Ejecutoria num. 88/2020 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 20-08-2021 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

EmisorPleno
JuezAna Margarita Ríos Farjat,Norma Lucía Piña Hernández,Yasmín Esquivel Mossa,Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena,Alberto Pérez Dayán,Juan Luis González Alcántara Carrancá,José Fernando Franco González Salas,Jorge Mario Pardo Rebolledo,Javier Laynez Potisek,Arturo Zaldívar Lelo de Larrea,Luis María Aguilar Morales
Fecha de publicación20 Agosto 2021

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 88/2020. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 24 DE SEPTIEMBRE DE 2020. PONENTE: J.L.G.A.C.. SECRETARIA: MONSERRAT CID CABELLO.


Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión virtual del día veinticuatro de septiembre de dos mil veinte, por el que emite la siguiente:


SENTENCIA


Mediante la que se resuelve la presente acción de inconstitucionalidad promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra de los artículos 15, último párrafo y 29, fracciones I y II, de la Ley de Ingresos del Municipio de A.; 30, fracciones I y II, y 33, último párrafo, de la Ley de Ingresos del Municipio de Acámbaro; 32, fracciones I y II, y 33, último párrafo, de la Ley de Ingresos del Municipio de Apaseo el Alto; 19, último párrafo, de la Ley de Ingresos del Municipio de Atarjea; 15, último párrafo y 25, fracciones I y II, de la Ley de Ingresos del Municipio de O.; 30, fracciones I y II, y 31, último párrafo, de la Ley de Ingresos del Municipio de Pueblo Nuevo; 33, último párrafo, de la Ley de Ingresos del Municipio de P.d.R.; 26, fracciones I y II, y 32, último párrafo, de la Ley de Ingresos del Municipio de Romita; 32, fracciones I y II, y 36, último párrafo, de la Ley de Ingresos del Municipio de Salamanca; 32, último párrafo, de la Ley de Ingresos del Municipio de S.F.; 34, último párrafo, de la Ley de Ingresos del Municipio de S.; 29, fracciones I y II, y 31, último párrafo, de la Ley de Ingresos del Municipio de S.D. de la Unión; 27, incisos a) y b), de la Ley de Ingresos del Municipio de Uriangato; 15, último párrafo, y 31, fracciones I y II, de la Ley de Ingresos del Municipio de Victoria; 13, último párrafo, y 25, fracciones I y II, de la Ley de Ingresos del Municipio de Xichú; todos del Estado de Guanajuato para el ejercicio fiscal de dos mil veinte.


I. TRÁMITE


1. Presentación del escrito y autoridades (emisoras y promulgadoras). La Comisión Nacional de los Derechos Humanos promovió acción de inconstitucionalidad contra diversas normas. Señaló como autoridades emisoras y promulgadoras al Poder Legislativo y Poder Ejecutivo del Estado de Guanajuato.(1)


2. Normas generales impugnadas. La comisión actora impugnó los artículos 15, último párrafo y 29, fracciones I y II, de la Ley de Ingresos del Municipio de A.; 30, fracciones I y II, y 33, último párrafo, de la Ley de Ingresos del Municipio de Acámbaro; 32, fracciones I y II, y 33, último párrafo, de la Ley de Ingresos del Municipio de Apaseo el Alto; 19, último párrafo, de la Ley de Ingresos del Municipio de Atarjea; 15, último párrafo y 25, fracciones I y II, de la Ley de Ingresos del Municipio de O.; 30, fracciones I y II, y 31, último párrafo, de la Ley de Ingresos del Municipio de Pueblo Nuevo; 33, último párrafo, de la Ley de Ingresos del Municipio de P.d.R.; 26, fracciones I y II, y 32, último párrafo, de la Ley de Ingresos del Municipio de Romita; 32, fracciones I y II, y 36, último párrafo, de la Ley de Ingresos del Municipio de Salamanca; 32, último párrafo, de la Ley de Ingresos del Municipio de S.F.; 34, último párrafo, de la Ley de Ingresos del Municipio de S.; 29, fracciones I y II, y 31, último párrafo, de la Ley de Ingresos del Municipio de S.D. de la Unión; 27, incisos a) y b), de la Ley de Ingresos del Municipio de Uriangato; 15, último párrafo, y 31, fracciones I y II, de la Ley de Ingresos del Municipio de Victoria; 13, último párrafo, y 25, fracciones I y II, de la Ley de Ingresos del Municipio de Xichú; todos del Estado de Guanajuato para el ejercicio fiscal de dos mil veinte.


3. Conceptos de invalidez. La promovente, en su primer concepto de invalidez, manifestó que las normas impugnadas prevén cobros injustificados por la reproducción de información pública, además de que establecen cobros injustificadamente diferenciados por copias e impresiones, aunque se empleen los mismos materiales, con ello se vulnera el derecho de acceso a la información y los principios de gratuidad en el acceso a la información y proporcionalidad en las contribuciones, reconocidos en los artículos 6o., apartado A, fracción III, 14, 16 y 31, fracción IV, de la Constitución Federal, 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.


4. Así, señala que los artículos 29, fracciones I y II, de la Ley de Ingresos del Municipio de A.; 30, fracciones I y II, de la Ley de Ingresos del Municipio de Acámbaro; 32, fracciones I y II, de la Ley de Ingresos del Municipio de Apaseo el Alto; 25, fracciones I y II, de la Ley de Ingresos del Municipio de O.; 30, fracciones I y II, de la Ley de Ingresos del Municipio de Pueblo Nuevo; 26, fracciones I y II, de la Ley de Ingresos del Municipio de Romita; 32, fracciones I y II, de la Ley de Ingresos del Municipio de Salamanca; 29, fracciones I y II, de la Ley de Ingresos Municipio de S.D. de la Unión; 27, incisos a) y b) de la Ley de Ingresos del Municipio de Uriangato; 31, fracciones I y II, de la Ley de Ingresos del Municipio de Victoria; y 25, fracciones I y II, de la Ley de Ingresos del Municipio de Xichú, todos del Estado de Guanajuato para el ejercicio fiscal de dos mil veinte, transgreden los derechos humanos de acceso a la información, seguridad jurídica, así como los principios de gratuidad en el acceso a la información, legalidad y proporcionalidad tributaria, pues el legislador local no justificó los costos por la reproducción de la información.


5. Señala que de conformidad con el artículo 134 constitucional, los órganos del Estado deben administrarse con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, lo que implica que la adquisición de los materiales por parte de los Municipios para la reproducción de información derivada del derecho de acceso a la información deba hacerse acorde a las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad, entre otras.


6. Con la obtención de las mejores condiciones se tiene como fin que los montos permitan o faciliten el ejercicio del derecho de acceso a la información, como lo dispone el artículo 141 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.


7. Además, como lo ha señalado este Alto Tribunal, respecto al principio de gratuidad en materia de transparencia y acceso a la información pública, se requiere una motivación reforzada por parte del legislador en que explique o razone el costo de los materiales de reproducción, lo cual no aconteció.


8. Aduce que el ejercicio del derecho de acceso a la información se debe regir por el principio de gratuidad, conforme al cual únicamente puede recuperarse el costo derivado del material de entrega, el de envío, en su caso, y el de su certificación, consecuentemente, cualquier cobro debe justificarse por el legislador, a efecto de demostrar que no está grabando la información.


9. Afirma que no hay justificación para hacer una distinción entre el monto por entrega de información en copia simple y en copia impresa, pues en ambos casos se utilizan los mismos insumos para reproducir la información, por lo que si no existe razonamiento que justifique el cobro de reproducción de información con una base objetiva, ello sólo puede significar que la cuota se determinó arbitrariamente sin contemplar el costo real de los materiales.


