Ejecutoria num. 64/2018 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala, 01-08-2019 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 64/2018. ACTOR: MUNICIPIO DE URUAPAN, MICHOACÁN. CINCO DE DICIEMBRE DE DOS MIL DIECIOCHO. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., J.L.P., J.F.F.G.S., M.B. LUNA RAMOS Y E.M.M.I.E.M.J.F.F.G.S., EMITIÓ SU VOTO CON RESERVAS. LA MINISTRA M.B. LUNA RAMOS, EMITIÓ SU VOTO EN CONTRA DE CONSIDERACIONES. PONENTE: MINISTRO A.P.D.. SECRETARIO: J.J.L.D..

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día cinco de diciembre de dos mil dieciocho.

Cotejó:

V I S T O S Y

R E S U L T A N D O:

PRIMERO. Demanda. Por escrito recibido el dos de marzo de dos mil dieciocho, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ********** e **********, en su carácter de P. y S., respectivamente, en representación del Municipio de Uruapan, Michoacán, promovieron juicio de controversia constitucional, en contra del Poder Ejecutivo Federal, respecto del siguiente acto:

“ACTO QUE VULNERA EL ORDEN DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL: Lo constituye la omisión consistente en el incumplimiento del Convenio de Coordinación para la Distribución y Ejercicio de los subsidios del programa de infraestructura en la vertiente de ‘Infraestructura para el Hábitat’, correspondiente al ejercicio fiscal **********, celebrado el día **********de ********** entre el Poder Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y U. (SEDATU) y el Honorable Ayuntamiento de Uruapan, Michoacán, dicho incumplimiento se deriva en la falta de entrega de las cantidades que fueron pactadas, acordadas y que debieron ser entregados durante el ejercicio fiscal 2016”.

SEGUNDO. Antecedentes de la demanda. El Municipio actor señaló los siguientes antecedentes:

“PRIMERO: El trece de abril del año dos mil dieciséis se suscribió el Convenio de Coordinación para la distribución y ejercicio fiscal dos mil dieciséis, celebrado por una parte con el Poder Ejecutivo Federal por conducto de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y U. y por la otra con el Honorable Ayuntamiento de Uruapan, Michoacán, cuyo objetivo era concretar proyectos que mejoren la calidad de vida de los habitantes a través de obras de insfraestructura básica y complementaria, documento que se adjunta en original a la presente como anexo 3.

En dicho convenio se estableció en su cláusula séptima que ambas partes realizarían una inversión total de $********** (********** 00/100 moneda nacional), monto destinado para las acciones objeto del convenio de referencia.

Por lo que el Poder Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y U. (SEDATU) aportaría la cantidad de $********** (********** 00/100 moneda nacional) recursos con carácter de subsidios, monto que a la presente fecha no ha sido entregado en su totalidad al Honorable Ayuntamiento de Uruapan, Michoacán.

Manifestando bajo protesta de decir verdad que el Poder Ejecutivo Federal únicamente ha entregado la cantidad de $********** (********** 00/100 moneda nacional), por lo que en la actualidad adeuda al Ayuntamiento la cantidad de $********** (********** 00/100 moneda nacional).

Es importante señalar que dicho convenio fue suscrito durante el ejercicio fiscal **********, por lo que la vigencia del mismo, concluiría el ********** de ese mismo año, sin embargo a la fecha el Poder Ejecutivo Federal no ha cumplido con las obligaciones contraídas en el mismo.

SEGUNDO: En base a los hechos anteriores, constituye el antecedente que se reclama como violatorio del orden federal contenido en nuestra Carta Magna, la omisión consistente en el incumplimiento al Convenio de Coordinación para la Distribución y Ejercicio de los Subsidios del Programa de Infraestructura, en la vertiente de ‘Infraestructura para el Hábitat’ correspondiente al Ejercicio Fiscal **********, celebrado entre el Poder Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Desarrollo Agrario Territorio y U. y el Ayuntamiento de Uruapan , Michoacán y como consecuencia de lo anterior la falta de entrega de los recursos comprometidos bajo el convenio de referencia por parte de la autoridad federal.

Es así que el Poder Ejecutivo Federal, hasta el día de hoy, ha incumplido y ha sido omisio en entregar los recursos comprometidos en el Covenio referido en el párrafo anterior, lo anterior queda de manifiesto con las comunicaciones oficiales que fueron remitidas al Ayuntamiento de Uruapan Michoacán, siendo las siguientes:

a.Oficio No. ********** fechado el día **********, en donde el Poder Ejecutivo Federal, a través de la Unidad de Programas de Apoyo a la Infraestructura y Servicios de la Dirección de Servicios Financieros y Administración de Recursos de la Subsecretaría de Desarrollo U. y Vivienda le informa al C. **********, D. General de Programación y Presupuesto de la SEDATU, los montos adeudados a diversos municipios dentro del Programa de Infraestructura ********** en su vertiente Infraestructura para el Hábitat.

b.Oficio No. ********** fechado el día **********, en donde el Poder Ejecutivo Federal, a través de la Unidad de Programas de Apoyo a la Infraestructura y Servicios de la Dirección de Servicios Financieros y Administración de Recurso de la Subsecretaría de Desarrollo U. y Vivienda le informa al C. **********, Delegado de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y U. (SEDATU) en Michoacán, que se encuentra realizado las gestiones necesarias ante la Dirección General de Programación y Presupuetsación de la SEDATU sobre el recurso comprometido con los Ayuntamientos respecto del Programa de Infraestructura en su vertiente para el Hábitat Ejercicio **********, documentales que se anexan a la presente copia simple como anexos 4 y 5.

