Voto particular y concurrente num. 132/2020 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 18-06-2021 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

Voto particular y concurrente que formula el Ministro L.M.A.M., en relación con la acción de inconstitucionalidad 132/2020.

En sesión celebrada el veintiuno de septiembre de dos mil veinte, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver el expediente citado al rubro analizó la constitucionalidad de la reforma al artículo 7 de la Constitución del Estado de Q., así como de diversos artículos de la Ley Electoral y de la Ley de Medios de Impugnación en Materia Electoral, ambas del Estado de Q., que fueron expedidas mediante decreto publicado el uno de junio de dos mil veinte en el Periódico Oficial de la entidad federativa.

A continuación, respetuosamente me permito exponer las razones adicionales por las que voté a favor de algunas partes de la sentencia, así como los motivos que me inclinaron a votar en contra de algunos temas, para lo cual seguiré el mismo orden de la resolución de este Tribunal Pleno.

1. Paridad de género.

En la sentencia se reconoció la validez de los artículos 7 de la Constitución Local, así como 34, fracción XI; 127, párrafo tercero, fracción I, y párrafo quinto; 130, párrafo segundo, en la porción normativa "empezando por el partido político con menor porcentaje de votación emitida. Existe paridad en la conformación cuando en la integración del órgano de representación popular los géneros se encuentran representados con el porcentaje más cercano posible al cincuenta por ciento del total de los espacios disponibles"; 165; y 168, apartado A, fracción III, inciso a), de la Ley Electoral Local.

Asimismo, se reconoció la validez de los artículos 160, párrafo primero y 162, párrafo primero, de la Ley Electoral al tenor de una interpretación conforme para entenderla de forma que las exigencias de observar la paridad de género en la postulación de candidaturas de representación proporcional, así como de alternar los géneros en las fórmulas de las listas respectivas, conllevan también la obligación de alternar el género de la persona que encabeza estas listas en cada periodo electivo.

Al respecto, como lo manifesté en la sesión plenaria, estoy de acuerdo con la sentencia en cuanto a reconocer la validez de las normas impugnadas, con excepción de la porción "empezando por el partido político con menor porcentaje de votación emitida" del artículo 130, párrafo segundo, que considero inconstitucional, pues me parece que esta porción no guarda una relación objetiva y racional, pues pierde de vista que para realizar los ajustes de paridad es necesario comenzar con los partidos que tras la elección de mayoría relativa quedaron sobrerrepresentados en un género.

En la sentencia –aunque no se hace visible una clasificación–, se analizan tres temas relacionados con la regulación de la paridad de género en la Constitución y en la Ley Electoral de Q.:

– Aducida omisión legislativa de garantizar la paridad en la integración de las Secretarías de Estado y en órganos constitucionales autónomos.

En este punto, coincido en que es infundada la omisión de regular la paridad de género en la integración de las secretarías del Estado y los órganos constitucionales autónomos, pues como lo consideró el Pleno, esas cuestiones no forman parte de la materia electoral y, por tanto, no era exigible que se incorporara en la Ley Electoral. Sin embargo, me parece que esa respuesta es totalmente válida respecto de las secretarías del Ejecutivo Local, pero no es suficiente para los organismos públicos locales en materia electoral que, al ser los órganos constitucionales encargados de organizar las elecciones, sí tienen un impacto evidente en el sistema electoral queretano y, por tanto, su conformación sí debe ser paritaria, de acuerdo con lo ordenado en el artículo 41, párrafo segundo, de la Constitución General.(1)

En este sentido, únicamente quiero dejar sentado como argumento adicional que, desde mi perspectiva, conforme a los artículos 55 y 59 de la propia Ley Electoral Local, la integración del instituto se realizará atendiendo a la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, pues la designación de los consejeros y consejeras corre a cargo del Instituto Nacional Electoral, de manera que al advertir que en el artículo 99 de la ley general(2) se contempla que para la integración de los organismos públicos locales debe garantizarse el principio de paridad de género, es evidente que este mandato se encuentra tutelado en dicha ley marco que es de aplicación para los ámbitos federal y local, por lo que, insisto, es infundada la omisión legislativa pero por razones distintas a las sostenidas en la sentencia.

– Supuestamente deficiente regulación de la paridad en la Constitución y Ley Electoral Local.

En segundo lugar, también coincido con la sentencia en que son infundados los planteamientos en los que se sostiene que el Congreso Local reguló deficientemente la paridad de género en materia electoral, pues contrario a lo sostenido por el partido demandante, la legislación local contiene diversas reglas para garantizar que la postulación de candidaturas sea paritaria.

De la misma forma en que me pronuncié el tres de septiembre de dos mil veinte en la acción de inconstitucionalidad 140/2020 y su acumulada 145/2020,(3) estoy de acuerdo con la interpretación conforme a fin de entender que los artículos 160, primer párrafo y 162 primer párrafo, de la Ley Electoral Local que establecen que la solicitud de registro de candidaturas debe integrarse en forma paritaria, implican, también, la obligación de alternar el género de las personas que encabezan estas listas en cada periodo electivo.

Lo anterior, porque coincido en que el ordenamiento local debe entenderse en forma tal que cuando se exige que las candidaturas por representación proporcional observen el principio de paridad de género, incluye una alternancia entre los géneros, pero también por periodo electivo, pues ese mandato forma parte de la definición de paridad que opera trasversalmente en todo el ordenamiento. En este sentido, aunque en el texto expreso de la ley local no se contemple, lo ordenado en la Constitución y ley general en este aspecto es de aplicación directa.

– Facultad del Instituto Electoral Local de hacer ajustes a las listas votadas de diputaciones por representación proporcional.

Finalmente, estoy de acuerdo en reconocer la validez del artículo 130 de la Ley Electoral de Q., con excepción de la porción normativa "empezando por el partido político con menor porcentaje de votación emitida" que considero inconstitucional por carecer de racionalidad.

