Voto concurrente num. 192/2020 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 27-05-2022 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

Voto concurrente que formula el Ministro presidente A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 192/2020, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

En sesión pública celebrada el veintitrés de septiembre de dos mil veintiuno, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad 192/2020, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en la que se declaró la invalidez de las porciones normativas "por nacimiento" de la fracción I, así como la diversa "y no haber sido condenado por delito doloso" de la fracción VII, ambas del artículo 32 de la Ley Orgánica del Centro de Conciliación Laboral del Estado de Chiapas.(1)

Presento este voto concurrente, pues si bien estuve de acuerdo con el sentido de la sentencia, lo hice por consideraciones distintas. A continuación explico las razones de mi voto.

1. Requisito consistente en tener la nacionalidad mexicana "por nacimiento" para ejercer el cargo de director general del Centro de Conciliación Laboral del Estado de Chiapas.

a) Fallo mayoritario.

En el primer apartado de la sentencia, se analiza el argumento de la Comisión accionante relativo a que el requisito consistente en tener la nacionalidad mexicana "por nacimiento" previsto para acceder al cargo de director general del Centro de Conciliación Laboral del Estado de Chiapas, previsto en el artículo 32, fracción I, de la Ley Orgánica de dicho centro, era contrario a los principios de igualdad y no discriminación, así como a la libertad de trabajo, al excluir de manera injustificada a las personas mexicanas por naturalización.

Para analizar dicho argumento, el Tribunal Pleno retoma las consideraciones de diversos precedentes,(2) en los cuales se ha sostenido que a partir de la interpretación sistemática del artículo 32 de la Constitución General,(3) en relación con el diverso 1o. constitucional,(4) se desprende que la propia Constitución General reservó todo lo relativo a la dimensión externa de la soberanía a la Federación y sus funcionarios, por lo que de acuerdo con nuestro orden constitucional, la facultad para determinar los cargos para los que se requiere ser mexicano por nacimiento no le corresponde a las entidades federativas, quienes no pueden realizar por sí mismas actos encaminados a ese objetivo.

Bajo tales consideraciones, el Tribunal Pleno declaró la invalidez de la porción normativa "por nacimiento", prevista en la fracción I del artículo 32 de la Ley Orgánica del Centro de Conciliación Laboral del Estado de Chiapas.

b) Razones del voto concurrente.

Si bien comparto la invalidez de la porción normativa "por nacimiento", prevista en la fracción I del artículo 32 de la Ley Orgánica del Centro de Conciliación Laboral del Estado de Chiapas, no comparto las consideraciones del fallo que retoman lo sostenido mayoritariamente por el Pleno en las acciones de inconstitucionalidad 87/2018, 59/2018, 4/2019, 35/2018, 40/2019, 88/2018, 93/2018, 45/2018 y su acumulada 46/2018, 111/2019, 157/2017, 67/2018 y su acumulada 69/2018, 113/2020 y 182/2020, pues en reiteradas ocasiones he señalado que solamente la Constitución General puede distinguir entre mexicanos por nacimiento y por naturalización para acceder a cargos públicos.

En efecto, desde que se analizaron los primeros asuntos relacionados con este tema, como la acción de inconstitucionalidad 48/2009,(5) he manifestado, contrario a lo expresado por la mayoría, que la interpretación más coherente del artículo 32 de la Constitución General con el principio de igualdad y no discriminación debe ser restrictiva, en el sentido antes apuntado; de modo que ni el Congreso de la Unión, ni las Legislaturas Locales, pueden exigir la nacionalidad mexicana por nacimiento como requisito para acceder a cargos públicos, fuera de los casos previstos expresamente en la Norma Fundamental.

Al respecto, he explicado que el artículo 32 de la Constitución General debe interpretarse de la manera más restrictiva posible para evitar discriminar entre mexicanos por nacimiento y por naturalización; que la única interpretación que permite lograr este objetivo es que ni la Federación ni las entidades federativas pueden hacer distinciones de este tipo; y que esta interpretación es acorde con el principio pro persona, puesto que, si los artículos 1o. de la Constitución General y 1.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos prohíben la discriminación por origen nacional y el diverso 23.1, inciso c), de este instrumento internacional dispone que todos los ciudadanos deben "tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país", debe preferirse aquella interpretación constitucional que evite discriminaciones entre ciudadanos mexicanos.

