Ejecutoria num. 188/2018 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala, 01-02-2022 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 188/2018. PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE SONORA. PODER EJECUTIVO Y LOS MUNICIPIOS INTEGRANTES DEL ESTADO DE SONORA. 12 DE ENERO DE 2022. PONENTE: Y.E.M.. SECRETARIO: J.J. TORRES TLAHUIZO.

Ciudad de México. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al doce de enero de dos mil veintidós, emite la siguiente:

SENTENCIA

Mediante la cual se resuelve la controversia constitucional 188/2018, promovida por el Poder Legislativo del Estado de Sonora, contra el Poder Ejecutivo y los municipios integrantes de esa entidad federativa.

ANTECEDENTES Y TRÁMITE DE LA DEMANDA

1. Presentación de la demanda por el Congreso del Estado de Sonora. Por escrito depositado el veinticuatro de septiembre de dos mil dieciocho en la oficina de correos de la localidad, y recibido el dieciséis de octubre siguiente en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, el Congreso del Estado de Sonora por conducto de quien se ostentó como la Presidenta de ese órgano, promovió controversia constitucional en contra del Poder Ejecutivo y los setenta y dos Ayuntamientos de esa entidad federativa, en la que impugna:

"NOMBRE DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA: Ley número 288, que reforma, deroga y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de Sonora, publicada en el Boletín Oficial del Estado el lunes 13 de agosto de 2018, Tomo CCII, Número 13, sección 2.

Este cuerpo normativo se impugna en su totalidad (invalidez total de la ley) por vicios al procedimiento legislativo y, además, de forma destacada respecto de los artículos señalados específicamente en los conceptos de invalidez, entre ellos, el artículo 2º apartados A y B, 31, 42, 50, 53, 64 en sus fracciones reformadas, 67, 67 Ter, 79, 80 en su porción normativa derogada, 81, 140, 143, 163, 1676 en sus fracciones normativas que se señalarán específicamente y los artículos transitorios de la norma, cuya invalidez se determinaría en vía de consecuencia por la invalidez de los artículos impugnados".

2. Conceptos de invalidez. En su demanda, el Congreso del Estado de Sonora expuso los siguientes conceptos de invalidez:

a. Invalidez del procedimiento legislativo. Aduce que en el proceso legislativo que dio lugar al decreto impugnado se produjeron las siguientes actuaciones irregulares:

• En la sesión de ocho de agosto de dos mil dieciocho, el diputado presidente de la Mesa Directiva eliminó unilateralmente el punto número nueve del orden del día, sin que lo hubiese hecho de conocimiento al Pleno para su aprobación, la que exigía una votación de dos terceras partes según se dispone en los artículos 121 y 123 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Sonora.

• El dictamen propuesto por la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales fue considerado por el Pleno como de "obvia resolución", dispensando trámites legislativos sin que ello estuviera justificado de forma fundada y motivada, pues no consta la motivación suficiente que evidencie la "urgencia", o en su caso, la "obvia resolución", lo que impidió a las minorías parlamentarias conocer y pronunciarse sobre una reforma a más de veinte artículos de la Constitución de Sonora.

• En la sesión celebrada el ocho de agosto de dos mil dieciocho, la diputada presidenta de la Mesa Directiva propuso al Pleno dispensar el trámite de la segunda lectura del dictamen que dio lugar al Decreto impugnado, la cual fue aprobada por mayoría no obstante que, en el artículo 128 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Sonora, se dispone que las dispensas de lectura se deben aprobar por el voto de las dos terceras partes de los diputados presentes en la sesión, por lo que la dispensa de dicho trámite no fue aprobada por la mayoría requerida para ello.

• No se hicieron públicas la iniciativa y el dictamen del Decreto de reformas a la Constitución Política del Estado de Sonora, afectando la discusión democrática y el control parlamentario de tales normas.

b. El artículo 64, fracciones XXII y XXIII de la Constitución Política del Estado de Sonora vulneran las facultades del Congreso local en materia presupuestaria. Señala que el incremento de la votación para aprobar la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos; la existencia de un veto "móvil" por parte del Ejecutivo hacia la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos; y el establecimiento de una prórroga automática del presupuesto en caso de no aprobarse nuevas normas presupuestarias, vulneran la división de poderes pues tal sistema tiene como única intención que sea el Poder Ejecutivo, sin intervención del Legislativo, el que pueda definir o prorrogar indefinidamente el presupuesto.

Sobre el "veto presupuestario" abunda diciendo que para superarlo se requiere una votación superior a aquella con la que se aprobó originalmente el presupuesto, lo que implica que si eventualmente el presupuesto fuera aprobado por unanimidad de los treinta y tres integrantes de la legislatura, sería imposible superar el veto del Ejecutivo, pues no es posible obtener treinta y cuatro votos en un Congreso que tiene treinta y tres integrantes, por lo que sería posible que mediante dicha figura el gobernador pueda detener la aprobación del presupuesto.

Dice que la Suprema Corte ya ha establecido que dado el riesgo de que mediante el ejercicio de su derecho de veto el Ejecutivo obstaculice las facultades del Legislativo, o bien, lo subordine a sus intereses, surge la necesidad de limitar ese derecho mediante el establecimiento de mecanismos constitucionales que permitan superarlo. Por tanto, el mecanismo de "veto móvil" que permite al Ejecutivo perpetuar indefinidamente el veto, sin importar la mayoría aprobatoria, resulta contrario a la doctrina vinculante establecida en la controversia constitucional 36/2015, en la que se sostuvo que debe limitarse el derecho de veto para que resulte posible superarlo, a fin de que no se subordine al legislativo a los intereses del Ejecutivo. Considerando que el derecho de veto se erige como ilimitado y resulta posible siempre incrementar la fuerza del veto según se incremente la fuerza de la mayoría aprobatoria, ello es una razón ulterior de inconstitucionalidad de dicho mecanismo.

Luego entonces, la Suprema Corte debe interpretar los alcances del artículo 116 constitucional y determinar que el procedimiento presupuestario en Sonora resulta inconstitucional porque 1) eleva a una absurda mayoría calificada el mínimo de aprobación, lo que da una desmedida intervención al Ejecutivo local; 2) establece un veto desmedido e incierto a favor del Ejecutivo local que, sin importar la mayoría aprobatoria del Congreso, siempre es capaz de incrementar su capacidad de veto para superar la mayoría del Congreso local y, eventualmente sería incluso incapaz de vetar en definitiva una decisión tomada por el cien por ciento del Congreso; y 3) al combinarse ambos factores (mayoría calificada mínima y veto arbitrario), el establecimiento de una prórroga presupuestaria automática implica permitirle al Ejecutivo local mantener un presupuesto que le es favorable y eludir todo control parlamentario al prorrogar indeterminadamente el último presupuesto.

c. El artículo 64, fracción XXII de la Constitución Política del Estado de Sonora, petrifica los presupuestos de los órganos constitucionales autónomos, lo que vulnera la autonomía del Poder Legislativo en la función presupuestaria. Señala que es inconstitucional que en la fracción XXII del artículo 64 de la Constitución local se establezca que los organismos autónomos no podrán recibir una cantidad menor a la establecida en el último presupuesto de egresos, pues al Poder Legislativo es libre de establecer los ajustes presupuestarios que considere conveniente para tales órganos. De tal suerte que puede incrementar tales presupuestos cuando sea necesario, o disminuirlos cuando considere que la carga de trabajo y, por tanto, las necesidades presupuestarias de dichos organismos han disminuido, o bien, si considera simplemente que el presupuesto establecido para éstos resulta muy elevado.

El artículo 116 de la Constitución Federal señala que corresponde a las legislaturas de los Estados la aprobación anual del presupuesto de egresos correspondiente. Esta previsión debe ser entendida en el sentido de que no pueden imponerse a las legislaturas estatales limitantes o presupuestos pétreos, pues la propia Constitución Federal le confirió facultad de libre aprobación sin limitante alguna.

De esta forma, la "congelación" presupuestaria establecida en la Constitución de Sonora, priva al Congreso del Estado de un componente fundamental de su función presupuestaria y, por tanto, altera el balance de la división de poderes establecido en el artículo 116 constitucional. Además, la prohibición de disminución presupuestaria a los órganos autónomos vulnera el artículo 14 y 16 pues resulta de imposible cumplimiento en el eventual caso de que una legislatura irresponsablemente aprobara altísimos presupuestos para los órganos autónomos que no pudieran ser sostenidos a la luz del adecuado balance presupuestario.

Igualmente resulta inconstitucional pues limita la capacidad adaptativa del presupuesto local en los casos en que, por ejemplo, los ingresos del Estado de Sonora disminuyan y, por tanto, resulte irrazonable mantener tales presupuestos.

d. El artículo 64, fracción XIII de la Constitución Política del Estado de Sonora en el que se establece el referéndum vinculante y la posibilidad de veto del Poder Ejecutivo local para la modificación de municipios contraviene los artículos 115 y 116 constitucionales. Señala que la fracción XIII del artículo 64 de la Constitución local es inconstitucional pues, contrario al texto expreso de la Constitución Federal, en su artículo 115 no se limita la posibilidad de suprimir municipios por parte de las legislaturas de las entidades federativas condicionando a un referéndum vinculante. Por otro lado, ningún artículo de la Constitución General establece la posibilidad de que el ejecutivo vete esa determinación.

e. El artículo 64, fracción XVII bis de la Constitución Política del Estado de Sonora excluye la posibilidad de citar al Gobernador y a los presidentes municipales para rendir información concerniente a su ramo. Dice que las comparecencias ante los cuerpos legislativos son mecanismos de responsabilidad política, y no solo de información simple. En ese sentido, cuando un funcionario es citado ante una comisión legislativa o ante el Pleno del Congreso, se materializa la división de poderes en las entidades federativas establecida en el artículo 166 constitucional, porque crea un debate público sobre una materia de interés y se posibilita que ese debate se traduzca en un control recíproco de poderes por la facultad de realizar preguntas o interpelaciones.

La reforma impugnada priva al Congreso de la cita de un catálogo de funcionarios que estaban tácitamente comprendidos con anterioridad al incluir una palabra de limitación taxativa: "únicamente". Ello debe entenderse inconstitucional pues vulnera el equilibrio presupuesto por la división de poderes en las entidades federativas que se rige por un sistema de pesos y contrapesos.

f. El artículo 64, fracción XXXI de la Constitución Política del Estado de Sonora, limita la autonomía interna del Congreso para remover a sus funcionarios libremente. Aduce que la fracción XXXI del artículo 64 de la Constitución local donde se establece que el titular del Órgano de Control Interno y personal administrativo de nivel subdirector y superiores del Congreso del Estado, serán designados por las dos terceras partes del Congreso local y removidos únicamente por las causas graves determinadas por el Tribunal de Justicia Administrativa, es inconstitucional pues se afecta gravemente la autonomía del Poder Legislativo local en cuanto a la toma de decisiones en el área administrativa de su propio gobierno interno.