En la sentencia se reconoció la validez de la fórmula empleada por el legislador queretano, consistente en facultar al Instituto Electoral Local para que al realizar la asignación de escaños plurinominales –representación proporcional– realice todos los ajustes o compensaciones necesarias para que la integración del órgano legislativo sea paritaria.

Es decir, en el artículo 130 impugnado se contempla un mecanismo que permite al Instituto Electoral Local verificar que la integración del Congreso sea paritaria, lo que implica que una vez votadas las listas de representación proporcional para diputaciones locales, si no se logra una conformación paritaria, el Instituto Electoral Local podrá realizar los ajustes y sustituciones de las fórmulas del género sobrerrepresentado con las fórmulas del género minoritario, a fin de hacer que la integración sea lo más paritaria posible.

Para reconocer la validez de esta fórmula, en la sentencia se sostiene que es aplicable el criterio derivado de la contradicción de tesis 275/2015, en la que el Pleno sostuvo que la paridad de género es una obligación que no se agota en garantizar la postulación o registro paritario de candidaturas, sino que el mandato trasciende a su integración.

En este sentido, coincido con la sentencia en que la fórmula empleada por el legislador queretano para garantizar la paridad es válida, y coincido en que este caso es similar al supuesto que fue materia de pronunciamiento en la contradicción de tesis 275/2015, de manera que comparto el sentido y argumentación de la sentencia porque, en este caso en particular, al revisar el modelo queretano de representación proporcional en diputaciones locales, advierto que se trata de un sistema electoral de "listas flexibles o no bloqueadas" –es decir, aquel en que las candidaturas de representación proporcional no se definen sino hasta después de la jornada electoral–.

En efecto, de acuerdo con lo previsto en el artículo 127 de la Ley Electoral Local, la asignación de escaños por representación proporcional se hace a través de una lista primaria en la que los partidos postulan fórmulas de candidaturas alternadas por género, también se contempla una fórmula indígena por cada género y, finalmente, una lista secundaria que se elabora por el Instituto Electoral con las fórmulas que no lograron triunfos en mayoría relativa (mejores perdedores).

De este modo, el sistema de representación proporcional es muy semejante al modelo que analizamos en la contradicción de tesis 275/2015.

Hecha la aclaración anterior y, como lo sostuve en la acción de inconstitucionalidad 45/2014 y acumuladas, así como en la referida contradicción de tesis 275/2015, coincido en que el mandato de paridad de género no se limita a la postulación de candidaturas, por lo que es factible el establecimiento de medidas de carácter administrativo o legislativo, siempre que con su implementación no se desplace algún principio rector de la materia electoral como el de legalidad, certeza, efectividad del sufragio y el principio democrático.

De esta manera, considero que en los sistemas electorales que asignan diputaciones plurinominales a través de "listas abiertas" o de "listas flexibles o no bloqueadas" –como la que se presenta en el modelo queretano–, existe la posibilidad de hacer reacomodos a fin de compensar el desequilibrio del género subrepresentado, hasta lograr una integración paritaria.

Finalmente, estoy en contra y voto por la invalidez del artículo 130, párrafo segundo, exclusivamente en la porción normativa "empezando por el partido político con menor porcentaje de votación emitida", pues contrario a lo sostenido en la sentencia me parece que esta porción no es razonable.

El modelo previsto en la Ley Electoral de Q. señala que el Instituto Electoral, al hacer los ajustes compensatorios para garantizar una integración paritaria del Congreso, debe modificar el orden de prelación de las listas de representación proporcional, comenzando con las listas de los partidos políticos con menor porcentaje de votación estatal.

Al respecto, considero que esta regla tiene como origen una falsa concepción de que los ajustes para garantizar la paridad de género son un castigo o carga para los partidos, de manera que se le asigna al partido que obtuvo la menor votación en la elección. Esta lógica me parece incorrecta porque no guarda racionalidad, pero también me parece que genera un estigma por razón de género.

El principio de paridad de género es un mandato constitucional que permea en forma trasversal en todo el ordenamiento mexicano, por lo que su aplicación es una obligación para todas las autoridades. No se trata de un castigo o de una carga que deban soportar los partidos políticos, sino un modelo constitucional que irradia en su estructura y en todos los ámbitos políticos y electorales.

De esta forma, desde mi perspectiva, debía declararse la invalidez de esta porción normativa, por lo que el artículo 130 podría leerse de conformidad con el mandato de paridad a efecto de entenderlo en el sentido de que el Instituto Electoral deberá realizar los ajustes compensatorios comenzando con los partidos políticos que tienen una sobrerrepresentación en sus candidatos electos de un género –habitualmente varones–, por lo que para hacer más paritario el órgano colegiado, también es necesario hacer más paritaria la asignación de escaños por cada partido.

No soslayo que –como se refiere en la sentencia– ya existen reglas que garantizan la postulación de candidaturas en paridad y que cuando se realiza la votación y asignación de curules, las candidaturas postuladas por los partidos ya superaron un examen de paridad. Sin embargo, no comparto ese argumento, pues no puedo cerrar los ojos a la posibilidad de que existan casos en los que un partido –aún cuando postuló sus candidaturas de mayoría relativa en forma paritaria– obtenga una amplia mayoría de triunfos en los distritos en los que postuló hombres, pero que no obtuviera escaños uninominales en los distritos en los que postuló mujeres.

En ese escenario, el principio de paridad permitiría realizar los ajustes para asegurar una integración paritaria del Congreso a la par que preservaría un equilibrio de género en la integración de las bancadas parlamentarias.

Por lo anterior, si bien estoy de acuerdo en que es infundada la omisión legislativa planteada y debe reconocerse la validez de la mayoría de las normas impugnadas, estoy en contra y por la invalidez de la porción "empezando por el partido político con menor porcentaje de votación emitida" del artículo 130, párrafo segundo, que considero inconstitucional.

