Entramado institucional para el desarrollo rural sustentable en México
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III. ENTRAMADO INSTITUCIONAL
PARA EL DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE
EN MÉXICO
El Estado mexicano se ha caracterizado por construir a lo largo de su historia
una amplia gama de estrategias a favor del desarrollo rural; incluso organismos
internacionales como , , o Naciones Unidas, lo sitúan a la
cabeza de los países de América Latina. Esta política rural ha evolucionado
en los últimos años de una política enfocada al desarrollo de un solo sector
(agricultura) a una política concurrente que busca la integración y convergencia
del conjunto de acciones de los diversos órdenes de gobierno (federal, estatal y
municipal) dirigidas a las áreas rurales, a la luz del enfoque territorial
Esta política se encuentra sustentada en un marco jurídico que permite
pensar en la existencia de una política de Estado para el medio rural, el cual
consigna un conjunto de normas que establecen las estrategias derivadas del
sentir político. Este marco comprende un conjunto de disposiciones legales
encabezadas por la Ley de Desarrollo Rural Sustentable y otros ordenamientos.
Allí se establecen los principios y, en nuestro interés particular, los arreglos
institucionales para llevarlas adelante. A partir de este marco normativo se
define un modelo de análisis de la institucionalidad vigente para formular el
diagnóstico realizado, donde se soportan las conclusiones y recomendaciones
que se presentan.
A. ANTECEDENTES DEL MARCO INSTITUCIONAL DE MÉXICO
Desde la década de los ochentas y principios del año 2000, sensibles
transformaciones e innovaciones se han venido registrando en las estrategias
y enfoque de las políticas orientadas a atender el desarrollo rural mexicano,
derivado de los cambios sociales, económicos, culturales y políticos que se han
presentado en México y en varios países. Estos desequilibrios han promovido
en nuestro país, la reforma del Estado, expresada en procesos que buscan que
CEDRSSA
el Estado asegure su funcionalidad, a fin de responder y atender de manera
efectiva las demandas de las sociedades.3
En los años ochentas y noventas, el Gobierno impulsó reformas políticas
y administrativas, como el cambió de un aparato gubernamental que había
crecido explosivamente durante los años setentas caracterizado por una
búsqueda de ordenar el sector publico y paraestatal, con el propósito de
supervisarlo, controlarlo y hacerlo más eficiente; sin embargo, poco se avanzó
en la descentralización de competencias y recursos del Gobierno Federal hacia
los Gobiernos Estatales y Municipales. Por ello en ese periodo, las reformas se
orientaron a lograr el reordenamiento de la economía mediante el Programa
Inmediato de Reordenamiento Económico, que planteó básicamente una
reducción del gasto publico manifestándose en un adelgazamiento sensible de
la estructura gubernamental y en esquemas de simplificación administrativa.
En lo político, se dio una liberalización controlada de la competencia
política que concluyó sustituyendo el unipartidismo por el multipartidismo.
En la órbita política, esto representó una apertura política, expresándose en
una escasa convocatoria corporativista a cambio de la participación de un
amplio conjunto de actores económicos y sociales. Se motivaron condiciones
de transparencia y generación de información para la gestión pública a favor
de un pluralismo.
En esta nueva relación Estado–Sociedad se estimularon los procesos
democráticos al favorecer la participación de las organizaciones civiles en los
programas sociales. También se detonaron acelerados procesos de privatización
de empresas públicas no estratégicas para el país, entre otros aspectos.
En este sentido, el proceso de descentralización política y administrativa
sigue jugando un papel preponderante, al constituirse como un modelo de
distribución del poder. La descentralización, al transferir a los gobiernos
locales atribuciones, recursos, información y decisiones, descongestiona
el proceso de gobierno, diluye la centralización improductiva y da mayor
consistencia al conjunto del Estado y a la sociedad misma. En este contexto, la
descentralización y el federalismo1 son necesarios para evitar que los programas
de gobierno se conviertan en una declaración de propósitos, puesto que el
federalismo facilita la concurrencia de los poderes propiciando la voluntad de
cooperar en los diferentes órdenes de gobierno, fortaleciendo así, la soberanía
de los gobiernos estatales y la autonomía de los municipios.
3 Uvalle Berrones, Ricardo (1995). “Descentralización Política y Federalismo:
Consideraciones sobre el caso de México”.
PLDRS
En el ámbito del mercado, se cambió de una economía cerrada, en
la que todos los productos del sector agropecuario requerían permisos de
importación y exportación con todos los procedimientos burocráticos que
ello implicaba, a una economía abierta, en la que se exentó de este requisito
previo a casi todos los productos del sector agropecuario, que superaban las
900 fracciones arancelarias, mediante el impulso y concertación del Tratado
de Libre Comercio con América del Norte en 1994 (). La liberalización
comercial ha estimulado el crecimiento de las exportaciones y la inversión
extranjera directa, lo que ha influido en cierta medida en la reconversión de
cultivos, fortalecimiento de agroindustrias y del subsector hortofrutícola en
el país; no obstante sigue siendo un tema controvertido el impacto del
para la población mexicana. Otro Tratado, cuyos impactos sería conveniente
valorar en su momento, es el que México firmó en el año 2000 con la Unión
Europea ().
Otro factor determinante en el desarrollo del medio rural, fue la reforma
al artículo 27 constitucional que se llevó a cabo en 1992. Con esta reforma
culmina prácticamente el proceso del reparto agrario y se inició la etapa de
regularización de la tierra de la propiedad social, a fin de dar certeza jurídica;
con ello, el Estado desvaneció su papel al interior de los núcleos agrarios
reconociendo se personalidad jurídica y patrimonios propios.
La Ley Agraria y reglamentos derivados de la reforma constitucional
cancelan facultades del Estado en materia de organización, reduciéndose las
estructuras del campo, implicando la desaparición de una parte importante de
los mecanismos de gestión de la política pública orientada al apoyo del medio
rural. Las nuevas estructuras institucionales plantean una lógica diferente en
las estrategias, los mecanismos y las reglas de ejecución de las políticas de
desarrollo rural. El papel de los agentes económicos y de los actores sociales
ha tenido un cambio, ya que las nuevas estructuras institucionales presionan
hacia modelos de mayor injerencia y participación privada en las decisiones
orientadoras de la política pública, definiendo escenarios de mayor apertura
para la inclusión de nuevas consideraciones en el logro de la gobernabilidad
de la política de desarrollo rural sustentable.
En este contexto, se formula la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, la
cual se publica en diciembre de 2001. La Ley no es una ocurrencia fortuita,
hacía ya tiempo que se escuchaba la necesidad de revisar las políticas dirigidas
al campo y sus principales instrumentos, para contar con un programa de
auténtica reactivación y enriquecer el concepto del desarrollo rural restringido
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