Voto particular num. 20/2017 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 25-03-2022 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

Voto particular que formula la Ministra Y.E.M. en la acción de inconstitucionalidad 20/2017.

I.F. de legitimación de la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Morelos para impugnar leyes estatales que no estén directamente relacionadas con la vulneración de los derechos humanos.

En el considerando cuarto de la sentencia, la mayoría de los integrantes de este Tribunal Pleno fue coincidente en aceptar que la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Morelos cuenta con legitimación para promover acción de inconstitucionalidad en contra del Decreto Mil Seiscientos Trece por el que se reformaron diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, en el que, entre otras cuestiones, se modificó el sistema de permanencia de los M. del Tribunal Superior de Justicia, del Tribunal de Justicia Administrativa, y del Tribunal Unitario de Justicia para Adolescentes, todos del Estado de Morelos, en las que se preveía que éstos serían nombrados por un periodo inicial de seis u ocho años, con la posibilidad de ser ratificados para un segundo periodo hasta completar catorce años en el cargo, para pasar a otro modelo en el que la inamovilidad de tales funcionarios jurisdiccionales sería por un periodo continuo de catorce años, sin necesidad de ratificación.

En contra de la citada reforma a la Constitución Política del Estado de Morelos, la Comisión de Derechos Humanos de dicha entidad federativa promovió acción de inconstitucionalidad, alegando como motivos de invalidez la violación a los derechos de igualdad, no discriminación, legalidad, seguridad jurídica, así como el acceso a una justicia pronta y expedita.

Los argumentos de la Comisión accionante relativos a la transgresión de los derechos fundamentales de igualdad y no discriminación, fueron dirigidos a cuestionar el artículo tercero transitorio del decreto de la citada reforma a la Constitución Política Local, en el que se contempló ampliar, por única vez a los M. que se encontraran en funciones a la entrada en vigor de las nuevas disposiciones constitucionales, su periodo de duración en el cargo hasta los veinte años, pues a su juicio, ello generaba un trato discriminatorio y desigual con respecto de otras personas que, tendrían que esperar hasta que los M. concluyeran su periodo de veinte años, para poder aspirar a ocupar las magistraturas que quedaran vacantes.

En relación con los principios de legalidad y seguridad jurídica, la comisión actora apuntó que su transgresión se producía por haberse suprimido la posibilidad de evaluación y ratificación de los M. locales, pues con ello se dejaba de garantizar que la función jurisdiccional que aquéllos desempeñan se lleve a cabo con excelencia, objetividad, imparcialidad, profesionalismo, honestidad, independencia, transparencia y rendición de cuentas.

Tomando en cuenta los motivos de invalidez alegados por la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Morelos, así como el contenido del Decreto Mil Seiscientos Trece por el que se reformaron diversas disposiciones de la Constitución Política de dicha entidad federativa, arribo a la conclusión de que el organismo local de protección de derechos humanos no contaba con legitimación para promover la presente acción de inconstitucionalidad.

Al respecto debe tenerse en cuenta que, en virtud de la reforma a la Constitución Federal, publicada en el Periódico Oficial de la Federación el catorce de septiembre de dos mil seis, se adicionó el inciso g), a la fracción II, del artículo 105 del Texto Fundamental, para otorgar a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos legitimación para promover acciones de inconstitucionalidad en contra de leyes federales y locales, así como de tratados internacionales, que vulneren los derechos humanos consagrados en la Constitución Federal. Para los mismos efectos, también se concedió dicha legitimación a los organismos de protección de los derechos humanos equivalentes en las entidades federativas, y del entonces Distrito Federal, para promover acción de inconstitucionalidad en contra de leyes locales.

La reforma al inciso g) de la fracción II del artículo 105 constitucional, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de dos mil once, amplió la facultad de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos para promover acción de inconstitucionalidad en contra de leyes federales y locales que vulneraran los derechos humanos, ya no sólo de los previstos en la Constitución Federal, sino también los contemplados en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte. En este sentido, los organismos locales de protección de derechos humanos podrían hacer lo conducente con relación a las leyes emitidas por las Legislaturas de sus respectivas entidades federativas.

