garantizarse el respeto a los principios que prevé esta ley, especialmente los de enfoque transversal de género, diferencial y de no discriminación.

"La persona titular de la Comisión Nacional de Búsqueda no podrá tener ningún otro empleo, cargo o comisión, salvo en instituciones docentes, científicas o de beneficencia.

"Las entidades federativas deben prever, como mínimo, los mismos requisitos que contempla el presente artículo para la selección de la persona titular de la Comisión de Búsqueda Local que corresponda."

36. Constitución General

"Artículo 109. Los servidores públicos y particulares que incurran en responsabilidad frente al Estado, serán sancionados conforme a lo siguiente: ...

"III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones. Dichas sanciones consistirán en amonestación, suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas, y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos que, en su caso, haya obtenido el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por los actos u omisiones. La ley establecerá los procedimientos para la investigación y sanción de dichos actos u omisiones."

37. Cabe destacar que, del dictamen de la Cámara de Senadores en el procedimiento legislativo que dio lugar a la expedición de la ley general, también se dijo que los requisitos para ser titulares de la comisión nacional y las estatales buscan asegurar su calidad profesional y el compromiso con la promoción, defensa y garantía de los derechos humanos.