10. Por otro lado, señala que los preceptos impugnados vulneran el principio de proporcionalidad tributaria, porque los derechos causados por los servicios de reproducción de documentos no se sujetan al costo erogado por el Estado para su expedición.


11. Asimismo, las normas impugnadas tienen un impacto desproporcional sobre el gremio periodístico pues tienen como función social la de buscar información sobre temas de interés público a fin de ponerla en la mesa de debate público, por lo que las normas tienen un efecto inhibidor de la tarea periodística y hace ilícita la profesión en este ámbito específico.


12. En su segundo concepto de invalidez, la promovente señala que los artículos 15, último párrafo, de la Ley de Ingresos del Municipio de A.; 33, último párrafo, de la Ley de Ingresos del Municipio de Acámbaro; 33, último párrafo, de la Ley de Ingresos del Municipio de Apaseo el Alto; 19, último párrafo, de la Ley de Ingresos del Municipio de Atarjea; 15, último párrafo, de la Ley de Ingresos del Municipio de O.; 31, último párrafo, de la Ley de Ingresos del Municipio de Pueblo Nuevo; 33, último párrafo, de la Ley de Ingresos del Municipio de P.d.R.; 32, último párrafo, de la Ley de Ingresos del Municipio de Romita; 36, último párrafo, de la Ley de Ingresos del Municipio de Salamanca; 34, último párrafo, de la Ley de Ingresos del Municipio de S.; 31, último párrafo, de la Ley de Ingresos del Municipio de S.D. de la Unión; 32, último párrafo, de la Ley de Ingresos del Municipio de S.F.; 15, último párrafo, de la Ley de Ingresos del Municipio de Victoria; y 13, último párrafo, de la Ley de Ingresos del Municipio de Xichú, todos del Estado de Guanajuato para el ejercicio fiscal de dos mil veinte, establecen como atribución de las distintas Tesorerías Municipales determinar la época de pago por concepto del derecho por el servicio de alumbrado público, respecto de los usuarios que no tengan cuenta con la Comisión Federal de Electricidad.


13. Con ello se vulnera el derecho de seguridad jurídica y los principios de legalidad y reserva de ley en materia tributaria, en virtud de que delega la facultad de fijar uno de los elementos esenciales –época de pago– de dicha contribución en una autoridad administrativa, propiciando la arbitrariedad e incertidumbre respecto de cuándo habrían de cubrirse las cuotas correspondientes.


14. Aduce que el principio de legalidad tributaria contenido en el numeral 31, fracción IV, de la Constitución Federal se traduce en la exigencia de que sea el legislador quien determine los elementos esenciales de la contribución y no las autoridades administrativas, en aras de garantizar la seguridad jurídica de los contribuyentes.


15. Señala que este Alto Tribunal al interpretar el artículo 31, fracción IV, constitucional, ha determinado que para la validez de un tributo es necesario su establecimiento por la ley, que sea proporcional y equitativo y esté destinado al pago de gastos públicos, pero además se exige que los elementos esenciales del mismo estén consignados de manera expresa en la ley, ello, para que no quede margen a arbitrariedades de las autoridades exactoras.


16. Afirma que el legislador local facultó indebidamente a las Tesorerías de los Municipios para determinar la época de pago por el servicio de alumbrado público, en los casos en los que los contribuyentes no cuenten con registro en la Comisión Federal de Electricidad, por tanto los artículos son inconstitucionales por no contener todos los elementos esenciales de los derechos que cobrarán los Municipios por la prestación del servicio de alumbrado público a los contribuyentes que no sean usuarios de la comisión mencionada.


17. Normas constitucionales y convencionales que se estiman violadas. Los artículos 1o., 6o., 14, 16 y 31, fracción IV, de la Constitución Federal; 1, 2 y 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y 2 y 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.


18. Admisión y trámite de la acción de inconstitucionalidad. El Ministro presidente formó y registró el expediente de esta acción de inconstitucionalidad en el momento oportuno y ordenó su turno al Ministro instructor, por proveído de seis de febrero de dos mil veinte.(2) El Ministro instructor admitió el presente medio de control y realizó los requerimientos y trámites ordenados por ley, mediante acuerdo de siete de febrero del referido año.


19. Informe del Poder Legislativo.(3) M.I.D.Z., en su carácter de diputada presidenta de la mesa directiva de la Sexagésima Cuarta Legislatura del Congreso del Estado de Guanajuato, contestó la demanda exponiendo, en síntesis, los razonamientos siguientes:


20. El Poder Legislativo Local hizo valer en primer lugar la causa de improcedencia consistente en la falta de personería de quien se ostenta como presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, pues el proceso legislativo de selección efectuado por el Senado de la República no se llevó a cabo en concordancia con los artículos 102, apartado B, de la Constitución Federal, y 10 y 10 Ter de la ley de la propia comisión y 58, 59, 93, 94, 97, 101 y 102 del Reglamento del Senado de la República.


21. Lo anterior, fundamentalmente porque de tales normativas se desprende que de no alcanzarse la votación requerida para la elección del presidente, debía presentarse una nueva terna tantas veces fuera necesario para alcanzar la votación requerida, lo cual no se llevó a cabo, ya que del acuerdo aprobado en sesión de treinta de octubre de dos mil diecinueve, la mesa directiva del Senado de la República estableció el procedimiento de elección del presidente de la comisión en el que se estableció que de no reunirse la mayoría calificada en la primera votación, se realizará una segunda votación de forma inmediata, y de seguir la misma situación, se llevará a cabo una tercera votación en la sesión plenaria siguiente.


22. Así, alude que el objeto del citado acuerdo fue que las votaciones se llevaran de nueva cuenta sobre la misma terna sin cambiarla, contraviniendo el artículo 10 Ter de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, afirmando que el proceso legislativo estuvo viciado.


23. Asimismo, en el proceso de elección se vulneró lo señalado por los artículos 102, apartado B, párrafos seis y siete, de la Constitución Federal y 10 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, pues era obligatorio que el presidente de la comisión fuera electo por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes del Senado, lo que no sucedió, pues de acuerdo con la lista de asistencia de la sesión del siete de noviembre de dos mil diecinueve se registró la asistencia de ciento dieciocho senadores y diez ausencias, lista que se corroboró en la sesión del Pleno del Senado el doce de noviembre siguiente, con la aprobación del acta de sesión ordinaria.


24. Sin embargo, conforme al Diario de los Debates número veintiséis de la citada sesión de siete de noviembre de dos mil diecinueve, se realizaron tres votaciones al no haberse obtenido una mayoría calificada respecto de la misma terna, y al haberse registrado la asistencia de ciento dieciocho senadores sin que conste el registro de algún retiro o ausencia de los presentes, resultaba necesario una mayoría calificada de setenta y ocho punto sesenta y seis votos, lo que no ocurrió pues sólo hubo setenta y seis votos de la mayoría.


25. Señala que si bien solo ciento catorce senadores físicamente acudieron a la urna a depositar su voto, dos senadoras introdujeron con permiso de la presidencia dos votos cada una, por lo que el total de votos extraídos de la urna debieron ser ciento dieciséis y no ciento catorce como fueron contados, por lo que se requerían al menos setenta y siete punto treinta y tres votos de los presentes para una mayoría calificada.