Agrega que dicha previsión llegaría a establecer funcionarios vitalicios, que solo podrían ser removidos por causas extraordinarias y por mandato de un órgano ajeno al Congreso local, es decir, el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado. Incluso, dicha fracción deviene inconstitucional pues deja al poder legislativo local en un estado de subordinación en relación con la autoridad administrativa, pues esta quien determinará si procede o no su remoción.

Incluso, el contenido de la fracción reformada va más allá de una sola designación de empleados administrativos, pues los vuelve inmunes a determinaciones de otras autoridades que también, dentro del ámbito de sus atribuciones, pueden remover o suspender a servidores públicos, tal es el caso en materia de amparo, en donde se prevé la remoción del servidor público que incumple con una resolución del juzgador de garantías.

En tal sentido, el precepto impugnado no busca proteger un supuesto servicio civil de carrera, sino que pretende validar servidores o empleados públicos inamovibles, afectando desde luego la autonomía que el Congreso local tiene sobre su propia planta administrativas, lo que vulnera los artículos 14 y 16 constitucionales.

Por otra parte, y como segunda pretensión, se dice que en caso de que no se determinara la inconstitucionalidad de la norma, se podría determinar su interpretación conforme, pues a pesar de la reforma al precepto impugnado, en la fracción XXXII del artículo 64 de la Constitución de Sonora sigue sosteniendo que el Congreso tiene competencia para "nombrar y remover" a sus funcionarios.

Luego, esta contradicción entre ambos preceptos de la Constitución local puede resolverse también mediante una interpretación conforme que establezca que, las remociones por causa grave competen al Tribunal de Justicia Administrativa porque traen aparejada ejecución, pero las nuevas designaciones y remociones ordinarias siguen correspondiendo al Congreso. Lo anterior se robustece si se considera que la Ley del Servicio Civil para el Estado de Sonora establece en su artículo 5º que son trabajadores de confianza en el Poder Legislativo "el Oficial Mayor, contador M. de Hacienda, Directores, S.; Jefes de Departamento y personal de la Contaduría Mayor de Hacienda", con lo cual su nombramiento es competencia exclusiva del Congreso del Estado de Sonora para el mejor ejercicio de sus funciones.

No pasa inadvertido que es jurisprudencia firme de la Suprema Corte que, aun en la hipótesis de que se establezca que los trabajadores de confianza (como los funcionarios nombrados) solo podrán ser removidos por las causas tasadas por ley, la falta de actualización de éstas únicamente implica la necesidad de indemnizar al trabajador removido injustamente, pero no la necesidad de reinstalarlos pues ello debería estar previsto legalmente, lo que no ocurre en la legislación de Sonora, donde en ningún instrumento normativo establece la obligación de reinstalación y no de simple indemnización.

g. El artículo segundo transitorio de la Ley impugnada vulnera los principios de legalidad, irretroactividad de la ley y certeza, al establecer como inamovibles a funcionarios del Congreso local que no fueron designados con el procedimiento reforzado de designación. El artículo segundo transitorio de la Ley Número 288 que reforma diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de Sonora establece de forma retroactiva la inamovilidad de ciertos funcionarios cuyo procedimiento de designación, a futuro, será reforzado.

Este artículo es una ley "a modo" porque retroactivamente aplica las condiciones de firmeza a funcionarios que no han pasado por el tamiz de la designación parlamentaria prevista en el artículo 64 de la Constitución local, o que no han sido designados con posterioridad al establecimiento de tal mecanismo.

Ello vulnera los artículos 14 y 16 constitucionales, al otorgar retroactividad a una norma y evita que el Congreso realice la designación de funcionarios administrativos que considere conveniente. Aunado a que vulnera el artículo 116 constitucional pues, al igual que el artículo 64, invade la autonomía interna del Congreso local de designar a sus propios funcionarios.

h. Inconstitucionalidad del mecanismo de nombramiento del órgano garante de acceso a la información local. Señala que el artículo 2, apartado A, fracciones I, II y III de la Constitución Política del Estado de Sonora en la parte que disponen que el organismo garante de acceso a la información será nombrado a propuesta del Poder Ejecutivo rompe el esquema constitucional del artículo 116 de la Constitución Federal.

De igual forma, el apartado B del artículo 2 de la Constitución local es inconstitucional en todo lo que haga referencia a la propuesta vinculante del Poder Ejecutivo para la conformación de la propuesta a comisionados del Instituto Sonorense de Transparencia.

Tales artículos vulneran los artículos 116 primer párrafo y la fracción VII, así como el 6º de la Constitución Federal.

El artículo 116 constitucional establece que las constituciones de los Estados establecerán organismos autónomos, especializados, imparciales y colegiados responsables de garantizar el derecho de acceso a la información y de protección de datos personales en posesión de los sujetos obligados, conforme a los principios y bases establecidos en el artículo 6º de la Constitución Federal.

Lo anterior implica que las entidades federativas no tienen margen absoluto de libre designación legislativa, pues deben respetar los principios generales del artículo 6º constitucional. De tal suerte, el artículo 6º de la Constitución Federal establece un procedimiento de nombramiento en el que la Cámara de Senadores, previa participación y consulta a la sociedad, designa a los comisionados respectivos.

Este procedimiento de designación primordialmente legislativo resulta aplicable a los nombramientos respectivos de las entidades federativas, pues sus bases le dan una participación mayoritaria al Poder Legislativo, y que, el Poder Ejecutivo únicamente funcione como órgano de control en materia de objeción del nombramiento.

Dado que el artículo 116, fracción VII de la Constitución Federal establece que los organismos garantes deben establecerse conforme a los principios y bases establecidos en el artículo 6 del Texto Fundamental, ello implica respetar la intervención primigenia del Poder Legislativo en su conformación.

Por ello el desconocimiento de las bases del artículo 6º de la Constitución Federal vulneran las competencias del Congreso de Sonora al privarle de una facultad de designación que se desprende del principio de división de poderes.

i. El artículo 79, fracción IX de la Constitución Política del Estado de Sonora es inconstitucional, al establecer la obligación de incluir un dictamen de impacto presupuestario en las leyes. Señala que el artículo 79, fracción IX de la Constitución local vulnera el artículo 116 de la Constitución Federal al otorgar al ejecutivo primacía en la función legislativa.

El dictamen de impacto presupuestario expedido por la Secretaría de Hacienda permite al Poder Ejecutivo frenar la labor del poder legislativo al simplemente rehusarse a su otorgamiento.

En un esquema de división de poderes el Poder Ejecutivo no puede tener competencia única de estimar el costo de las iniciativas, y menos obtener esta estimación puede ser una parte de un proceso legislativo, en la que el Poder Ejecutivo no tiene una intervención destacada al no ser esta su función principal.

Aduce que con esta medida se le permite al Ejecutivo tener un "veto de bolsillo", pues ya no requiere dejar de publicar una ley. Basta que ordene a su Secretario de Finanzas que no dé trámite a un dictamen presupuestario o que lo haga con mucha dilación para detener dicho procedimiento o, inclusive, que falsee costos presupuestarios para detener el procedimiento legislativo.

Por otra parte, controvierte el artículo 79, fracción IX de la Constitución local, pues dice que al establecer que los presupuestos de ingresos y egresos del Estado, así como el principio de Balance Presupuestario Sostenible, tendrán prioridad sobre cualquier afectación del presupuesto que hagan las leyes o reglamentos", produce fuertes candados favorables al Ejecutivo en el procedimiento presupuestario. Por ello, la primacía establecida garantiza nuevamente que solo un procedimiento extraordinariamente complejo y con mayorías calificadas puedan disponer el gasto de recursos y no una ley ordinaria, lo que vulnera la interpretación directa del artículo 116 constitucional que establece una separación de poderes a nivel local.

j. El artículo 64, fracción XXXI de la Constitución Política del Estado de Sonora limita la autonomía del Congreso al no permitirle nombrar a sus propios funcionarios y limitar su organización interna al no permitirle crear o modificar sustancialmente las áreas administrativas. Señala que le artículo 64, fracción XXXI de la Constitución local vulnera el primer párrafo del artículo 116 constitucional el cual establece el esquema de división de poderes locales, es decir, concibe poderes autónomos en su funcionamiento a nivel de las entidades federativas.

En este caso, la reforma impugnada limita el ejercicio de la autonomía más mediata de un cuerpo legislativo: la autonomía organizacional y su capacidad de regularse.

Aduce que el decreto impugnado tiene como objetivo petrificar las áreas y mantener indefinidamente en ellas a los titulares nombrados por mayorías parlamentarias diversas, pues el servicio civil de carrera empleado en la reforma constitucional no existe, pues en ésta no se dispuso un sistema de exámenes o de conocimientos para ocupar el cargo, sino que solo petrifica de forma indefinida a los titulares actuales.

Aunado a lo anterior, para evitar que una mayoría parlamentaria de signo diverso nombre nuevas unidades administrativas que le permitan legítimamente desplegar su visión política avalada por la ciudadanía en las urnas, también dispone el nombre y funciones de las unidades administrativas del Congreso local y prohíbe crear otras que tengan funciones similares, lo cual se estima inconstitucional pues los congresos locales en su autonomía interna garantizada por el artículo 116 de la Constitución Federal, pueden crear las áreas administrativas que estimen convenientes para el pleno desarrollo de su trabajo parlamentario o distribuir entre ellas las funciones que estimen convenientes.

En vista de lo anterior, concluye que el artículo impugnado vulnera la autonomía del Poder Legislativo en su faceta de autogobierno, el cual incluye la potestad del Congreso de elegir por sí solos a los titulares de sus cuerpos de gobierno – Mesa directiva y Junta de Coordinación Política –, a sus órganos de funcionamiento, y a los órganos de apoyo de las tareas parlamentarias, incluido el órgano superior de fiscalización.

Por lo que, si el decreto impugnado limita la facultad del poder legislativo de elegir a sus órganos de apoyo para las tareas parlamentarias, o de crear nuevos órganos, petrificando en el cargo a funcionarios elegidos por una mayoría diversa, se vulnera su facultad de autogobierno y, por tanto, un elemento esencial de la autonomía orgánica propuesta en el artículo 116 constitucional.

k. La derogación de la porción normativa "y hacer observaciones" del artículo 80 de la Constitución Política del Estado de Sonora es inconstitucional, pues crea la facultad en favor del Ejecutivo de vetar los acuerdos del Congreso local en los que se pidan informes sobre asuntos públicos, y porque vulnera el derecho de acceso a la información prevista en el artículo 116 de la Constitución Federal. Señala que, en el esquema de división de poderes, el legislativo tiene dos funciones importantes y diferenciadas. En primer término, la función legislativa; y en segundo, una función de control.

El poder legislativo controla al poder ejecutivo mediante las comparecencias e interpelaciones a sus funcionarios (los que también limita el decreto impugnado), las preguntas, los puntos de acuerdo (también limitados por la norma impugnada al poder, ser objeto de control por el poder judicial), las solicitudes de información, etcétera.

En ese sentido, considera inconstitucional establecer una facultad para que el Ejecutivo vete las preguntas formuladas por el Congreso en su facultad de control sobre asuntos públicos.