Ahora bien, debe considerarse que la incorporación del inciso g), a la fracción II del artículo 105 de la Constitución Federal, y sus posteriores reformas, en ningún momento consistieron en otorgar una legitimación amplísima a las Comisiones Nacional y Estatales de Derechos Humanos, para promover acciones de inconstitucionalidad en contra de cualquier ley o tratado internacional, sin importar su contenido, sino para que, dentro del ámbito de sus respectivas competencias, pudieran cuestionar de forma abstracta la constitucionalidad de disposiciones de carácter general que fueran directamente violatorias de los derechos humanos.

Lo anterior se desprende del dictamen de la Cámara de Diputados referente a la reforma constitucional que finalmente fue publicada el catorce de septiembre de dos mil seis, en donde se dijo lo siguiente:

"La Comisión Nacional de los Derechos Humanos fue creada en México mediante el decreto que adicionó al artículo 102 de la Constitución, el apartado B, con fecha 27 de enero de 1992, la Comisión como objetivo logra que los actos de poder se ajusten a su cauce legal, sin menoscabo de las garantías individuales. De la misma manera busca prevenir los desvíos y propiciar que los abusos sean castigados, dándoles la certeza a los gobernados de que cuentan con una instancia totalmente confiable a la que pueden acudir en defensa de sus derechos humanos.

"Acorde a su finalidad de velar por el respeto de los derechos humanos, tiene a su cargo diversas funciones tales como impulsar la observancia de los derechos humanos en el país, la elaboración de programas preventivos en materia de derechos humanos, recepción de quejas por presuntas violaciones a los mismos, la investigación de posibles violaciones a los derechos humanos, la formulación de recomendaciones, así como proponer al Ejecutivo Federal la suscripción de convenios y acuerdos internacionales en materia de derechos humanos.

"Por lo anteriormente expuesto esta dictaminadora estima necesario que le sea reconocido a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos la legitimación para ejercitar las acciones de inconstitucionalidad cuando leyes o tratados contravengan las garantías individuales, dentro del ámbito de su competencia, pues en atención a su desempeño práctico, ha sabido ganarse el respeto y el reconocimiento de la mayoría de los sectores de la sociedad mexicana.

"Es menester precisar que al dotar a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos de la facultad para promover acciones de inconstitucionalidad se logra la tutela de las normas constitucionales como una forma más eficaz para dar vigencia y consolidar el Estado de derecho, por tanto se considera pertinente que la Comisión tenga la posibilidad de presentar ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación las acciones de inconstitucionalidad que considere necesarias para que esta última determine si una ley es violatoria de las garantías individuales, y en consecuencia, el defensor del pueblo esté cumpliendo cabalmente y con todas herramientas posibles, la función que su misma denominación hace explicita, la de preservar las garantías individuales.

"De igual forma es importante dotar a los organismos de protección de derechos humanos de las entidades federativas de la facultad para ejercer dentro de su esfera de competencia, las acciones de inconstitucionalidad en contra de leyes emitidas por las Legislaturas Locales tratándose de los Estados y en contra de leyes emitidas por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; ya que con ello se permitirá que otorgar mayor certeza jurídica a dichas instituciones."

Puede advertirse que, la intención del Poder Reformador de la Constitución, en ningún momento fue otorgar una amplia legitimación a las Comisiones de Derechos Humanos para cuestionar de forma abstracta, cualquier norma general mediante el ejercicio de la acción de inconstitucionalidad, sino tan sólo de aquellas que resultaran violatorias de los derechos humanos previstos en la Constitución, así como en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte.

En este sentido, es que considero que la Comisión de los Derechos Humanos del Estado de Morelos, carecía de legitimación para promover acción de inconstitucionalidad en contra del Decreto Mil Seiscientos Trece por el que se reformaron diversas disposiciones de la Constitución de dicha entidad federativa, pues los artículos reformados se referían exclusivamente a la protección de las garantías jurisdiccionales de los M. de dicha entidad federativa para el eficaz desempeño de su función, los cuales de ninguna manera puede decirse que impacten de manera directa en los derechos fundamentales cuya transgresión alegó la citada Comisión Local de Derechos Humanos.