2. Prohibición para la persona sancionada de participar en elecciones extraordinarias.

En la sentencia se determinó reconocer la validez de los artículos 23, último párrafo, en la porción normativa "candidatura" de la Ley Electoral del Estado y 99, párrafo tercero, en la porción normativa "pero el partido correspondiente sí podrá postular una nueva candidata o un nuevo candidato" de la Ley de Medios de Impugnación Electoral, por estimar infundado el concepto de invalidez hecho valer por el partido político demandante en torno a que las normas impugnadas regularon deficientemente la sanción que debe imponerse a los partidos políticos cuyos candidatos incurrieron en actos que dieron lugar a la nulidad de una elección.

En concreto, el partido político actor sostuvo que la Ley Electoral Local debería impedir la participación de partidos políticos, coaliciones y servidores públicos en elecciones extraordinarias que derivan de una nulidad de elección, y no solamente a los candidatos sancionados, pues así lo ordena el artículo 41, fracción VI, constitucional.

En la sentencia materia de este voto jurisdiccional, el Tribunal Pleno consideró que el Órgano Reformador de la Constitución General no buscó imponer una sanción a los partidos políticos para negarles el derecho a contender en elecciones extraordinarias, aún cuando su candidato fuera la persona sancionada con motivo de la nulidad de la elección.

Al respecto, como lo manifesté en la sesión, estoy en contra de esta parte de la sentencia, pues para mí debía declararse la invalidez de los artículos 23, último párrafo, de la Ley Electoral del Estado y 99, párrafo tercero, de la Ley de Medios de Impugnación Electoral Local en las porciones normativas impugnadas, pues desde mi perspectiva, se apartan de lo dispuesto expresamente en el artículo 41, base VI, de la Constitución General,(4) en el que se contempla un sistema específico de nulidad de elecciones vinculante tanto para los ámbitos federal como local.

En este sistema de nulidades se prevén tres supuestos expresos: rebase de topes de gastos de campaña, compra o adquisición de cobertura en radio y televisión y recepción o uso de recursos de procedencia ilícita en las campañas.

En el último párrafo del artículo 41 constitucional se prevé, en forma clara, que "en caso de nulidad de la elección, se convocará a una elección extraordinaria, en la que no podrá participar la persona sancionada". Desde esta perspectiva, me parece que el artículo 41 señala –al menos para estas causales de nulidad de elección constitucionales– una consecuencia jurídica: la prohibición para competir en la elección extraordinaria a la "persona sancionada".

Considero que esta regla constitucional no es disponible para que el legislador local la module y mucho menos para que la modifique en forma sustantiva como, estimo, lo hace el legislador local al precisar de manera absoluta y tajante que cuando se declare la nulidad de una elección, en la extraordinaria no podrá participar la candidata pero sí el partido a través de alguna otra persona física que decida postular.

Máxime porque, si acudimos al resto del ordenamiento, se puede apreciar que en el propio artículo 99 de la Ley de Medios de Impugnación local se precisa que las elecciones podrán declararse nulas por las violaciones previstas en los casos del artículo 41, base VI, de la Constitución General.

Por tanto, estimo que el legislador local está modulando el marco constitucional –incluso se aparta de él–, por lo que debe declararse la invalidez de las porciones normativas impugnadas.

Adicionalmente, quiero enfatizar que el sistema de nulidad de elecciones no tiene un corte sancionatorio, pues lo que busca la "nulidad de elecciones" es preservar la autenticidad del voto y de la decisión mayoritaria expresada en las urnas, de manera que cuando se declara la nulidad de la elección y se convoca a una extraordinaria, la pretensión del Órgano Reformador de la Constitución es que la nueva elección sea apegada a los principios rectores de la materia electoral, lo cual conlleva el respeto a la equidad en la contienda.

En este sentido, puede presentarse un caso hipotético en el que se declarara la nulidad de la elección por rebase de topes de gastos de campaña, y aún cuando en la elección extraordinaria no participara el candidato responsable, el partido político se vería beneficiado por el exceso de recursos que se emplearon en la campaña electoral y, aún cuando se tratara de una nueva elección, no habría certeza de que los beneficios obtenidos por la irregularidad hubieran cesado y se limitaran al candidato responsable. Siguiendo este hilo conductor, considero que la legislación local es inconstitucional por apartarse de la fórmula empleada en el artículo 41 de la Norma Fundamental.

3. Tope de gastos de precampaña.

Se determinó reconocer la validez del artículo 99, párrafo décimo tercero, fracción II, en la segunda oración, de la Ley Electoral Local, al estimar que es infundo el planteamiento del partido accionante en el que sostuvo que la norma es omisa en sancionar a los precandidatos que excedan los topes de gastos de precampaña. Así, en la sentencia se considera que en el artículo 214 de la legislación electoral local se prevé que el exceso en los topes de gastos de precampaña o campaña será sancionado en términos del artículo 221 de la Ley Electoral Local.

Ahora bien, estoy de acuerdo en reconocer la validez del artículo 99, párrafo décimo tercero, fracción II, en la segunda oración, de la Ley Electoral Local, pero por razones distintas a las sostenidas por el Tribunal Pleno, consistentes en que, desde mi perspectiva, la respuesta que se da en este apartado no es congruente con el concepto de invalidez hecho valer.

En la sentencia se sostiene que el artículo reclamado no es omiso en regular una sanción a los precandidatos que rebasen los topes de gastos de precampaña pues las sanciones se encuentran previstas en el artículo 221 de la Ley Electoral Local. Sin embargo, respetuosamente considero que en la sentencia no se interpretó con amplitud el concepto de invalidez hecho valer por el partido político actor y, consecuentemente, la respuesta no es la adecuada.