Documentales que ponen de manifiesto el incumplimiento al convenio fundatorio de la presente acción y la falta de pago de los compromisos adquiridos por parte del Poder Ejecutivo Federal, manifestando que los documentos originales obran en poder del Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y U. (SEDATU).

TERCERO: En virtud de lo anterior, es importante mencionar que derivado de la firma del acuerdo de voluntades de fecha **********, el Honorable Ayuntamiento autorizó la contratación y ejecución de 8 obras con recursos del programa Infraestructura ********** en su vertiente Infraestructura para el Hábitat, en las cuales se comtempló el 50% de aportación municipal y el 50% de aportación federal, sin embargo y debido al incumplimiento por parte del Poder Ejecutivo Federal de entregar los montos comprometidos, es que a la presente fecha se ha causado un daño patrimonial al Ayuntamiento de Uruapan, Michoacán, lo anterior debido a que las obras en comento fueron adjudicadas y ejecutadas, sin embargo no ha sido posible pagarlas en su totalidad, debido a que el recurso proveniente del Poder Ejecutivo Federal no ha sido entregado al Ayuntameinto de Uruapan, Michoacán, trayendo como consecuencia, demandas y litigios en contra de la parte que representamos.

No pasa inadvertido que en varias ocasiones se le requirió al demandado por conducto de Lic. **********, Delegado Estatal de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y U. en Michoacán de la entrega de los recursos pendientes tal y como se aprecia del oficio ********** de fecha ********** del año **********, mismo que fuera recibido el día ********** de ********** del año **********, sin obtener respuesta alguna, oficio que se anexa a la presente en copia debidamnete certificada por el Secretario del Ayuntamiento de Uruapan, Michoacán, como anexo 6”.

TERCERO. Concepto de invalidez. La parte actora señaló como concepto de violación lo siguiente:

“VII. CONCEPTOS DE INVALIDEZ: Toda vez que el incumplimiento atribuido al Póder Ejecutivo es trascendental, en virtud de que el mismo repercute directamente en el desarrollo y fines propios de la organización política y territorial que es el municipio, ya que éste persigue como fin último proveer los servicios públicos, de interés social y general motivo por el cual la omisión referida de la demandada repercute de manera trascendental en la garantía hacendaria de nuestra representada, además de que con dicho convenio se dotaría de infraestructura básica y complementaria a los hogares asentados en áreas urbanas, suburbanas y rurales, por lo que el incumplimiento del convenio multicitado causa una afectación directa a la ciudadanía.

En esa tesitura, la autoridad demandada incurre con su omisión en una inconstitucionalidad, provocando con ello un daño y perjuicio al municipio de Uruapan, toda vez que éste perdió la posibilidad material de cumplir con sus funciones inherentes de satisfacer las necesidades públicas y sociales, ante lo cual resulta procedente el pago de intereses a favor del municipio accionante, en cuanto al incumplimiento de la entrega de los recursos financieros por parte del Poder Ejecutivo Federal y de acuerdo a las tasas fijadas por el Congreso de la Unión en la materia, para pago a plazos de contribuciones”.

CUARTO. Preceptos constitucionales que se estiman vulnerados. El Municipio actor señaló que se transgreden en su perjuicio los artículos 26 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

QUINTO. Radicación y admisión a trámite de la controversia constitucional. Por acuerdo de cinco de marzo de dos mil dieciocho(1), el P. de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional a la que correspondió el número 64/2018 y, por razón de turno, se designó como instructor al Ministro A.P.D..

Mediante acuerdo de siete del mismo mes y año, el Ministro instructor tuvo por admitida(2) la demanda respectiva, se tuvo como demandado y se ordenó el emplazamiento al Poder Ejecutivo Federal; asimismo, se dio vista a la Procuraduría General de la República.

SEXTO. Contestación a la demanda. Mediante escrito depositado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el siete de mayo de dos mil dieciocho(3), **********, Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal, contestó la demanda de controversia constitucional.

Al respecto, en la contestación se invocaron dos causas de improcedencia, consistentes en que no se agotó el principio de definitividad y la extemporaneidad del escrito inicial.

SÉPTIMO. Opinión de la Procuraduría General de la República. El citado órgano se abstuvo de formular pedimento y de expesar manifestación alguna.

OCTAVO. Audiencia. Concluido el trámite respectivo, el veintiséis de junio de dos mil dieciocho(4), se realizó la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En la audiencia, de conformidad con el artículo 34 de la citada ley reglamentaria, se hizo la relación de las constancias de autos, se admitieron las pruebas documentales ofrecidas por las partes, se tuvieron por presentados los escritos de contestación y alegatos del Poder Ejecutivo Federal, así como el escrito de alegatos del Municipio actor, por lo que se puso el expediente en estado de resolución.