Incluso, al analizarse la acción de inconstitucionalidad 67/2018 y su acumulada 69/2018,(6) enfaticé que, desde la reforma constitucional de febrero de dos mil once (previa a la "reforma en materia de derechos humanos" de junio del mismo año):

"… ya no era viable que ni las Legislaturas de los Estados ni el Congreso de la Unión establecieran distinciones entre categorías de mexicanos.

"Esto –para mí– queda mucho más claro con el texto actual del artículo 1o., que establece un bloque de constitucionalidad en que están incluidos no sólo los derechos humanos de fuente [nacional], sino todos los derechos humanos constitucionalizados de fuente internacional. Y por ello creo que ni el Congreso de la Unión ni las Legislaturas de los Estados pueden hacer esta distinción, con independencia de lo que diga una interpretación literal del artículo 32, porque –repito– creo que toda la Constitución se tiene que ver a la luz de una óptica distinta, que privilegia la vigencia y el desarrollo de los derechos humanos. Y reiteraré el voto concurrente que he emitido en diversos asuntos desde entonces."

En ese orden de ideas, aunque voté a favor de la invalidez de la porción normativa "por nacimiento" establecida en la fracción I del artículo 32 de la Ley Orgánica del Centro de Conciliación Laboral del Estado de Chiapas,(7) lo hice porque considero que el único cuerpo normativo que puede hacer distinciones entre mexicanos por nacimiento y por naturalización para acceder a cargos públicos es la Constitución General, por lo que ni el Congreso de la Unión ni las Legislaturas Estatales pueden hacer distinciones de este tipo fuera de los casos previstos en ella.

2. Requisito consistente en "no haber sido condenado por delito doloso" para ejercer el cargo de director general del Centro de Conciliación Laboral del Estado de Chiapas.

a) Fallo mayoritario.

En este apartado, la sentencia analiza el argumento en el que la Comisión accionante aduce que el requisito consistente en "no haber sido condenado por delito doloso" previsto en el artículo 32, fracción VII, de la Ley Orgánica del Centro de Conciliación Laboral del Estado de Chiapas,(8) para acceder al cargo de director general de dicho centro, resulta inconstitucional al vulnerar los derechos de igualdad y no discriminación, de trabajo, de acceso a un empleo público y de reinserción social, al excluir de manera injustificada a aquellas personas que fueron condenadas por delito doloso.

A través de un examen simple de razonabilidad, el Pleno resolvió que dicha porción normativa infringe el derecho de acceder a cargos públicos en condiciones de igualdad, porque si bien está dirigido a todas aquellas personas que puedan aspirar a dicho cargo, lo cierto es que establece un requisito que excluye de manera genérica a cualquier persona que cumplió una condena de prisión a causa de cualquier delito doloso, además de que el gran número de posibles supuestos comprendidos en las hipótesis normativas objeto de análisis impide, incluso, valorar si los mismos tienen realmente una relación directa con las capacidades necesarias para el desempeño del empleo público.

En ese sentido, el Pleno resolvió declarar la invalidez de la porción normativa consistente en "y no haber sido condenado por delito doloso" prevista en el artículo 32, fracción VII, de la Ley Orgánica del Centro de Conciliación Laboral del Estado de Chiapas.

b) Razones del voto concurrente.

Aunque coincido plenamente con la mayoría en cuanto a que la porción normativa impugnada es inconstitucional, no comparto la metodología ni las consideraciones, por las razones que a continuación expresaré.

Como lo he sostenido en diversos votos –por ejemplo, en las acciones de inconstitucionalidad 107/2016,(9) 85/2018,(10) 86/2018,(11) 50/2019,(12) 125/2019,(13) 157/2017,(14) 108/2020,(15) 117/2020,(16) 118/2020,(17) 184/2020,(18) 263/2020,(19) 182/2020(20) y 50/2021–(21) –los antecedentes penales deben ser considerados una categoría sospechosa, pues si bien el texto del artículo 1o. constitucional no contempla expresamente a las personas que han compurgado una pena como una categoría que justifique una presunción de inconstitucionalidad, la Constitución no dispone un catálogo cerrado, pues prevé que podrá considerarse sospechosa "cualquier otra que atente contra la dignidad humana".