En la anterior redacción del artículo cuestionado se consagraba una prohibición (a hacer observaciones). La derogación de esta porción normativa implica el establecimiento de un veto a las preguntas sobre asuntos públicos.

El artículo 116 constitucional respecto a la división de poderes de los Estados necesariamente contiene en su núcleo normativo primario, la facultad de los congresos locales de requerir libremente cualquier tipo de información pública para realizar su función de control. A pesar de que la Constitución Federal no ha establecido elementos puntuales respecto a la forma de regulación de las preguntas a nivel local, resulta claro que éstas no pueden estar sujetas al veto del ejecutivo.

Dice que, si lo anterior no fuera suficiente para determinar la inconstitucionalidad, debe considerarse que el acceso a la información como derecho establecido en el artículo 6º de la Constitución Federal tiene dos facetas. Por un lado, la del derecho de acceso a la información adscrita al individuo y, por otro, la que implica la posibilidad de que los poderes discutan y debatan sobre información pública.

A pesar de que los individuos tienen la facultad de solicitar información pública, dadas las condiciones de la democracia, no siempre ejercitan este derecho. Por ello, los Congresos locales en el que las minorías tienen una representación garantizada, deben poder solicitar al ejecutivo todos los informes sobre información pública porque, al llevarlos al debate público, se garantiza el libre flujo de ideas y que los conflictos políticos con repercusiones públicas lleguen a la arena del debate.

Al establecer un veto posible a las solicitudes de información pública, el decreto impugnado establece una limitante ilegítima a los ciudadanos sonorenses de que sus representantes soliciten y debatan públicamente asuntos de relevancia pública.

l. El artículo 163 de la Constitución Política del Estado de Sonora es inconstitucional, porque eleva la mayoría de los municipios requerida para la aprobación de cualquier reforma constitucional. El actor apunta que el artículo 163 de la Constitución local, restringe e invade la facultad del Congreso de aprobar mayorías legislativas al establecer un procedimiento de reforma constitucional que disminuye y limita la participación del Congreso local.

Dice que la Constitución Federal establece un procedimiento de reforma constitucional pero no menciona, al menos no frontalmente, elementos para caracterizar los procedimientos de reforma constitucional de las entidades federativas que parecieran tener libertad de configuración.

Sin embargo, en diversas ocasiones, la Constitución Federal emplea respecto a ciertos requisitos estatales la mayoría calificada de las dos terceras partes cuando se trata de actos de la mayor importancia, como suspensión de ayuntamientos, elección del titular del órgano de fiscalización de los Estados, autorización de montos relativos a obligaciones y empréstitos, etcétera.

El hecho de que la mayoría aludida a las decisiones fundamentales de los Estados sean las dos terceras partes no es una coincidencia. Parte de la premisa de que esta mayoría (coincidente con la de las cámaras federales para la aprobación de reformas constitucionales) es la garantía del proceso de reforma constitucional local.

Si bien pareciera que existe sobre el proceso de reforma constitucional estatal un amplio margen de configuración, en realidad la Constitución Federal sí da lineamientos presupuestos dentro de su texto, como la mayoría de las dos terceras partes de los miembros del Congreso local.

Aunado a lo anterior, el hecho de que con frecuencia la Constitución Federal ordene a las entidades federativas adaptar sus constituciones respecto a la Constitución Federal, presupone un procedimiento de reforma constitucional ejercible, viable y razonable.

La asimilación del régimen federal al local ha llevado a sostener que, al ser equiparables en sus respectivas jurisdicciones los estados a los municipios, la reforma constitucional estatal toma la misma mayoría (mayoría absoluta) que la federal para su aprobación respecto a las entidades territoriales. Ello ha llevado a sostener que, en teoría general del derecho estatal mexicano "En el procedimiento de reforma constitucional del Estado por el Poder revisor, es una exigencia la mayoría calificada para su aprobación en el Congreso del Estado, y adicionalmente la propuesta debe obtener el voto positivo de una mayoría absoluta de los ayuntamientos". Sin embargo, no hay nada en el texto constitucional que autorice a pensar que es factible elevar la mayoría de los ayuntamientos más allá de la mayoría absoluta para aprobar la reforma constitucional.

Aduce que debe recordarse que los ayuntamientos (poblacionalmente) ya se encuentran representados en el proceso de reforma por los diputados locales electos en sus poblaciones, por lo que ésta ya hace escuchar su voz a través de sus legítimos representantes.

El voto de los ayuntamientos (mayoría absoluta) debe considerarse un ulterior candado de control para garantizar que la reforma sea suficientemente discutida bajo los filtros democráticos territoriales locales, pero resulta inconstitucional elevar la mayoría de los ayuntamientos a las dos terceras partes a efectos de que se constituya en una barrera.

Aunado a ello, como un concepto de invalidez diferenciado, el incremento de la mayoría convierte a la constitución estatal en una constitución ultra rígida, y rompe la facultad de que las mayorías democráticamente electas modifiquen, inclusive cuando esta modificación sea un mandato de la Constitución Federal. Es decir, se invade la competencia del Congreso de acatar las potenciales modificaciones mandatadas por la Constitución Federal, lo que ocurre con frecuencia.

Señala que en la acción de inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas, la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó la invalidez de un precepto de la Constitución de una entidad federativa por establecer un procedimiento de reforma agravado en cuanto su admisión y discusión, por lo que solicita que tal criterio sea aplicado al presente caso, o se haga una interpretación análoga que privilegie mantener el balance entre una Constitución rígida y flexible y no petrifique el texto constitucional local evitando que las mayorías democráticamente legitimadas hagan las reformas correspondientes.

m. El artículo 50 de la Constitución Política del Estado de Sonora es inconstitucional, al no permitirle al Congreso local designar de forma autónoma las presidencias de las comisiones como juzgue pertinente, e inclusive, en ciertas hipótesis, le impide designar comisiones al ser eventualmente dicho artículo de imposible cumplimiento. Señala que el Congreso, como parlamento democrático precisa de órganos internos para su funcionamiento, como la presidencia y las comisiones legislativas, siendo éstas últimas quienes ordenen el trabajo del Congreso y realizan un primer filtro de las iniciativas legislativas de los diputados.

Por tal motivo, tales comisiones deben ser elegidas libremente por el propio Congreso, pues en uso de la autonomía interna que le otorga la Constitución Federal, se reflejará la dinámica de mayorías y minorías propia de ese cuerpo legislativo. Lo anterior se refleja en el artículo 86 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de Sonora, donde se establece que: "Para la integración de las comisiones se atenderá necesariamente a la pluralidad de diputados existente en el Congreso del Estado. Los grupos parlamentarios tendrán derecho a presidir un número de comisiones directamente proporcional al número de sus integrantes, considerando la importancia de éstas".

De esta forma dice que el artículo impugnado únicamente pretende dotar a partidos que no obtuvieron fuerzas numéricamente suficientes en las urnas de una injerencia desmedida en el parlamento al permitirle controlar la actividad legislativa de rubros de gran importancia.

Las comisiones elegidas por el decreto no son accidentales (de Gobernación y Puntos Constitucionales, de Hacienda, de Justicia y Derechos Humanos, de Presupuestos y Asuntos Municipales, y la de Fiscalización), pues son de importancia fundamental para el trabajo parlamentario y, por tanto, deben reflejar el entendimiento de la mayoría parlamentaria.

El contenido esencial de la división de poderes del artículo 116 constitucional implica que el núcleo fundamental de las atribuciones de los Congresos locales comprende el nombramiento libre de los presidentes de sus comisiones y su integración.

El artículo impugnado es inconstitucional y facciosamente redactado para aplicarse a la realidad política pues, en el caso de que llegaran a obtener representación política solamente dos partidos o tres partidos sería de imposible cumplimiento.

Es decir, en el caso de que se formaran solo tres grupos parlamentarios, sería imposible el cumplimiento de la prohibición al haber cuatro comisiones de supuesta presidencia alternativa. Lo anterior vulnera los artículos 14 y 16 constitucionales pues genera incertidumbre jurídica y crea una ley de aplicación imposible en determinados casos y, por tanto, afecta las competencias del Congreso de designar a sus órganos internos de trabajo.

Finalmente, el artículo impugnado confunde el mandato representativo con los grupos parlamentarios y los partidos políticos.

Las personas son electas como representantes populares, no los partidos políticos ni grupos parlamentarios. Los grupos parlamentarios son órganos de apoyo internos a las Cámaras, pero no se superponen a la voluntad del Congreso como tal.

Por tanto, como parte de la autonomía camaral, es el Congreso y no una pretendida homologación de distintos grupos parlamentarios, los que deben tener la decisión final de su auto organización interna para realizar un trabajo parlamentario eficaz y responsable democráticamente. De hecho, bajo la redacción del artículo 162 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo local, diputados de distinto partido político, si fueran dos o más, podrían formar un grupo parlamentario propio por lo que no es necesario ni forzoso que todos los grupos parlamentarios de un partido político integren el mismo grupo parlamentario.

Sin embargo, la sola posibilidad de que esto no sea así implica que la Constitución local de Sonora inconstitucionalmente pretende identificar a grupos parlamentarios y diputados como si fuera el partido político, y no el diputado quien ostentara el cargo parlamentario.

n. El artículo 53 de la Constitución Política del Estado de Sonora vulnera el artículo 116 de la Constitución Federal, al subordinar la agenda legislativa al Poder Ejecutivo confiriéndole una cantidad desproporcionada de iniciativas preferentes. Aduce que el artículo 53 de la Constitución local, al permitir que el Poder Ejecutivo pueda presentar ocho iniciativas preferentes al año, esto es, cuatro por periodo de sesiones, le otorga una injerencia desproporcionada en la agenda legislativa, lo que vulnera los artículos 14, 16 y 116 constitucionales, y subordina la función legislativa del Congreso a los designios del Ejecutivo local.

El exceso de iniciativas preferentes permite que el poder legislativo se subordine materialmente al ejecutivo, pues este último es capaz de marcar en su totalidad la agenda legislativa tomando en cuenta los breves periodos de sesiones.

o. El artículo 80 de la Constitución Política del Estado de Sonora vulnera la división de poderes establecida en el artículo 116 de la Constitución Federal, pues subordina la función primigenia del Poder Legislativo al Poder Ejecutivo que guarda una función distinta. El actor aduce que, si bien es cierto que la división de poderes en las entidades federativas prevista en el artículo 116 constitucional, puede prever mecanismos de cooperación, no puede llegar al extremo de acordar una obligación de un trabajo conjunto en las áreas primigenias de cada poder.

Así, al Poder Ejecutivo local corresponde proveer la observancia administrativa de las normas y la administración pública, función que no se subordina a un acuerdo sobre su realización con el Poder Legislativo.

Lo propio acontece en este caso, en que resulta inconstitucional al forzar al Poder Legislativo a desarrollar una agenda conjunta con el Poder Ejecutivo, siendo que este último, en su esfera de autonomía interna, debe poder ejercer tal función en plenitud de jurisdicción.