NOVENO. Radicación a la Sala. En atención al dictamen formulado por el Ministro instructor al P. de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se acordó remitir el expediente a la Segunda Sala de este Alto Tribunal, para su radicación y resolución.

Finalmente, mediante acuerdo de fecha catoce de noviembre de dos mil dieciocho, el Ministro P. de esta Segunda Sala, determinó que esta última se avocaría al conocimiento del presente asunto.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(5); 1 de la ley reglamentaria de la materia(6); 10, fracción I(7) y 11, fracción V(8), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los Puntos Segundo, fracción I(9) y Tercero(10), del Acuerdo General Número 5/2013, del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte, del trece de mayo de dos mil trece, por tratarse de un conflicto entre el Municipio de Uruapan, Michoacán y el Poder Ejecutivo Federal, en el entendido de que no se impugna una norma general, por lo que, resulta innecesaria la mayoría calificada de los señores Ministros para su resolución.

SEGUNDO. Legitimación activa. Se procede a realizar el estudio de la legitimación de quien promueve la controversia constitucional, por ser un presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.

El artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal faculta a los Municipios de una entidad federativa para promover controversias constitucionales en las cuales se cuestione la constitucionalidad de sus actos o de sus disposiciones de carácter general.

Asimismo, conforme a los artículos 10, fracción I y 11, párrafo primero, de la Ley R.mentaria de la Materia(11), el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo y, en todo caso, se presumirá que quien comparece a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

En el caso, del escrito de la demanda de controversia constitucional se desprende que promueven la controversia constitucional el P. y S. Municipales del Ayuntamiento de Uruapan, Michoacán, carácter que acreditan con las copias certificadas de las constancias de mayoría y validez que les fueron otorgadas por el Instituto Electoral de Michoacán, el once de junio de dos mil quince(12).

De acuerdo con los artículos 49, párrafo primero(13) y 51, fracción VIII(14), de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán de O., corresponde al P. la representación del Ayuntamiento y al S. la representación legal del Municipio; por lo que procede reconocerles su legitimación para promover el presente medio de control de la regularidad constitucional.

Así también, la del propio Municipio actor para instar la vía, al ser uno de los entes mencionados en el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal.

TERCERO. Legitimación Pasiva. A continuación, se analizará la legitimación de la parte demandada, atendiendo a que ésta es una condición necesaria para la procedencia de la acción, consistente en que dicha parte sea la obligada por la ley a satisfacer la exigencia que se demanda.

En el caso, el Municipio actor señaló como autoridad demandada al Poder Ejecutivo Federal, al cual le atribuyó la omisión en el cumplimiento del Convenio de Coordinación para la Distribución y Ejercicio de subsidios del programa de infraestructura para la construcción de la obra “Hábitat”, correspondiente al ejercicio fiscal **********, celebrado el ********** de **********.

**********, Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal, dio contestación a la demanda en representación del P. de los Estados Unidos Mexicanos, personalidad que acredita con la copia certificada del nombramiento expedido por el P. de la República, E.P.N., el **********de **********, en la cual se le nombra Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal(15).

En consecuencia, ********** tiene la facultad para representar al Poder Ejecutivo Federal en el juicio de controversia constitucional.

CUARTO. Precisión de los actos impugnados. Antes de entrar al análisis de la oportunidad de la demanda, es preciso determinar cuál es el acto o los actos concreta y específicamente reclamados por el Ayuntamiento actor.

De esta manera, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, de conformidad con los artículos 39, 40 y 41, fracción I, de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II, del Artículo 105 constitucional, resulta procedente hacer las siguientes precisiones que derivan de la lectura integral y sistemática de las constancias de autos, particularmente de la demanda, de la contestación y de las documentales exhibidas como pruebas.

De la demanda que dio origen a la presente controversia constitucional, se advierte que el municipio actor señala como acto impugnado el siguiente:

“ACTO QUE VULNERA EL ORDEN DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL: Lo constituye la omisión consistente en el incumplimiento del Convenio de Coordinación para la Distribución y Ejercicio de los subsidios del programa de infraestructura en la vertiente de ‘Infraestructura para el Hábitat’, correspondiente al ejercicio fiscal **********, celebrado el día ********** de ********** entre el Poder Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y U. (SEDATU) y el Honorable Ayuntamiento de Uruapan, Michoacán, dicho incumplimiento se deriva en la falta de entrega de las cantidades que fueron pactadas, acordadas y que debieron ser entregados durante el ejercicio fiscal **********”.

De la transcripción se aprecia que el Municipio actor refiere la omisión de cumplimiento total del convenio celebrado con el Ejecutivo Federal correspondiente al ejercicio **********.

Por tanto, con la finalidad de resolver lo efectivamente planteado, se tienen como actos impugnados:

1.La omisión de cumplir cabalmente el Convenio de Coordinación para la Distribución y Ejercicio de los Subsidios del Programa de Infraestructura, en la vertiente de Infraestructura para el Hábitat, correspondiente al ejercicio fiscal **********, cuya vigencia terminó el ********** del referido año, en el cual se obligó a entregar la cantidad de $********** (********** y ********** 00/100 moneda nacional) y únicamente realizó el pago de $********** (********** 00/100 moneda nacional), quedando pendiente la cantidad de $********** (********** 00/100 moneda nacional).

