Voto concurrente num. 157/2017 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-08-2023 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

Voto concurrente que formula el Ministro presidente A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 157/2017, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

En sesión pública celebrada el veintitrés de julio de dos mil veinte, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad 157/2017, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra del artículo 309, fracciones I y III, de la Ley de Transporte y Movilidad Sustentable para el Estado de Coahuila de Zaragoza, publicado en el Periódico Oficial de la entidad de diez de noviembre de dos mil diecisiete.

Por unanimidad de once votos, el Tribunal Pleno declaró la invalidez del artículo 309, fracción III, de la Ley de Transporte y Movilidad Sustentable para el Estado de Coahuila de Zaragoza, que establecía el requisito de no contar con antecedentes penales para acceder a un cargo público. Ello, en virtud de que la norma transgrede el derecho a la igualdad y no discriminación, reconocido en el artículo 1o. de la Constitución General.

Suscribo el presente voto concurrente para desarrollar las razones por las cuales voté en favor de la inconstitucionalidad de la norma a la luz del derecho a la igualdad y no discriminación, pero en contra de las consideraciones. Respetuosamente, considero que esta disposición realiza una distinción basada en una categoría sospechosa, por lo que debió ser sometida a un escrutinio estricto.

I.C. mayoritario

El artículo 309, fracciones I y III, de la Ley de Transporte y Movilidad Sustentable para el Estado de Coahuila de Zaragoza dispone lo siguiente:

Ley de Transporte y Movilidad Sustentable para el Estado de Coahuila de Zaragoza

"Artículo 309. El o la titular del registro deberá reunir los siguientes requisitos:

"

"III. No tener antecedentes penales."

La sentencia determina que el requisito de no tener antecedentes penales es inconstitucional a la luz del derecho a la igualdad y no discriminación. Ello, en virtud de que la medida "no está estrechamente vinculada con la configuración de un perfil inherente al tipo de trabajo a desempeñar". Esto es, estima que se trata de una exigencia de orden moral, que no tiene una justificación objetiva basada en el desempeño de la función pública.

II. Razones del disenso

Desde mi punto de vista, la norma impugnada realiza una distinción que impacta directamente en un grupo vulnerable: las personas que han compurgado una pena y buscan reintegrarse a la sociedad. Por este motivo, debió de ser sometida a un test de escrutinio estricto. Me explico.

Como expuse en el voto concurrente relativo a la acción de inconstitucionalidad 107/2016,(1) en el que se analizó una norma similar, una distinción se basa en una categoría sospechosa cuando se apoya en alguno de los criterios enunciados en el último párrafo del artículo 1o. constitucional. Esto es, en el origen étnico, nacionalidad, género, edad, discapacidad, condición social, salud, religión, opiniones, preferencias sexuales, estado civil o "o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas".

Las normas que utilizan estas categorías deben ser analizadas con mayor rigor, debido a que sobre ellas pesa una presunción de inconstitucionalidad.(2) El escrutinio estricto de las distinciones basadas en categorías sospechosas garantiza que sólo serán constitucionales aquellas que tengan una justificación muy robusta.

Si bien el texto del artículo 1o. constitucional no contempla expresamente a las personas que han compurgado una pena como una categoría sospechosa, lo cierto es que también comprende cualquier otra que "atente contra la dignidad humana". Entonces, desde mi punto de vista, las personas con antecedentes penales quedan protegidas por esta porción normativa.

En efecto, las personas que han compurgado una pena constituyen un grupo especialmente vulnerable a sufrir discriminación(3) en la medida en la que enfrentan obstáculos diferenciados para participar en la vida política y social, únicamente por haber estado en reclusión.(4) Estos obstáculos son el reflejo de un proceso de estigmatización que se origina en el castigo penal, pero perdura más allá de la cárcel.

De acuerdo con la literatura especializada, "el castigo penal es un proceso de estigmatización".(5) Designar a una persona como "criminal" le imprime una marca que la presenta como inferior y peligrosa a los ojos de la sociedad. Desafortunadamente, esta "marca" o estigma perdura más allá de la liberación.(6) Así, a pesar de que la pena privativa de la libertad debe estar claramente delimitada y no debe añadir un sufrimiento mayor,(7) el estigma se prolonga a través de la exclusión que enfrentan estas personas para reintegrarse plenamente a la sociedad, lo que prolonga un castigo con el que ya cumplieron.