26. Por último, en la mencionada sesión de siete de noviembre de dos mil diecinueve, al menos votaron ciento quince senadores, como se desprende del Diario de Debates, por lo que debieron extraerse de la urna ese mismo número de votos, de los cuales se requería el setenta y seis punto sesenta y seis de votos hacia un mismo candidato para alcanzar la mayoría calificada.


27. Como segunda causa de improcedencia aduce la falta de legitimación de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, pues las normas impugnadas relativas al servicio de alumbrado público y al acceso a la información pública versan sobre posibles vulneraciones a principios tributarios –legalidad y proporcionalidad tributarias–, sobre lo cual no tiene legitimación para ejercer el medio de control constitucional, por lo que se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la ley reglamentaria, en relación con los artículos 20, fracción II y 65 del mismo ordenamiento legal, y el artículo 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Federal.


28. Lo anterior, no obstante que la comisión actora refiera transgresión a los derechos humanos de seguridad jurídica y de legalidad, pues lo cierto es que sus planteamientos están encaminados a demostrar la contravención al principio de legalidad previsto en el artículo 31, fracción IV, constitucional, y los derechos humanos invocados solo son consecuencia de las supuestas violaciones argüidas.


29. En relación con los derechos de acceso a la información pública, señala que contrario a lo asegurado por la comisión actora, no se encontraba obligado constitucionalmente a manifestar las razones o justificaciones específicas que lo llevaron a tomar sus determinaciones respecto a las cuotas. Ello, pues este Alto Tribunal ha establecido que tratándose de actos legislativos, la motivación y fundamentación se satisfacen si las autoridades actúan dentro de los límites de sus facultades (fundamentación) y que las leyes que expidan se refieran a relaciones sociales que requieran ser jurídicamente reguladas (motivación).


30. En relación con la atribución constitucional de crear contribuciones, si bien debe ceñirse a un proceso legislativo y el tributo debe respetar prerrogativas fundamentales de los gobernados, no llega al extremo de justificar o explicar de manera exhaustiva la imposición de la prestación patrimonial relativa. Citó en apoyo a sus consideraciones las tesis de rubros: "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS LEGISLATIVOS. LOS PODERES QUE INTERVIENEN EN SU FORMACIÓN NO ESTAN OBLIGADOS A EXPLICARLOS." y P./J. 136/2009 "PROCESO LEGISLATIVO. PARA EMITIR UN JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD NO ES INDISPENSABLE QUE EL LEGISLADOR HAYA EXPRESADO ARGUMENTOS QUE JUSTIFIQUEN SU ACTUACIÓN EN EL PROCESO DE CREACIÓN NORMATIVA."


31. La constitucionalidad de los preceptos impugnados que prevén un cobro por la reproducción de la información solicitada tiene sustento en lo dispuesto por el artículo 31, fracción IV, constitucional. Si bien es principio constitucional la gratuidad de la información, la reproducción o envío de ésta representa una carga económica para el Estado, pues implica una serie de actividades y uso de dispositivos físicos para la reproducción de la información solicitada, que genera un costo que requiere repercutirse en el solicitante de la información por ser un derecho que el Estado está facultado para su fijación y determinación. Citó en apoyo a sus consideraciones la tesis P./J. 3/98 de rubro: "DERECHOS POR SERVICIOS. SUBSISTE LA CORRELACIÓN ENTRE EL COSTO DEL SERVICIO PÚBLICO PRESTADO Y EL MONTO DE LA CUOTA."


32. Afirma que no debe soslayarse que en términos del artículo 115, fracción IV, párrafo segundo, de la Constitución Federal, son los Municipios quienes libremente administran su hacienda y desde el ámbito de su competencia los Ayuntamientos proponen a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras, entre otros.


33. Respecto a lo que sostiene la comisión actora en cuanto a que las cuotas violan el principio de proporcionalidad tributaria, señala que para que se cumpla el principio de equidad y proporcionalidad, debe existir un razonable equilibrio entre la cuota y la prestación del servicio, además de otorgarse el mismo trato fiscal a los que reciben igual servicio, pero sin que la correspondencia entre ambos términos deba entenderse como en derecho privado, de manera que el precio corresponde exactamente al valor del servicio prestado, pues los servicios públicos se organizan en función del interés general y sólo secundariamente el de los particulares. Citó en apoyo a sus consideraciones la tesis P.J. 3/98 de rubro: "DERECHOS POR SERVICIOS. SUBSISTE LA CORRELACIÓN ENTRE EL COSTO DEL SERVICIO PÚBLICO PRESTADO Y EL MONTO DE LA CUOTA."


34. Señala que la actora debió aportar medio probatorio en el que sustentara la desproporcionalidad alegada, pues los servicios que presta el Estado los organiza en función del interés general y sólo secundariamente en el de los particulares, por lo que no necesariamente debe atenderse que el valor del servicio prestado sea el precio que corresponde exactamente al valor comercial, pues debe tomarse en consideración que el Estado debe desarrollar una serie de actividades, lo cual requiere una estructura administrativa, operativa y funcional, que conlleva a incurrir en diversos costos, conforme a los cuales finalmente debe determinarse si resulta o no razonablemente equilibrado el costo con la prestación del servicio. Citó como apoyo a sus consideraciones la tesis 2a. CX/2013 (10a.) de rubro: "PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA. CARGA PROBATORIA, TRATÁNDOSE DE DERECHOS POR SERVICIOS."


35. Arguye que debe considerarse que en la prestación del servicio de acceso a la información, cada Municipio atiende a su realidad social y económica, es decir, que le implica el desarrollo de diversas actividades para lo cual debe contar con estructura administrativa, operativa y funcional, la accesibilidad de los insumos materiales en razón de distancia con los proveedores, cuestiones que conllevan costos diversos respecto de cada Municipio.


36. En relación con la distinción de tarifas por copia impresa y copia simple, reitera que el legislador no se encuentra obligado a justificar o explicar las razones de su determinación, y que la comisión actora tampoco aporta medio probatorio alguno que sustente que en las modalidades de la reproducción de la información pública en copia simple y copia impresa se utilizan los mismos insumos. Ello porque no atiende a las condiciones físicas y económicas de cada Municipio, en los que se debe valorar los dispositivos físicos empleados o que se tienen a disposición para atender el derecho de acceso a la información, elementos que son considerados desde el planteamiento de la iniciativa de ley. Así, la diferencia de tarifas respecto a la impresión y a la copia, únicamente atiende al costo que repercute en los materiales utilizados en la reproducción de la información ,conforme a la propia tarifa propuesta por el Municipio.


37. En relación con las bases objetivas y razonables de las cuotas por reproducción, señala que de los artículos impugnados se puede advertir que se estableció que si el solicitante de la información pública proporciona el medio en el que se reproduzca la información, no se generará costo alguno; asimismo, que tratándose de las reproducciones de no más de veinte hojas simples serán sin costo alguno, lo cual es conforme con el criterio adoptado por este Alto Tribunal y con lo que dispone el artículo 141 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública y el artículo 102 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de Guanajuato.


38. Con lo anterior, no se quebranta el principio de gratuidad, puesto que no se genera costo alguno por la búsqueda de la información, sino sólo por la modalidad de reproducción y entrega, sin que las cuotas por la modalidad de reproducción de información en copia simple e impresa sean arbitrarias como lo refiere la actora.


39. El artículo 141 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública remite a la Ley Federal de Derechos, y de una revisión de esta disposición, los conceptos relativos a reproducción de la información pública en copia simple e impresa no son contemplados, por lo que no existe parámetro sobre el que se pueda determinar que las cuotas establecidas en las leyes impugnadas son arbitrarias.


