Voto particular y concurrente num. 81/2018 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 03-12-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

Voto concurrente y particular que formula el Ministro J.M.P.R. en la controversia constitucional 81/2018, promovida por el Poder Judicial del Estado de Morelos.

El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de veintitrés de junio de dos mil veinte, resolvió la controversia constitucional citada al rubro, donde se determinó por una parte sobreseer respecto del artículo 109 Bis de la Constitución Política del Estado de Morelos, reformado mediante Decreto Número 2589, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el quince de febrero de dos mil dieciocho; y por la otra, reconoció la validez del artículo 105 Bis de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, adicionado mediante Decreto Número Dos Mil Quinientos Ochenta y Nueve, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el quince de febrero de dos mil dieciocho, y de la disposición transitoria décima octava, en su porción normativa "previa ratificación que realice el Congreso del Estado de Morelos", del referido decreto.

Ahora bien, en cuanto al apartado V, relativo a "Causas de improcedencia", se declaró fundada la causa de improcedencia hecha valer por el Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, prevista en el artículo 19, fracción V, de la ley reglamentaria, respecto del artículo 109 Bis de la Constitución Local, en virtud de que un decreto posterior modificó su contenido en lo relativo a la incorporación del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos al Poder Judicial, lo que dejó sin efectos la norma impugnada.

Al respecto, se precisó que se había modificado el artículo impugnado a efecto de "revertir" la reforma que originalmente había sido impugnada, como se advierte del siguiente cuadro. En la izquierda se tacha el contenido eliminado y en la columna derecha se señala el incorporado.

Ver decretos

Se indicó que conforme a la jurisprudencia P./J. 18/2013 (10a.), para declarar la cesación de efectos en controversia constitucional, en términos del artículo 19, fracción V, de la ley reglamentaria, basta con la expedición de un nuevo acto legislativo que modifique o derogue el contenido de la norma impugnada, y que el mismo no se combata mediante una ampliación de la demanda.

En ese sentido, se estimó que en el caso concreto sí hubo una modificación al artículo impugnado y que no se advertía ninguna ampliación de demanda por parte del actor en contra del nuevo decreto, por lo que lo procedente era sobreseer en el juicio respecto del artículo 109 Bis de la Constitución Política del Estado de Morelos.

En este contexto, debo precisar que, si bien comparto el sobreseimiento decretado en la controversia constitucional señalado con anterioridad, lo cierto es que me aparto del criterio mayoritario del Pleno que sostiene que, para tener por acreditado un nuevo acto legislativo que genere el sobreseimiento del juicio por cesación de efectos, es necesario: 1) que se haya llevado a cabo un proceso legislativo (criterio formal); y, 2) que la modificación normativa sea sustantiva o material, entendiendo por ello cuando existan verdaderos cambios normativos que modifiquen la trascendencia, el contenido o el alcance del precepto.

Lo antepuesto, ya que considero que basta con que se cumpla con el criterio "formal" de modificación a la norma para que se produzca la cesación de efectos en la presente controversia constitucional, pues desde mi óptica es suficiente que se modifique la norma en alguna de sus partes, aun y cuando se reproduzca un texto anterior con alguna o algunas variantes, al tratarse de un acto legislativo nuevo, ya que el legislador externa su voluntad de reiterar lo estipulado en la norma anterior, por lo que ante ese nuevo acto surge la posibilidad de impugnar el texto legal mediante una nueva controversia constitucional, pues como se indicó, se trata de un nuevo acto legislativo.

En efecto, como lo he sostenido en diversos precedentes, por certeza jurídica debe considerarse que para que se actualice la causa de improcedencia derivada de la cesación de efectos de la norma impugnada, basta que la norma haya pasado por un procedimiento legislativo y que se haya publicado, para que se considere que estamos frente a un nuevo acto legislativo.