2.La omisión de pago de los intereses correspondientes.

QUINTO. Naturaleza de los actos cuya validez se reclama. En virtud de los actos precisados en el considerando anterior, cabe destacar que respecto de las controversias constitucionales en las que se impugnan actos de naturaleza negativa —es decir, los que implican un no hacer— el Pleno de este Alto Tribunal ha establecido diversas directrices para proceder a su estudio:

a) Posibilidad de impugnar en controversia constitucional actos de naturaleza positiva y negativa.

Al resolver la controversia constitucional 3/97(16), se destacó que de conformidad con los artículos 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 10 y 21 de la Ley R.mentaria de las fracciones I y II del propio precepto constitucional, corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conocer de las controversias constitucionales que se susciten entre las entidades, poderes u órganos que se precisan en la fracción I del artículo 105 constitucional y 10 de su Ley R.mentaria, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, sin que hagan distinción alguna sobre la naturaleza de los actos que pueden ser objeto de la acción, por lo que al referirse dichos numerales, en forma genérica a “actos”, debe entenderse que éstos pueden ser, atendiendo a su naturaleza, tanto positivos —implican un hacer— como negativos —implican un no hacer u omisión—.

Lo anterior se reflejó en la jurisprudencia P./J. 82/99, cuyos rubro y texto se transcriben a continuación:

“CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. PROCEDE IMPUGNAR EN ESTA VÍA LAS QUE SE SUSCITEN ENTRE LAS ENTIDADES, PODERES U ÓRGANOS A QUE SE REFIERE LA LEY REGLAMENTARIA RESPECTIVA, SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE SUS ACTOS POSITIVOS, NEGATIVOS Y OMISIONES. De la lectura de los artículos 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10 y 21 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del citado precepto constitucional, se advierte que corresponde conocer a la Suprema Corte de Justicia de la Nación de las controversias constitucionales que se susciten entre las entidades, poderes u órganos que se precisan en la fracción I del artículo 105 constitucional y en el artículo 10 de su ley reglamentaria, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, sin que hagan distinción alguna sobre la naturaleza de los actos que pueden ser objeto de la acción, por lo que al referirse dichos dispositivos en forma genérica a ‘actos’, debe entenderse que éstos pueden ser positivos, negativos y omisiones(17)”.

b) Verificación de la existencia de la obligación de hacer.

Asimismo, se estableció que en el caso de la impugnación de actos de naturaleza negativa, dado que se combate una omisión total o absoluta en el cumplimiento de un hacer, primero debe verificarse que existe la obligación, por parte de la demandada, de llevar a cabo lo que la actora asevera que no se realizó.

c) R. general de plazo para impugnación de actos de naturaleza negativa.

En este punto, debe precisarse que en la ejecutoria que resolvió la diversa controversia constitucional 10/2001(18), se determinó que los actos de naturaleza negativa tienen el carácter de continuos, pues al implicar un no hacer por parte de la autoridad, generan una situación permanente que no se subsana mientras no se realice la obligación de hacer, la cual se reitera día a día mientras subsista la actitud omisiva.

De lo cual se concluyó que, como regla general, dada la reiteración constante de la omisión, el plazo para su impugnación también se actualiza día a día, permitiendo entonces que la demanda pueda presentarse en cualquier momento, mientras que tal omisión persista.

La regla general de mérito se ve reflejada en la jurisprudencia P./J. 43/2003, de rubro y texto siguientes:

“CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN. El artículo 21 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece plazo específico para la promoción de la controversia constitucional respecto de omisiones, entendiéndose por éstas las que implican un no hacer del órgano demandado y que por su especial naturaleza crean una situación permanente que no se subsana mientras subsista la omisión, de tal suerte que dicha situación se genera y reitera día a día, lo que produce consecuencias jurídicas que se actualizan de igual forma. Esta peculiaridad lleva a considerar que el plazo para su impugnación se actualiza día a día mientras la omisión subsista(19)”.

Cabe destacar que, para que se actualice la aplicación de la regla general de referencia, se requiere de la existencia de una falta absoluta de actuación de la demandada y no del incumplimiento parcial o de la mera infracción de alguna disposición legal, por ejemplo, la emisión de un oficio —acto positivo— que no cumpla con todos los requisitos previstos en las disposiciones conducentes.

Es aplicable la jurisprudencia P./J. 66/2009, cuyos rubro y texto se transcriben:

“CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE PUEDA PROMOVERSE CON MOTIVO DE UNA ‘OMISIÓN’ IMPUTADA A LA PARTE DEMANDADA, ES NECESARIO COMPROBAR SU INACTIVIDAD. El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 43/2003, de rubro: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN.’, sostuvo que cuando en una controversia constitucional se reclamen omisiones, el plazo para promover la demanda es indefinido en tanto prevalezca la inactividad cuestionada. Sin embargo, para que dicha norma de excepción creada por la jurisprudencia cobre aplicación, es menester que precisamente esa inactividad sea el motivo de la impugnación, de tal forma que la pretensión del actor sea que se llene un vacío legal o se materialice una obligación derivada de la ley, de manera que la sentencia que en su momento se dicte declare que la omisión de la demandada es contraria a las normas jurídicas aplicables, ante la evidencia de que no actuó como debía hacerlo; en la inteligencia de que no basta el incumplimiento de una norma general para que se actualice una omisión impugnable en esos términos, pues para ello es necesario que con ese proceder se produzca un vacío legal o bien la falta absoluta de actuación de la autoridad, ya que de otra forma cualquier infracción a la ley implicaría la omisión y, por tanto, dejar de hacer debidamente lo ordenado bastaría para que el actor pudiera reclamarla sin sujetarse a un plazo, lo cual no puede ser aceptable, por lo que en este supuesto deben regir las reglas previstas en el artículo 21 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 constitucional(20)”.