40. Señala que la Primera Sala en el amparo en revisión 176/2011, si bien analizó la desproporcionalidad de un cobro por concepto de copia certificada de la Ley Federal de Derechos, utilizó el parámetro de que en el mercado comercial el valor de la fotocopia oscilaba entre los cincuenta centavos hasta los dos pesos, esto dependiendo de las condiciones especiales que pudieran atender a la oferta y demanda. Indica que tales consideraciones dieron lugar a la jurisprudencia 1a./J. 132/2011 (9a.) de rubro: "DERECHOS. EL ARTÍCULO 5o., FRACCIÓN I, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, AL ESTABLECER LA CUOTA A PAGAR POR LA EXPEDICIÓN DE COPIAS CERTIFICADAS DE DOCUMENTOS, VIOLA LOS PRINCIPIOS DE PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD TRIBUTARIA (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 2006)."


41. Por lo anterior, no es posible que la comisión actora señale una desproporcionalidad de las cuotas establecidas en las leyes impugnadas, pues en su mayor parte, se encuentran dentro del parámetro de hasta dos pesos, acorde con el argumento de la Primera Sala aducido, máxime que el asunto fue resuelto el once de mayo de dos mil once, lo que conlleva que el valor del mercado de las copias fotostáticas, incluidas las copias impresas, a la fecha hayan actualizado su valor.


42. Respecto a las normas impugnadas referentes al servicio de alumbrado público, señala que todas remiten a la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, que regula este servicio y los elementos esenciales de la contribución en sus artículos 228-H, 228-I, 228-J, 228-K y 228-L.


43. En relación con la época de pago, el artículo 228-J de la ley en comento, establece que el derecho de alumbrado público se causa mensualmente y su pago debe hacerse dentro de los primeros diez días siguientes al mes en que se cause, ya sea en las oficinas de la Tesorería Municipal o en las instituciones autorizadas para tal efecto.


44. Así, en el caso de los usuarios que tienen cuenta con la Comisión Federal de Electricidad, el pago se hará por conducto de ésta, y en el caso de los usuarios que no tengan cuenta, el pago respectivo se realizará dentro de los primeros diez días siguientes al mes en que se cause el pago en las oficinas de la Tesorería Municipal.


45. Por lo que la contribución de derecho por la prestación del servicio de alumbrado público sí respeta los principios de legalidad tributaria y de reserva de ley, en razón de que sus elementos se encuentran plenamente definidos en una ley formal y materialmente legislativa. Citó en apoyo a sus consideraciones la tesis 3a./J. 18/91 de rubro: "LEYES FISCALES. LA INTERPRETACIÓN SISTEMÁTICA DE SUS NORMAS NO CONTRAVIENE LOS PRINCIPIOS DE INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN ESTRICTA Y DE LEGALIDAD QUE RIGEN EN DICHA MATERIA."


46. El supuesto de que los elementos esenciales de la contribución se encuentren en leyes diversas, no configura violación al principio de legalidad tributaria, ya que dicho principio exige que los elementos esenciales se encuentren contenidos en ley formal y materialmente legislativa, cuestión que no implica contravención al artículo 31, fracción IV, constitucional. Citó en apoyo a tal consideración la tesis P.X. de rubro: "LEGALIDAD TRIBUTARIA. EL HECHO DE QUE LOS ELEMENTOS ESENCIALES DEL TRIBUTO SE CONTENGAN EN DISTINTAS LEYES EN SENTIDO FORMAL Y MATERIAL, NO CONSTITUYE UNA CONTRAVENCIÓN A ESE PRINCIPIO."


47. Informe del Poder Ejecutivo.(4) D.S.R.V., en su carácter de gobernador Constitucional del Estado de Guanajuato, contestó la demanda exponiendo, en síntesis, los razonamientos siguientes:


48. Argumenta que la Legislatura Local proveyó la expedición de las leyes de ingresos para el ejercicio fiscal de dos mil veinte de los Municipios impugnadas con el propósito de contribuir al ejercicio de la autonomía municipal dispuesta en el artículo 115 constitucional, y de establecer el marco legal para que dicho orden de gobierno pueda cubrir sus necesidades y ejercer sus atribuciones conforme a los mandatos constitucionales federal y local, así como aquellas dispuestas en el artículo 76, fracción IV, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato.


49. Por tanto, las normas impugnadas se encuentran debidamente fundadas y motivadas, pues existe una norma constitucional que faculta al legislador local a la expedición de las leyes de ingresos municipales, mientras que la motivación del acto legislativo se satisface cuando se regulan situaciones sociales que así lo demanden, lo que en la especie acontece, porque es necesaria la satisfacción de necesidades colectivas, lo cual se logra mediante la prestación de servicios públicos, y ello será factible en la medida de que el sujeto obligado, Estado, cuente con los recursos suficientes para ello, por lo que se ha instituido el imperativo dispuesto en la fracción IV del artículo 31 constitucional para que los gobernados contribuyan al gasto público que haga factible que el Poder Público pueda realizar sus funciones. Cita en apoyo a sus consideraciones las tesis de rubros: "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA." y 1a./J. 41/2007 "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS DECRETOS EXPEDIDOS POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, EN USO DE LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS OTORGADAS POR EL ARTÍCULO 131, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS."


50. Señala que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6o., apartado A, fracción III, constitucional, y 17, primer párrafo, de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública y su correlativo en el Estado de Guanajuato, el acceso a la información pública será gratuito en cuanto al derecho se refiere; no obstante, cuando dicha información es otorgada a través de medios magnéticos –no aportados por el solicitante– o impresos, o que representen una erogación por el envío, surge la facultad del órgano de administración pública de efectuar un cobro que debe estar dispuesto en ley, de tal forma que esto es lo que se cobra y no el derecho del gobernado de acceder a la información pública.


51. Los ordenamientos cuestionados se ajustan al artículo 17 precitado, pues las tarifas se encuentran sustentadas en la dotación por parte de la autoridad municipal al solicitante, del material necesario cuando así es requerido por éste para el vaciado de la información solicitada o en otros casos de manera general, cuando ello genera un cargo a la autoridad.


52. Afirma que la gratuidad es operante sólo respecto del deber del poder público de poner a disposición de los particulares la información que está obligada a hacer pública, pero no es aplicable la dispensa de costo cuando la autoridad tiene que entregar los soportes necesarios para su traslado, siempre que ello le amerite un gasto ajeno a lo que es propiamente la garantía de acceder al contenido de la información pública.


53. El acceso a la información pública no se verá coartado cuando la autoridad dispone de los mecanismos y herramientas para que el demandante pueda conocer la información que legalmente le es permitida, lo cual debe realizarse sin costo; pero cuando la información que requiere conocer implica algún costo para el Estado, como la utilización de insumos que por su naturaleza le irrogan una carga económica derivada de su adquisición o mantenimiento, surge la facultad de la autoridad de trasladar al interesado el importe correspondiente, atendiendo a lo finito de los recursos públicos, sin que ello signifique una obstaculización del ejercicio del derecho.


54. Con ello se respeta el principio de gratuidad, puesto que no es la búsqueda lo que se cobra, sino los soportes u objetos en los cuales se reproduce o vacía la misma, incluso los costos que le represente su envío al domicilio u oficina de quien la solicita.


55. La constitucionalidad del cobro de los soportes o medios de reproducción de la información, y en su caso su envío, ha sido reconocida por este Alto Tribunal en diversas acciones de inconstitucionalidad como la 5/2017 y la 13/2018 y su acumulada 25/2018.