En su demanda, el partido actor acusa la existencia de una antinomia en el artículo 99, párrafo décimo tercero, fracción II, segunda oración, de la Ley Electoral Local, pues señala que la redacción prevista en ese precepto es equivocada al referir que la persona precandidata que rebase el tope de gastos de campaña establecido será sancionada con la cancelación de su registro o, en su caso, con la pérdida de la candidatura obtenida.

Como se puede advertir, en la norma impugnada se tiene como sujeto a la persona que participa como precandidata –es decir, que intenta obtener la candidatura y que, evidentemente participará en una precampaña– y, por otra parte, en el mismo enunciado jurídico se prevé una acción sancionable, consistente en rebasar el tope de gastos de campaña –lo cual es incongruente porque la persona que es precandidata aún no participa en campañas propiamente, sino en precampañas–.

De este modo, el partido actor considera que se trata de un error que rompe con la certeza, o bien se trata de una fórmula que genera una distorsión que impediría poder sancionar a las personas precandidatas que rebasen los topes de gastos fijados para las campañas –en lugar de las precampañas–. Esta diferencia es sutil, pero tiene un impacto que se materializa porque los topes de las precampañas son de tan sólo el cinco por ciento (5%) del tope fijado para las campañas, de acuerdo con la primera parte del artículo 99, párrafo décimo tercero, fracción II, de la Ley Electoral de Q..

En este sentido, a partir de la lectura que hago del concepto de invalidez planteado, estimo que es constitucional si lo interpretamos en forma sistemática con el resto de la fracción II, de manera que se entienda que:

a) Los gastos de precampaña en los procedimientos de selección de candidaturas a la gubernatura, diputaciones y Ayuntamientos, no podrán exceder, por cada precandidatura o fórmula, según sea el caso, del cinco por ciento (5%) del tope determinado para las campañas de la elección respectiva en el proceso electoral correspondiente; y

b) La precandidata que rebase el tope de gastos de precampaña –no de campaña– establecido será sancionada con la cancelación de su registro o, en su caso, con la pérdida de la candidatura que haya obtenido.

4. Regulación de coaliciones y en materia de impresión y producción de materias electorales.

En este apartado se declaró la invalidez del artículo 109, fracción VI, de la Ley Electoral del Estado de Q., exclusivamente en su porción normativa "o coaliciones", por vulnerar la esfera de competencias del Congreso de la Unión para legislar en materia de coaliciones electorales.

Al respecto, si bien estoy de acuerdo con la sentencia en cuanto a declarar la invalidez de la porción normativa referida, quiero señalar que me aparto del párrafo 500, en el que se afirma que el legislador local no puede reproducir lo previsto en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

En efecto, coincido en que las entidades federativas no tienen competencias para regular el tema de coaliciones que, como hemos dicho reiteradamente de muchos precedentes iniciados originalmente al resolver la acción de inconstitucionalidad 22/2014 y sus acumuladas 26/2014, 28/2014 y 30/2014(5)–en la que se analizó la constitucionalidad de la Ley General de Partidos Políticos–, es una competencia exclusiva del Congreso de la Unión.

En esta línea jurisprudencial hemos sostenido que, de conformidad con el artículo 73, fracción XXIX-U, de la Constitución General, y el artículo segundo transitorio, fracción I, inciso f), numeral 1, del decreto de reformas constitucionales en materia político-electoral, publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de febrero de dos mil catorce, únicamente el Congreso de la Unión puede regular el tema de coaliciones.

Sin embargo, desde mi entendimiento, este criterio no implica que a los Estados les esté vedado –en forma absoluta y tajante– nombrar o citar siquiera el vocablo "coalición" en su legislación. Por el contrario, desde mi perspectiva, el sistema de reparto de competencias en materia de coaliciones no impide a los Estados y a la Ciudad de México legislar sobre aspectos electorales que se relacionen de manera indirecta con el tema de coaliciones, como la forma en que operará el principio de representación proporcional al interior de los órganos legislativos locales –por ejemplo–; por lo que, en cada caso concreto, deberá definirse qué es lo que regula la norma, a fin de determinar si la autoridad que la emitió es o no competente para tales efectos.

Incluso, en la acción de inconstitucionalidad 133/2020,(6) resuelta el veinticinco de agosto de dos mil veinte, este Tribunal Pleno sostuvo que la invasión de competencias no implica un mero estudio formal o absoluto, de manera que para que una norma sea inconstitucional por invasión de las competencias del Congreso de la Unión en materia de coaliciones, es necesario que se aparten materialmente –o no coincidan– de lo dispuesto en la Constitución Federal o en las leyes generales.

En este sentido, estoy de acuerdo en que resulta inconstitucional la porción normativa "o coaliciones" del artículo 109, fracción VI, de la Ley Electoral del Estado de Q., porque prevé la posibilidad para las coaliciones de postular listas de candidaturas a diputaciones por el principio de representación proporcional, aspecto sustantivo que le corresponde al Congreso de la Unión regular.

Asimismo, coincido en que, una vez declarada inválida la porción normativa "o coaliciones", la norma no trasgrede el orden constitucional, pues este Alto Tribunal ha establecido que disposiciones como la ahora analizada, pueden ser leídas de manera sistemática. Lo que en el caso estimo plausible, porque el acápite del artículo impugnado establece que las boletas deberán elaborarse conforme al modelo y criterios que apruebe el Instituto Nacional Electoral, de lo que necesariamente se obtiene la obligación del instituto electoral local de no disponer del contenido de las boletas.(7)

5. Regulación de coaliciones y obligación de contar con anuencia de las dirigencias locales y nacionales para la formación de coaliciones o de candidaturas comunes.