Otro ejemplo de un caso que no constituye una omisión o acto negativo, sino el mero incumplimiento de una disposición legal relacionado con un acto que tiene el carácter de positivo, lo es la falta de entrega del accesorio correspondiente —intereses— cuando se ministran en forma extemporánea los recursos federales a los municipios de una entidad federativa.

Efectivamente, en la controversia 20/2005(21), el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación señaló que entre los actos impugnados se encontraba “la omisión del pago de los intereses que supuestamente se generaron con motivo del retraso de la entrega de las participaciones federales”; sin embargo, se advirtió que aun cuando el actor señalaba que se trataba de un acto negativo, en realidad, se estaba en presencia de un acto en concreto, consistente en “las entregas retrasadas, por parte de los demandados, de las participaciones federales que le corresponden al Municipio (...), esto es desde el mes de enero del año dos mil hasta la fecha de presentación de la demanda (siete de marzo de dos mil cinco)”.

Se arribó a esa conclusión en virtud de que, en términos de lo dispuesto en la fracción I del artículo 21 de la Ley R.mentaria de las fracciones I y II, del Artículo 105 Constitucional, tratándose de actos concretos —actos de naturaleza positiva, esto es, que implican un hacer— la demanda debe ser presentada dentro del plazo de treinta días contados a partir del día siguiente al en que se haya tenido conocimiento del acto o actos reclamados o su ejecución.

Mientras que en el escrito de demanda se señalaron las fechas en que se realizaron las ministraciones correspondientes —monto principal— las cuales generaron el derecho al pago de intereses —monto accesorio— con motivo de su entrega extemporánea.

Por tanto, a partir de esa manifestación expresa de conocimiento que realizó el actor, se sobreseyó en relación con la petición de pago de intereses derivado de entregas de participaciones federales que no se impugnaron en el plazo de treinta días siguientes a aquél en que éstas se realizaron.

De lo anterior se advierte que, en caso de que se impugnen actos de naturaleza negativa, para que proceda el sobreseimiento por inexistencia, es necesario que sí se haya cumplido con la obligación respectiva y, además, que se encuentre demostrado en autos que el actor tuvo conocimiento de ello.

En consecuencia, sólo si el demandado demuestra que llevó a cabo el acto cuya omisión se le imputa y que tal circunstancia fue del conocimiento del actor antes de la presentación de la demanda de controversia constitucional, entonces resultará inexistente el acto negativo impugnado y procederá sobreseer en el juicio por ese motivo.

En ese sentido, puede concluirse válidamente que en caso de que se solicite el pago de intereses con motivo de una entrega atrasada de recursos federales, el plazo de treinta días para presentar la demanda de controversia constitucional, empieza a correr con motivo del conocimiento que tenga el Municipio respectivo de la fecha en que se llevó a cabo dicha entrega.

Por ende, la falta de pago de intereses, en el caso descrito, no puede estimarse como una mera omisión o acto de naturaleza negativa respecto del cual pueda presentarse en cualquier momento la demanda de controversia constitucional, pues no se trata de una abstención absoluta, dado que se encuentra íntimamente relacionado con un acto positivo consistente en la entrega del recurso federal, es decir, se trata de un accesorio vinculado con el pago del principal.

Apoya las consideraciones precedentes —por identidad de razón— la jurisprudencia P./J. 113/2010, de rubro y texto que se transcriben a la letra:

“CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL PLAZO PARA PROMOVERLA CONTRA UNA OMISIÓN DERIVADA DE UN ACTO POSITIVO QUE NO SE CONTROVIRTIÓ OPORTUNAMENTE ES EL QUE RIGE LA IMPUGNACIÓN DE ÉSTE. Si bien es cierto que como lo estableció el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis jurisprudencial P./J. 43/2003, de rubro: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN.’, cuando se trate de omisiones, la oportunidad para impugnarlas a través de la controversia constitucional se actualiza día a día, mientras aquéllas subsistan, también lo es que tal criterio no es aplicable cuando se impugnan las consecuencias directas de un acto positivo que no se controvirtió oportunamente, como es la falta de remisión al Congreso del Estado de Jalisco del dictamen técnico y del expediente de un Magistrado del Supremo Tribunal de Justicia local tres meses antes de que concluyera su nombramiento para determinar lo relativo a su ratificación, a la que por ser una consecuencia necesaria del acuerdo del Supremo Tribunal de Justicia del Estado en el que determinó que el indicado juzgador es inamovible por haber sido ratificado con anterioridad, no se le puede atribuir el carácter de omisión para los efectos de la controversia, por lo que el plazo para controvertir la aludida falta de remisión es el mismo que rige para la impugnación del acuerdo del que deriva, sin que sea válido sujetarlo a la regla prevista en la jurisprudencia mencionada(22)”.

d) Carga probatoria respecto de la existencia del acto de naturaleza negativa.