56. Estima que las cuotas establecidas en las normas impugnadas son razonables en función de los costos de los insumos requeridos para su reproducción, además porque el aumento de dichas tarifas ha sido mínimo, buscando precisamente su racionalidad, y dado que año con año el material requerido sufre un incremento, el costo de los derechos correspondientes tiene que adecuarse a efecto de la optimización de los recursos públicos, por lo que en función de ello se establecieron tales importes que no representan carga gravosa para el solicitante y sin que se traduzca en una obtención de lucro para los Municipios, sino con la finalidad de establecer un precio justo.


57. Debe considerarse que los precios entre los Municipios no pueden ser iguales, considerando la distancia que representa para el proveedor trasladarse a cada sitio o a la inversa, ya que hay lugares de mayor accesibilidad que otros, por lo que los proveedores tienen diversos precios, y dado el mantenimiento de las máquinas utilizadas, además de que varían en razón el ejercicio de la autonomía municipal.


58. Aduce que como parámetro y como evidencia de que las cuotas establecidas en las normas impugnadas no son desproporcionales, en dos mil tres, este Alto Tribunal tenía como tarifa de reproducción cincuenta centavos por copia simple, por lo que transcurridos diecisiete años, los costos de los materiales se han incrementado.


59. Aunado a que las normas impugnadas contemplan la gratuidad por la expedición de hasta veinte copias simples y que el solicitante puede proporcionar el soporte o medio para la reproducción de la información lo que no le generará ningún costo. Lo anterior se ajusta a lo dispuesto por el artículo 6o., apartado A, fracción III, constitucional, relativo a la gratuidad de la información pública, pues no se establece un precio por la información que se proporcione ni por su búsqueda, sino en función del costo que representan los insumos y soportes.


60. La proporcionalidad de las tarifas no implica una correspondencia exacta entre el costo que represente para el Estado y la tarifa impuesta con tal motivo, sino la razonabilidad entre uno y otro, lo cual se surte, puesto que aquellas han sido fijadas en función de los costos que para cada Municipio representa el soporte y servicio prestado, pues no es igual el costo para aquellos más alejados de las vías de comunicación y de donde se encuentran los distribuidores de los insumos, incluso ello incide en la existencia de profesionales en mantenimiento de los equipos necesarios para la reproducción de la información, lo que se traduce en la variación de importes entre uno y otro Municipio.


61. En relación con las normas impugnadas relativas al servicio de alumbrado público, después de determinar en qué consiste el principio de reserva de ley de forma general y en materia tributaria, señala que si bien las normas no establecen cuándo se cubrirá el derecho por la prestación del servicio de alumbrado público, sí disponen que el derecho se causará y cubrirá conforme a lo establecido en la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato y la propia ley de ingresos de que se trate, por lo que si ésta no precisa la época de pago, debe acudirse al primer ordenamiento citado.


62. Los artículos impugnados hacen una remisión a otra ley para complementarse, situación que no está constitucionalmente proscrita. Así, la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato en su artículo 228-J dispone que el derecho de alumbrado público se causará mensualmente y que el pago correspondiente, cuando se haga en las oficinas de la Tesorería Municipal o en las instituciones autorizadas para ello, debe realizarse dentro de los primeros diez días siguientes al mes en que se cause el pago, mientras que el numeral 228-K prevé la posibilidad de que los Ayuntamientos celebren convenios con la Comisión Federal de Electricidad para efectos del cobro de tal derecho.


63. De esa forma, las normas impugnadas no habilitan a una autoridad administrativa –Tesorería Municipal– para la determinación de la época de pago, como lo refiere la comisión actora, ya que remiten a la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, en cuyo artículo 228-J se precisa la época de pago.


64. De esa manera, el legislador local se apega al principio de seguridad jurídica dotando de certidumbre al gobernado. Citó en apoyo a sus consideraciones la tesis 2a. XXIX/2017 (10a.) de rubro: "RENTA. EL ARTÍCULO 148 DEL REGLAMENTO DE LA LEY DEL IMPUESTO RELATIVO, VIGENTE DEL 18 DE OCTUBRE DE 2003 AL 8 DE OCTUBRE DE 2015, NO TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA, EN SUS VERTIENTES DE RESERVA DE LEY Y SUPREMACÍA NORMATIVA."


65. Pedimento de la Fiscalía General de la República. Esta representación no formuló pedimento en este asunto.


66. Cierre de instrucción. Una vez cerrada la instrucción se envió el expediente al Ministro instructor para la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.(5)


II. COMPETENCIA


67. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10, fracción I, y 11, fracción V, ambos de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos plantea la posible vulneración a diversos principios constitucionales por parte de las leyes municipales discutidas, aprobadas y promulgadas por los Poderes Ejecutivo y Legislativo Locales.


III. OPORTUNIDAD


68. El artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone que el plazo para la presentación de la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales y el cómputo respectivo deberá hacerse a partir del día siguiente al en que se hubiere publicado la norma impugnada en el correspondiente medio oficial. Asimismo, señala que si el último día del plazo fuere inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.


69. Las normas impugnadas se publicaron en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato el viernes veintisiete de diciembre de dos mil diecinueve. Por tanto, el plazo de impugnación transcurrió del veintiocho de diciembre de ese mismo año al veintiséis de enero de dos mil veinte. Consecuentemente, dado que la acción de inconstitucionalidad se interpuso ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el veintisiete de enero de dos mil veinte, primer día hábil siguiente, al último día del plazo para su vencimiento, resulta inconcuso que es oportuna su promoción, de conformidad con el artículo 60 de la ley de la materia.


IV. LEGITIMACIÓN


70. De acuerdo con el artículo 105, fracción II, inciso g), segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos está legitimada para impugnar leyes expedidas por la Legislatura Estatal que estimen violatorias de derechos humanos.


71. El escrito inicial de la acción de inconstitucionalidad 88/2020, está firmado por M.R.P.I., quien demostró tener el carácter de presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos mediante acuerdo de designación correspondiente emitido el doce de noviembre de dos mil diecinueve por la presidente y el secretario de la mesa directiva de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión.


72. Cabe destacar que la promovente argumenta que los preceptos reclamados de leyes de ingresos de diversos Municipios del Estado de Guanajuato para el ejercicio fiscal de dos mil veinte son violatorios de los derechos de acceso a la información, seguridad jurídica y los principios de gratuidad en el acceso a la información, legalidad, proporcionalidad y reserva de ley en materia tributaria.


73. Sin que sea óbice a lo anterior, el que la autoridad emisora de las normas impugnadas en su informe señale que la promovente carece de legitimación para impugnar normas de carácter tributario pues está legitimada únicamente para impugnar normas relacionadas con el desarrollo de sus atribuciones en materia de derechos humanos, pero no las relacionadas con una violación a los principios en materia tributaria, previstos en el artículo 31, fracción IV, de nuestra Carta Magna.


74. No obstante, el artículo 105, fracción II, inciso g), constitucional, establece únicamente como condición de procedencia de la acción de inconstitucionalidad de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos la denuncia de inconstitucionalidad de leyes federales o locales que vulneren los derechos humanos consagrados en la Constitución Federal y tratados internacionales de los que México sea Parte, sin que establezca otra condición, por lo que, como se adelantó, dicha comisión sí está legitimada para impugnar normas de carácter tributario o de transparencia y acceso a la información, mientras se alegue la violación a un derecho humano, como en el caso acontece.(6)


V. CAUSAS DE IMPROCEDENCIA


75. El Poder Legislativo Local hizo valer en primer lugar la causa de improcedencia consistente en la falta de personería de quien se ostenta como presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, pues el proceso legislativo de selección efectuado por el Senado de la República no se llevó a cabo en concordancia con los artículos 102, apartado B, de la Constitución Federal, y 10 y 10 Ter de la ley de la propia comisión y 58, 59, 93, 94, 97, 101 y 102 del Reglamento del Senado de la República.