También se vulneran los artículos 14 y 16 constitucionales, pues no existe certeza jurídica sobre la potencial consecuencia en caso de que el legislativo se rehúse a realizar una agenda legislativa conjunta, o que el ejecutivo se rehúse al establecimiento de la agenda propuesta por el Poder Legislativo.

Ante la falta de certeza de las consecuencias jurídicas y la posibilidad de que el Poder Ejecutivo argumente la ilicitud de la función legislativa que no concuerda con su agenda propuesta, debe establecerse la inconstitucionalidad del precepto impugnado, o bien, realizar una interpretación conforme que sostenga la constitucionalidad del precepto siempre que se interprete en el sentido de que no existe una obligación vinculante y solo es una recomendación a los poderes, sin que haya consecuencia jurídica alguna derivada de la falta de acuerdo de tal agenda legislativa conjunta.

p. El artículo 81 de la Constitución Política del Estado de Sonora es inconstitucional, pues vulnera la facultad del Poder Legislativo al impedírsele presentar iniciativas respecto de la administración pública directa y entidades creadas por decreto legal. El actor aduce que, si bien existen mecanismos de cooperación entre los poderes, la doctrina de la Suprema Corte ha remarcado con claridad que el artículo 116 de la Constitución Federal impone limitaciones expresas.

En el presente caso, la conferencia de facultades exclusivas de iniciativa legislativa en materia distinta al procedimiento presupuestario vulnera la prohibición de "no intromisión" conceptualizada desde la controversia constitucional 35/2000.

De establecerse que resulta posible la conferencia de iniciativa legislativa en una materia determinada fuera de los presupuestos de egresos y ley de ingresos al Ejecutivo Federal, se permitiría que las entidades federativas desnaturalicen la división de poderes contenida en el artículo 116 constitucional, pues bastaría para bloquear la actuación del Poder Legislativo el establecer iniciativa legislativa exclusiva al ejecutivo en todo lo relacionado con los gastos y administración, proceso penal, derecho civil, etcétera. Máxime que el legislativo actúa aquí en una facultad de control, pues es evidente que el Poder Ejecutivo, al tener interés propio en su dependencia, legislaría sobre amplias porciones de las oficinas del Estado sin ningún tipo de contrapeso, o no se permitiría que el legislativo propusiera los cambios pertinentes.

Así, de permitirse la conferencia de iniciativa exclusiva al Ejecutivo y prohibiéndosela en consecuencia al Poder Legislativo en una materia, se permitiría un trastocamiento de la esencia misma de la división de poderes en las entidades federativas, pues se legitimaría la privación de la función por quintaesencia del Poder Legislativo: proponer y aprobar leyes.

Esta prohibición vulnera también el artículo 115 de la Constitución que establece la adopción de un régimen democrático. Lo anterior porque los ciudadanos no podrán con sus votos conformar un Congreso capaz de modificar las estructuras administrativas del Estado.

q. El artículo 64, fracción XVII de la Constitución Política del Estado de Sonora vulnera el artículo 116 de la Constitución Federal, pues permite que sea el partido político y no el Congreso quien designe materialmente a quien sustituya al gobernador en sus faltas. El acto señala que el precepto impugnado inconstitucionalmente identifica el cargo de Gobernador con el partido político postulante, pues a fin de respetar la voluntad popular, quien supla las faltas del Ejecutivo debe ser propuesto por el grupo parlamentario que postuló al gobernador.

Ello no incurre solo en omisiones conceptuales fuertes (pues el Gobernador es postulado por un partido, pero no representa necesariamente a ese partido político, y podría no estar afiliado al mismo), sino que también pretende conferir a los institutos políticos un rol ulterior en la conformación de autoridades estatales fuera del electoral previsto por el artículo 41 constitucional, por lo que vulnera igualmente tal numeral.

Se vulnera el artículo 116 constitucional al no permitirle al Congreso designar libremente ante la ausencia del Gobernador, a su sustituto o interino, confiriendo una facultad de postulación, no a un órgano de gobierno, sino a un grupo político, en particular con representación congresual.

r. El artículo 116 de la Constitución Política del Estado de Sonora es inconstitucional, al establecer un parámetro de control contrario al previsto en la discusión de la acción de inconstitucionalidad 15/2017; genera incertidumbre jurídica permitiendo una impugnación arbitraria y temporalmente excesiva de preceptos normativos; subordina al poder legislativo al judicial al permitir la impugnación de puntos de acuerdo que representen su función de control político y decretos que no constituyen normas generales y, finalmente, se arroja un inconstitucional monopolio de control de la normativa electoral.

Resulta inconstitucional que se establezca como parámetro de control local uno distinto al solo orden constitucional local, como se establece en la fracción II del artículo 166, al disponer que las controversias relativas a acciones de inconstitucionalidad local se resolverán "con base en lo establecido en el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos". Ello vulnera el artículo 133 constitucional y resulta frontalmente violatorio de la doctrina de la Suprema Corte respecto al parámetro de control de la Constitución local, resuelto en la acción de inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas.

Es inconstitucional que, en control normativo abstracto, se establezca que la acción de inconstitucionalidad se promoverá treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación o "notificación del acto que la motiva". En ese sentido, resulta de explorado derecho que el control normativo no se realiza con motivo del acto de aplicación con lo cual, al no establecer siquiera que debería ser el primer acto de aplicación se vulneran los artículos 14 y 16 constitucionales, pues se permite que indefinidamente se impugnen todas las normas de la entidad federativa por cada acto de aplicación y afecta la esfera competencial del Congreso al permitir la perpetua impugnación de sus decisiones. Así, la omisión de establecer un plazo fijo de impugnación contraría el derecho a la seguridad jurídica pues permite que las normas no adquieran firmeza frente al control constitucional local.

Es inconstitucional que, en el objeto de las acciones de inconstitucionalidad, se establezcan los "puntos de acuerdo" aprobados por el Congreso del Estado o su diputación permanente. Los puntos de acuerdo son resoluciones no vinculantes de naturaleza política mediante las cuales el Poder Legislativo ejerce su facultad de control. El someter tales pronunciamientos políticos del Congreso local al control judicial, inclusive a instancias del Ejecutivo, constituye una irrazonable restricción que no resulta proporcional ni necesaria, y priva al Congreso de efectivizar la responsabilidad política correspondiente. Es decir, se invade su facultad de control tutelada por el artículo 116 de la Constitución Federal.

También debe determinarse la inconstitucionalidad de la procedencia de la acción de inconstitucionalidad local, contra acuerdos y decretos que no constituyan normas generales. La posibilidad de que el Ejecutivo de Sonora impugne objetos distintos a normas generales del Poder Legislativo (decretos, puntos de acuerdo) no solo implica una errónea concepción de un modelo de control constitucional abstracto (lo cual vulnera los artículos 14 y 16 constitucionales al generar incertidumbre y seguridad jurídica), sino que pretende subordinar al Congreso local a los poderes Ejecutivo y Judicial para que éstos, en consonancia, puedan revisar la totalidad de sus actos en control abstracto.

Finalmente, el último párrafo del artículo 166, resulta inconstitucional al establecer que "La única vía para plantear la inconstitucionalidad de leyes, decretos o acuerdos legislativos en materia electoral, es la prevista en este artículo". Lo anterior, en tanto ello frontalmente contradice el texto del segundo párrafo del inciso i) del artículo 105 constitucional, que establece que la única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución es la prevista en ese artículo, máxime que la Constitución de Sonora es omisa en señalar un tiempo límite frente al cual pueda realizar declaratorias de invalidez de normas electorales y, por tanto, puede producir la vulneración de la prohibición constitucional de realizar modificaciones fundamentales a la normativa electoral noventa días previos al proceso correspondiente, por lo que tal porción normativa vulnera también los artículos 14 y 16 constitucionales, pues lleva a una falta de certeza e incertidumbre jurídica respecto a su potencial aplicación.

3. Admisión y trámite. Mediante proveído de presidencia de dieciocho de octubre de dos mil dieciocho, se ordenó formar y registrar esta controversia constitucional bajo el número 188/2018, y se designó a la Ministra M.B.L.R. como instructora en el procedimiento.(1)

4. Por auto de diecinueve de octubre de dos mil dieciocho(2) la Ministra instructora admitió a trámite la demanda; ordenó emplazar al Poder Ejecutivo y a los Municipios integrantes del Estado de Sonora, y dar vista a la Procuraduría General de la República para que manifestara lo que su representación correspondiera.

5. Contestación de la demanda de los municipios del Estado de Sonora. En términos de lo ordenado en el acuerdo de diecinueve de octubre de dos mil dieciocho, fueron emplazados los setenta y dos Municipios del Estado de Sonora, los cuales dieron contestación a la demanda en las fechas que se precisan en el siguiente cuadro:

Municipio

Fecha de emplazamiento

Fecha de contestación de la demanda

Fojas donde obra la contestación

1. A.

11-julio-2018

No contestó la demanda

--------

2. Agua Prieta

24-octubre-2018

13-diciembre-2018

1028-1029

3. Álamos

29-octubre-2018

No contestó la demanda

------

4. Altar

8-noviembre-2018

No contestó la demanda

------

5. A.

27-junio-2019

No contestó la demanda

-------

6. A.

25-octubre-2018

No contestó la demanda

------

7. Atil

8-noviembre-2018

No contestó la demanda

-------

8. B.

06- oviembre-2018

No contestó la demanda

------

9. Bacanora

08-octubre-2018

4-diciembre-2018

577-578

10. B.

24-octubre-2018

No contestó la demanda

------

11. B.

25-octubre-2018

No contestó la demanda

-----

12. B.

25-octubre-2018

No contestó la demanda

----

13. B.

06- oviembre-2018

No contestó la demanda

-----

14. Baviácora

06- oviembre-2018

No contestó la demanda

-----

15. B.

24-octubre-2018

No contestó la demanda

------

16. B.J.

29-octubre-2018

No contestó la demanda

------

17. B.H.

6-noviembre-2018

4-diembre-21018

585-586

18. Caborca

9-noviembre-2018

No contestó la demanda

-------

19. Cajeme

25-octubre-2018

No contestó la demanda

-------

20. Cananea

25-octubre-2018

No contestó la demanda

-------

21. C.

20-noviembre-2018

No contestó la demanda

------

22. C.

8-noviembre-2018

No contestó la demanda

-------

23. Cumpas

24-octubre-2018

No contestó la demanda

-------

24. Divisaderos

5-noviembre-2018

No contestó la demanda

-------

25. Empalme

7-noviembre-2018

No contestó la demanda

-------

26. Etchojoa

25-octubre-2018

No contestó la demanda

-------

27. Fronteras

24-octubre-2018

No contestó la demanda

-------

28. G.. P.E.C.

22-noviembre-2018

17-diciembre

1135-1155

29. Granados

6-noviembre-2018

No contestó la demanda

------

30. Guaymas

7-noviembre-2018

No contestó la demanda

-------

31. Hermosillo

09- noviembre-2018

No contestó la demanda

-------

32. Huachinera

24-octubre-2018

No contestó la demanda

-------

33. Huásabas

8-noviembre-2018

No contestó la demanda

------

34. Huatabampo

29-octubre-2018

No contestó la demanda

-------

35. H.

5-noviembre-2018

No contestó la demanda

------

36. Imuris

7-noviembre-2018

No contestó la demanda

-------

37. La Colorada

5-noviembre-2018

No contestó la demanda

-------

38. M.

9-noviembre-2018

No contestó la demanda

-------

39. Mazatán

31-noviembre-2018

16-julio-2019

1558-1559

40. M.

5-noviembre-2018

No contestó la demanda

------

41. Naco

25-octubre-2018

No contestó la demanda

-------

42. N.C.

8-noviembre-2018

No contestó la demanda

-------

43. N. de G.

24-octubre-2018

No contestó la demanda

-------

44. Navojoa

29-octubre-2018

25-febrero-2019

1263

45. Nogales

24-octubre-2018

No contestó la demanda

-------

46. Onavas

31-octubre-2018

No contestó la demanda

------

47. Opodepe

05-noviembre-2018

6- agosto -2019

2023-2024

48. Oquitoa

7-noviembre-2018

No contestó la demanda

-------

49. P.

3-noviembre-2018

No contestó la demanda

-----

50. Puerto Peñasco

30-noviembre-2018

No contestó la demanda

-------

51. Quiriego

3-noviembre-2018

No contestó la demanda

-------

52. Rayón

5-noviembre-2018

No contestó la demanda

------

53. Rosario

26-octubre-2018

No contestó la demanda

-----

54. S.

9-noviembre-2019

No contestó la demanda

-------

55. S.F. de Jesús

9-noviembre-2018

No contestó la demanda

-------

56. S.I.R.M.

25-octubre-2018

No contestó la demanda

-------

57. S.J.

14-noviembre-2018

No contestó la demanda

------

58. San Luis Río Colorado

25-octubre-2018

27-noviembre-2018

464-467

59. S.M. de Horcasitas

16-noviembre-2018

No contestó la demanda

-------

60. S.P. de la Cueva

31-octubre-2018

No contestó la demanda

------

61. S.A.

6-noviembre-2018

No contestó la demanda

-------

62. Santa Cruz

24-octubre-2018

No contestó la demanda

--------

63. S.

8-noviembre-2018

No contestó la demanda

-------

64. S.

31-octubre-2018

No contestó la demanda

-------

65. S.G.

31-octubre-2018

No contestó la demanda

-------

66. Tepache

7-noviembre-2018

No contestó la demanda

-------

67. Trincheras

8-noviembre-2018

No contestó la demanda

------

68. Tubutama

8-noviembre-2018

No contestó la demanda

-------

69. Ures

5-noviembre-2018

No contestó la demanda

-------

70. V.H.

24-octubre-2018

No contestó la demanda

-------

71. V.P.

31-octubre-2018

No contestó la demanda

-------

72. Yécora

31-octubre-2018

No contestó la demanda

-------

6. Contestación de la demanda del Poder Ejecutivo del Estado de Sonora. El Poder Ejecutivo del Estado de Sonora, por conducto del Subsecretario de lo Contencioso de la Secretaría de la Consejería Jurídica del Poder Ejecutivo de dicha entidad federativa, dio contestación a la demanda mediante escrito recibido el trece de diciembre de dos mil dieciocho en la Oficina de Certificación y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.(3)

7. Returno. Dado el término del periodo constitucional en el ejercicio del cargo de la Ministra M.B.L.R., y considerando la conexidad entre la presente controversia constitucional y las diversas 175/2018 y 166/2018, a cargo del M.J.F.F.G.S., mediante acuerdo de once de marzo de dos mil diecinueve(4) le fue turnado al citado Ministro el expediente de esta controversia constitucional.

8. No obstante, toda vez que la M.Y.E.M. asumió la Ponencia que correspondía a la M.M.B.L.R., mediante acuerdo dictado el diecinueve de marzo de dos mil diecinueve por el Ministro Presidente, el expediente de la presente controversia le fue returnado a la citada Ministra como instructora del procedimiento.(5)

9. Suspensión de labores. Por virtud de lo ordenado en los acuerdos generales 3/2020, 6/2020, 7/2020, 10/2020, 12/2020, 13/2020 y 14/2020, de diecisiete de marzo, trece y veintisiete de abril, veintiséis de mayo, veintinueve de junio, trece y veintiocho de julio, todos de dos mil veinte, respectivamente, emitidos por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se determinó como medida urgente, ante el grave riesgo que implica la enfermedad del coronavirus COVID-19, suspender toda actividad jurisdiccional de este Alto Tribunal durante el periodo comprendido del dieciocho de marzo al dos de agosto de dos mil veinte y declarar inhábiles esos días, motivo por el cual no corrieron términos y no se celebró durante ese plazo, la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas.

10. Cierre de la instrucción. Substanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, el veintiuno de octubre de dos mil veinte, se llevó a cabo la audiencia prevista en los artículos 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en la que, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por lo que por auto de esa misma fecha(6) se declaró cerrada la instrucción a efecto de elaborar el proyecto de resolución correspondiente.

11. Avocamiento. Previo el dictamen de mérito, el Ministro Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó enviar el asunto a la Segunda Sala para su avocamiento.

12. Consecuente, con ello, el siete de diciembre de dos mil veintiuno, la Ministra Presidenta de la Segunda Sala determinó el avocamiento para conocer de la controversia constitucional, así como que el expediente se remitiera a su ponencia para el dictado del proyecto correspondiente.

I. COMPETENCIA

13. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional, en términos de lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso h) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(7) 10, fracción I(8) y 11, fracción VIII(9) de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, vigente hasta el lunes siete de junio de dos mil veintiuno,(10) en relación con los puntos Segundo, fracción I,(11) a contrario sensu y Quinto(12) del Acuerdo General 5/2013 emitido por el Pleno de este Alto Tribunal, y en términos del artículo Quinto Transitorio de la Ley Reglamentaria que rige a este medio de control,(13) al resultar innecesaria la intervención del Tribunal Pleno en el presente asunto, al tratarse de un conflicto planteado por el Poder Legislativo del Estado de Sonora en el que demanda la invalidez de la Ley número 288, que reforma deroga y adiciona diversas disposiciones a la Constitución Política del Estado de Sonora, publicada en el Boletín Oficial de esa entidad federativa el trece de agosto de dos mil dieciocho, (en lo sucesivo, Ley Número 288) en el cual resulta innecesaria la intervención del Tribunal Pleno debido al sentido del presente fallo.

II. PRECISIÓN DE LAS NORMAS, ACTOS U OMISIONES RECLAMADAS

13. A efecto de establecer la materia de análisis de la presente controversia constitucional, debe acudirse al escrito inicial de demanda del cual se advierte que el promovente impugna los actos y normas generales que a continuación se exponen:

14. En el concepto de invalidez señalado con el número 1 (visible en las fojas 14 a 21 del expediente), el actor aduce que se cometieron ciertas actuaciones ocurridas en el curso del proceso legislativo del que derivó la Ley Número 288, que por ser contrarias al principio de legalidad deben dar lugar a declarar su invalidez total, señalando las siguientes:

Autoridad señalada como emisora del acto

Acto reclamado

Diputada presidenta de la Mesa Directiva

Eliminación del punto 9 del orden del día de la sesión celebrada el ocho de agosto de dos mil dieciocho, sin haberlo hecho de conocimiento del Pleno, y sin haberse aprobado su eliminación por la votación de las dos terceras partes del Congreso local, como se ordena en los artículos 121 y 123 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Sonora.

Pleno del Congreso

Aprobación de la dispensa del trámite de la segunda lectura al dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, sin haberse fundado ni motivado tal determinación, y sin que concurriera la situación requerida para ello, es decir, la urgencia o la obvia resolución.

Pleno del Congreso

La dispensa del trámite de segunda lectura del dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales no fue aprobada por el voto de las dos terceras partes del Congreso, como se ordena en el artículo 128 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Sonora.

Congreso del Estado

No se hicieron públicas la iniciativa y el dictamen en comisiones.

15. En el concepto de invalidez señalado con el número 2 (visible en las fojas 21 a 28 del expediente), el actor cuestiona el aumento de la votación parlamentaria para aprobar la Ley de Ingresos y Presupuesto de Ingresos, así como el Presupuesto de Egresos del Estado, la cual pasó de la mayoría absoluta a las dos terceras partes de los integrantes de la Legislatura, según se estableció en el párrafo primero de la fracción XXII del artículo 64 de la Constitución local.

16. Del mismo modo, impugna la reconducción o prórroga de la Ley de Ingresos y Presupuesto de Ingresos, así como del Presupuesto de Egresos, prevista en el párrafo noveno de la fracción XXII del artículo 64 de la Constitución Política del Estado de Sonora.

17. Además, controvierte las reglas que rigen las observaciones que puede hacer el Ejecutivo del Estado a la Ley de Ingresos y Presupuesto de Ingresos, o al decreto de Presupuesto de Egresos, previstas en la fracción XXIII del artículo 64 de la Constitución local.

18. En el concepto de invalidez identificado con el número 3 (visible en las fojas 28 a 30 del expediente), el Congreso local controvierte la regla que establece que los organismos constitucionales autónomos no podrán recibir una cantidad menor a la establecida en el último Presupuesto de Egresos publicado en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de Sonora, la cual se encuentra prevista en el párrafo octavo de la fracción XXII del artículo 64 de la Constitución de dicha entidad federativa.

19. En el concepto de invalidez señalado con el número 4 (visible en las fojas 30 a 32 del expediente), se controvierte la fracción XIII del artículo 64 de la Constitución local, en cuanto al establecimiento de un referéndum vinculante como requisito para la supresión de municipios; así como la posibilidad de que el Ejecutivo del Estado pueda vetar esa decisión.(14)

20. En el concepto de invalidez marcado con el número 5 (visible en las fojas 32 y 33 del expediente), el actor impugna la existencia de un catálogo taxativo de funcionarios que pueden ser citados por el Congreso del Estado, con el objeto de que rindan información pertinente cuando se analice una ley o un asunto concerniente a sus respectivos ramos o actividades, lo cual se contempla en la fracción XXVII Bis del artículo 64 de la Constitución local.(15)

21. En el concepto de invalidez identificado con el número 6 (visible en las fojas 33 a 37 del expediente), se impugna la regla prevista en el párrafo segundo de la fracción XXXI del artículo 64 de la Constitución local, donde se establece que el Titular del Órgano de Control Interno y personal administrativo de nivel subdirector y superiores del Congreso del Estado, serán designados por las dos terceras partes del Congreso y removidos únicamente por las causas graves determinadas por el Tribunal de Justicia Administrativa.(16)

22. En el concepto de invalidez señalado con el número 10 (visible en las fojas 37 y 38 del expediente), se impugna el artículo transitorio segundo de la Ley Número 288, al considerar que dicho precepto establece de forma retroactiva la inamovilidad de ciertos funcionarios.

