Factores críticos de la institucionalidad del desarrollo rural sustentable
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IV. FACTORES CRÍTICOS
DE LA INSTITUCIONALIDAD
DEL DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE
El contenido de este documento se ajusta a la naturaleza del análisis
institucional, y tiene como objetivo reconocer el avance de las instituciones
definidas por la Ley de Desarrollo Rural Sustentable para la gestión de las
políticas que dicha Ley ha formulado. Para ello es necesario definir el objeto
de reflexión y un marco conceptual básico que permita comprender mejor los
procesos que son analizados y focalizar las recomendaciones sobre acciones
que se consideran necesarias para fortalecer el proceso.
Las instituciones aparecen actualmente como el agente determinante de
las posibilidades del desarrollo económico para la creación de condiciones
democráticas, en el marco de la equidad y la sustentabilidad.
A. NATURALEZA DE LAS INSTITUCIONES TERRITORIALES
La institucionalidad es entendida como el conjunto de reglas con las cuales se
rigen los actores públicos y privados en el proceso de gestión de las políticas
públicas. Las instituciones están conformadas por las normas, acuerdos,
principios, valores y tradiciones que regulan el comportamiento de todos los
agentes que intervienen. También están conformadas por las organizaciones
que se crean para legitimar el actuar de los actores. Estas organizaciones
pueden ser formales, con legitimidad legal en su conformación y reglamentos
o normas que enmarcan su actuación, o pueden ser informales, basadas en
acuerdos tácitos y que no tienen una constitución legalmente refrendada. Las
organizaciones pueden ser públicas o privadas según pertenezcan a grupos o
asociaciones de interés o a empresas privadas.
Todo este conjunto de componentes institucionales constituye redes de
gestión que interactúan, retroalimentan y se refuerzan recíprocamente. Sin
embargo, el análisis de este trabajo se centra en las normas legales y en las
instituciones formales, sin que esto reste importancia a los demás componentes
de la institucionalidad que incide en el desarrollo rural sustentable.
CEDRSSA
Estudios coincidentes para diversos países del Continente Americano,
desde los años ochenta, señalan que las principales causas de la marginación
regional son el patrón de desarrollo económico y la fragilidad e inequidad
de las estructuras institucionales. En la experiencia se han identificado como
factores limitantes, la complejidad del proceso de gestión y supervisión por
parte de las instancias financieras internacionales, lo que introdujo también
elementos de ineficiencia administrativa en la articulación entre éstos y la
instancia ejecutora nacional. Otras variables típicamente endógenas son, el
excesivo número de instituciones que participan, la limitada coordinación
entre sí, la insuficiente articulación entre los niveles de acción y la falta de
vinculación entre las instituciones gubernamentales con las organizaciones de
base, además de la precaria formación del personal técnico responsable de la
ejecución de los programas.
Se considera al espacio local como un proceso en construcción y es
concebido como un sistema compuesto por un conjunto de subsistemas en
interacción dinámica entre sí y su medio, cuya finalidad es la satisfacción de
necesidades. En tal sentido, se define al desarrollo local como un proceso
basado en las alianzas entre actores (Estado, órdenes de gobierno, sociedad
civil y empresas privadas, entre otros), que se generan en un ámbito territorial
inmediato y que buscan impulsar procesos de cambio para el mejoramiento
del bienestar colectivo, donde los proyectos tienen el fundamento de
reconstrucción de su propia realidad. Por tanto, el desarrollo local es sistémico
y se organiza en redes de participación múltiples, lo cual se ve reflejado en el
desarrollo institucional.
La participación de los distintos actores en la red de implementación de
una política puede verse como un “juego”, como el deseo de los participantes de
ganar posiciones o al menos no permitirse la pérdida de ellas frente a otros. Se
han identificado hasta 16 diferentes “juegos”, cuatro de ellos relativos al riesgo
de desvío de fondos presupuestales, tres respecto a la desviación de los fines,
otros cuatro sobre los problemas del control administrativo y finalmente los
más conocidos, que constituyen una amenaza para la necesaria concentración
de la energía que reclama una política pública; es decir, la tenacidad y la
terquedad, alusiva a quienes a lo largo de la implementación mantienen puntos
de vista inamovibles, a pesar de que puedan llegar a impedir el cumplimiento
de resultados. Ejemplo es el llamado “territorio” que se refiere a los celos de
ciertos administradores por cuidar su territorio y que es especialmente notorio
en las políticas que exigen la participación de diversas dependencias u oficinas
PLDRS
para llegar a sus resultados; otro ejemplo es el muy extendido “reputación” que
es la obsesión de algunos administradores por cuidar su reputación antes que
decantarse por decisiones centrales para el éxito de una política.53
El reclamo de “una nueva forma de hacer” para superar la visión sectorial
y fragmentada de la política agraria de corte industrial, es común en los
planteamientos que justifican las reformas legislativas o la aplicación de nuevas
leyes.
El cambio en las estrategias de desarrollo rural se hace patente en muchas
regiones y países que se plantean objetivos netamente diferentes de los del
pasado, valorando el propio territorio, y no sólo las funciones a él asignadas,
o apostando por la difusión en lugar de la polarización.
Ese cambio de estrategias para la promoción del desarrollo rural
sostenible, sin duda se verá acompañado por una nueva forma de hacer
política, un nuevo estilo para gestionar el territorio rural que requerirá nuevas
instituciones basadas en un nuevo concepto de democracia cotidiana, en la
participación corresponsable de la sociedad rural, y en la gestión compartida
entre instituciones públicas y representantes socioeconómicos locales. Y una
graduación de escala desde el ámbito del Gobierno Federal a las unidades
celulares de organización del territorio, sean éstos municipios o localidades.
Superado el tiempo en el que el mundo rural se vinculaba solamente a
la agricultura y a la ganadería han surgido nuevas oportunidades y también
nuevos compromisos. De cualquier forma, las soluciones para el mundo rural
no pueden venir simplemente de una pretendida gran reforma de la política
agraria y rural y de una nueva orientación en la forma de gestionar el desarrollo
rural desde instituciones locales.
No obstante, por mucho que mejoremos los sistemas y la forma de hacer
política agraria y rural aún así todo será insuficiente si carecemos de un marco
general de estabilidad y competitividad para la recuperación del mundo rural
que suponga un firme y decidido compromiso para articular políticas de
estímulo a la actividad socioeconómica y a la preservación ecológica y cultural
del mundo rural, frágil por definición, ante la desigualdad que genera el
mercado por razones estrictamente territoriales y demográficas.
53 E. Bardach. 1977. “e implementation game”. Press Cambridge. y G. Majone.
1989. Evidence, Argument and Persuasion in the policy Preces. Yale University Press.
New Haven. Citado por M. Merino. 2005. “La importancia de las rutinas (marco
teórico para una investigación sobre la gestión pública municipal en México)”, pp.
15 y 16.
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