Voto concurrente num. 96/2018 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-06-2023 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministro Juan Luis González Alcántara Carrancá |
| Fecha de publicación | 01 Junio 2023 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 26, Junio de 2023, Tomo III,3026 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el Ministro J.L.G.A.C. en la acción de inconstitucionalidad 96/2018.
1. En sesión de treinta y uno de agosto de dos mil veinte, el Tribunal Pleno resolvió la acción de inconstitucionalidad 96/2018, promovida por el Instituto Veracruzano de Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (en adelante "instituto de transparencia local"), en la que reconoció la validez tanto del procedimiento legislativo por el que se emitió la Ley Número 875 de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de Veracruz de I. de la Llave como, en específico, de su artículo 115, apartados C y D.
2. El asunto requirió resolver dos cuestiones jurídicas. La primera fue determinar si el procedimiento legislativo por el que se emitió la ley impugnada era inválido por el hecho de que la Legislatura Local no realizó una evaluación de su impacto presupuestal. La segunda consistió en establecer si existía una contradicción, contraria al principio de seguridad jurídica, por un lado, el artículo 115, apartados C y D, que señalan que el titular del órgano interno de control del instituto local será nombrado por la Legislatura Local, así como que éste último designará y removerá libremente al personal de las subdirecciones del órgano interno de control y, por otro lado, los numerales 90 y 98 de la ley impugnada, que indican que el órgano interno de control dependerá directamente del comisionado presidente, así como que el Pleno del instituto local tendrá la facultad de ratificar los nombramientos que éste realice.
3. Si bien coincidí con el sentido del proyecto en ambas cuestiones, no comparto las razones que se plasmaron en la sentencia en relación con la primera cuestión. Para explicar lo anterior, expondré muy brevemente las consideraciones de la sentencia para dar respuesta a ambas cuestiones (I), para después expresar mis razones de disenso en relación con la primera de ellas (II).
I. Consideraciones de la sentencia
4. En cuanto al primer punto, en el considerando octavo de la sentencia se estableció que no existían vicios en el procedimiento legislativo con carácter invalidante. Se reconoció que los artículos 10, fracción I, último párrafo y 16, párrafo segundo, de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios, así como los diversos 166 Bis y 166 Ter del Código Financiero para el Estado de Veracruz de I. de la Llave exigen que todo dictamen de un proyecto de ley o decreto incluya una evaluación de su impacto presupuestal. Sin embargo, se señaló que, conforme a lo decidido en la acción de inconstitucionalidad 91/2016 y sus acumuladas 93/2016 y 95/2016, falladas el veintidós de abril de dos mil diecinueve, el incumplimiento de este requisito no constituye un vicio con carácter invalidante, pues los ordenamientos que lo prevén no sancionan su incumplimiento con la invalidez de la ley.
5. Por otro lado, en relación con el segundo punto, en el considerando noveno de la sentencia se afirmó que los apartados C y D del artículo 115 de la ley impugnada no vulneran el principio de seguridad jurídica, pues no entran en contradicción con los diversos 90 y 98 de la misma ley. Lo anterior, puesto que la supuesta contradicción que plantea el instituto de transparencia local se hace depender de la premisa de que la ley impugnada prevé que el titular del órgano interno de control será designado por la presidencia del instituto y que, por tanto, debe ser ratificado por el Pleno de éste. Sin embargo, esta es una premisa falsa. Si bien es cierto que el artículo 98, fracción X, indica que el órgano interno de control dependerá directamente de la presidencia, la reforma al artículo 115, apartado C, es posterior e indica claramente que el titular del órgano interno de control será nombrado por el Congreso Local. En consecuencia, en la sentencia se afirmó que es evidente que el titular del órgano interno de control ya no es designado por la presidencia del instituto de transparencia local y que, en consecuencia, la ley impugnada no exige que el Pleno ratifique esta designación.
6. Asimismo, se indicó que, el artículo 115, apartado D, señala claramente que el titular del órgano interno de control es quien debe designar y remover a los subdirectores de este órgano lo que, de nuevo, implica que éstos no son designados por la presidencia del instituto y, en consecuencia, que la ley impugnada no exige que la designación sea ratificada por el Pleno del instituto de transparencia local.
II. Razones de disenso
7. Como anuncié, coincido con los argumentos medulares que se expresaron en la sentencia para dar respuesta a la segunda cuestión, relacionada con los procesos de designación del titular del órgano interno de control y sus subdirectores. Sin embargo, no concuerdo con el análisis que se realizó en la sentencia de la primera cuestión, respecto al proceso legislativo por el que se emitió la ley impugnada.