23. En el concepto de invalidez identificado con el número 7 (visible en las fojas 38 a 40 del expediente), se impugna el artículo 2, apartado A, fracción V, párrafos quinto, sexto y séptimo, así como el apartado B, de la Constitución Política del Estado de Sonora, pues estima que resulta inconstitucional que los comisionados del organismo garante de dicha entidad federativa sean propuestos por el Ejecutivo del Estado.(17)

24. En el concepto de invalidez referido con el número 8 (visible en las fojas 40 y 41 del expediente), el actor cuestiona la facultad otorgada al Gobernador de expedir, por conducto de la Secretaría de Hacienda, los dictámenes de impacto presupuestario de las iniciativas de ley o decreto que se presenten en el Congreso del Estado, prevista en el artículo 79, fracción IX de la Constitución local.

25. En ese mismo concepto de invalidez, impugna la exigencia de que los presupuestos de ingresos y egresos del Estado, así como el principio de Balance Presupuestario sostenible, tendrán prioridad sobre cualquier afectación del presupuesto que hagan las leyes o reglamentos, la cual se prevé en el párrafo segundo de la fracción VII del artículo 79 de la Constitución Política del Estado de Sonora.(18)

26. En el concepto de invalidez referido con el número 9 (visible en las fojas 41 a 43 del expediente), cuestiona el artículo 64, fracción XXXI, párrafos tercero, cuarto (con sus incisos), y quinto de la Constitución local, pues señala que limita la facultad del Poder Legislativo de elegir a sus órganos de apoyo para las tareas parlamentarias o de crear nuevos órganos, petrificando en el cargo a funcionarios de una mayoría diversa, vulnerando la facultad de autogobierno del Congreso.(19)

27. En el concepto de invalidez identificado con el número 11 (visible en las fojas 43 a 45 del expediente), impugna la derogación de la porción normativa "hacer observaciones", que se encontraba prevista en la fracción III, del artículo 80 de la Constitución local, pues estima que con ello se faculta al Ejecutivo del Estado para vetar las preguntas del Congreso del Estado en su facultad de control de los asuntos públicos.

28. En el concepto de invalidez señalado con el número 12 (visible en las fojas 46 a 49 del expediente), se impugna el procedimiento de reformas a la Constitución local previsto en el artículo 163, párrafo primero(20) de ese ordenamiento.

29. En el concepto de invalidez identificado con el número 13 (visible en las fojas 49 a 52 del expediente), controvierte la regla prevista en el artículo 50, párrafo segundo de la Constitución local, donde se establece que las comisiones de dictamen legislativo de Gobernación y Puntos Constitucionales, las de Hacienda, la de Justicia y Derechos Humanos y la de Presupuestos y Asuntos Municipales y la de Fiscalización, deberán ser presididas en cada legislatura por diputados integrantes de distintos grupos parlamentarios.(21)

30. En el concepto de invalidez señalado con el número 14 (visible en las fojas 52 y 53 del expediente), el actor impugna la facultad del Poder Ejecutivo para presentar iniciativas de trámite preferente ante el Congreso del Estado, que se encuentra prevista en el artículo 53, párrafo segundo de la Constitución local.(22)

31. En el concepto de invalidez marcado con el número 15 (visible en las fojas 53 a 55 del expediente), se impugna la regla prevista en el artículo 42, párrafo tercero de la Constitución local, donde se dispone que el Congreso del Estado procurará una Agenda Legislativa conjunta con el Poder Ejecutivo.(23)

32. En el concepto de invalidez señalado con el número 15 (visible en las fojas 55 a 57), el actor cuestiona la regla prevista en el artículo 81, párrafo cuarto de la Constitución del Estado, donde se dispone que las dependencias de la administración pública directa y las entidades creadas por decreto legal o del ejecutivo, solamente podrán ser suprimidas o modificadas por iniciativa del propio Ejecutivo.(24)

33. En el concepto de invalidez identificado con el número 16 (visible en las fojas 57 y 58 del expediente), se impugna la fracción XVII del artículo 64 de la Constitución local, donde se establece que la propuesta del ciudadano que deberá sustituir al Gobernador en sus faltas absolutas, temporales o definitivas y en sus ausencias temporales que excedan de noventa días, deberá ser hecha por el grupo parlamentario del partido que postuló al Gobernador.

34. En el concepto de invalidez identificado con el número 17 (visible en las fojas 58 a 61 del expediente), se impugna el artículo 166, fracción II, primer párrafo, en la porción normativa "con base en lo establecido en el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos"; la fracción II, segundo párrafo, apartados B; C, inciso a) y D), en su segundo párrafo, todos de la Constitución local.

35. En suma, de los conceptos de invalidez expuestos en la demanda, se advierte que las normas generales que controvierte el Congreso del Estado de Sonora son los siguientes:

Del proceso legislativo

La Ley Número 288, por las presuntas transgresiones cometidas durante su proceso legislativo.

De la Constitución Política del Estado de Sonora

Artículo 2, apartado A, fracción V, párrafos quinto, sexto y séptimo.

Artículo 2, apartado B.

Artículo 42, párrafo tercero.

Artículo 50, párrafo segundo.

Artículo 53, párrafo segundo.

Artículo 64, fracción XIII.

Artículo 64, fracción XVII.

Artículo 64, fracción XXII, párrafos primero, octavo y noveno.

Artículo 64, fracción XXIII.

Artículo 64, fracción XXVII Bis.

Artículo 64, fracción XXXI, párrafos segundo a quinto.

Artículo 79, fracción VII, párrafo segundo.

Artículo 79, fracción IX.

Artículo 81, párrafo cuarto.

La derogación de la porción normativa "hacer observaciones", que estaba prevista en el artículo 80, fracción III.

Artículo 163, párrafo primero.

Artículo 166, fracción II, primer párrafo en la porción normativa "con base en lo establecido en el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos".

Artículo 166, fracción II, segundo párrafo, apartado B.

Artículo 166, fracción II, segundo párrafo, apartado C, inciso a).

Artículo 166, fracción II, segundo párrafo, apartado D, en su párrafo segundo.

Artículo transitorio segundo de la Ley Número 288.

III. CAUSAS DE IMPROCEDENCIA Y SOBRESEIMIENTO

36. Al dar contestación a la demanda el Poder Ejecutivo hizo valer, entre otras, las siguientes causas de improcedencia:

37. Falta de legitimación activa al haber aprobado el Congreso la Ley Número 288. Afirma que el Poder Legislativo del Estado de Sonora carece de legitimación activa para promover la presente controversia constitucional, pues la Ley Número 288 que fue aprobada por dicho poder legislativo, de manera que la promovente pretende tener legitimación activa, cuando además tendría legitimación pasiva en la controversia.

38. Menciona que, de acuerdo con el artículo 163 de la Constitución Política del Estado de Sonora, las adiciones o reformas a ese ordenamiento requieren que hayan sido acordadas por las dos terceras partes de los miembros del Congreso y aprobadas por las dos terceras partes de los Ayuntamientos del Estado. Por lo anterior, no se actualiza la invasión de esferas de competencia que afecten la esfera de un poder por otro, pues es el propio Poder Legislativo local quien promueve la controversia constitucional, la cual no puede ser considerada como demandante porque de lo contrario se estaría en la ilegal e ilógica situación de que la legitimación activa y pasiva concurrirían en un solo Poder, en este caso, en el Legislativo que acordó las reformas constitucionales que ahora impugna.

39. Agrega que, en términos del artículo 10 de la Ley Reglamentaria del artículo 105 constitucional, la legitimación activa corresponde al poder u órgano que promueve la controversia, mientras que el demandado lo es la entidad, poder u órgano que ha emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia, situación que válidamente hace concluir que en la especie no se actualizan las condiciones de la controversia constitucional pues necesariamente debe existir un conflicto de invasión competencial y atribuciones entre dos poderes, lo cual no acontece pues el Poder Legislativo del Estado de Sonora es quien legisló el acto que denuncia como impugnado, por lo que la legitimación activa y pasiva convergen en el mismo Poder.

40. Por otra parte, aduce que de la lectura del artículo 105, fracción I de la Constitución Federal, se advierte que el Poder Legislativo de las entidades federativas, no está contemplado como uno de los organismos legitimados para interponer una controversia constitucional, pues ésta se encuentra reservada para ser planteada por la Federación, los Estados, los municipios y la Ciudad de México, por lo que la accionante en todo caso, debió haber ejercido la acción de inconstitucionalidad, que es el medio de control con el que cuenta el Poder Legislativo para impugnar las normas que le reparen perjuicio.

41. Señala que los nuevos integrantes del Congreso de Sonora tuvieron conocimiento de la reforma a la Constitución local desde el trece de agosto de dos mil dieciocho, y tomaron posesión del cargo el dieciséis de septiembre de ese año, por lo que tuvieron la posibilidad material y temporal para someter a consideración del Pleno del órgano legislativo la modificación a la Constitución del Estado, y en caso de no lograrlo, la minoría no beneficiada podría promover una controversia constitucional. En este contexto se aduce que no se agotó la vía legalmente prevista para la solución del conflicto.

42. Los planteamientos de improcedencia son fundados.

43. Una controversia constitucional debe sobreseerse cuando se actualice alguna de las causas de improcedencia previstas en el artículo 19 de la Ley Reglamentaria y en ésta, se advierte que se actualiza la prevista en la fracción VIII,(25) en relación con el artículo 105, fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(26) pues en este caso se plantean cuestiones que no representan un conflicto de invasión de competencias que se enmarque en alguna de las hipótesis previstas en el referido artículo 105, fracción I de la Constitución Federal, dado que las normas generales que se reclaman fueron emitidas precisamente por el propio Poder Legislativo que es actor en el presente asunto.

44. La controversia constitucional es un instrumento de control que tiene por objeto salvaguardar, tanto el régimen federal, como la esfera de competencia de los órganos y poderes cuya existencia se prevé en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Lo anterior, fue señalado desde la exposición de motivos que dio lugar a la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, donde se dijo lo siguiente:

"Una de las demandas de nuestros días es la de arribar a un renovado federalismo. Ello hace indispensable encontrar las vías adecuadas para solucionar las controversias que en su pleno ejercicio pueda suscitar. Por este motivo, se propone la modificación del artículo 105 a fin de prever en su fracción primera las bases generales de un nuevo modelo para la solución de las controversias sobre la constitucionalidad de actos que surjan entre la Federación y un estado o el Distrito Federal, la federación y un municipio, el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión, aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso la Comisión Permanente, sea como órganos federales o del Distrito Federal, dos estados, un estado y el Distrito Federal, el Distrito Federal y un municipio, dos municipios de diversos estados, dos poderes de un mismo estado, un estado y uno de sus municipios, y dos órganos del Distrito Federal o dos municipios de un mismo estado.

Con la modificación propuesta, cuando alguno de los órganos mencionados en el párrafo anterior estime vulnerada su competencia por actos concretos de autoridad o por disposiciones generales provenientes de otro de esos órganos podrá ejercitar las acciones necesarias para plantear a la Suprema Corte la anulación del acto o disposición general."