Por otra parte, regresando a la ya referida controversia constitucional 3/97, una vez que se verificó la existencia de la obligación de hacer, entonces corresponderá a la demandada la carga de la prueba de acreditar que no existen esas omisiones, es decir, que sí cumplió con la obligación respectiva.

En caso de que la demandada ofrezca elementos de convicción destinados a demostrar que sí realizó el acto cuya omisión se le imputa, entonces se revierte la carga probatoria y será la actora quien deberá desvirtuar tales pruebas.

De las consideraciones de mérito surgió la jurisprudencia P./J. 81/99, de rubro y texto siguientes:

“CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE RECLAMAN OMISIONES, CORRESPONDE A LA PARTE ACTORA DESVIRTUAR LAS PRUEBAS CON LAS QUE LA DEMANDADA DEMOSTRÓ SU INEXISTENCIA. Si bien es cierto que tratándose de omisiones corresponde a la autoridad demandada probar su inexistencia, también lo es que si ésta acredita esa circunstancia, traslada la carga de la prueba a la actora, quien debe desvirtuar las pruebas ofrecidas por aquélla para demostrar que no incurrió en la omisión que se le atribuyó(23)”.

e) Posibilidad de ampliar demanda.

La carga probatoria de la demandada para acreditar que no existen las omisiones que se le imputan, genera la probabilidad de que, en la contestación, se den a conocer al actor aspectos novedosos, por lo que, a partir de tal conocimiento, podrá ampliar su demanda, en términos de lo previsto por el artículo 27 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el fin de desvirtuar los elementos de convicción exhibidos y/o hacer valer lo que a su interés convenga.

Es aplicable la jurisprudencia P./J. 139/2000, de rubro y texto siguientes:

“CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. HECHO NUEVO Y HECHO SUPERVENIENTE PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DE LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, la ampliación de la demanda de controversia constitucional constituye un derecho procesal, del cual la parte actora puede hacer uso cuando se actualice cualquiera de las siguientes dos hipótesis, a saber: la primera, dentro del plazo de quince días siguientes a la presentación de la contestación de la demanda, si en ésta apareciere un hecho nuevo; y, la segunda, hasta antes de la fecha del cierre de la instrucción si apareciere un hecho superveniente. Ahora bien, para determinar la oportunidad en que debe hacerse valer la referida ampliación, debe tomarse en consideración la distinción entre el hecho nuevo y el superveniente, pues mientras el primero es aquel respecto del cual la parte actora tiene conocimiento de su existencia con motivo de la contestación de la demanda, con independencia del momento en que nace, el hecho superveniente es aquel que se genera o acontece con posterioridad a la presentación de la demanda de controversia constitucional, pero antes del cierre de instrucción. De ahí que tratándose de hechos nuevos deba determinarse cuándo tuvo conocimiento de ellos la parte actora, en tanto que si se trata de hechos supervenientes deba definirse cuándo tuvieron lugar(24)”.

En este punto debe destacarse que el aspecto de los hechos nuevos que permite ampliar la demanda al actor lo es el conocimiento que se adquiere de él, pero no la fecha en que nacieron o se generaron.

En efecto, para que el acto que pretende impugnarse pueda considerarse un hecho nuevo, la parte actora tuvo que haber tenido conocimiento de éste al momento de la contestación de la demanda, circunstancia que se colige de lo establecido en el artículo 27 de la Ley R.mentaria de la materia, en dónde se prevé que podrá ampliarse la demanda dentro de los quince días siguientes a la contestación si en esta apareciere un hecho nuevo.

En ese orden de ideas, el derecho a ampliar la demanda tiene una especial relevancia tratándose de la impugnación de actos de naturaleza negativa, debido a la distribución de cargas probatorias referida en párrafos precedentes.

Así es, si bien corresponde a la demandada acreditar que no existen las omisiones impugnadas, cuando se ofrecen elementos de convicción para demostrar que sí se cumplió con la obligación respectiva, entonces se revierte la carga probatoria y será la actora quien deberá desvirtuar tales pruebas, así como hacer valer lo que a su derecho convenga respecto de ellas, lo cual podrá llevar a cabo precisamente a través de la ampliación de demanda, al constituir el momento oportuno para ello y, de no hacerlo así, incumplirá con la referida carga procesal.

Tal incumplimiento podría traer diversas consecuencias según el caso específico, desde la inexistencia del acto —negativo— impugnado, hasta el reconocimiento de validez de los hechos de los que se tuvo conocimiento con la contestación, debido a su falta de impugnación.

SEXTO. Oportunidad. Procede analizar si la controversia constitucional fue promovida en forma oportuna.