El Tribunal Pleno determinó reconocer la validez del artículo 150, en su porción normativa "local y nacional", de la Ley Electoral Local, y declarar la invalidez del mismo artículo, exclusivamente en su porción normativa "y coaliciones". Esta última porción fue invalidada porque siguiendo los múltiples precedentes del Pleno, en este caso, el legislador local reguló la figura de las coaliciones en forma distinta a la prevista en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, pues se añadió un requisito para que sea aprobada: se exige la autorización de los órganos de dirección partidista nacional y local (en la ley general sólo se prevé que sea aprobada por el órgano nacional).

De esta forma, al regularse uno de los requisitos de conformación de coaliciones, el legislador local invadió la competencia del Congreso de la Unión, por lo que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió declarar la invalidez de la porción normativa "y coaliciones".

Por otra parte, al invalidarse la alusión a las coaliciones, en la sentencia se reconoce que subsiste el problema de constitucionalidad de la regulación de las candidaturas comunes. De este modo, se determinó reconocer la validez del artículo 150, en su porción normativa "local y nacional", que contiene la exigencia consistente en que las candidaturas comunes deban contar con la autorización del órgano de dirección local y nacional competente, pues a juicio del Pleno si bien los partidos tienen libertad de autodeterminación, deben ceñirse a las disposiciones que regulan los procesos electorales, y en este caso específico, es razonable al exigir que la decisión de formar candidaturas comunes sea aprobada por los órganos de dirección nacional y local de los partidos políticos, en atención a la relevancia de participar en esa modalidad.

Ahora bien, como lo manifesté en la sesión plenaria, estoy de acuerdo en declarar la invalidez del artículo 150, en su porción normativa "y coaliciones", pero estoy en contra de reconocer la validez de la porción "local y nacional", de la Ley Electoral Local, pues con esta última porción se vulnera el derecho de autodeterminación de los partidos políticos y, además, se genera una distorsión con el sistema de candidaturas comunes en el Estado de Q.. Por tanto, para mí, los dos enunciados jurídicos impugnados son inconstitucionales, como a continuación explico.

En el artículo 150 de la Ley Electoral Local se establece que tratándose de las "candidaturas comunes" y las "coaliciones", los partidos políticos interesados en conformarlas, deben contar con la anuencia del órgano de dirección local y nacional competente.

Coincido con la sentencia en que, en este caso, el legislador queretano reguló la materia de coaliciones –que es competencia exclusiva del Congreso de la Unión, como hemos sostenido en los múltiples precedentes arriba citados–. Así, no hay duda de que la porción "y coaliciones" es inconstitucional y debe invalidarse.

Dicho lo anterior, la norma que subsiste –al expulsar la porción "y coaliciones" – prevé que las candidaturas comunes deben contar con la autorización del órgano de dirección local y nacional competente, lo cual considero inconstitucional por dos razones:

a) Porque al condicionar el registro de una candidatura común a que los partidos políticos lo autoricen tanto en sus órganos locales como en sus órganos nacionales, vulnera la autodeterminación de los partidos políticos pues la decisión de encargar a un determinado órgano intrapartidista la función de aprobar candidaturas comunes forma parte de la vida interna de los partidos, de manera que ellos pueden decidir centralizar ese tipo de determinaciones en un órgano nacional o, bien, hacerlo a través de sus órganos a nivel local; y,

b) Porque la exigencia de contar con la autorización de los órganos nacionales y locales de los partidos que pretenden participar en una candidatura común tiene como efecto excluir a los partidos locales de este tipo de alianzas, pues evidentemente, al tratarse de partidos políticos locales únicamente tienen órganos intrapartidistas a nivel estatal.

De esta forma, para mí, la porción "local y nacional" es inconstitucional.

6. Sustitución de candidaturas.

En la sentencia se reconoció la validez de los artículos 206, párrafo quinto, y 209, párrafo cuarto, de la Ley Electoral Local y, para ese efecto, se realizó el análisis en dos apartados distintos:

Primero, se determinó reconocer la validez del artículo 206, párrafo quinto, que contiene la prohibición para que los partidos políticos realicen sustituciones en sus candidaturas (por renuncia de los candidatos) treinta y cinco días antes de la jornada electoral. El Pleno sostuvo que este tipo de prohibiciones no son inconstitucionales ni desproporcionadas.

Y, segundo, se reconoció la validez del artículo 209, párrafo cuarto, que establece que si la integración de una planilla de Ayuntamiento queda incompleta, se cancelará su registro. Lo anterior, porque la norma impugnada no impide a los candidatos de una planilla de Ayuntamiento participar en una elección, sino que establece una consecuencia para la planilla que no logre estar completa de manera previa a la elección.

Al respecto, si bien estoy de acuerdo en que el artículo 209, párrafo cuarto, es constitucional, estoy en contra de reconocer la validez del artículo 206, párrafo quinto, en el que se prevé la prohibición a los partidos de realizar sustituciones –en caso de renuncia de los candidatos que postuló– si no se hace treinta y cinco días antes de la jornada electoral, pues me parece que es una restricción excesiva y desproporcionada, sobre todo al analizarla en forma conjunta con el artículo 209 de la Ley Electoral Local –que considero constitucional–, en el que se contempla que en los casos en que las planillas postuladas para la elección de Ayuntamientos quedaran incompletas, la consecuencia será la cancelación total de las candidaturas.

En primer lugar, no comparto la metodología que se emplea en la sentencia para estudiar, en forma aislada, las normas impugnadas. Por el contrario, me parece que los artículos 206 y 209 forman parte de un sistema que debe analizarse en forma conjunta.

De este modo, al analizar las normas sistemáticamente, se puede advertir que conforme al artículo 206, párrafo quinto, de la Ley Electoral, cuando un candidato a un cargo de elección popular renuncia a la candidatura –lo cual es su legítimo derecho y según los criterios de este Pleno puede hacerlo en cualquier momento del proceso electoral– los partidos políticos que lo postularon también cuentan con el derecho de solicitar la sustitución de la candidatura por renuncia, pero únicamente antes de los treinta y cinco días previos a la jornada electoral.