La vulnerabilidad de las personas con antecedentes penales es especialmente patente en el acceso a un trabajo. Por ejemplo, en el año dos mil nueve, de un total de 3,934 internos del fuero federal que obtuvieron el beneficio de libertad anticipada, únicamente el 1.1 % logró colocarse en un puesto de trabajo.(8) De acuerdo con la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, sin medidas que impulsen afirmativamente sus oportunidades de trabajo, las personas condenadas a penas privativas de la libertad corren "el riesgo de permanecer en un ciclo de exclusión social y reincidencia criminal".(9) La falta de políticas públicas orientadas a promover la reinserción social incluyendo oportunidades de reinserción laboral es uno de los problemas más graves y extendidos en Latinoamérica.(10)

Por otra parte, la situación de vulnerabilidad que enfrentan las personas con antecedentes penales presenta capas adicionales de marginación y estigmatización. En las poblaciones carcelarias comúnmente se encuentran sobrerrepresentados grupos que han sido históricamente discriminados por su origen étnico(11) o su raza.(12) En México, la prisión se utiliza desproporcionadamente para castigar delitos cometidos por hombres jóvenes que provienen de sectores económicamente marginados.(13) Estas condiciones actualizan una discriminación estructural que asfixia sistemáticamente sus oportunidades de integrarse a la vida laboral.(14)

Reconociendo esta compleja realidad, tanto la Ley Federal para Prevenir y Sancionar la Discriminación,(15) como la Ley Nacional de Ejecución Penal(16) contemplan expresamente los antecedentes penales como una categoría respecto de la que está prohibida la discriminación.

En este sentido, es evidente que las normas jurídicas que prohíben categóricamente a este grupo de personas acceder a un cargo público corren un riesgo muy significativo de excluirlas de participar en la vida pública de la comunidad de manera injustificada y de reforzar el estigma social que padecen. Las distinciones basadas en esta categoría comunican públicamente la idea de que estas personas no son aptas para ocupar una posición de liderazgo y cooperación en la vida política de una comunidad, por el simple hecho de haber sido privadas de su libertad. Esto fortalece el prejuicio negativo en su contra, reduce su identidad a la de individuos que estuvieron privados de su libertad y margina el resto de virtudes y capacidades. Por ello, los antecedentes penales en este contexto deben considerarse una categoría sospechosa en términos del artículo 1o. de la Constitución General.

Una vez expuesto lo anterior, partiendo de la base de que esta Suprema Corte ya ha sostenido que cuando una ley contiene una distinción basada en una categoría sospechosa, el juzgador debe realizar un escrutinio estricto de la medida para examinar su constitucionalidad a la luz del principio de igualdad,(17) considero que el proyecto debió apegarse a dicha metodología.

En ese sentido, debió verificar: (i) si la medida persigue un objetivo constitucionalmente importante; (ii) si la distinción legislativa está estrechamente vinculada con dicha finalidad y (iii) se trata de la medida menos restrictiva para conseguir la finalidad descrita.(18)

En el caso, la norma persigue una finalidad imperiosa desde el punto de vista constitucional, pues busca asegurar la honradez y apego a la legalidad de las personas que pretenden ocupar cargos públicos, específicamente del titular del Registro Público de Transporte en el Estado de Coahuila. Finalidad que se considera de especial relevancia, tal como se desprende del artículo 109, fracción III, primer párrafo constitucional.(19)

Sin embargo, la medida no está estrechamente vinculada con la finalidad descrita, al resultar sobreinclusiva. Lo anterior, toda vez que se puede advertir que la prohibición establecida tiene un carácter absoluto y no distingue entre formas de comisión del delito dolosa o culposa, bienes jurídicos tutelados, tipo y duración de la sanción o, incluso, temporalidad entre la comisión del delito y el momento en que se aspira ocupar el cargo en cuestión. Así, podría darse el caso de que una persona tuviera antecedentes penales por homicidio o lesiones culposas y que se le impidiera acceder al cargo, con lo cual, evidentemente, no se cumple la finalidad perseguida por el legislador.

Por tanto, si la fracción III del artículo 309 de la Ley de Transporte y Movilidad Sustentable para el Estado de Coahuila exige, para ser titular del Registro Público de Transporte, no tener antecedentes penales, se puede considerar que es excesivamente amplia para lograr los objetivos constitucionalmente relevantes perseguidos por el legislador. Por ende, considero que la misma resulta discriminatoria y lo procedente es declarar su invalidez.

Nota: La sentencia relativa a la acción de inconstitucionalidad 157/2017, que contiene el criterio respecto del cual se formuló este voto, aparece publicada en el S.J. de la Federación del viernes 11 de junio de 2021 a las 10:17 horas y en la Gaceta del S.J. de la Federación, Undécima Época, Libro 2, T.I., junio de 2021, página 1809, con número de registro digital: 29849.

La tesis de jurisprudencia 1a./J. 87/2015 (10a.) citada en este voto, también aparece publicado en el S.J. de la Federación del viernes 4 de diciembre de 2015 a las 10:30 horas.

El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 15 de septiembre de 2021.

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1. Resuelta en sesión del Tribunal Pleno de veintitrés de enero de dos mil veinte, bajo la ponencia de la Ministra Esquivel Mossa.