En ese tenor, del escrito inicial de demanda se advierte que los actos efectivamente impugnados son:

1.La omisión de cumplir cabalmente Convenio de Coordinación para la Distribución y Ejercicio de los Subsidios del Programa de Infraestructura, en la vertiente de Infraestructura para el Hábitat, correspondiente al ejercicio fiscal **********, cuya vigencia terminó el ********** del referido año, en el cual el Poder Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorio y U., se obligó a entregar la cantidad de $********** (********** 00/100 moneda nacional) y únicamente realizó el pago de $********** (********** 00/100 moneda nacional), quedando pendiente la cantidad de $********** (********** 00/100 moneda nacional).

2.La omisión de pago de los intereses correspondientes.

Ahora bien, el artículo 21, fracción I, de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(25), establece que el plazo para promover el juicio de controversia constitucional, cuando se impugnen actos será de treinta días contados a partir del siguiente: a) al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo reclamados; b) al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución, o c) al en que el actor se ostente sabedor de los mismos.

No obstante, respecto de actos de naturaleza negativa la ley reglamentaria de la materia no señala plazo para la promoción de la demanda de controversia constitucional.

Estos actos, por su naturaleza, son aquellos que implican un no hacer por parte de la autoridad, creando así una situación permanente que no se subsana mientras no actúe el omiso. La situación permanente se genera y reitera día a día mientras subsista la actitud omisiva de la autoridad; dando lugar así a consecuencias jurídicas que día a día se actualizan.

Esta peculiaridad que conllevan las omisiones, conduce a que en la generalidad de los casos y dada la reiteración constante de la omisión, el plazo para la impugnación de las mismas también se actualice día a día, permitiendo entonces en cada una de esas actualizaciones la impugnación de la constitucionalidad de dicho no actuar de la autoridad.

En vista de lo anterior, es de concluirse que, tratándose de la impugnación de omisiones, generalmente la oportunidad para realizarla se actualiza de momento a momento mientras la omisión combatida subsista.

R. lo anterior la jurisprudencia P./J. 43/2003, emitida por el Tribunal Pleno de rubro y texto siguiente:

“CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN. El artículo 21 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece plazo específico para la promoción de la controversia constitucional respecto de omisiones, entendiéndose por éstas las que implican un no hacer del órgano demandado y que por su especial naturaleza crean una situación permanente que no se subsana mientras subsista la omisión, de tal suerte que dicha situación se genera y reitera día a día, lo que produce consecuencias jurídicas que se actualizan de igual forma. Esta peculiaridad lleva a considerar que el plazo para su impugnación se actualiza día a día mientras la omisión subsista(26)”.

Con independencia de lo anterior, la regla general de mérito puede encontrar excepciones según las particularidades del acto cuya invalidez se demanda.

En efecto, hay casos en que si bien lo que se impugna es la “omisión” de pago de diversos recursos federales, lo cierto es que depende del análisis minucioso de autos, de donde se desprenda si en realidad al no existir pago alguno se trata de una omisión total o si en caso de existir pago, se configura un acto positivo; cabe destacar, que en caso de que se haya verificado algún pago deberá atenderse a la fecha límite de radicación al Municipio, con la finalidad de estar en aptitud de determinar si el pago fue extemporáneo o no.

En otras palabras, habrá que atender tanto a la fecha límite de radicación conforme al calendario o a las reglas de pago respectivas en relación con la fecha en la que efectivamente se llevó a cabo la ministración correspondiente para determinar la oportunidad en la presentación de la demanda de controversia.

En el presente caso, el Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y U., realizó un pago parcial por la cantidad de $********** (********** 00/100 moneda nacional), lo cual fue informado al Municipio actor, mediante oficio de catorce de diciembre de dos mil dieciséis(27), en ese sentido, nos encontramos ante la presencia de un acto positivo, por lo que no existe una omisión total en el cumplimiento del convenio referido.

Ahora bien, también es importante destacar que el cumplimiento del convenio celebrado entre el Ejecutivo Federal y el Municipio actor, contaba con un término de vigencia (hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciséis), señalado en la cláusula Vigésima Cuarta(28) del referido instrumentro.

De lo anterior se desprende que la presente controversia constitucional es extemporánea, ya que fue presentada hasta el dos de marzo de dos mil dieciocho(29) y al tratarse de una omisión parcial, su impugnación debió realizarse dentro del plazo de treinta días posteriores al conocimiento del pago parcial, o en otro extremo, durante los treinta días posteriores al vencimiento de la vigencia del contrato.

Sin que sea posible aplicar la regla general establecida para una omisión absoluta, toda vez que el Ejecutivo Federal no fue omiso en el cumplimiento del convenio en su totalidad, además de que el cumplimiento de dicho convenio se encontraba sujeto a la vigencia establecida.

R. lo anterior el hecho de que el Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal(30), haya argumentado como causa de improcedencia la extemporaneidad en la presentación del presente juicio de controversia constitucional.

En efecto, lo anterior es así, toda vez que el juicio de controversia constitucional no puede eregirse en un medio de control de la regularidad constitucional de carácter restitutorio o retroactivo, ya que ello significaría desconocer el contenido de lo dispuesto en el artículo 105, párrafo penúltimo(31), de la Constitución Federal, en el sentido de que las resoluciones derivadas de las controversias constitucionales no podrán tener efectos retroactivos, sino únicamente en el caso de la materia penal.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO. Se sobresee en la presente controversia constitucional en los términos y por el acto precisado en el considerando séptimo del presente fallo.