Ahora bien, cuando renuncia un candidato que forma parte de una planilla en la elección de Ayuntamientos, los partidos políticos están obligados a realizar la sustitución de la candidatura, pues de no hacerlo –lo cual puede suceder si no se solicita la sustitución con al menos treinta y cinco días de anticipación a la jornada electoral–, el Instituto Electoral cancelará la postulación de toda la planilla, de acuerdo con el artículo 209, párrafo cuarto, también impugnado.

De este modo, ambas normas impugnadas están conectadas, y si se analizan de forma aislada pueden parecer proporcionales, pero al estudiarlas en forma sistemática se evidencia que la prohibición de realizar sustituciones por la renuncia de algún candidato –si no se hace con treinta y cinco días de anticipación a la jornada electiva– es una restricción desproporcionada que puede generar, incluso, la cancelación de toda la planilla.

Más aún, porque en el caso hipotético en el que el candidato a presidente municipal –en el que no existe la figura de presidente suplente– renunciara dentro de los treinta y cinco días previos a la jornada electoral, la renuncia será efectiva en cualquier momento, pero el partido que lo postuló ya no podrá realizar la sustitución necesaria por virtud de la prohibición del artículo 206, párrafo quinto, lo que generará la cancelación de toda la planilla postulada, como se contempla en el artículo 209 impugnado.

En la sentencia se reconoce la validez de esta prohibición y, para ese efecto, se reitera el criterio del Pleno emitido en la acción de inconstitucionalidad 78/2017 y su acumulada 79/2017.(8) Sin embargo, considero que ese precedente no es aplicable a este caso, pues en aquella ocasión se validó una norma del Estado de Chiapas que prohibía la sustitución de candidaturas por renuncia en los veinte días previos a la jornada electoral, mientras que en este caso, la prohibición es mucho más amplia al ser de treinta y cinco días.

Por tanto, desde mi perspectiva, la prohibición impuesta a los partidos de realizar sustituciones –en caso de renuncia de los candidatos que postuló– si no se hace treinta y cinco días antes de la jornada electoral, es inconstitucional por ser desproporcionada.

Finalmente, coincido en reconocer la validez del artículo 209, párrafo cuarto, de la Ley Electoral Local, en el que se prevé la cancelación de la candidatura de toda la planilla de Ayuntamiento cuando ésta haya quedado incompleta, pues se trata de una medida que considero proporcional y coherente con el sistema electoral queretano.

7. Obligación de acreditar la solicitud oportuna de pruebas que no obran en poder del oferente.

El Pleno reconoció la validez de los artículos 227, fracción I, inciso f), en la porción normativa "habiéndose solicitado oportunamente al órgano competente no le fueron entregadas, a fin de que acreditado lo anterior," y 237, fracción VI, en su porción normativa "habiéndose solicitado oportunamente al órgano competente no le fueron entregadas, a fin de que acreditado lo anterior", de la Ley Electoral Local, así como del artículo 25, fracción IX, en su porción normativa "señalando, en su caso, la imposibilidad de exhibir las que hubiera solicitado en tiempo y no le fueron entregadas, debiendo acreditar que las pidió oportunamente por escrito al órgano o autoridad competente", de la Ley de Medios de Impugnación en Materia Electoral Local.

En la sentencia se sostiene que no puede exigirse al legislador local establecer un supuesto específico de excepción –que relevara a las partes de acreditar que no se les han entregado las documentales como condición insuperable para que la autoridad electoral gestione su obtención–. Asimismo, que la exigencia de acreditar que se solicitó oportunamente por escrito al órgano competente determinadas pruebas no implica que el oferente deba acreditar absolutamente en todos los casos que formuló la solicitud, pues a partir de una interpretación sistemática se permite relevar al interesado de solicitar previamente las pruebas a las autoridades que las posee, en los supuestos en los que el solicitante está legalmente impedido para obtenerlas por su cuenta.

Al respecto, no comparto esta conclusión del Tribunal Pleno, pues, para mí, debe declararse la invalidez de los artículos 227, fracción I, inciso f), y 237, fracción VI, de la Ley Electoral Local, y del artículo 25, fracción IX, de la Ley de Medios de Impugnación en Materia Electoral Local, en las porciones normativas controvertidas que, en esencia, establecen la obligación del oferente de la prueba de acreditar que, ante la imposibilidad de exhibirlas al procedimiento sancionatorio o al medio de impugnación, las hubiera solicitado oportunamente por escrito a la autoridad competente.

En primer lugar, del mismo modo en que lo manifesté previamente en la acción de inconstitucionalidad 133/2020(9) –en la que se resolvió un tema similar y voté en contra– considero que las porciones normativas impugnadas establecen la condición de acreditar la solicitud previa por escrito ante el órgano competente de una prueba ofrecida, sin que su redacción permita ser interpretada en el sentido que lo hace la mayoría, en relación con que dicha condición admite algún supuesto de excepción.

Desde mi perspectiva, las normas cuestionadas asignan, en forma tajante y absoluta, la obligación del oferente de la prueba de acreditar invariablemente no sólo que la solicitó por escrito ante al órgano competente, sino también se le obliga a demostrar que ese órgano no se las entregó, lo que puede ser interpretado en el sentido de que se le está obligado a probar un hecho negativo.

No me pasa desapercibido lo sostenido en el párrafo 603 de la sentencia en el que se sostiene que, de conformidad con el artículo 38 de la Ley de Medios de Impugnación Local, "durante el desahogo de pruebas, se respetará el principio contradictorio de la prueba, siempre que ello no signifique la posibilidad de demorar el proceso o el riesgo de que se oculte o destruya el material probatorio". Sin embargo, lo previsto en ese precepto no es suficiente para considerar que la condición establecida en las normas impugnadas a cargo del oferente de la prueba, de demostrar que la solicitó previamente por escrito y que no le fue entregada, admite alguna excepción, como se sostiene en la decisión mayoritaria.