II. Garantías de independencia judicial

En el considerando sexto de la sentencia, donde se analizó la constitucionalidad de la derogación del sistema de ratificación o reelección de los M., con base en su evaluación, previsto en el Decreto Mil Seiscientos Trece impugnado, se concluyó medularmente, que éste resultaba acorde con las garantías de independencia judicial que las entidades federativas están obligadas a establecer, en términos de lo ordenado en el artículo 116, fracción III, de la Constitución Federal, pues en este caso, el legislador local en ejercicio de su facultad de libertad configurativa previó un plazo de permanencia de los M. locales de hasta catorce años continuos, lo cual se consideró por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia, que resultaba un plazo razonable para garantizar la estabilidad de tales funcionarios, que es lo que busca proteger la Constitución Federal.

Conviene recordar que el principio de independencia judicial encuentra su fundamento en los artículos 17, 41 y 116 de la Constitución Federal, en relación con lo establecido en los artículos 8, numeral 1, y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y que para la Carta Magna el Poder Judicial es un actor fundamental del modelo democrático, por lo que es necesario asegurar su autonomía e independencia frente a los otros dos poderes, ello con la finalidad de salvaguardar el derecho de todas las personas al acceso a la justicia pronta, completa e imparcial.

Importa señalar que el principio de independencia judicial se integra de diversas garantías que buscan proteger la función jurisdiccional desde la etapa de nombramiento de los juzgadores, hasta el desempeño de su encargo; asimismo, se ha considerado por este Tribunal Pleno que la violación al principio anteriormente mencionado implica necesariamente la violación a los principios de autonomía y de división de poderes, por lo que es de suma importancia que todas las legislaciones que regulan a los J. y tribunales de las entidades federativas, cumplan con los condicionamientos mínimos que aseguren dichos principios, en particular, aquellos aspectos que incidan en el procedimiento del nombramiento, duración de su encargo y protección contra presiones o injerencias externas.

En la controversia constitucional 99/2016, resuelta en sesión de veinticuatro de septiembre de os mil diecinueve, bajo la ponencia del Ministro A.G.O.M., se arribó a la conclusión de que el contenido del principio de independencia judicial debe ser atendido por las entidades federativas de la siguiente manera:

"...

"a) Los Estados tienen un doble mandato: i) establecer condiciones de independencia y autonomía, que exige una acción positiva y primigenia del legislador para incluir las condiciones de ingreso, formación y permanencia de quienes sirvan a los Poderes Judiciales; y, ii) garantizar la independencia de J. y M., lo que significa que además de establecerse en la constitución y leyes locales las condiciones para la independencia, se presume la necesaria permanencia de los elementos y previsiones existentes, bajo una exigencia razonable de no regresividad (a fin de que no se merme o disminuya indebidamente el grado de autonomía e independencia existente en un momento determinado).

"b) Por tanto, atendiendo a estas obligaciones y enfocándonos en lo relativo a J. y M., la independencia judicial, como principio, se desenvuelve en una serie de garantías relativas al adecuado nombramiento, a la inamovilidad en el cargo y a evitar presiones externas (que como se dice en el texto constitucional, corresponde a las condiciones de ingreso, formación y permanencia, las cuales deben de estar garantizadas y establecidas en la normatividad de las entidades federativas).

"c) Así, la garantía de un adecuado nombramiento (relativa a la condición de ingreso) implica tanto la delimitación previa del periodo del encargo como la existencia de reglas previas, claras y razonables sobre el procedimiento de designación que evite otorgar beneficios irrazonables a favor de ciertas personas y que tiendan a un acceso igualitario con base en el mérito y la capacidad profesional. Es decir, que exista idoneidad en la designación de J. y M. locales. Al respecto, de manera específica, se exige:

"a. El cumplimiento de ciertos requisitos para ser designado en el cargo de Magistrado local.

