Mayorías, colaboración entre poderes y acuerdos legislativos
| Autor | María Amparo Casar |
| Páginas | 35-53 |
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4. Mayorías, colaboración
entre poderes y acuerdos legislativos
Aunque la democracia no es un método para satisfacer las necesidades de la población, sí lo es para que los representantes tomen las decisiones que pudieran conducir a esa satisfacción. Esto es, la democracia no va a resolver el problema de la pobreza o de una distribución del ingreso brutalmente inequitativa, pero lo que sí puede pedírsele a la democracia y por tanto a los gobiernos democráticos es que se tomen decisiones de política económica y social que conduzcan a la disminución de la pobreza o de la disparidad social.
Las sociedades enfrentan diversos problemas —desempleo, inseguridad, falta de inversión— y demandas sociales —educación, salud, infraestructura— que reclaman solución y que compiten entre sí por la atención y los recursos que los gobernantes destinan a ellos. El meollo del asunto es que, tanto las soluciones a estos problemas como la prioridad que a ellos se les debe otorgar, es necesariamente materia de discusión o de disputa. Si hubiese una sola vía para solucionarlos, si no hubiese visiones alternativas y todos estuviésemos de acuerdo en el orden en que deberían ser atendidos, no habría intereses encontrados ni tampoco lucha política.
El punto es que los partidos políticos existen precisamente porque hay distintas visiones, incluso visiones opuestas, acerca de en qué orden, con qué intensidad y de qué manera enfrentar estos pro- blemas. La democracia está encargada de dirimir por la vía institucional esta disputa; lo hace por medio de la representación, de la deliberación y de la toma de decisiones a través de la formación de mayorías.
En realidad, si se analizan con detalle, las visiones alternativas que coexisten en una sociedad no son tanto sobre los “qués” sino más bien sobre los “cómos”.
Todos los partidos representados en el Congreso estarían, por ejemplo, en favor de disminuir o de erradicar la pobreza. Pero no se ponen de acuerdo en cómo hacerlo. Cuando las diferencias son irreductibles, opera la regla de las mayorías; mayorías de diversas magnitudes pero mayorías al fin, porque eso es la democracia: un método para, previa deliberación, tomar decisiones por mayoría. Lo
La democracia y sus posibilidades
Problemas sociales
Toma
de decisiones
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que la democracia dice es que, ante la falta de acuerdos, prevalece la mayoría.
Lo que hemos visto en los últimos años en México es que muchas decisiones, particularmente las llamadas “reformas estructurales”, han ido posponiéndose por falta de acuerdos que, por lo demás, son consustanciales a la democracia precisamente porque ella admite, a diferencia del autoritarismo, la representación de distintos intereses y proyectos de nación. Llamamos reformas estructurales a aquellas propias del ámbito económico y social para hacer competitivo a nuestro país: lograr tasas de crecimiento adecuadas para poder satisfacer las principales exigencias de la población tales como la reforma fiscal, energética, bancaria, de pensiones y laboral.
Revisemos entonces el primer problema que enfrentan los gobiernos: el de la formación de mayorías.
4.1 Formación de mayorías
Las democracias, presidenciales o no, necesitan formar mayorías para su funcionamiento. En el caso del parlamentarismo —que es un sistema de “fusión de poderes”— la formación de mayorías es ne- cesaria no sólo para tomar decisiones de política pública sino para algo indispensable: formar gobierno y mantenerlo.
En los sistemas parlamentarios el jefe de gobierno o presidente es ele- gido de manera indirecta por los miembros del Parlamento. Si las elecciones no otorgan la mayoría para un determinado partido, el partido que más votos recibió en las urnas se ve obligado a buscar el apoyo de otro u otros partidos para asumir juntos el mando del gobierno. De entrada, entonces, la alianza o coalición entre partidos y la cooperación entre los mismos no son opcionales sino obligatorios. Lo mismo ocurre para mantenerse en el poder. Si a lo largo del mandato un primer ministro, jefe de gobierno o presidente y su partido pierden el apoyo de la mayoría, pierden también el derecho a permanecer como cabeza del gobierno.
En los sistemas presidenciales, el problema es distinto porque se trata de un sistema de división de poderes. El Presidente y el Congreso se eligen de manera separada y si el partido del Presidente no recibe la mayoría en el Congreso, esto no tiene consecuencias sobre su legitimidad ni sobre su permanencia en el cargo, aunque sí sobre su
Reformas estructurales
Funcionamiento democrático
Sistemas parlamentarios
Sistemas presidenciales
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margen de maniobra para gobernar de acuerdo a la plataforma que ofreció al electorado durante la campaña política.