Lo anterior, como lo había sostenido la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en las tesis jurisprudenciales P./J. 8/2004 y P./J. 24/2005, de rubros: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SUPUESTO EN EL QUE SE ACTUALIZA LA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA.";(1) "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA CUANDO ÉSTA HA SIDO REFORMADA O SUSTITUIDA POR OTRA."(2), respectivamente, así como la tesis 1a. XLVIII/2006, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA ESTIMAR ACTUALIZADA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA CUANDO ÉSTA HA SIDO REFORMADA O SUSTITUIDA POR OTRA, DEBE ANALIZARSE EL DERECHO TRANSITORIO QUE RIGE LA REFORMA."(3)

La reforma o adición a una disposición general constituye un nuevo acto legislativo al observarse el mismo procedimiento e idénticas formalidades a las que dieron nacimiento a la norma anterior; por lo que el nuevo texto de la norma general, al ser un acto legislativo distinto al anterior, puede ser impugnado en un medio de control constitucional sin que sea obstáculo que se reproduzca íntegramente lo dispuesto en el artículo previo a la reforma, pues dicha reproducción hace evidente, incluso, que la voluntad del legislador fue reiterar dicha disposición y darle nueva fuerza.

Una postura contraria limita el campo de actuación de este Alto Tribunal para proteger, de la manera más efectiva, la supremacía constitucional.

Por lo que la modificación de cualquier aspecto de un artículo (formal o material) actualiza un nuevo acto legislativo para efectos de la procedencia del medio de control constitucional, pues independientemente del contenido de la reforma o modificación, la actuación del órgano legislativo posibilita que este Alto Tribunal analice la regularidad del ordenamiento jurídico salvaguardando la supremacía de la Constitución, por lo que en su contra –en todo caso– procede una nueva controversia constitucional y, por ende, debe sobreseerse respecto de la ya intentada en tanto se impugnó otro contexto normativo.(4)

Así, con el objetivo de otorgar mayor seguridad jurídica a los criterios en torno a la procedencia de estos medios de control, considero que para que se actualice un nuevo acto legislativo susceptible de impugnación es suficiente que la norma sufra una modificación de cualquier tipo y se publique.

Por las razones expresadas, es que comparto el sobreseimiento en la sentencia respecto del artículo 109 Bis de la Constitución Política del Estado de Morelos, separándome del criterio de cambio normativo.

Por otra parte, en cuanto al estudio de fondo, relativo al inciso b) ¿Es constitucional que el Congreso Local someta a otra ratificación a los Magistrados supernumerarios que se convertirán en numerarios?, me aparto de las consideraciones en este apartado, en cuanto determina que la decisión del Congreso Local de ratificar nuevamente a los Magistrados supernumerarios para convertirlos en numerarios es acorde al artículo 116, fracción III, de la Constitución Federal, y no atenta contra la independencia judicial ni del principio de inamovilidad.

En este apartado, el Tribunal Pleno indicó que el hecho de que en la disposición transitoria décima octava del Decreto Número 2589 impugnado, por el que se reforma la Constitución Política del Estado de Morelos, publicado el quince de febrero de dos mil dieciocho en el Periódico Oficial del Estado de Morelos "Tierra y Libertad", no se hayan fijado criterios objetivos o lineamientos que el Congreso deba seguir para llevar a cabo la ratificación no puede entenderse como la posibilidad de realizar un proceso abiertamente discrecional. Tal disposición debe interpretarse armónicamente, y en lo conducente, con los demás preceptos constitucionales y legales que en la entidad regulan el procedimiento de designación de Magistrados numerarios.

Asimismo, se dijo que en dicho proceso deberá tomarse en cuenta la trayectoria que los Magistrados supernumerarios han tenido en su encargo para garantizar el principio de carrera judicial y desde luego los parámetros que este Alto Tribunal ha fijado en resoluciones anteriores. A manera de ejemplo, señaló que el proceso deberá respetar que no sea un acto discrecional, sino responder a una evaluación objetiva y razonable del desempeño del funcionario, con pruebas y documentos que lo avalen, así como fijar la decisión en un dictamen escrito donde de manera fundada y motiva se fijen las razones sustantivas que dieron lugar a si hay o no ratificación del Magistrado. Tal como se desprende de la jurisprudencia P./J. 22/2006, de rubro: "RATIFICACIÓN O REELECCIÓN DE FUNCIONARIOS JUDICIALES (MAGISTRADOS DE TRIBUNALES SUPERIORES DE JUSTICIA LOCALES, ARTÍCULO 116, FRACCIÓN III, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). CARACTERÍSTICAS Y NOTAS BÁSICAS."