8. La premisa central de mi disenso es que conforme al artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal, las acciones de inconstitucionalidad tienen como objeto plantear una posible contradicción entre una norma general y una norma constitucional.(1) En otras palabras, el parámetro de control en las acciones de inconstitucionalidad siempre son normas constitucionales.(2)
9. Así, si bien puede plantearse en la acción de inconstitucionalidad, por ejemplo, que una ley local o federal vulnera una ley general, o que una norma legal resulta incompatible con una norma de la misma jerarquía, estos argumentos siempre deben relacionarse con una posible violación indirecta a una norma constitucional, como el incumplimiento de un mandato de que las leyes locales y federales se sujeten a la distribución de competencias y bases generales establecidas en la ley general o la violación que la contradicción de normas de carácter legal genera al principio constitucional de seguridad jurídica.
10. Lo anterior tiene dos implicaciones relevantes en relación con este asunto. La primera es que, cuando se analiza la validez constitucional de un procedimiento legislativo en una acción de inconstitucionalidad, no basta con establecer si éste viola los requisitos que establecen la ley y los reglamentos que regulan la actuación de la Legislatura. Para que el incumplimiento de estos requisitos constituya un vicio con carácter invalidante, es indispensable que se traduzca en una violación de alguna norma del parámetro de control: la Constitución.
11. Es por lo anterior que, en prácticamente todos los precedentes relativos al procedimiento legislativo, lo que el Tribunal Pleno analiza en las acciones de inconstitucionalidad es si la violación de requisitos legales o reglamentarios tiene carácter invalidante por haberse traducido en una violación constitucional al privar al procedimiento de su carácter democrático deliberativo que exigen los artículos 39, 40 y 41 de la Constitución.(3)
12. Sin embargo, el argumento de la sentencia parte de la premisa de que la posible invalidez del proceso legislativo debe estudiarse con base en un contraste exclusivo con la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios, así como en el Código Financiero para el Estado de Veracruz de I. de la Llave. Así, el análisis sobre si la violación del requisito legal de realizar una evaluación de impacto presupuestal se traduce o conlleva la violación del carácter democrático deliberativo del procedimiento está completamente ausente de la resolución y esa es la razón central por la que me separé de sus consideraciones en este punto.
13. La segunda implicación de que en las acciones de inconstitucionalidad, el parámetro de control y objeto de protección es la Constitución, es que, contrariamente a lo que se afirma en el precedente que cita el proyecto, resulta irrelevante que la ley o reglamento que prevé el requisito del procedimiento legislativo no sancione su incumplimiento con la invalidez de la ley. Ello es así, ya que el fundamento de la declaración de invalidez de leyes emitidas a través de procedimientos legislativos con vicios invalidantes en acciones de inconstitucionalidad no son las leyes o reglamentos que regulan el procedimiento legislativo. Más bien es el artículo 105, fracción II, constitucional y su ley reglamentaria que exigen a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación tutelar la supremacía constitucional, lo que conlleva el deber de expulsar del sistema jurídico a las leyes que fueron emitidas vulnerando el carácter democrático deliberativo del procedimiento legislativo exigido constitucionalmente.
14. En otras palabras, es innecesario que la ley o reglamento prevean que un vicio en el procedimiento legislativo se sancionará con su inconstitucionalidad para que esta Suprema Corte declare la invalidez del procedimiento si no tiene un carácter democrático deliberativo, pues tal facultad está prevista en la Constitución y la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional.
15. A pesar de estas diferencias con la sentencia, voté a favor del sentido, pues estimo que el vicio consistente en no haber incluido en el dictamen de la ley una evaluación de su impacto presupuestal no tiene carácter invalidante, pues no afecta el carácter democrático deliberativo que exige la Constitución. Ello es así, pues, por un lado, esta Suprema Corte ha establecido reiteradamente que los vicios que suceden en etapa de comisiones, por lo general, no impactan en el carácter democrático deliberativo del procedimiento y, por tanto, no suelen traducirse en una violación a la Constitución.(4) Por otro lado, es criterio reiterado de este Alto Tribunal que el carácter democrático deliberativo del procedimiento es afectado cuando se vulneran las reglas de votación establecidas, la sesión en la que se discuta y aprueba la ley no es pública, o se afecta el derecho de todas las fuerzas políticas a participar en condiciones de igualdad.(5) Sin embargo, la omisión de evaluar el impacto presupuestal de la ley no impacta en ninguno de estos aspectos.
16. En conclusión, estimo que la sentencia acertó en reconocer la validez del procedimiento legislativo, pero debió haberlo hecho porque el vicio de no evaluar su impacto presupuestal no vulneró el carácter democrático deliberativo del proceso y, por tanto, no se tradujo en una violación a la Constitución, en vez de haber basado esta determinación en que la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios y el Código Financiero para el Estado de Veracruz de I. de la Llave no sancionan tal vicio.