76. Sin embargo, como quedó precisado, M.R.P.I. demostró tener el carácter de presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos mediante acuerdo de designación correspondiente emitido el doce de noviembre de dos mil diecinueve por la presidente y el secretario de la mesa directiva de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, por lo que goza de presunción de validez en términos de los artículos 130 y 202 del Código Federal de Procedimientos de aplicación supletoria de conformidad con el artículo 1 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, sin que la parte demandada, en su caso, probara lo contrario durante el trámite de la presente acción. En ese sentido y de conformidad con los artículos 11, en relación con el 59 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, procede desestimar la causal de improcedencia relativa a la falta de personería de la promovente. Además, no son materia de análisis las manifestaciones relacionadas con el proceso de selección de la titular del órgano actor, al no ser esta la vía para combatirlo.


77. Como segunda causa de improcedencia aduce la falta de legitimación de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, pues las normas impugnadas relativas al servicio de alumbrado público y al acceso a la información pública versan sobre posibles vulneraciones a principios tributarios –legalidad y proporcionalidad tributarias–, sobre lo cual no tiene legitimación para ejercer el medio de control constitucional, por lo que se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la ley reglamentaria, en relación con los artículos 20, fracción II y 65 del mismo ordenamiento legal, y el artículo 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Federal.


78. Tal planteamiento ya fue abordado en el apartado que antecede, al determinarse que dicho organismo, a través de su presidenta, sí tiene legitimación suficiente para promover la presente acción de inconstitucionalidad, por lo que debe desestimarse lo argumentado por el Poder Legislativo del Estado de Guanajuato.


VI. ESTUDIO


79. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos impugnó diversas leyes de ingresos de los Municipios del Estado de Guanajuato para el ejercicio fiscal de dos mil veinte por dos cuestiones, una en atención al derecho de acceso a la información pública; y la otra, en atención al cobro del derecho por alumbrado público. Así, para un mayor entendimiento se procede a analizar cada tópico por separado.


A.D. de acceso a la información pública


80. En su primer concepto de invalidez la promovente afirma que los artículos 29, fracciones I y II, de los Municipios de A. y S.D. de la Unión; 30, fracciones I y II, de los Municipios de Acámbaro y Pueblo Nuevo; 32, fracciones I y II, de los Municipios de Apaseo el Alto y Salamanca; 25, fracciones I y II, de los Municipios de O. y Xichú; 26, fracciones I y II, del Municipio de Romita; 27, incisos a) y b), del Municipio de Uriangato; y 31, fracciones I y II, del Municipio de Victoria, todos del Estado de Guanajuato para el ejercicio fiscal de dos mil veinte, transgreden los derechos humanos de acceso a la información, seguridad jurídica, así como los principios de gratuidad en el acceso a la información, legalidad y proporcionalidad tributaria, pues el legislador local no justificó los costos por la reproducción de la información.


81. Señala que los preceptos establecen cobros injustificadamente diferenciados por copias e impresiones, aunque se empleen los mismos materiales, por lo que si no existe razonamiento que justifique el cobro de reproducción de información con una base objetiva, ello sólo puede significar que la cuota se determinó arbitrariamente sin contemplar el costo real de los materiales.


82. Asimismo, transgreden el principio de proporcionalidad tributaria porque las cuotas fijadas no corresponden con lo que efectivamente el Estado eroga en los materiales para reproducir la información solicitada.


83. El concepto de invalidez es fundado. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ya se ha manifestado sobre los principios y directrices que rigen el derecho de acceso a la información, y en específico el de gratuidad, en las acciones de inconstitucionalidad 5/2017,(7) 13/2018 y su acumulada 25/2018,(8) 10/2019,(9) 13/2019,(10) 15/2019,(11) y 27/2019,(12) en donde se analizó el contenido del artículo 6o., fracción III, constitucional(13) haciéndose énfasis en que constituye un principio fundamental para alcanzar el derecho de acceso a la información, cuyo objetivo es evitar discriminación, pues su finalidad es que todas las personas, sin importar su condición económica, puedan acceder a la información.


84. Así, el Tribunal Pleno determinó que los únicos cobros que podrían efectuarse son para recuperar los costos de reproducción, envío y certificación de la información.


85. Este principio de gratuidad quedó también plasmado en el artículo 17 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública,(14) en donde se estableció que sólo puede requerirse el cobro correspondiente a la modalidad de reproducción y entrega solicitada. Asimismo, su artículo 141(15) estableció que en caso de existir costos para obtener la información, éstos no podrán ser superiores al costo de los materiales utilizados en la reproducción de la información, al costo de envío y al pago de la certificación de los documentos, cuando proceda, y que la información será entregada sin costo cuando implique la entrega de no más de veinte hojas simples.


86. Es decir, tanto la Constitución Federal como la ley general relativa son claras al establecer la gratuidad del acceso a la información, constituyendo así una obligación categórica de todas las autoridades el garantizar dicha gratuidad.


87. De este modo, se señaló que las cuotas, en caso de que la entrega de la información tuviera algún costo dado la forma de reproducción y entrega solicitados, deberían ser acordes con el costo del servicio prestado e iguales para los solicitantes, atendiendo a los principios de proporcionalidad y equidad tributaria, lo que quiere decir que el Estado no debe lucrar con las cuotas, sino que las mismas deben fijarse de acuerdo a una base objetiva y razonable de los materiales utilizados y de sus costos.


88. Así, recae en el legislador la carga de demostrar que el cobro que establece por la entrega de información en determinado medio, atiende únicamente a la modalidad de reproducción y entrega solicitada, puesto que, en el ejercicio del derecho de acceso a la información, es un imperativo general la gratuidad en la entrega de información.


89. Se afirmó que aun en el evento de que este Tribunal Pleno pudiera buscar o allegarse de información para determinar si las tarifas o cuotas aplicables se apegan o no al parámetro de regularidad constitucional antes comentado, lo objetivamente cierto es que no le corresponde realizar ni los cálculos respectivos ni tampoco fijar valores a fin de analizar su constitucionalidad, precisamente porque conforme al texto constitucional y legal aplicables, en materia de transparencia y acceso a la información pública corresponde al legislador realizar la motivación reforzada en los términos antes apuntados.


90. También se señaló que los costos no pueden constituir barreras desproporcionadas de acceso a la información. De esta manera, si el solicitante proporciona el medio magnético, electrónico o el mecanismo necesario para reproducir la información debe ser entregada sin costo. Además, se precisó que la ley general de transparencia prevé que en la determinación de las cuotas se deberá considerar que los montos permitan o faciliten el ejercicio del derecho de acceso a la información; asimismo, dispone que las cuotas se establecen en la Ley Federal de Derechos, y salvo que dicha ley no le sea aplicable a los sujetos obligados, las cuotas no deberán ser mayores a las dispuestas en la misma.


91. Tomando en cuenta lo anterior, únicamente resta a este Tribunal Pleno determinar si en la presente acción se esgrimieron razones argumentativas o justificaciones específicas para demostrar que el cobro impugnado obedece a una base objetiva y razonable.