"b. La consagración de la carrera judicial, indicando (esto no como una obligación) que los nombramientos de J. y M. serán hechos preferentemente entre aquellas personas que hayan prestado sus servicios con eficiencia y probidad en la administración de justicia o que lo merezcan por su honorabilidad, competencia y antecedentes en otras ramas de la profesión jurídica.

"d) Por lo que hace a la garantía de inamovilidad en el cargo,(1) ésta se compone por una serie de garantías relativas a la permanencia (estabilidad/seguridad) en el cargo, un proceso de ascenso adecuado y el no despido injustificado o libre remoción; las cuales tienden a que los distintos juzgadores sólo puedan ser removidos de sus cargos por faltas disciplinarias graves, por la comisión de delitos o por la incapacidad que los inhabilite para desempeñar sus funciones. Sin que puedan ser destituidos o castigados por errores de buena fe o por discrepar con alguna interpretación jurídica; las causales que den lugar a medidas disciplinarias, a la suspensión o remoción deben ser claras y estar establecidas de manera previa, y las sanciones deben responder a un criterio de proporcionalidad y el procedimiento debe cumplir con un debido proceso.

"e) Siendo que, sobre la garantía de estabilidad en el cargo, el texto constitucional determina que debe existir:

"a. Seguridad económica de J. y M. (remuneración adecuada, irrenunciable e irreductible).

"b. La determinación objetiva en las Constituciones o leyes locales del tiempo de duración en el ejercicio del cargo de los M. o M. (las entidades tienen libertad de configuración para imponer el tiempo de mandato, siempre que no sea temporal ni periódico).

"c. La posibilidad de ratificación para el caso de los M. (los dictámenes de no ratificación deben ser emitidos con motivación reforzada), pudiendo ser una ratificación por tiempo definido o indefinidamente; y,

"d. La inamovilidad judicial para los M. que hayan sido ratificados, como una prerrogativa consistente en que tras esa ratificación o reelección únicamente podrán ser separados de sus encargos en los términos establecidos por las Constituciones y las leyes de Responsabilidad de los servidores públicos de los Estados que cumplan con el resto de garantías establecidas para su protección.

"f) Por último, se requiere el respeto a la autonomía de gestión presupuestal de los Poderes Judiciales Locales como un elemento clave para salvaguardar la independencia judicial."

En ese sentido, queda claro que las entidades federativas tienen la obligación de garantizar la independencia de los M. y J. en sus Constituciones y leyes orgánicas, estableciendo las condiciones para el ingreso, formación y permanencia de los integrantes del Poder Judicial.

Ahora bien, en el párrafo 82 de la sentencia se señaló lo siguiente:

"82. Debe precisarse que si bien los M. del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos no forman parte del Poder Judicial Local, se considera que, atendiendo a que realizan labores de carácter jurisdiccional y que para ser Magistrado del tribunal administrativo se deben cumplir con los mismos requisitos que para ser Magistrado de uno de los órganos judiciales, como expresamente se establece el artículo 109 Bis de la Constitución de esa entidad federativa, se concluye que en este caso resulta aplicable el principio de inamovilidad judicial, en iguales términos que a los M. pertenecientes al Poder Judicial del Estado."

Si bien, estoy de acuerdo con el párrafo antes transcrito y con las conclusiones a las que arribó el Tribunal Pleno respecto del considerando sexto de la sentencia, estimo necesario precisar que las garantías que protegen la independencia judicial son idénticamente aplicables a quienes desempeñan la función jurisdiccional en tribunales administrativos, sin importar su especialidad.

De esta forma, la estabilidad en el cargo, la irreductibilidad de sus percepciones, el derecho a un haber de retiro cuando el cargo no es vitalicio, así como la prohibición de su remoción sin causa justificada, resultan conducentes para proteger la independencia de quienes desempeñan la función jurisdiccional, sin que sea relevante para ello que quienes la lleven a cabo pertenezcan formalmente al Poder Judicial, tanto federal, como de las entidades federativas; o bien, que las personas que ejerzan la función como M. de tribunales administrativos deban cumplir con los mismos requisitos para ocupar tales cargos, que los que se exigen para ser Magistrado en el Poder Judicial del ámbito correspondiente.