45. Los diversos supuestos previstos en la fracción I del artículo 105, de la Constitución Federal, suponen que los planteamientos que se hagan valer en el proceso de una controversia constitucional, deben estar relacionados con una conducta de la autoridad demandada que se considera que es susceptible de causar perjuicio a la esfera de competencias de la parte quien promueve en razón de la situación de hecho en la que éste se encuentre, la cual necesariamente debe estar tutelada en la propia Constitución Federal, para que se pueda exigir su observancia ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación.(27)

46. Al ser un conflicto entre partes, es que la controversia constitucional se desarrolla en la forma de un proceso contradictorio, donde la parte actora expone la existencia de un agravio cometido por otro poder o entidad de gobierno, en donde acusa una afectación en sus competencias establecidas en la Constitución Federal, por lo que solo puede ser promovida por los sujetos expresamente legitimados para promover tal instrumento de control, además de que la cuestión que será sometida a conocimiento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación debe ubicarse en alguno de los supuestos que se hallan previstos en la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

47. En la presente controversia constitucional, se advierte que ésta es promovida por el Poder Legislativo del Estado de Sonora por medio de la cual impugna la Ley Número 288 que reforma, deroga y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de dicha entidad federativa, por estimar que se cometieron diversas violaciones en el proceso legislativo para su expedición y, donde además, hace valer diversos conceptos de invalidez en contra de ciertos artículos reformados mediante dicha ley, por considerar que vulneran las competencias del Congreso del Estado.

48. De acuerdo con el artículo 163 de la Constitución Política del Estado de Sonora, en su texto previo a la entrada en vigor de la Ley Número 288 cuestionada,(28) se advierte que el proceso para la adición o reforma a la Constitución local exigía que éstas fueran acordadas por las dos terceras partes del Congreso y aprobadas por la mayoría del número total de los Ayuntamientos del Estado. Actualmente el texto vigente de dicho precepto señala que se requiere el voto de las dos terceras partes de los Ayuntamientos.(29)

49. Sea en el texto previo a la reforma impugnada, o en su redacción vigente, de tal precepto se desprende que las adiciones o reformas a la Constitución Política del Estado de Sonora deben ser previamente definidas por las dos terceras partes del Congreso del Estado, puesto que la intervención de los Ayuntamientos se limita al solo acto de aprobar, o no, las nuevas disposiciones que pretenden incorporarse a la Constitución del Estado, pues carecen de atribuciones para modificar o revocar de modo alguno las reformas o adiciones en cuestión.

50. Es menester resaltar que, en la controversia constitucional 32/2005, resuelta por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el veintidós de mayo de dos mil seis, fue analizado el procedimiento de reformas a la Constitución Política del Estado de Jalisco previsto en el artículo 117 de dicho ordenamiento, el cual era de una redacción similar al contemplado en el artículo 163 de la Constitución Política del Estado de Sonora, arribándose a la misma conclusión, esto es, que en dicho procedimiento la participación de los Ayuntamientos se constriñe a validar con su voto las modificaciones en la Constitución del Estado, discutidas y aprobadas previamente por el Congreso local, pero de modo alguno pueden modificar o revocar las reformas en cuestión. De dicho asunto derivó la jurisprudencia P./J. 14/2008, que se cita a continuación:

"MUNICIPIOS. SU INTERVENCIÓN EN EL PROCESO DE REFORMAS A LA CONSTITUCIÓN LOCAL ES ÚNICAMENTE PARA VALIDARLAS CON SU VOTO, PERO NO PARA MODIFICARLAS O REVOCARLAS (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE JALISCO). Si bien es cierto que el artículo 117 de la Constitución Política del Estado de Jalisco establece que para reformar la Constitución Local se requiere de la aprobación de la mayoría de los Ayuntamientos, también lo es que ese voto no tiene por efecto modificar o revocar las reformas propuestas, pues su participación en el acto de aprobación de las reformas constitucionales que expida el Congreso Estatal se limita a que, en su carácter de entidades políticas, componentes del Estado, tienen la potestad de manera individual y separada, de aprobar o no las nuevas disposiciones que pretendan incorporarse a la Constitución del Estado. Esto es, los Municipios son entes públicos que intervienen en el proceso de formación de las normas locales supremas para validar con su voto las modificaciones en la Constitución, discutidas y aprobadas previamente por el Congreso Local, pero no para modificar o revocar las reformas en cuestión". (Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVII, Febrero de 2008, Página 1869, Registro digital: 170256).

51. Además de lo anterior, se advierte que, en el procedimiento de reformas a la Constitución Política del Estado de Sonora, la intervención del Poder Ejecutivo local se limita a su deber de sancionar y publicar las reformas aprobadas, puesto que de conformidad con el artículo 63 de la Constitución Política del Estado de Sonora,(30) carece de facultades para hacer observaciones al respecto.

52. En vista de lo expuesto, puede concluirse que el Congreso del Estado de Sonora, es el único órgano que tiene la posibilidad, conforme el orden constitucional de esa entidad federativa, de debatir y acordar de forma sustancial las reformas y adiciones a la Constitución Política del Estado.

53. No es obstáculo para dejar de concluir lo anterior el hecho de que, en términos del artículo 53 de la Constitución local, tengan derecho de iniciar leyes, además de los diputados del Congreso, el Ejecutivo del Estado, el Supremo Tribunal de Justicia, los Ayuntamientos o los ciudadanos que representen el 1% del total inscrito en el Padrón Estatal Electoral, dado que las propuestas de reformas o adiciones a la Constitución local que presenten los sujetos legitimados para ello, no resultan vinculantes para el Poder Legislativo de la citada entidad federativa, pues como se ha dicho, de conformidad con lo previsto en el artículo 163 del citado ordenamiento, compete en exclusiva al Congreso del Estado acordar, por las dos terceras partes de sus miembros, las reformas o adiciones a la Constitución del Estado de Sonora, quedando solo a los Ayuntamientos la posibilidad de validar tales modificaciones, sin que tengan la posibilidad de variar su sentido.

54. En este caso, de lo expuesto en la demanda se observa que el Congreso del Estado controvierte, tanto el proceso legislativo del que derivó la Ley Número 288, así como diversas disposiciones de la Constitución del Estado que fueron reformadas y adicionadas como resultado de ese mismo proceso, por estimar que afectan su esfera de atribuciones, las cuales fueron acordadas mediante el voto de las dos terceras partes del Congreso del Estado, y avaladas por la mayoría de los Ayuntamientos de Sonora.

55. De esta forma, es evidente que los planteamientos de invalidez del Congreso del Estado propiamente van dirigidos en contra de las reformas a la Constitución local que fueron debatidas y aprobadas por dicho órgano legislativo, por lo que, en todo caso, la presunta afectación a sus competencias deriva de una conducta atribuible al propio Congreso del Estado.

56. No resulta menos cierto lo anterior por el hecho de que la Ley Número 288 impugnada, haya sido aprobada por la LXI Legislatura del Estado del Congreso del Estado de Sonora, y no así, por la LXII Legislatura cuyos miembros actualmente integran el citado órgano legislativo, puesto que la continuidad institucional del Poder Legislativo del Estado de Sonora, no se pierde por el hecho de que exista una renovación de sus integrantes cada tres años.

57. De esta forma, aun cuando en términos de lo dispuesto en el artículo 10, fracción II de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se haya tenido como demandados en la presente controversia al Poder Ejecutivo y a los Ayuntamientos del Estado de Sonora por haber intervenido en la emisión y promulgación de la norma general impugnada, ello no hace menos relevante el hecho de que los conceptos de invalidez que hace valer el Poder Legislativo actor, van dirigidos a cuestionar la conducta desplegada por el Congreso del Estado, en los que lo acusa de haber cometido diversas violaciones al proceso legislativo del que derivó la Ley Número 288, al mismo tiempo que cuestiona el sentido de las reformas a la Constitución local que fueron debatidas y, finalmente acordadas por la mayoría calificada de los integrantes del citado órgano legislativo, por estimar que con ello se vulneran sus competencias constitucionales, por lo que en este caso, resulta innegable que el Congreso del Estado de Sonora propone que esta Suprema Corte de Justicia se pronuncie respecto de actos generados por el Poder Legislativo del Estado de Sonora, y en los que pretende fungir como actor y demandado a la vez.

58. Siendo esto así, se advierte que el conflicto competencial que señala el Poder Legislativo del Estado, lo entabla en contra de las conductas desplegadas institucionalmente por éste mismo, en el procedimiento de reformas y adiciones a la Constitución Política del Estado de Sonora que dio lugar a la Ley Número 288, supuesto que no se encuadra en ninguna de las hipótesis previstas en el artículo 105, fracción I de la Constitución Federal.

59. Cabe señalar que, si bien, existe la posibilidad de que los integrantes de una legislatura puedan impugnar la constitucionalidad de normas generales expedidas por el órgano legislativo del que forman parte, ello solo resulta posible cuando tal cuestión es propuesta por una minoría parlamentaria en el marco de una acción de inconstitucionalidad, donde a diferencia de la controversia constitucional, se solicita que la Suprema Corte de Justicia de la Nación realice un análisis abstracto de constitucionalidad, donde no existe propiamente un conflicto entre partes, como es el caso de las controversias constitucionales.(31) Sin embargo, en el presente asunto, los planteamientos de invalidez que hace valer el poder legislativo resultan improcedentes en esta vía dado que la presunta invasión de competencias que se pretende someter a consideración de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, deriva de conductas atribuibles al mismo Poder que acciona esta controversia constitucional.

60. Cabe señalar, que al resolver la acción de inconstitucionalidad 25/2016 y sus acumuladas 27/2016 y 28/2016, el Tribunal Pleno determinó sobreseer la acción planteada por una mayoría de los integrantes de la LIX Legislatura del Estado de México, en la que impugnaron diversas disposiciones de la Ley que regula el Uso de la Fuerza Pública en el Estado de México, por estimar que, por sí mismos, tenían la posibilidad de producir una norma que a su entender, resultara coherente con los principios y derechos fundamentales establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que sus planteamientos para que la Suprema Corte de Justicia de la Nación se pronunciara sobre la invalidez de la citada ley, se traducían realmente en una consulta o solicitud de opinión consultiva, lo cual no correspondía resolver a este Máximo Tribunal en términos de los artículos 94 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.(32)

61. Estas razones son aplicables para sobreseer en el presente caso, pues de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 163 de la Constitución Política del Estado de Sonora, el Congreso local es el único órgano que puede acordar y decidir sustancialmente, las adiciones o reformas a dicho ordenamiento, por lo que está en la posibilidad de modificar las normas que impugna en esta controversia constitucional en los términos en que, a su juicio, estime resulten acordes a los principios previstos en la Constitución Federal.

62. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos de los Ministros A.P.D., L.M.A.M., L.O.A., J.L.P. y P.Y.E.M. (ponente).

IV. DECISIÓN

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO. Se sobresee en la presente controversia constitucional.

N.; Con testimonio de esta ejecutoria, gírense los oficios correspondientes y devuélvanse los autos relativos al lugar de origen; en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.

________________

1. Fojas 112 del expediente.

2. Fojas 113 a 115 del expediente

3. A fojas 849 a 1026 del expediente.

4. A foja 1275 del expediente.

5. A foja 1276 del expediente.

6. A foja 2439 del expediente.

7. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: [...]