Por tal motivo, a fin de respetar la garantía de seguridad jurídica, a mi juicio, lo procedente, en este caso, sería declarar la invalidez de las porciones normativas impugnadas y, en su caso, ya será el legislador quien deberá corregir estas porciones para darle la claridad y no establecer compromisos a quienes ofrecen estas pruebas, que no considero siquiera que pueden cumplir.

Además, quiero destacar que, en este caso, las normas impugnadas se desenvuelven en dos ámbitos distintos que, me parece, no pueden analizarse en forma conjunta –como se hace en la sentencia– y ameritarían, en su caso, un análisis distinto y bajo ópticas distintas: en los artículos 227 y 237 de la Ley Electoral Local se regula el ofrecimiento de pruebas a cargo del denunciante en un procedimiento ordinario sancionador mientras que en el caso del artículo 25 de la Ley de Medios de Impugnación en Materia Electoral se regula el ofrecimiento de pruebas para todos los medios impugnativos de la materia electoral.

En el caso de los procedimientos sancionatorios, la que está inmersa es la potestad sancionatoria del Estado, mientras que en los medios de impugnación la lógica es la defensa del voto y de los derechos político-electorales de la ciudadanía. En este sentido, creo que son dos tipos de normas que no pueden responder a la misma lógica y ameritarían, en todo caso, un estudio distinto.

8. Suplencia de la queja en los juicios de nulidad de votación de casillas o elecciones.

En este rubro, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación concluyó en reconocer la validez de los artículos 7, párrafo tercero, y 61, fracción III, de la Ley de Medios de Impugnación en Materia Electoral Local que, en esencia, señalan que la suplencia de la queja no operará en los juicios en los que haga valer la nulidad de la votación, casillas o elecciones.

De este modo, se declaró infundado el concepto de invalidez hecho valer en contra del artículo 61, fracción III, pues esta norma únicamente prevé los elementos que deberán contener las sentencias o resoluciones, de modo que su función no es prever las cargas procesales, sino establecer los elementos que componen la sentencia, de forma que no puede considerarse deficiente su regulación por no especificar la suplencia de la queja.

Asimismo, se concluyó que el artículo 7 de la Ley de Medios de Impugnación Local es constitucional porque conforme al artículo 116, fracción IV, inciso I), de la Constitución General, no existe obligación de las entidades federativas de replicar o adaptarse a lo dispuesto por la ley general y, en este caso, los Estados tienen libertad para regular sus sistemas de medios de impugnación.

De esta forma –sigue la sentencia–, la nulidad de la votación recibida en casilla o de la totalidad de la elección debe partir de la premisa de que los actos en materia electoral se presumen válidos (principio de conservación de los actos públicos válidamente celebrados) y, en consecuencia, la prohibición de suplir la queja en estos casos, es razonable.

Al respecto, si bien comparto la propuesta de validez de los artículos 61, fracción III, y 7, párrafo tercero, de la Ley de Medios de Impugnación en Materia Electoral Local, considero que la porción "o elecciones" de este último precepto debe declararse inconstitucional.

En primer término, coincido en que las entidades federativas cuentan con un amplio margen de libertad legislativa para establecer sus propios sistemas de medios de impugnación y, en ese sentido, no tienen un mandato constitucional para homologar las reglas procesales previstas en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

Así, comparto la conclusión de la sentencia en cuanto resulta válido que el legislador optara por establecer una prohibición de suplir la deficiencia de la queja, pero únicamente para los juicios en los que se haga valer la nulidad de la votación recibida en casilla, pues en estos casos el sistema de nulidades opera en forma muy distinta en el caso de la votación recibida en casilla respecto de la nulidad de elección.

En el artículo 97 de la Ley de Medios de Impugnación en Materia Electoral de Q. se contemplan los supuestos tasados de nulidad de la votación recibida en casilla, entre los cuales destacan como motivos de nulidad los siguientes: instalar la casilla en un lugar distinto al señalado o realizar el cómputo en otro lugar, recibir la votación por personas no acreditadas por el Instituto Electoral, permitir sufragar a personas que no tenían derecho, error o dolo en el cómputo de la votación o irregularidades graves.

Como se puede apreciar, las causales de nulidad de la votación recibida en casilla son muy específicas y están relacionadas con los problemas que históricamente se han presentado en los comicios. En estos supuestos, creo que es válido que se exija a las partes accionantes establecer con toda precisión las circunstancias de modo, tiempo y lugar que dieron origen a la presunta ilegalidad –sin que por ello prejuzgue en este momento sobre la validez de alguna norma que sí prevea este tipo de suplencia–.

Sin embargo, en el caso de la nulidad de la elección –contemplada en los artículos 98 y 99 de la misma ley procesal– se parte de una lógica distinta. Este tipo de nulidad total de la elección se presenta en dos circunstancias: a) cuando se actualice una causal específica (nulidad de la votación recibida en el veinte por ciento [20%] de las casillas, que no se instale el veinte por ciento [20%] de las casillas, y que quienes integren la fórmula o fórmulas de candidaturas sean inelegibles); y b) cuando existan violaciones graves, dolosas y determinantes en los casos previstos en el artículo 41 de la Constitución General.

Como se puede advertir, al regular la suplencia de la queja respecto de los juicios en los que se solicite la nulidad de la elección, se está regulando una cuestión que es indisponible para el legislador local, pues está modulando las causales de nulidad de la elección previstas directamente en la Constitución General, lo cual es una invasión competencial que amerita la declaración de invalidez de la porción "o elecciones".