Señala que, tal como se pronunció la Primera Sala, al resolver la controversia constitucional 96/2016, en la que se analizó un decreto donde se publicó un dictamen desfavorable derivado del proceso de ratificación de Magistrados supernumerarios de la misma entidad, la evaluación deberá abstenerse de tomar en cuenta criterios como "el número de amparos concedidos en contra de las resoluciones dictadas dentro del órgano colegiado, durante el ejercicio en el cargo de Magistrada supernumeraria del Poder Judicial del Estado de Morelos y la elaboración de votos particulares",(5) ya que los mismos no son parámetros razonables, sino que atienden al criterio de cada operador jurídico. Finalmente, de ser favorable la ratificación, deberá tomarse en cuenta la regla relativa a que ningún Magistrado deberá exceder el plazo máximo de catorce años fijado en el párrafo segundo del artículo 89 de la Constitución Local.(6)

Determinando que es constitucional que el Congreso del Estado ratifique a los Magistrados de la extinta Sala Auxiliar para otorgarles el cargo de Magistrados numerarios, pues tal decisión se hace dentro de su ámbito de libertad configurativa sin atentar contra el artículo 116, fracción III, de la Constitución Federal.

Una vez destacado lo anterior, debo señalar que no comparto tal determinación, pues considero que, si los Magistrados supernumerarios ya fueron sometidos a un proceso de ratificación, esto es, como supernumerarios el someterlos a una nueva evaluación, afecta las garantías de estabilidad e inamovilidad en el cargo, sin hacer distinciones en cuestiones administrativas, como son el ser numerarios o ser supernumerarios, ya que tales garantías se refieren a todos los Magistrados y –de alguna manera– se afecta también la autonomía e independencia del Poder Judicial, en la medida en que esta nueva ratificación desconoce un procedimiento previo al que ya habían sido sometidos los Magistrados supernumerarios.

En efecto, el precepto impugnado sí vulnera las garantías constitucionales de estabilidad e inamovilidad en el cargo de los Magistrados integrantes de los Poderes Judiciales locales que se consagran en la fracción III del artículo 116 de la Constitución Federal y, con ello se violenta la autonomía e independencia del Poder Judicial actor, protegidos mediante tales garantías en el propio precepto constitucional; pues el citado precepto constitucional establece que los Magistrados durarán en el ejercicio de su encargo el tiempo que señalen las Constituciones Locales, podrán ser reelectos, y si lo fueren, sólo podrán ser privados de sus puestos en los términos que determinen las Constituciones y las Leyes de Responsabilidades de los Servidores Públicos de los Estados.

Al respecto, en diversos precedentes este Tribunal Pleno ha sostenido que las reformas constitucionales establecieron que la independencia y autonomía de los Poderes Judiciales de las entidades federativas deben garantizarse en las Constituciones y leyes locales, y se previeron elementos indispensables y exigibles, que deben ser observados y regulados por las Legislaturas Locales, entre ellos la estabilidad del cargo, que implica determinar el periodo de duración y la posible ratificación para alcanzar la inamovilidad.

En la controversia constitucional 9/2004, el Pleno definió los parámetros con los que se garantiza el principio de estabilidad e inamovilidad de los Magistrados, considerado como elemento indispensable para la salvaguarda de la independencia judicial, señalando que si bien los Estados gozan de autonomía para decidir sobre la integración y funcionamiento de sus Poderes Judiciales, pero en cualquier sistema de nombramiento y ratificación de los Magistrados se debe respetar la estabilidad en el cargo y se debe asegurar la independencia judicial.

De los precedentes citados, se advierte que la estabilidad y la inamovilidad son garantías de independencia en el ejercicio de la magistratura, porque es necesario que los titulares tengan asegurada una condición de previsibilidad en términos de su permanencia en el cargo, de modo que no exista amenaza o temor de ser separado o afectado en el ejercicio de sus funciones, de manera arbitraria.

Esto significa que las garantías de estabilidad e inamovilidad brindan certeza a los Magistrados de que las decisiones autónomas e independientes que deben tomar, no pondrán en riesgo ni comprometerán su permanencia en el cargo; es decir, que los juzgadores sólo podrán ser removidos de la titularidad que ostentan, bajo causas y procesos de responsabilidad expresamente previstos en ley. Es una garantía inherente al cargo de los Magistrados, que es exigible frente a los poderes del Estado, y que se traduce en una garantía de autonomía institucional, que tiene además justificación directa en el derecho humano y universal del acceso a una justicia imparcial e independiente.