Así, desde mi perspectiva, es incuestionable que las personas con antecedentes penales constituyen un grupo especialmente vulnerable a sufrir discriminación(22) en la medida en la que enfrentan obstáculos diferenciados para participar en la vida política y social, únicamente por haber estado en reclusión.(23) Estos obstáculos son el reflejo de un proceso de estigmatización que se origina en el castigo penal, pero perdura más allá de la cárcel.

En este sentido, las normas jurídicas que prohíben categóricamente a este grupo de personas acceder a un cargo público, corren un riesgo muy significativo de excluirlas de participar en la vida pública de la comunidad de manera injustificada, robusteciendo el estigma social que padecen, reduciendo su identidad a la de individuos que estuvieron privados de su libertad y marginando el resto de las virtudes y capacidades que poseen. Por ello, los antecedentes penales en este contexto deben considerarse una categoría sospechosa en términos del artículo 1o. de la Constitución General.

Partiendo de la base que esta Suprema Corte ha sostenido reiteradamente que cuando una ley contiene una distinción basada en una categoría sospechosa, el juzgador debe realizar un escrutinio estricto de la medida para examinar su constitucionalidad a la luz del principio de igualdad, me parece que la resolución debió apegarse a dicha metodología para evaluar esta porción normativa. Es decir, la sentencia debió verificar si (i) la medida persigue un objetivo constitucionalmente importante; (ii) si la distinción legislativa está estrechamente vinculada con dicha finalidad; y, (iii) si se trata de la medida menos restrictiva para conseguir la finalidad descrita.(24)

En el caso, se advierte que la medida sí persigue una finalidad constitucionalmente importante, ya que con este requisito el legislador pretende preservar un perfil adecuado de la persona que fungirá como director del Centro de Conciliación Laboral del Estado de Chiapas, lo cual constituye un objetivo acorde con la fracción III del artículo 109 constitucional,(25) así como con el principio de profesionalismo que debe regir a los referidos centros en términos del artículo 123, apartado A, fracción XX, segundo párrafo, de la Constitución General.(26)

Sin embargo, la medida en cuestión no está estrechamente vinculada con dicha finalidad, porque reviste carácter absoluto y resulta sobreinclusiva, al no permitir diferenciar los casos en que la comisión de un delito doloso (por su tipo, gravedad o fecha de comisión) revela indudablemente la falta de aptitud de la persona que aspire a ocupar el cargo de director del Centro de Conciliación Laboral del Estado de Chiapas.

Así, la amplitud con que está redactada la norma combatida tiene como efecto la exclusión de las personas que –en cualquier momento de su vida– hubieran cometido un delito doloso, sin tomar en cuenta que los antecedentes penales no reflejan nada concluyente sobre la calidad e idoneidad de la persona para ejercer el cargo.

Finalmente, reitero la importancia de reconocer los antecedentes penales como una categoría sospechosa, pues permite visibilizar la situación de vulnerabilidad que enfrentan las personas que han compurgado una pena y contrarrestar el estigma social que padecen.

Utilizar un escrutinio especialmente intenso contribuye a reprochar la discriminación estructural que limita las oportunidades y a reafirmar categóricamente que las personas deben ser tratadas con el pleno respeto que merece su dignidad humana.

Nota: La tesis de jurisprudencia 1a./J. 87/2015 (10a.) citada en este voto, también aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 4 de diciembre de 2015 a las 10:30 horas.

El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 3 de mayo de 2022.

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1. Ley Orgánica del Centro de Conciliación Laboral del Estado de Chiapas

"Artículo 32. Para poder desempeñar el cargo de director general, deberá cumplir con los requisitos siguientes:

"I.S. mexicano por nacimiento y estar en pleno goce de sus derechos civiles y políticos.

"…

"VII. Gozar de buena reputación y no haber sido condenado por delito doloso." (Énfasis añadido).