2. Sobre la inversión de la presunción de constitucionalidad de las leyes en casos de afectación de intereses de grupos vulnerables, véase F.C., V., Justicia constitucional y democracia, 2a. ed., Madrid, CEPC, 2007, pp. 220-243.

3. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Los derechos humanos y las prisiones: manual de capacitación en derechos humanos para funcionarios de prisiones, Naciones Unidas, Nueva York y Ginebra, Serie No. 11, 2004, pág. 168.

4. México Evalúa, Centro de Análisis de Políticas Públicas. "La cárcel en México: ¿para qué?" (2012), págs. 23-24. Disponible en: https://www.mexicoevalua.org/mexicoevalua/wp-content/uploads/2016/05/MEX-EVA_INDX-CARCEL-MEXICO_10142013.pdf.

5. C.P.C., "El Sistema Penal como Mecanismo de Discriminación y Exclusión", págs. 143-173, en Sin derechos: exclusión y discriminación en el México actual, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2014. Disponible en red: https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/8/3541/8.pdf, pág. 164.

6. P.C., C., "El sistema penal como mecanismo de discriminación y exclusión", págs. 143-173, en Sin derechos: exclusión y discriminación en el México actual, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2014, pág. 164.

7. CIDH, Informe anual 2002, Capítulo IV, Cuba, OEA/Ser.L/V/II.117, Doc. 1 Rev. 1, adoptado el 7 de marzo de 2003, párr. 73; y CIDH, Informe anual 2001, Capítulo IV(c), Cuba, OEA/Ser.L/V/II.114, Doc. 5 Rev., adoptado el 16 de abril de 2002, párr. 76.

8. Datos de la Auditoria Superior de la Federación, reportados por C.P.C. en Marcando al delincuente: estigmatización, castigo y cumplimiento del derecho, Universidad Nacional Autónoma de México-Instituto de Investigaciones Sociales. Revista Mexicana de Sociología 75, Núm. 2 (abril-junio, 2013): 287-311, pág. 300.

9. CIDH, Informe sobre los derechos humanos de las personas privadas de libertad en las Américas, Organización de los Estados Americanos, Comisión Interamericana de Derechos Humanos, OEA/Ser.L/V/II., Doc. 64, 31 de diciembre de 2011, párrafo 610.

10. I.. Ver también, en general: CIDH, Informe sobre el uso de la prisión preventiva en las Américas, OEA/Ser.L/V/II., Doc. 46/13, 30 de diciembre de 2013.

11. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Los Derechos Humanos y las Prisiones: Manual de capacitación en derechos humanos para funcionarios de prisiones, Naciones Unidas, Nueva York y Ginebra, Serie No. 11, 2004, pág. 168.

12. F., J. y M., T., "Punishment, deterrence and social control: The paradox of punishment in minority communities", O.S.J.o.C.L., Núm. 6, 2008, pág. 214.

13. P.C., C., El sistema penal como mecanismo de discriminación y exclusión, págs. 143-173, en "Sin derechos: exclusión y discriminación en el México actual", Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2014, pág. 151.

14. Vela Barba, E., La discriminación en el empleo en México, 2017, págs. 116-117. C.P.C., Las mujeres invisibles: los verdaderos costos de la prisión, Banco Interamericano de Desarrollo, 2014, págs. 10.

15. Ley Federal para Prevenir y Sancionar la Discriminación

"Artículo 1. Las disposiciones de esta Ley son de orden público y de interés social. El objeto de la misma es prevenir y eliminar todas las formas de discriminación que se ejerzan contra cualquier persona en los términos del Artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como promover la igualdad de oportunidades y de trato.

"Para los efectos de esta ley se entenderá por:

"

"III. Discriminación: Para los efectos de esta ley se entenderá por discriminación toda distinción, exclusión, restricción o preferencia que, por acción u omisión, con intención o sin ella, no sea objetiva, racional ni proporcional y tenga por objeto o resultado obstaculizar, restringir, impedir, menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio de los derechos humanos y libertades, cuando se base en uno o más de los siguientes motivos: el origen étnico o nacional, el color de piel, la cultura, el sexo, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, económica, de salud o jurídica, la religión, la apariencia física, las características genéticas, la situación migratoria, el embarazo, la lengua, las opiniones, las preferencias sexuales, la identidad o filiación política, el estado civil, la situación familiar, las responsabilidades familiares, el idioma, los antecedentes penales o cualquier otro motivo; "

16. Ley Nacional de Ejecución Penal

"Artículo 4. Principios rectores del Sistema Penitenciario

"El desarrollo de los procedimientos dentro del Sistema Penitenciario debe regirse por los siguientes principios:

"