N.; por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros A.P.D. (ponente), J.L.P., J.F.F.G.S., M.B.L.R. y P.E.M.M. I. El señor M.J.F.F.G.S., emitió su voto con reservas. La señora M.M.B.L.R., emitió su voto en contra de consideraciones.

Firman los Ministros P. y Ponente, con el Secretario de Acuerdos de la Segunda Sala que autoriza y da fe.

PRESIDENTE.

MINISTRO EDUARDO MEDINA MORA I.

PONENTE.

MINISTRO A.P.D..

SECRETARIO DE ACUERDOS.

LIC. M.E.P.Á..

En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión del veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9º del R.mento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

___________

1. Fojas 35 y 36 del expediente relativo a la controversia constitucional 64/2018.

2. I., fojas 38 y 39.

3. I., fojas 49 a 61.

4. I., fojas 109 y 110.

5. “Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

I.- De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre: (...)

i) Un Estado y uno de sus municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;

(...)”.

6. “Artículo 1. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá y resolverá con base en las disposiciones del presente Título, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. A falta de disposición expresa, se estará a las prevenciones del Código Federal de Procedimientos Civiles”.

7. “Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno:

I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

(...)”.

8. “Artículo 11. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia velará en todo momento por la autonomía de los órganos del Poder Judicial de la Federación y por la independencia de sus miembros, y tendrá las siguientes atribuciones:

(...)

V. Remitir para su resolución los asuntos de su competencia a las S. a través de acuerdos generales. Si alguna de las S. estima que el asunto remitido debe ser resuelto por la Suprema Corte de Justicia funcionando en Pleno, lo hará del conocimiento de este último para que determine lo que corresponda”.

9. “SEGUNDO. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conservará para su resolución:

I. Las controversias constitucionales, salvo en las que deba sobreseerse y aquéllas en las que no se impugnen normas de carácter general, así como los recursos interpuestos en éstas en los que sea necesaria su intervención. Una vez resuelto el problema relacionado con la impugnación de normas generales, el Pleno podrá reservar jurisdicción a las S. para examinar los conceptos de invalidez restantes, cuando así lo estime conveniente”.

10. “TERCERO. Las S. resolverán los asuntos de su competencia originaria y los de la competencia del Pleno que no se ubiquen en los supuestos señalados en el Punto precedente, siempre y cuando unos y otros no deban ser remitidos a los Tribunales Colegiados de Circuito”.

11. “ARTÍCULO 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

I.Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia; (...).

ARTÍCULO 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. (...)”.

12. I., fojas 8 y 9.

13. “Artículo 49. El P. Municipal tendrá a su cargo la representación del Ayuntamiento y la ejecución de las resoluciones del mismo, así como las siguientes atribuciones: (...)”.

14. “Artículo 51. Son facultades y obligaciones del S.: (...)

VIII. Representar legalmente al municipio, en los litigios en que éste sea parte y delegar dicha representación, previo acuerdo del Ayuntamiento; (...)”.

15. Foja 46 del expediente en que se actúa.

16. En sesión de dieciocho de mayo de mil novecientos noventa y nueve, por unanimidad de nueve votos de los Ministros A.A., C. y C., D.R., G.P., O.M., R.P., S.C., S.M. y G.P..

17. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo X, Agosto de 1999, Página: 568, Registro: 193445.

18. En sesión de veintidós de abril de dos mil tres, por unanimidad de diez votos de los señores Ministros A.A., G.P., C. y C., D.R., G.P., O.M., R.P., S.C. de G.V., S.M. y P.A.G..

19. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., Agosto de 2003, Página: 1296, Registro: 183581.

20. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, Julio de 2009, Página: 1502, Registro: 166988.

21. Resuelta en sesión de dieciocho de octubre de dos mil siete, por mayoría de ocho votos —respecto del resolutivo primero, que sobreseyó en relación con la petición de pago de intereses con motivo de entregas de participaciones federales que no se impugnaron en el plazo de treinta días siguientes a aquél en que se realizaron— de los Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., G.P., G.P., S.M. y A.G., la M.S.C. de G.V. votó en contra.

22. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXIII, Enero de 2011, Página: 2716, Registro: 163194.

23. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo X, Agosto de 1999, Página: 567, Registro: 193446.

24. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XII, Diciembre de 2000, Página: 994, Registro: 190693.

25. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:(...)

I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la Ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos; (...)”.

26. Visible en el S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., Agosto de 2003, página 1296, registro IUS 183581.

27. Foja 81 del expediente correspondiente a la controversia constitucional 64/2018.

28. “(...) VIGÉSIMA CUARTA. VIGENCIA. El presente Convenio de Coordinación estará vigente a partir del día de su firma y hasta el 31 de diciembre del 2016. (...)”.

29. Según se desprende del sello que obra a foja 7 vuelta del presente expediente de controversia constitucional 64/2018.

30. Fojas 49 a 61 del expediente relativo a la controversia constitucional 64/2018.

31. “Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

La declaración de invalidez de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia.”