Al ser el presidencial un sistema de división de poderes, está en su naturaleza la posibilidad de que el partido del Presidente no tenga mayoría en el Congreso y que ningún otro partido tenga esa mayoría. Igualmente está en su naturaleza la necesidad de que el poder ejecutivo y el legislativo colaboren y que se generen las mayorías y acuerdos en el interior del Congreso para la realización de cambios en la legislación. Puede darse también la eventualidad de que esos cambios no se den y el status quo permanezca.
El problema que acarrea la división de poderes es propio de todos los sistemas presidenciales y por lo tanto no es privativo del caso de México. Pero lo que un sistema presidencial debe hacer a través de sus reglas de representación y de operación es, primero, alentar la forma- ción de mayorías en las urnas por medio de las alianzas entre par- tidos y, después, crear mecanismos para unir lo que las urnas separan. Esto es, para unir lo que la voluntad de los electores separó.
Nuestro sistema está particularmente mal equipado para cualquiera de los dos propósitos: tanto para que se formen mayorías por la voluntad de los votantes en las urnas, como para unir lo que las urnas separaron.
De aquí surge el primer conjunto de reformas para enfrentar el problema de la formación de mayorías, la cooperación entre poderes y la gestación de acuerdos en el Congreso.
En realidad, la única norma verdaderamente eficaz para garantizar que en el Congreso exista una mayoría —normal pero no necesariamente del partido del Presidente— es la llamada “cláusula de gobernabilidad”. Esta es una disposición, como se dijo anteriormente, que determina que al partido que consiga el mayor número de votos en una elección, le sea asignado el número de asientos legislativos que falten para obtener el 50% + 1 de la Cámara correspondiente.
Esta regla, que ha existido en algunos países y que en México fue adoptada temporalmente en 1986, ha sido descartada por considerar que distorsiona el principio básico de la proporcionalidad entre votos y asientos y porque viola la voluntad democrática de los electores.
Cuando nos referimos a mayorías en los sistemas presidenciales tenemos que hacerlo en dos niveles; en primer lugar están aquellas que se forman en las urnas como producto del libre ejercicio del voto y, en segundo lugar aquellas que deben formarse en el Congreso —después
El problema en México: las reformas necesarias
Mayoría en el Congreso: cláusula de gobernabilidad
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de las urnas— para la toma de decisiones y para la aprobación de las leyes. Las primeras se denominan mayorías electorales y las segundas mayorías parlamentarias.
¿Por qué es conveniente la existencia de mayorías electorales y qué alternativas hay para su creación? La respuesta a la primera pregunta es simple: porque sin acuerdos en el Congreso la aprobación de leyes no prospera y porque el sistema presidencial exige la colaboración entre poderes. Y finalmente, porque sin estos dos ingredientes no hay capacidad decisoria. La respuesta a la segunda pregunta es mucho más compleja por la gran variedad de mecanismos —aunque siempre parciales— que existen para lograr el propósito de la formación de mayorías, tanto electorales como parlamentarias.
A continuación se enlistan las principales alternativas utilizadas por distintos países con el propósito de evitar la fragmentación en el Congreso y favorecer que el partido del Presidente alcance la mayoría —o casi la mayoría— en el Congreso.
Sistemas de representación
Existen dos tipos principales de representación política y cada uno comporta consecuencias políticas distintas.
En el de mayoría relativa, el territorio se divide —para efectos electorales— en distritos, y a cada distrito le corresponde un asiento en la cámara legislativa. En cada distrito se llevan a cabo las elecciones y el candidato con mayor número de votos se convierte en el representante popular de ese distrito.
Por su parte, en el de representación proporcional, los electores votan por el partido de su preferencia más que por el candidato (ya sea con listas abiertas o cerradas). La proporción de votos que recibe un partido determina el número de asientos que le serán asignados. Este método está caracterizado por su sencillez, claridad y transparencia. En contraposición, existe además amplia evidencia de que los sistemas de mayoría llevan a la reducción del número de partidos con representación en el Congreso o incluso al bipartidismo, mientras que los sistemas de representación proporcional tienden a multiplicar el número de partidos y conducen al multipartidismo.
Así, la ventaja más evidente del sistema de mayoría es que evita la fragmentación en el Congreso. La existencia de un menor número de
Alternativas para la creación de mayorías electorales
Representación proporcional
Ventajas del sistema de mayoría
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partidos tiende a facilitar la negociación y la posterior...
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