Lo anterior es así, pues no es la materia sobre la que se pronuncia el derecho, ni la adscripción formal a una determinada rama del poder público lo que hace necesario establecer garantías en favor de J. o M., sino la protección a la independencia de quienes desempeñan la función pública de impartición de justicia.

III. Inconstitucionalidad del artículo tercero transitorio del Decreto Mil Seiscientos Trece.

En el considerando séptimo de la sentencia, la mayoría del Tribunal Pleno consideró que el artículo tercero transitorio del Decreto Mil Seiscientos Trece por el que se reformaron diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de Morelos resultaba inconstitucional, puesto que tal precepto transitorio modificó el plazo de permanencia de los M. locales que se encontraba en funciones al momento de entrar en vigor el citado decreto, para continuar desempeñando su función hasta los veinte años contados a partir de su primera designación, no obstante que el periodo original para el que fueron nombrados sólo les permitía permanecer desempeñando su función hasta un máximo de catorce años, en el caso de haber conseguido su ratificación. Para mayor claridad, se transcribe el artículo que finalmente fue declarado inválido:

"Tercera. Los M. que se encuentren en funciones en el Tribunal Superior de Justicia del Estado de Morelos, en el Tribunal Unitario de Justicia para Adolescentes del Estado de Morelos, así como los del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos, al hacerse la declaratoria a la que se refiere la disposición transitoria Primera, por esta única ocasión, durarán en su encargo hasta cumplir veinte años contados a partir de la fecha de su primera designación, sin perjuicio de la aplicación de la disposición constitucional que establece el retiro forzoso por razón de edad y gozarán del haber de retiro en la forma y términos que determinen los ordenamientos correspondientes."

De acuerdo con el criterio mayoritario, el plazo de nombramiento de los M., al estar previa y específicamente preestablecido, resulta inmodificable legislativamente una vez que el poder político ha designado a su titular, pues ello permite dotar de certeza a las condiciones de temporalidad del ejercicio de la función jurisdiccional, pues de admitir que el plazo de permanencia pudiera ser modificable por el legislador, tal situación podría derivan en una afectación a la independencia judicial que disminuiría la calidad de la justicia a la que tienen derecho todas las personas.

Adicionalmente, se sostuvo que la prórroga del plazo en el encargo de los M. locales a quienes aplicaba el artículo tercero transitorio vulneraba los derechos de seguridad jurídica y de acceso a dichos puestos en condiciones generales de igualdad de los ciudadanos, pues con ello se privilegió injustificadamente a aquellos que se encontraban en el cargo de Magistrada o Magistrado, frente a otros ciudadanos que no lo estaban ocupando, sin haber evaluado sus méritos.

Finalmente se sostuvo que el tercer artículo transitorio impugnado violaba la prohibición de retroactividad prevista en el artículo 14 de la Constitución General, al haber modificado la primera designación de los M. que estaban en funciones a la entrada en vigor del decreto impugnado, ampliándose así el periodo de su encargo de catorce a veinte años contados a partir de la fecha de su primera designación.

Discrepo del criterio mayoritario pues estimo que, en términos de lo dispuesto en el artículo 116, fracción III, de la Constitución Federal, las entidades federativas cuentan con libertad de configuración legislativa para establecer el tiempo que pueden permanecer los M. locales en el ejercicio de su encargo, el cual puede consistir en un periodo único, o bien, de un primer periodo por un tiempo definido, que puede dar lugar a otro periodo que, incluso, puede resultar vitalicio sujeto a una previa evaluación que permita la ratificación en el cargo.

En cualquier caso, el plazo que el legislador local disponga para la permanencia de quienes desempeñan la función jurisdiccional, debe ser razonable y acorde con su ejercicio, así como para garantizar la independencia judicial y la estabilidad de quienes la llevan a cabo.