Esa estabilidad e inamovilidad de los Magistrados es, en realidad, la expresión de una garantía a favor de la sociedad para que el Poder Judicial se integre con juzgadores profesionales, dedicados de forma exclusiva a su labor, despreocupados de su futuro a corto, mediano e, incluso, largo plazo y sujetos únicamente a los principios y exigencias propias de la institución judicial. La estabilidad de los titulares es indispensable para la estabilidad de la jurisdicción y condición para la independencia y autonomía judicial.

La estabilidad, entonces, es un elemento que fortalece la autonomía porque respalda a los Magistrados en el ejercicio jurisdiccional en un marco de seguridad jurídica que los protege contra acciones de los otros poderes y órganos del Estado que pudieran poner en riesgo su permanencia en el cargo, dejando clara y expresamente a salvo la vía de las responsabilidades públicas, como única forma de separar al Magistrado de la función judicial, de modo tal que su titularidad no quede sujeta a ningún factor externo que pueda significar una indebida influencia directa o indirecta respecto de las decisiones que debe adoptar en el ejercicio de la función judicial.

Asimismo, se estableció un aspecto que deriva del propio artículo 116, fracción III, constitucional, correspondiente a que la función jurisdiccional no puede estar subordinada a la función administrativa, organizacional, disciplinaria o de cualquier otra naturaleza.

Así, se precisó que ninguna función administrativa que se ejerza para hacer operacional la función jurisdiccional puede pasar por alto el marco jurídico de derechos establecido en el artículo 116, fracción III, de la Constitución Federal al constituir éste una especie de estándar necesario que cualquier determinación administrativa debe cubrir para poder ser ejercida, ya que, de lo contrario, se produciría una afectación al contenido del precepto constitucional citado.

En ese sentido, los derechos de la función jurisdiccional son:

- La idoneidad en la designación de los Jueces y Magistrados.

- La consagración de la carrera judicial.

- La seguridad económica de Jueces y Magistrados (remuneración adecuada, irrenunciable e irreductible).

- La estabilidad o seguridad en el ejercicio del cargo, que comprende:

a) La determinación objetiva del tiempo de duración en el ejercicio del cargo.

b) La posibilidad de ratificación.

c) La inamovilidad judicial para los que hayan sido ratificados.

- La autonomía de la gestión presupuestal.

Ahora, si los Magistrados supernumerarios existentes a la fecha de la expedición de la norma impugnada ya habían sido ratificados en sus cargos, es evidente que el someterlos a una nueva evaluación violan las garantías de estabilidad e inamovilidad en el cargo de que gozan los Magistrados, sin hacer distinción en cuestiones administrativas como son el ser numerarios o supernumerarios, dado que tales garantías se refieren a todos los Magistrados; y, con ello se vulnera la autonomía e independencia del Poder Judicial, en tanto queda al arbitrio del Poder Legislativo en someter a procesos de ratificación a los Magistrados integrantes de dicho poder aun cuando ya hayan sido ratificados, por el simple cambio de nombramiento, con lo que se abre la posibilidad de que no sean ratificados (como ocurre en la realidad, por procesos sumamente politizados, en esa entidad federativa en particular), con la consecuente afectación a la integración y funcionamiento del Poder Judicial y a los derechos de los justiciables de contar con tribunales independientes, especializados y experimentados, para una mejor calidad en la impartición de la justicia.

Por todo ello, considero que, en efecto, como lo aduce el Poder Judicial actor, el artículo décimo octavo transitorio del decreto impugnado es inconstitucional.

Por las razones expuestas es que voté en contra en este punto, con base en las consideraciones que han quedado precisadas en el presente voto.

Nota: La tesis P./J. 22/2006 citada en este voto, aparece publicada en el S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., febrero de 2006, página 1535, con número de registro digital: 175818.