2. Acciones de inconstitucionalidad 87/2018, resuelta en sesión de siete de enero de dos mil veinte, por unanimidad de diez votos a favor de invalidar la porción normativa "por nacimiento" prevista en la fracción I del artículo 23 Bis de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Sinaloa; 35/2018, resuelta el veintitrés de enero de dos mil veinte; 45/2018 y su acumulada 46/2018, resuelta el dieciocho de junio de dos mil veinte; 59/2018, resuelta el siete de enero de dos mil veinte, se resolvió la invalidez de la porción normativa "por nacimiento" prevista en la fracción I, numeral 1, del artículo 19 de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Colima; 88/2018, resuelta el diecisiete de febrero de dos mil veinte, por mayoría de diez votos se declaró la invalidez de la porción "por nacimiento" prevista en las fracciones I de los artículos 208 y 260 de la Ley de Seguridad del Estado de México; 93/2018, resuelta el veintiuno de abril de dos mil veinte, se declaró la invalidez de la porción normativa "por nacimiento" establecida en la fracción I, del artículo 25, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Sinaloa; 4/2019, resuelta el siete de enero de dos mil veinte; 40/2019 resuelta el veintisiete de enero de dos mil veinte; 111/2019, resuelta el veintiuno de julio de dos mil veinte; 157/2017, resuelta el veintitrés de julio de dos mil veinte, por unanimidad de once votos; 67/2018 y su acumulada 69/2018, resuelta en sesión de treinta de julio de dos mil veinte, por unanimidad de once votos; 113/2020, resuelta el veintidós de abril de dos mil veintiuno, por unanimidad de once votos; y 182/2020 resuelta el diecisiete de agosto de dos mil veintiuno.

3. Constitución General

"Artículo 32. La ley regulará el ejercicio de los derechos que la legislación mexicana otorga a los mexicanos que posean otra nacionalidad y establecerá normas para evitar conflictos por doble nacionalidad.

"El ejercicio de los cargos y funciones para los cuales, por disposición de la presente Constitución, se requiera ser mexicano por nacimiento, se reserva a quienes tengan esa calidad y no adquieran otra nacionalidad. Esta reserva también será aplicable a los casos que así lo señalen otras leyes del Congreso de la Unión.

"En tiempo de paz, ningún extranjero podrá servir en el Ejército, ni en las fuerzas de policía ... la Fuerza Aérea en todo momento, o desempeñar cualquier cargo o comisión en ellos, se requiere ser mexicano por nacimiento.

"Esta misma calidad será indispensable en capitanes, pilotos, patrones, maquinistas, mecánicos y, de una manera general, para todo el personal que tripule cualquier embarcación o aeronave que se ampare con la bandera o insignia mercante mexicana. Será también necesaria para desempeñar los cargos de capitán de puerto y todos los servicios de practicaje y comandante de aeródromo.

"Los mexicanos serán preferidos a los extranjeros en igualdad de circunstancias, para toda clase de concesiones y para todos los empleos, cargos o comisiones de gobierno en que no sea indispensable la calidad de ciudadano."

4. Constitución General

"Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.

"Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

"Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.

"Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los esclavos del extranjero que entren al territorio nacional alcanzarán, por este solo hecho, su libertad y la protección de las leyes.

"Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas."

5. Resuelta en sesión del Tribunal Pleno de catorce de abril de dos mil once.

6. Resuelta en sesión del Tribunal Pleno de treinta de julio de dos mil veinte.

7. Ley Orgánica del Centro de Conciliación Laboral del Estado de Chiapas

"Artículo 32. Para poder desempeñar el cargo de director general, deberá cumplir con los requisitos siguientes:

"I.S. mexicano por nacimiento y estar en pleno goce de sus derechos civiles y políticos." (Énfasis añadido).

8. Ley Orgánica del Centro de Conciliación Laboral del Estado de Chiapas

"Artículo 32. Para poder desempeñar el cargo de director general, deberá cumplir con los requisitos siguientes:

"…

"VII. Gozar de buena reputación y no haber sido condenado por delito doloso." (Énfasis añadido).

9. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de veintitrés de enero de dos mil veinte.

10. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de veintisiete de enero de dos mil veinte.

11. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de veintisiete de enero de dos mil veinte.