92. Al efecto, se estima necesario transcribir el contenido de los artículos impugnados:


Ver contenidos de los artículos impugnados

93. Como se desprende del contenido de los artículos transcritos, los Municipios del Estado de Guanajuato establecieron el cobro de copias simples y copias impresas en materia de acceso a la información, en los que, en su mayoría, se fijaron montos diversos que oscilan entre $0.60 (sesenta centavos de peso 00/60 moneda nacional) y $2.80 (dos pesos ochenta centavos 00/80 moneda nacional), sin establecerse justificación alguna.


94. Asimismo, de la lectura de los procedimientos legislativos correspondientes, no se advierte que el legislador estableciera razón alguna a efecto de justificar los costos establecidos ni la diferencia que plasmó, en algunos casos, entre los costos por cuanto hace a la copia simple y a la copia impresa, todo ello, en concordancia con el valor comercial de los insumos necesarios para proporcionar la información, lo que deviene en su inconstitucionalidad.


95. Por tanto, se declara la inconstitucionalidad de las porciones normativas de los artículos impugnados, sin que sea menester analizar el resto de los argumentos de su primer concepto de invalidez ante la declaratoria de invalidez total de las porciones normativas reclamadas. Apoya esta determinación la jurisprudencia P./J. 37/2004, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ."(16)


B. Derechos por alumbrado público


96. En su segundo concepto de invalidez, la comisión promovente aduce esencialmente que los artículos 15, último párrafo, de los Municipios de A., O. y Victoria; 33, último párrafo, de los Municipios de Acámbaro, Apaseo el Alto y P.d.R.; 19, último párrafo, del Municipio de Atarjea; 31, último párrafo, de los Municipios de Pueblo Nuevo y S.D. de la Unión; 32, último párrafo, de los Municipios de Romita y S.F.; 36, último párrafo, del Municipio de Salamanca; 34, último párrafo, del Municipio de S.; y 13, último párrafo, del Municipio de Xichú, todos del Estado de Guanajuato para el ejercicio fiscal de dos mil veinte, son inconstitucionales porque establecen como atribución de las distintas Tesorerías Municipales determinar la época de pago por concepto del derecho por el servicio de alumbrado público, respecto de los usuarios que no tengan cuenta con la Comisión Federal de Electricidad. Afirma que ello vulnera el derecho de seguridad jurídica y los principios de legalidad y reserva de ley en materia tributaria, en virtud de que se delega la facultad de fijar uno de los elementos esenciales –época de pago– de dicha contribución en una autoridad administrativa, propiciando la arbitrariedad e incertidumbre respecto de cuándo habrían de cubrirse las cuotas correspondientes.


97. El estudio de fondo se realiza conforme a lo resuelto por el Pleno de este Tribunal al resolver la acción de inconstitucionalidad 15/2007 en sesión del veinticinco de junio de dos mil siete, en la que se declaró la validez del artículo 13 de la Ley de Ingresos del Municipio de Guerrero, Coahuila,(17) para el ejercicio fiscal de dos mil siete, porque se consideró que, no obstante la circunstancia de que difícilmente puede apreciarse la existencia de un servicio individualizado en un destinatario concreto y más bien el alumbrado público es un servicio de carácter universal dirigido a los habitantes del Municipio, al quedar fijada la base imponible para calcular la contribución de mérito, conforme al costo global generado por la prestación del servicio otorgado por el ente público, en efecto, dicho precepto sí establecía un derecho y no un impuesto, pues la base del tributo se encontraba relacionada con un hecho imponible que sí respondía a la actividad del ente público, a saber, la prestación del servicio señalado.


98. Ahora bien, a efecto de analizar la cuestión planteada, es necesario conocer el contenido de los artículos 73, fracción XXIX, numeral 5o., inciso a), y 115, fracciones III, inciso b), y IV, inciso c), de la Constitución Federal que establecen lo siguiente:


"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:


"...


"XXIX. Para establecer contribuciones:


"...


"5o. Especiales sobre:


"a) Energía eléctrica; ..."


"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:


"...


"III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:


"...


"b) Alumbrado público.


"...


"Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.


"...


"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:


"...


"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.


"...


"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios a favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público. Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.


"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles ...


"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley; ..."


99. De los citados preceptos se desprende que corresponde al Congreso de la Unión establecer contribuciones especiales sobre energía eléctrica y que los Municipios tendrán a su cargo, entre otros servicios, el de alumbrado público. Asimismo, los Municipios tienen derecho a recibir los ingresos derivados de la prestación de los servicios públicos a su cargo y, conforme al principio de reserva de ley que obliga a que las contribuciones sólo tengan esta fuente normativa, es facultad de las Legislaturas aprobar las Leyes de Ingresos de este nivel de gobierno.


100. En este sentido, les corresponde a las Legislaturas de los Estados fijar las contribuciones que correspondan a los Municipios por concepto de los servicios que deben prestar y éstos pueden, como consecuencia de esa atribución, realizar el cobro de los derechos con motivo de la prestación de dicho servicio.


101. En congruencia con lo anterior, para determinar si los artículos impugnados resultan inconstitucionales por no establecer la época de pago, como cuestión previa es necesario analizar la naturaleza de la contribución del servicio de alumbrado público y sus elementos esenciales.


102. En esos términos, del artículo 31, fracción IV,(18) de la Constitución Federal se desprenden los principios constitucionales tributarios de reserva de ley, destino al gasto público, proporcionalidad y equidad, aplicables tanto a nivel federal como en el de los Estados, la Ciudad de México y los Municipios, los cuales, además de constituir derechos fundamentales, enuncian las características que permiten construir un concepto jurídico de tributo o contribución, conforme a lo siguiente:


• Toda contribución tiene su fuente en el poder de imperio del Estado.


• Constituyen prestaciones en dinero y excepcionalmente en especie o en servicios.


• Sólo se pueden crear mediante ley.


• Se encuentran afectos a fines esencialmente recaudatorios, es decir, tienen por destino el gasto público, sin que se niegue la posibilidad de servir a propósitos de política económica.


• Los criterios de justicia tributaria son el de proporcionalidad o capacidad contributiva y el de equidad.


103. Así, el concepto jurídico de contribución o tributo aplicable a todos los niveles de gobierno, puede definirse como un ingreso de derecho público –normalmente pecuniario– destinado al financiamiento de los gastos generales obtenido por un ente de igual naturaleza –Federación, Estados o Municipios–, titular de un derecho de crédito frente al contribuyente, cuya obligación surge de la ley, la cual debe gravar un hecho indicativo de capacidad económica, dando un trato equitativo a todos los contribuyentes.


104. Ahora bien, el concepto constitucional de contribución o tributo conforma distintas especies, las cuales comparten una estructura compuesta por sus elementos esenciales,(19) los que, por un lado, permiten determinar su naturaleza y, por otro, son el punto de partida para el análisis de su regularidad constitucional.


105. Pues bien, aun cuando los mencionados componentes de los tributos son una constante estructural, su contenido es variable, pues se presentan de manera distinta según el tipo de contribución que se analice, dotando a cada tributo de una naturaleza propia.


106. Ello, teniendo en cuenta que, de acuerdo con la autonomía de las entidades federativas y con el sistema de distribución de competencias previsto en la Constitución General de la República, tanto la Federación como los Estados para sí y para sus Municipios, tienen libertad para configurar las categorías de las contribuciones o tributos, imprimiendo los matices correspondientes a su realidad; sin embargo, esta libertad no autoriza al legislador para desnaturalizar estas instituciones, por lo que deben respetar sus notas esenciales tanto en lo referente a su naturaleza como contribución, como a las notas de sus especies.