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1. "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SUPUESTO EN EL QUE SE ACTUALIZA LA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA. Los artículos 59 y 65, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen, respectivamente, que en las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán, en lo conducente y en todo aquello que no se encuentre previsto en el título III de dicho ordenamiento que regula el procedimiento de esas acciones, las disposiciones relativas a las controversias constitucionales contenidas en el título II de la ley citada, y que en las mencionadas acciones se aplicarán las causales de improcedencia consignadas en el artículo 19 de la indicada ley reglamentaria, con excepción de la señalada en su fracción II. Por tanto, la causal de improcedencia establecida en la fracción V del mencionado artículo 19, en materia de acciones de inconstitucionalidad, se actualiza cuando simplemente dejen de producirse los efectos de la norma general que la motivaron, en tanto que ésta constituye el único objeto de análisis en ellas, además de que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, según lo dispuesto por los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria.".

S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, T.X., marzo de 2004, tesis P./J. 8/2004, página 958, con número de registro digital: 182048.

2. "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA CUANDO ÉSTA HA SIDO REFORMADA O SUSTITUIDA POR OTRA. La acción de inconstitucionalidad resulta improcedente y, por ende, debe sobreseerse por actualización de la causa de improcedencia prevista en los artículos 19, fracción V, y 65 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por cesación de efectos de las normas generales impugnadas, cuando éstas hayan sido reformadas o sustituidas por otras. Lo anterior, porque para que pueda analizarse una norma a través de ese medio de control constitucional, la transgresión a la Constitución Federal debe ser objetiva y actual al momento de resolver la vía, esto es, debe tratarse de una disposición que durante su vigencia contravenga la Ley Fundamental, pues la consecuencia de estimar fundados los conceptos de invalidez, en el caso de una norma reformada, se reduciría a anular los efectos de una ley sin existencia jurídica ni aplicación futura, ya que la sentencia que llegara a pronunciarse no podría alcanzar un objeto distinto al que ya se logró con su reforma o sustitución."

S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tomo XXI, mayo de 2005, tesis P./J. 24/2005, página 782, con número de registro digital: 178565.

3. "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA ESTIMAR ACTUALIZADA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA CUANDO ÉSTA HA SIDO REFORMADA O SUSTITUIDA POR OTRA, DEBE ANALIZARSE EL DERECHO TRANSITORIO QUE RIGE LA REFORMA. La acción de inconstitucionalidad resulta improcedente y, por ende, debe sobreseerse por actualización de la causa de improcedencia prevista en los artículos 19, fracción V, y 65 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por cesación de efectos de las normas generales impugnadas, cuando éstas hayan sido reformadas o sustituidas por otras. Ahora bien, para estimar actualizada esta causa de improcedencia, debe analizarse el derecho transitorio que rige la reforma, a efecto de establecer, indubitablemente, que la norma anterior fue plenamente sustituida por la nueva.". Tesis 1a. XLVIII/2006, S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., marzo de 2006, página 1412, con número de registro digital: 175709.

4. Décima Época. Registro: 2003950. Instancia: Pleno. Tipo de tesis: Jurisprudencia. Fuente: S.J. de la Federación y su Gaceta. Libro XXII, julio de 2013, Tomo 1, materia constitucional, tesis P./J. 18/2013 (10a.), página 45: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI CON MOTIVO DE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO SE MODIFICA O DEROGA LA NORMA IMPUGNADA Y LA NUEVA NO SE COMBATE MEDIANTE UN ESCRITO DE AMPLIACIÓN DE DEMANDA, DEBE SOBRESEERSE EN EL JUICIO POR CESACIÓN DE EFECTOS. Si con motivo de la expedición de un nuevo acto legislativo se modifica o deroga la norma impugnada en una controversia constitucional y la nueva no se combate mediante la ampliación de la demanda, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consistente en la cesación de efectos de la norma general y, por ende, procede sobreseer en el juicio."

5. Controversia constitucional 96/2016, fallada el doce de julio de dos mil diecisiete, por mayoría de tres votos de los Ministros Zaldívar Lelo de L., C.D. y P.R., página 89.

6. "Artículo 89 de la Constitución Local. …

"Los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia, rendirán su protesta ante el Pleno del Congreso o la Diputación Permanente, durarán en su cargo catorce años contados a partir de la fecha en que rindan la protesta constitucional y sólo podrán ser privados del cargo en los términos que establece esta Constitución y las leyes en materia de responsabilidad de los servidores públicos.

"

Este voto se publicó el viernes 03 de diciembre de 2021 a las 10:15 horas en el S.J. de la Federación.