12. Resuelta en sesión de veintisiete de enero de dos mil veinte, por unanimidad de diez votos. Se determinó declarar inconstitucional el requisito de no contar con antecedentes penales para integrar el Comité de Contraloría Social del Estado de H..

13. Resuelta en sesión de quince de abril de dos mil veintiuno, por unanimidad de once votos. Se determinó declarar inconstitucional el requisito de no haber sido sancionado por alguna autoridad administrativa federal, estatal o municipal, o por el Consejo de la Judicatura con motivo de una queja presentada en su contra o de un procedimiento de responsabilidad iniciado de oficio para ejercer el cargo de director del Centro de Evaluación y Control de Confianza del Poder Judicial del Estado de Jalisco.

14. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de veintitrés de julio de dos mil veinte. 15. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de diecinueve de abril de dos mil veintiuno.

16. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de veinte de abril de dos mil veintiuno.

17. Resuelta en sesión de veinte de mayo de dos mil veintiuno, por mayoría de nueve votos. Se determinó declarar inconstitucional el requisito de no haber sido condenado por delito doloso que amerite pena privativa de más de un año para ejercer el cargo de titular de la Jefatura del SATTAM del Estado de Tamaulipas.

18. Resuelta en sesión de dieciocho de mayo de dos mil veintiuno, por mayoría de nueve votos. Se determinó declarar inconstitucional el requisito de no haber sido condenado por la comisión de un delito doloso para ejercer el cargo de comisionado de Búsqueda de Personas del Estado de Guanajuato.

19. Resuelta en sesión de veinticinco de mayo de dos mil veintiuno, por mayoría de nueve votos. Se determinó declarar inconstitucional el requisito de no haber sido condenado por la comisión de un delito doloso para ejercer el cargo de comisionado de Búsqueda de Personas del Estado de Nayarit.

20. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de diecisiete de agosto de dos mil veintiuno.

21. Resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de diecisiete de agosto de dos mil veintiuno.

22. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, "Los Derechos Humanos y las Prisiones: Manual de capacitación en derechos humanos para funcionarios de prisiones", Naciones Unidas, Nueva York y Ginebra, 2004, Serie No. 11, página 168.

23. México Evalúa, "La cárcel en México: ¿para que´?", página 23-24. Disponible en: «https://www.mexicoevalua.org/la-carcel-en-mexico-para-que/».

24. Al respecto, véase la tesis jurisprudencial 1a./J. 87/2015 (10a.), de rubro: "CONSTITUCIONALIDAD DE DISTINCIONES LEGISLATIVAS QUE SE APOYAN EN UNA CATEGORÍA SOSPECHOSA. FORMA EN QUE DEBE APLICARSE EL TEST DE ESCRUTINIO ESTRICTO." [J]; Primera Sala, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 25, diciembre de 2015, Tomo I, página 109. registro digital: 2010595. Disponible en: «https://sjf2.scjn.pjf.gob.mx/detalle/tesis/2010595».

25. Constitución General

"Artículo 109. Los servidores públicos y particulares que incurran en responsabilidad frente al Estado, serán sancionados conforme a lo siguiente:

"…

"III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones." (Énfasis añadido)

26. Constitución General

"Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la ley.

"…

"A. Entre los obreros, jornaleros, empleados domésticos, artesanos y de una manera general, todo contrato de trabajo:

"…

"XX. …

"Antes de acudir a los tribunales laborales, los trabajadores y patrones deberán asistir a la instancia conciliatoria correspondiente. En el orden local, la función conciliatoria estará a cargo de los centros de conciliación, especializados e imparciales que se instituyan en las entidades federativas. Dichos centros tendrán personalidad jurídica y patrimonio propios. Contarán con plena autonomía técnica, operativa, presupuestaria, de decisión y de gestión. Se regirán por los principios de certeza, independencia, legalidad, imparcialidad, confiabilidad, eficacia, objetividad, profesionalismo, transparencia y publicidad. Su integración y funcionamiento se determinará en las leyes locales." (Énfasis añadido)

Este voto se publicó el viernes 27 de mayo de 2022 a las 10:32 horas en el Semanario Judicial de la Federación.