De ahí que no comparto la decisión de la mayoría y voté por declarar la invalidez de la porción normativa "o elecciones", del artículo 7, párrafo tercero, de la Ley de Medios de Impugnación en Materia Electoral Local.

________________

1. "Artículo 41 (Constitución General).

"...

"La ley determinará las formas y modalidades que correspondan, para observar el principio de paridad de género en los nombramientos de las personas titulares de las secretarías de despacho del Poder Ejecutivo Federal y sus equivalentes en las entidades federativas. En la integración de los organismos autónomos se observará el mismo principio. ..."

2. "Artículo 99 (Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales).

"1. Los organismos públicos locales contarán con un órgano de dirección superior integrado por una consejera o un consejero presidente y seis consejeras y consejeros electorales, con derecho a voz y voto; la secretaria o el secretario ejecutivo y representantes de los partidos políticos con registro nacional o estatal, quienes concurrirán a las sesiones sólo con derecho a voz.

"En su conformación deberá garantizarse el principio de paridad de género. ..."

3. Acción de inconstitucionalidad 140/2020 y su acumulada 145/2020, resuelta por el Pleno el 7 de septiembre de 2020, por mayoría de 9 votos de los Ministros G.O.M. (ponente), G.A.C., E.M., P.R., P.H., R.F., P.D., A.M. y presidente Z.L. de L. a favor de la interpretación conforme propuesta a fin de entender que la legislación de Tamaulipas garantizaba el principio de paridad de género, del cual se podía extraer también un mandato de alternancia de la persona que encabece las fórmulas en cada proceso electoral.

4. "Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados y la Ciudad de México, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de cada Estado y de la Ciudad de México, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.

"...

"La renovación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases:

"...

"VI. Para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales, incluidos los relativos a los procesos de consulta popular y de revocación de mandato, se establecerá un sistema de medios de impugnación en los términos que señalen esta Constitución y la ley. Dicho sistema dará definitividad a las distintas etapas de los procesos electorales, de consulta popular y de revocación de mandato, y garantizará la protección de los derechos políticos de los ciudadanos de votar, ser votados y de asociación, en los términos del artículo 99 de esta Constitución.

"En materia electoral la interposición de los medios de impugnación, constitucionales o legales, no producirá efectos suspensivos sobre la resolución o el acto impugnado.

"La ley establecerá el sistema de nulidades de las elecciones federales o locales por violaciones graves, dolosas y determinantes en los siguientes casos:

"a) Se exceda el gasto de campaña en un cinco por ciento del monto total autorizado;

"b) Se compre o adquiera cobertura informativa o tiempos en radio y televisión, fuera de los supuestos previstos en la ley;

"c) Se reciban o utilicen recursos de procedencia ilícita o recursos públicos en las campañas.

"Dichas violaciones deberán acreditarse de manera objetiva y material. Se presumirá que las violaciones son determinantes cuando la diferencia entre la votación obtenida entre el primero y el segundo lugar sea menor al cinco por ciento.

"En caso de nulidad de la elección, se convocará a una elección extraordinaria, en la que no podrá participar la persona sancionada."

5. Acción de inconstitucionalidad 22/2014 y sus acumuladas 26/2014, 28/2014 y 30/2014, resuelta por el Pleno el 9 de septiembre de 2014, por mayoría de 9 votos de los Ministros G.O.M., C.D., L.R. (ponente), Z.L. de L., P.R., A.M., S.C. de G.V., P.D. y presidente S.M., respecto a declarar que el Congreso de la Unión tiene competencia exclusiva para regular sobre coaliciones de partidos políticos.

6. Acción de inconstitucionalidad 133/2020, resuelta por el Pleno el 25 de agosto de 2020, por unanimidad de 11 votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M. (ponente), F.G.S., A.M., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L.. De esa decisión unánime, una mayoría de 6 votos, de los M.G.A.C., F.G.S., A.M., P.R., R.F. y L.P., se apartaron de las consideraciones por las que se ha estimado que la mera invocación del vocablo "coalición" por el legislador local es inconstitucional por vulnerar las competencias exclusivas del Congreso de la Unión.

7. Acción de inconstitucionalidad 103/2015, fallada el 3 de diciembre de 2015, por mayoría de 7 votos de los Ministros G.O.M., F.G.S., Z.L. de L., P.R., M.M.I., P.D. y A.M. obligado por la mayoría respecto de que no operaba el sobreseimiento en el asunto, en cuanto a reconocer la validez del primer párrafo del artículo 192 de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado de Tlaxcala. El Ministro C.D. y la Ministra L.R. votaron en contra.

8. Acción de inconstitucionalidad 78/2017 y su acumulada 79/2017, resuelta por el Pleno el 28 de septiembre de 2017, por mayoría de 7 votos de los Ministros G.O.M., L.R., F.G.S., P.R., P.H. (ponente), L.P. y presidente en funciones C.D., en el sentido de reconocer la validez de una norma del Código Electoral de Chiapas que prohíbe la sustitución de candidaturas 20 días antes de la jornada electoral. El Ministro Z.L. de L. votó en contra. Los Ministros M.M.I., P.D. y A.M. no asistieron por cubrir una comisión oficial.

9. Acción de inconstitucionalidad 133/2020, resuelta el 25 de agosto de 2020, por mayoría de 10 votos a favor de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M. (ponente), F.G.S., P.R., P.H., R.F., P.D. y presidente Z.L. de L. por reconocer la validez de una norma del Código Electoral de Michoacán que contemplaba la obligación de los oferentes de pruebas en el procedimiento sancionatorio, de demostrar que tuvieron imposibilidad de exhibir las pruebas por no contar con ellas, pero que oportunamente las solicitaron a la autoridad competente. El suscrito votó en contra y por la invalidez de esa exigencia.

Este voto se publicó el viernes 18 de junio de 2021 a las 10:24 horas en el Semanario Judicial de la Federación.