"Igualdad. Las personas sujetas a esta Ley deben recibir el mismo trato y oportunidades para acceder a los derechos reconocidos por la Constitución, Tratados Internacionales y la legislación aplicable, en los términos y bajo las condiciones que éstas señalan. No debe admitirse discriminación motivada por origen étnico o nacional, el color de piel, la cultura, el sexo, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, económica, de salud o jurídica, la religión, la apariencia física, las características genéticas, la situación migratoria, el embarazo, la lengua, las opiniones, las preferencias sexuales, la identidad o filiación política, el estado civil, la situación familiar, las responsabilidades familiares, el idioma, los antecedentes penales o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y con el objeto de anular o menoscabar los derechos y las libertades de las personas. "

17. Tesis aislada 2a. LXXXIV/2008, S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., junio de 2008, página 440, registro digital: 169489, de rubro: "IGUALDAD. CRITERIOS QUE DEBEN OBSERVARSE EN EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLATORIAS DE DICHA GARANTÍA.". Tesis aislada 2a. LXXXV/2008, S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., junio de 2008, página 439, registro digital: 169490, de rubro: "IGUALDAD. CASOS EN LOS QUE EL JUZGADOR CONSTITUCIONAL DEBE ANALIZAR EL RESPETO A DICHA GARANTÍA CON MAYOR INTENSIDAD.". Tesis jurisprudencial P./J. 120/2009, S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, diciembre de 2009, página 1255, registro digital: 165745, de rubro: "MOTIVACIÓN LEGISLATIVA. CLASES, CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS.". Tesis aislada 1a. CII/2010, S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., septiembre de 2010, página 185, registro digital: 163766, de rubro: "PRINCIPIO DE IGUALDAD. INTERPRETACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN A EFECTOS DE DETERMINAR LA INTENSIDAD DEL ESCRUTINIO.". Tesis aislada 1a. CIV/2010, S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., septiembre de 2010, página 183, registro digital: 163768, de rubro: "PRINCIPIO DE IGUALDAD. INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL PARA DETERMINAR SI EN UN CASO PROCEDE APLICAR ESCRUTINIO INTENSO POR ESTAR INVOLUCRADAS CATEGORÍAS SOSPECHOSAS.". Tesis aislada 2a./J. 42/2010, S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXI, abril de 2010, página 427, registro digital: 164779, de rubro: "IGUALDAD. CRITERIOS QUE DEBEN OBSERVARSE EN EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLATORIAS DE DICHA GARANTÍA.". Tesis aislada P. XXIV/2011, S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIV, agosto de 2011, página 873, registro digital: 161272, de rubro: "MATRIMONIO ENTRE PERSONAS DEL MISMO SEXO. AL TRATARSE DE UNA MEDIDA LEGISLATIVA QUE REDEFINE UNA INSTITUCIÓN CIVIL, SU CONSTITUCIONALIDAD DEBE VERIFICARSE EXCLUSIVAMENTE BAJO UN PARÁMETRO DE RAZONABILIDAD DE LA NORMA (ARTÍCULO 146 DEL CÓDIGO CIVIL PARA EL DISTRITO FEDERAL, REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN LA GACETA OFICIAL DE LA ENTIDAD EL 29 DE DICIEMBRE DE 2009).". Tesis aislada P. VII/2011, S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIV, agosto de 2011, página 24, registro digtal: 161364, de rubro: "CONTROL DEL TABACO. EL ARTÍCULO 16, FRACCIÓN II, DE LA LEY GENERAL RELATIVA NO DEBE SER SOMETIDO A UN ESCRUTINIO DE IGUALDAD INTENSO.". Tesis jurisprudencial P./J. 28/2011, S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIV, agosto de 2011, página 5, registro digital: 161310, de rubro: "ESCRUTINIO DE IGUALDAD Y ANÁLISIS CONSTITUCIONAL ORIENTADO A DETERMINAR LA LEGITIMIDAD DE LAS LIMITACIONES A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. SU RELACIÓN."

18. Tesis jurisprudencial 1a./J. 87/2015 (10a.), Gaceta del S.J. de la Federación, Décima Época, Libro 25, diciembre de 2015, Tomo I, página 109, registro digital: 2010595, de rubro: "CONSTITUCIONALIDAD DE DISTINCIONES LEGISLATIVAS QUE SE APOYAN EN UNA CATEGORÍA SOSPECHOSA. FORMA EN QUE DEBE APLICARSE EL TEST DE ESCRUTINIO ESTRICTO."

19. Constitución General

"Artículo 109. Los servidores públicos y particulares que incurran en responsabilidad frente al Estado, serán sancionados conforme a lo siguiente:

"

"III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones. Dichas sanciones consistirán en amonestación, suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas, y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos que, en su caso, haya obtenido el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por los actos u omisiones. La ley establecerá los procedimientos para la investigación y sanción de dichos actos u omisiones."