En este contexto, la disposición transitoria que fue declarada inválida de acuerdo con las consideraciones sustentadas por la mayoría de este Tribunal Pleno, de ninguna forma contravenía los principios previstos en el artículo 116, fracción III, de la Constitución Federal, que tienen por fin garantizar la autonomía e independencia de la función jurisdiccional de quienes realizan tal labor en las entidades federativas. Por el contrario, el artículo tercero transitorio del Decreto Mil Seiscientos Trece, ampliaba el plazo de permanencia de los M. de dicha entidad federativa, por lo que no sólo no se afectaba la estabilidad del cargo de tales funcionarios, sino que además la fortalecía.

En este sentido, no encuentro base constitucional alguna para sostener que el legislador local carece de atribuciones para ampliar, en virtud de una disposición transitoria, el plazo de duración de quienes se desempeñan como M. en los órganos jurisdiccionales de una entidad federativa. Caso distinto sería si, en virtud de una reforma legislativa, se redujera el plazo de los nombramientos de M. y J., pues ello, sin duda, resultaría contrario a la garantía de estabilidad que protege la independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional, prevista en el artículo 116, fracción III, de la Constitución Federal.

Por otra parte, discrepo también de lo señalado por la mayoría del Tribunal Pleno, respecto de que la disposición transitoria que fue declarada inválida, afectaba los derechos de seguridad jurídica y de acceso al cargo de M. en condiciones generales de igualdad de los ciudadanos del Estado de Morelos, así como la prohibición de retroactividad prevista en el artículo 14 de la Constitución General, al haber modificado la primera designación de los M. que estaban en funciones a la entrada en vigor del decreto impugnado.

Lo anterior, pues una disposición transitoria como la que fue invalidada, que ampliaba el periodo de duración de los M., no puede decirse que afecte los derechos de persona alguna, menos aún de forma retroactiva, lo cual fue reconocido en la acción de inconstitucionalidad 99/2016 y su acumulada 104/2016, en los términos que quedaron plasmados en el párrafo 157 de dicha sentencia, el cual me permito transcribir:

"157. En cuanto al segundo aspecto relacionado con la presunta retroactividad de la disposición reclamada, debe decirse que también resulta infundado el argumento; en primer lugar, porque su contenido rige a futuro, es decir, a partir de que se publicó en el Diario Oficial de la Federación; en segundo lugar, porque al momento en que se inicia la renovación escalonada que regula no existe persona alguna identificable que haya sufrido perjuicio alguno con su expedición y aplicación, cualquiera que sea el tiempo con el que se le programe, pues es obvio que nadie podría saber con anticipación si tiene el derecho o no para aspirar a cubrir las futuras vacantes que se vayan produciendo al interior del tribunal cuando ni siquiera se le ha convocado a participar en algún procedimiento para una designación posterior; y en segundo lugar, porque la norma ningún daño ocasiona a quienes ya se habían ubicado en los supuestos de la norma transitoria antes de su reforma, sino que más bien les produce una mayor estabilidad en el cargo."(2)

Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 9 de agosto de 2021.

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1. Que no debe confundirse con lo que en nuestra jurisprudencia hemos señalado como la inamovilidad adquirida por los M. tras una ratificación o reelección en el encargo. Una es un género y la otra una de sus especies.

2. Aprobado por mayoría de seis votos de los Ministros Luna Ramos, P.R., M.M.I., L.P., P.D. y presidente A.M., respecto del apartado VII, relativo al estudio de fondo, reconocer la validez del "Decreto por el que se reforma el artículo cuarto de las disposiciones transitorias de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, publicado el 1o. de julio de 2008", publicado en el Diario Oficial de la Federación el tres de noviembre de dos mil dieciséis. Los Ministros G.O.M., C.D., F.G.S., Z.L. de L. y P.H. votaron por la invalidez del referido decreto. Los Ministros G.O.M., C.D., Z.L. de L. y P.H. anunciaron sendos votos particulares. El M.F.G.S. reservó su derecho de formular voto particular.

Este voto se publicó el viernes 25 de marzo de 2022 a las 10:28 horas en el Semanario Judicial de la Federación.