Nota: La sentencia relativa a la acción de inconstitucionalidad 96/2018, que contiene el criterio respecto del cual se formuló este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 26 de noviembre de 2021 a las 10:37 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 7, Tomo I, noviembre de 2021, página 5, con número de registro digital: 30246.
Las tesis de jurisprudencia P./J. 129/99, P./J. 117/2004 y P./J. 94/2001 y aisladas P. XLIX/2008 y P. L/2008 citadas en este voto, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomos X, noviembre de 1999, página 791, XX, diciembre de 2004, página 1111, XIV, agosto de 2001, página 438, XXVII, junio de 2008, página 709 y XXVII, junio de 2008, página 717, con números de registro digital: 192841, 179813, 188907, 169493 y 169437, respectivamente
Las tesis de jurisprudencia P./J. 20/2014 (10a.) y aislada P. LXVIII/2011 (9a.) citadas en este voto, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 25 de abril de 2014 a las 9:32 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 5, Tomo I, abril de 2014, página 202 y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro III, Tomo 1, diciembre de 2011, página 551, con números de registro digital: 2006224 y160526, respectivamente.
La sentencia relativa a la acción de inconstitucionalidad 91/2016 y sus acumuladas 93/2016 y 95/2016 citada en este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 17 de enero de 2020 a las 10:18 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 74, Tomo I, enero de 2020, página 15, con número de registro digital: 29249.
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1. V., por ejemplo, la tesis jurisprudencial 129/99, emitida por el Tribunal Pleno, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LAS PARTES LEGITIMADAS PARA PROMOVERLA SÓLO ESTÁN FACULTADAS PARA DENUNCIAR LA POSIBLE CONTRADICCIÓN ENTRE UNA NORMA GENERAL Y LA PROPIA CONSTITUCIÓN."
2. Al referirme a normas constitucionales me refiero tanto a las normas de fuente constitucional como a las normas de derechos humanos de fuente convencional que han sido incorporadas a la Constitución, conforme a su artículo 1o. Al respecto, véase la tesis jurisprudencial 20/2014 (10a.), emitida por el Tribunal Pleno, de rubro: "DERECHOS HUMANOS CONTENIDOS EN LA CONSTITUCIÓN Y EN LOS TRATADOS INTERNACIONALES. CONSTITUYEN EL PARÁMETRO ... DE REGULARIDAD CONSTITUCIONAL, PERO CUANDO EN LA CONSTITUCIÓN HAYA UNA RESTRICCIÓN EXPRESA AL EJERCICIO DE AQUÉLLOS, SE DEBE ESTAR A LO QUE ESTABLECE EL TEXTO CONSTITUCIONAL." y la tesis aislada LXVIII/2011 (9a.), emitida por el Tribunal Pleno, de rubro: "PARÁMETRO PARA EL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS."
3. V. la tesis aislada XLIX/2008, emitida por el Tribunal Pleno, de rubro: "FORMALIDADES DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO. PRINCIPIOS QUE RIGEN EL EJERCICIO DE LA EVALUACIÓN DE SU POTENCIAL INVALIDATORIO." y la tesis aislada L/2008, emitida por el Tribunal Pleno, de rubro: "PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO. PRINCIPIOS CUYO CUMPLIMIENTO SE DEBE VERIFICAR EN CADA CASO CONCRETO PARA LA DETERMINACIÓN DE LA INVALIDACIÓN DE AQUÉL."
4. Tesis jurisprudencial 117/2004, emitida por el Tribunal Pleno, de rubro: "PROCESO LEGISLATIVO. LOS VICIOS DERIVADOS DEL TRABAJO DE LAS COMISIONES ENCARGADAS DEL DICTAMEN SON SUSCEPTIBLES DE PURGARSE POR EL CONGRESO RESPECTIVO." y tesis jurisprudencial 94/2001, emitida por el Tribunal Pleno, de rubro: "VIOLACIONES DE CARÁCTER FORMAL EN EL PROCESO LEGISLATIVO. SON IRRELEVANTES SI NO TRASCIENDEN DE MANERA FUNDAMENTAL A LA NORMA."
5. Tesis aislada L/2008, emitida por el Tribunal Pleno, de rubro: "PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO. PRINCIPIOS CUYO CUMPLIMIENTO SE DEBE VERIFICAR EN CADA CASO CONCRETO PARA LA DETERMINACIÓN DE LA INVALIDACIÓN DE AQUÉL."