I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieren a la materia electoral, se susciten entre: [...]

h) Dos Poderes de una misma entidad federativa; [...]"

8. "Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno:

I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; (...)."

9. "Artículo 11. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia velará en todo momento por la autonomía de los órganos del Poder Judicial de la Federación y por la independencia de sus miembros, y tendrá las siguientes atribuciones: (...)

VIII. Remitir para su resolución los asuntos de su competencia a las S. a través de los acuerdos generales que emita. Si alguna de las S. estima que el asunto remitido debe ser resuelto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación funcionando en Pleno, lo hará del conocimiento de este último para que determine lo que corresponda. (...)."

10. Si bien el lunes siete de junio de dos mil veintiuno se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se expidió la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación vigente a partir del siguiente al de dicha publicación, conforme a su artículo Primero Transitorio; no obstante, en el caso particular dicha legislación no resulta aplicable, toda vez que el procedimiento constitucional que nos ocupa inició con anterioridad a la entrada en vigor de dicha reforma, acorde con su Quinto Transitorio, que dice: "Quinto. Los procedimientos iniciados con anterioridad a la entrada en vigor del presente Decreto, continuarán tramitándose hasta su resolución final de conformidad con las disposiciones vigentes al momento de su inicio.".

11. "Segundo. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conservará para su resolución:

I. Las controversias constitucionales, salvo en las que deba sobreseerse y aquéllas en las que no se impugnen normas de carácter general, así como los recursos interpuestos en éstas en los que sea necesaria su intervención. (...)."

12. "Quinto. Los asuntos de la competencia originaria del Pleno referidos en el Punto Tercero del presente Acuerdo General se turnarán y radicarán en el Pleno o en una Sala en términos de lo previsto en el Reglamento Interior de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación. Los radicados de origen en el Pleno podrán remitirse a las S. en términos de lo establecido en el Punto Sexto de este instrumento normativo."

13. "Quinto. Los procedimientos iniciados con anterioridad a la entrada en vigor del presente Decreto, continuarán tramitándose hasta su resolución final de conformidad con las disposiciones vigentes al momento de su inicio."

14. En esta parte de la demanda el actor señala que la regla combatida se encuentra en la fracción XXII del artículo 64 de la Constitución local. Sin embargo, esto es erróneo pues en realidad tal disposición se ubica en la fracción XIII de ese precepto, lo cual se corrige por este Tribunal Pleno con fundamento en el artículo 39 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

15. En este concepto de invalidez el actor menciona la fracción XVII Bis del artículo 64 de la Constitución local, sin embargo, tal fracción no existe en dicho ordenamiento. No obstante, del análisis del concepto de invalidez en cuestión se advierte que la facultad que controvierte el actor se encuentra en la fracción XXVII del artículo 64 Bis de la Constitución del Estado, lo cual se corrige por este Tribunal Pleno con fundamento en el artículo 39 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

16. Aun cuando en esta parte de la demanda se señala de forma genérica la fracción XXXI, del artículo 64 de la Constitución local, de lo expresado en la demanda se advierte que solo se controvierte el párrafo segundo de esa fracción, al ser esta donde se establece que el titular del Órgano de Control interno y personal administrativo de nivel subdirector y superiores del Congreso del Estado, serán designados por las dos terceras partes del Congreso y removidos únicamente por las causas graves determinadas por el Tribunal de Justicia Administrativa. Lo anterior se precisa por este Tribunal Pleno con fundamento en el artículo 39 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

17. En este concepto de invalidez el actor señala que impugna el artículo 2, apartado A, fracciones V, párrafos I, II y III, y el apartado B de la Constitución local y. Sin embargo, atendiendo a la cuestión efectivamente planteada se observa que lo que controvierte se localiza en artículo 2, apartado A, fracción V, párrafos quinto, sexto y séptimo de ese ordenamiento, así como el apartado B, que es donde se regula el procedimiento para la designación de los comisionados del órgano garante del Estado de Sonora, razón por la que se corrige la cita de tales preceptos por este Tribunal Pleno con fundamento en el artículo 39 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

18. En la segunda parte de este concepto de invalidez el actor menciona nuevamente el artículo 79, fracción IX de la Constitución local. Sin embargo, la regla que cuestiona se localiza en el artículo 79, fracción VII, segundo párrafo de ese ordenamiento, por lo que en atención a lo efectivamente planteado se corrige la cita del precepto impugnado con fundamento en el artículo 39 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

19. Aunque en esta parte de la demanda se mencionan también las fracciones XXII y XXIII del artículo 64 de la Constitución local, de su lectura se advierte que solo cuestiona la fracción XXXI de ese precepto en los párrafos tercero, cuarto (con sus incisos) y quinto, donde se establecen reglas sobre la estructura y funcionamiento internos del Congreso del Estado. En tal virtud y atendiendo a la cuestión efectivamente planteada se corrige la cita del precepto impugnado con fundamento en el artículo 39 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

20. Aun cuando en la demanda el actor se refiere de forma genérica al artículo 163 de la Constitución local, del escrito de demanda se advierte que sus conceptos de invalidez los dirige exclusivamente al párrafo primero de ese artículo, el cual fue reformado por virtud de la Ley Número 288. En tal virtud y atendiendo a la cuestión efectivamente planteada se corrige la cita del precepto impugnado con fundamento en el artículo 39 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

21. Si bien en esta parte de la demanda se refiere de forma genérica al artículo 50 de la Constitución local, solo impugna la regla prevista en el párrafo segundo de ese precepto, la cual fue adicionada por la Ley Número 288. En tal virtud y atendiendo a la cuestión efectivamente planteada se corrige la cita del precepto impugnado con fundamento en el artículo 39 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

22. Aun cuando en la demanda el Congreso actor menciona de forma general el artículo 53 de la Constitución Política del Estado de Sonora, de sus alegaciones se aprecia que solo controvierte el párrafo segundo de ese precepto que fue adicionado por virtud de la Ley Número 288, donde se regula el trámite de las iniciativas preferentes. En tal virtud y atendiendo a la cuestión efectivamente planteada se corrige la cita del precepto impugnado con fundamento en el artículo 39 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Si bien en esta parte de la demanda se cita de forma genérica el artículo 81 de la Constitución local, de la lectura del concepto de invalidez se aprecia que solo controvierte el párrafo cuarto de ese precepto, el cual fue adicionado por virtud de la Ley Número 288. Por lo anterior y atendiendo a la cuestión efectivamente planteada se corrige la cita del precepto impugnado con fundamento en el artículo 39 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

23. Pese a que en esta parte de la demanda el actor cita el artículo 80 de la Constitución local, se advierte que la norma que impugna se localiza en el artículo 42, párrafo tercero de ese ordenamiento. En tal virtud y atendiendo a la cuestión efectivamente planteada se corrige la cita del precepto impugnado con fundamento en el artículo 39 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

24. Si bien en esta parte de la demanda se cita de forma genérica el artículo 81 de la Constitución local, de la lectura del concepto de invalidez se aprecia que solo controvierte el párrafo cuarto de ese precepto, el cual fue adicionado por virtud de la Ley Número 288. Por lo anterior y atendiendo a la cuestión efectivamente planteada se corrige la cita del precepto impugnado con fundamento en el artículo 39 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

25. Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la CPEUM.

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: (...)

VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta Ley."

26. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Artículo. 105.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

I.- De las controversias constitucionales que, sobre la constitucionalidad de las normas generales, actos u omisiones, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

a).- La Federación y una entidad federativa;

b).- La Federación y un municipio;

c).- El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente;

d).- Una entidad federativa y otra;

e).- (DEROGADO, D.O.F. 29 DE ENERO DE 2016)

f).- (DEROGADO, D.O.F. 29 DE ENERO DE 2016)

g).- Dos municipios de diversos Estados;

h).- Dos Poderes de una misma entidad federativa;

i).- Un Estado y uno de sus Municipios;

j).- Una Entidad Federativa y un Municipio de otra o una demarcación territorial de la Ciudad de México;

k).- Dos órganos constitucionales autónomos de una entidad federativa, y entre uno de éstos y el Poder Ejecutivo o el Poder Legislativo de esa entidad federativa, y

l).- Dos órganos constitucionales autónomos federales, y entre uno de éstos y el Poder Ejecutivo de la Unión o el Congreso de la Unión.

Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de las entidades federativas, de los Municipios o de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México impugnadas por la Federación; de los Municipios o de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México impugnadas por las entidades federativas, o en los casos a que se refieren los incisos c), h), k) y l) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiere sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.

En los demás casos, las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia.

En las controversias previstas en esta fracción únicamente podrán hacerse valer violaciones a esta Constitución, así como a los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte."

27. Al respecto resulta ilustrativa la jurisprudencia P./J. 83/2001, de rubro CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA. (Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIV, Julio de 2001, Página 875, Registro digital 189327).

28. Constitución Política del Estado de Sonora. (texto previo a la reforma)

"Artículo 163. Esta Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que hayan sido acordadas por las dos terceras partes de los miembros de un Congreso y aprobadas por la mayoría del número total de los Ayuntamientos del Estado.

Los ayuntamientos deberán pronunciarse a favor o en contra de las adiciones o reformas a la Constitución dentro del término de 60 días a partir de que el Congreso se las notifique."

29. Constitución política del Estado de Sonora. (texto vigente)

"Artículo 163. Esta Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que hayan sido acordadas por las dos terceras partes de los miembros de un Congreso y aprobadas por las dos terceras partes de los Ayuntamientos del Estado.

Los ayuntamientos deberán pronunciarse a favor o en contra de las adiciones o reformas a la Constitución dentro del término de 60 días a partir de que el Congreso se las notifique."

30. Constitución Política del Estado de Sonora.

"Artículo 61. El Ejecutivo no podrá hacer observaciones a las resoluciones del Congreso cuando éste funja como Colegio Electoral o como Jurado. Tampoco podrá hacer observaciones a los decretos que convoquen a elecciones ni a aquéllos que reformen esta Constitución y la Ley Orgánica del Congreso del Estado."

31. Al respecto resulta ilustrativa la jurisprudencia P./J. 71/2000 de rubro CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. DIFERENCIAS ENTRE AMBOS MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL. (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XII, Agosto de 2000, Página 965, Registro 191381.

32. Resuelta en sesión de veintisiete de marzo de dos mil diecisiete. Se aprobó por mayoría de seis votos de los señores M.G.O.M., L.R., P.R. separándose de varias consideraciones, L.P., P.D. y P.A.M., respecto del considerando tercero, relativo a la legitimación, en su tema 1, denominado "De los Diputados integrantes de la LIX Legislatura del Estado de México", consistente en sobreseer en la acción promovida por los integrantes de la LIX Legislatura del Estado Libre y Soberano de México. Los señores M.C.D., F.G.S., Z.L. de L., P.H. y M.M.I. votaron en contra. El señor M.G.O.M. anunció voto concurrente. Los señores M.C.D., F.G.S., Z.L. de L. y P.H. anunciaron sendos votos particulares. Los señores Ministros Luna Ramos y P.A.M. reservaron su derecho de formular sendos votos concurrentes.