107. En relación con lo anterior, a nivel federal el artículo 2o. del Código Fiscal de la Federación establece la clasificación de las contribuciones distinguiendo cuatro especies del género contribución, a saber: impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos, los cuales conceptualiza como sigue:


"Artículo 2o. Las contribuciones se clasifican en impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos, las que se definen de la siguiente manera:


"I. Impuestos son las contribuciones establecidas en ley que deben pagar las personas físicas y morales que se encuentran en la situación jurídica o de hecho prevista por la misma y que sean distintas de las señaladas en las fracciones II, III y IV de este artículo.


"II. Aportaciones de seguridad social son las contribuciones establecidas en ley a cargo de personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la ley en materia de seguridad social o a las personas que se beneficien en forma especial por servicios de seguridad social proporcionados por el mismo Estado.


"III. Contribuciones de mejoras son las establecidas en ley a cargo de las personas físicas y morales que se beneficien de manera directa por obras públicas.


"IV. Derechos son las contribuciones establecidas en ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la Nación, así como por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público, excepto cuando se presten por organismos descentralizados u órganos desconcentrados cuando, en este último caso, se trate de contraprestaciones que no se encuentren previstas en la Ley Federal de Derechos. También son derechos las contribuciones a cargo de los organismos públicos descentralizados por prestar servicios exclusivos del Estado.


"Cuando sean organismos descentralizados los que proporcionen la seguridad social a que hace mención la fracción II, las contribuciones correspondientes tendrán la naturaleza de aportaciones de seguridad social.


"Los recargos, las sanciones, los gastos de ejecución y la indemnización a que se refiere el séptimo párrafo del artículo 21 de este código son accesorios de las contribuciones y participan de la naturaleza de éstas. Siempre que en este código se haga referencia únicamente a contribuciones no se entenderán incluidos los accesorios, con excepción de lo dispuesto en el artículo 1o."


108. Ahora, el artículo 20, fracción II, del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, define los derechos de la siguiente forma:


"Artículo 20. Las contribuciones se clasifican en impuestos, derechos y contribuciones especiales, las que se definen de la siguiente manera:


"I. Impuestos son las prestaciones económicas que establece la ley, con carácter general y obligatorio a cargo de las personas que se encuentren en la situación o hipótesis jurídica prevista por la misma, para cubrir el gasto público;


"II. Derechos son las contraprestaciones económicas establecidas en ley con carácter obligatorio a cargo de quienes usan servicios inherentes al Estado, así como por el uso o aprovechamiento de bienes de dominio público, y


"III. Contribuciones especiales son las prestaciones económicas fijadas por ley con carácter obligatorio, a cargo de las personas físicas y morales que reciban un beneficio particular producido por la ejecución de una obra pública."


109. Por su parte, la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, en su artículo 228-H, ubicado en el capítulo tercero, denominado "Por servicio de alumbrado público", dispone lo siguiente:


"Artículo 228-H. El objeto de este derecho será el servicio de alumbrado público que se preste en las calles, plazas, jardines y todos aquellos lugares de uso común, y los ingresos que se perciban por su recaudación se destinarán al pago de dicho servicio y en su caso, a su mantenimiento y mejoramiento, en colaboración con los contribuyentes beneficiados."


110. Asimismo, el artículo 228-I de la Ley de Hacienda referida establece lo siguiente:


"Artículo 228-I. La tarifa mensual correspondiente al derecho de alumbrado público, será la obtenida como resultado de dividir el costo anual global actualizado por el Municipio en la prestación de este servicio, entre el número de usuarios registrados ante la Comisión Federal de Electricidad y el número de predios rústicos y urbanos detectados que no estén registrados en la Comisión Federal de Electricidad. El resultado será dividido entre doce y el importe que resulte de esta operación será el que se cobre en cada recibo que expida la Comisión Federal de Electricidad.


"Se entiende como costo anual global actualizado la suma de los montos de los últimos 12 meses de los siguientes conceptos:


"I. El gasto realizado por el Municipio para el otorgamiento del servicio de alumbrado público;


"II. El importe que la Comisión Federal de Electricidad facture por consumo de energía respecto del alumbrado público; y


"III. El ahorro energético en pesos que presente el Municipio.


"Para los efectos de los incisos anteriores, los últimos 12 meses son aquellos meses previos al mes de septiembre del año en el que se realiza el cálculo, incluyendo este último.


"La suma total antes referida será traída a valor presente tras la aplicación de un factor de actualización que se obtendrá dividiendo el Índice Nacional de Precios al Consumidor dado a conocer por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, o cualquier indicador que en su momento lo sustituya, correspondiente al mes de septiembre del año en que se realiza el cálculo, entre el Índice Nacional de Precios al Consumidor, o cualquier indicador que en su momento lo sustituya, correspondiente al mes de septiembre del año inmediato anterior.


(N. de E. véase fórmula en el P.O. de 22 de noviembre de 2019, páginas 23 Y 24).


"Adicionalmente el resultado del cálculo obtenido se dividirá entre el Factor de Ajuste Energético. Este factor se obtiene del promedio de los últimos 36 meses, de la inflación anual al mes de septiembre del año en que se realiza el cálculo. La inflación anual corresponde a la variación del Índice Nacional de Precios al Productor del sector de generación, transmisión y distribución de energía eléctrica, suministro de agua y de gas por ductos al consumidor final, contenido en el Índice de Mercancías y Servicios Finales, por origen publicado por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía o cualquier indicador que en su momento lo sustituya.


"Las facilidades administrativas de cobro deberán preverse en la ley de ingresos para cada Municipio.


"Los propietarios o poseedores de predios rústicos o urbanos que no estén registrados en la Comisión Federal de Electricidad, pagarán la tarifa resultante mencionada en este artículo, mediante el recibo que para tal efecto expida la Tesorería Municipal."


111. Lo hasta aquí expuesto permite afirmar que el hecho imponible de las contribuciones denominadas "derechos", lo constituye una actuación de los órganos del Estado a través del régimen de servicio público, o bien, el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la Nación; mientras que en el caso de los "impuestos" el hecho imponible está constituido por hechos o actos que, sin tener una relación directa con la actividad del ente público, ponen de manifiesto de manera relevante la capacidad contributiva del sujeto pasivo.


112. Cabe señalar que el hecho imponible de las contribuciones reviste un carácter especial entre los componentes que integran el tributo, toda vez que no sólo constituye el presupuesto para el nacimiento de la obligación tributaria, sino que además sirve como elemento de identificación del tributo, pues en una situación de normalidad evidencia e identifica la categoría de la contribución a la que pertenece. Esta situación de normalidad tiene como presupuesto la congruencia que debe existir entre dicho elemento y la base imponible, ya que mientras el primero ubica la situación, hecho, acto o actividad denotativa de capacidad contributiva, la segunda representa la magnitud cuantificable de dicha capacidad, erigiéndose en premisa para la determinación en cantidad líquida de la contribución.


113. En este sentido, el hecho imponible otorga efectos jurídicos a la actualización de determinada hipótesis, debido a que la situación, hecho, acto o actividad constituye un reflejo de la capacidad contributiva del sujeto que actualiza la mencionada hipótesis y no una consecuencia jurídica derivada de la voluntad del legislador de manera arbitraria.


114. Conforme a los anteriores razonamientos, resulta lógico concluir que el hecho imponible, al referirse a la capacidad contributiva del sujeto pasivo que lo actualiza, requiere de un elemento adicional para poder concretar el monto de la obligación tributaria, de manera que se respeta el principio de proporcionalidad tributaria en la medida en que exista congruencia entre el hecho imponible y la cuantificación de su magnitud, función esta última que le corresponde al elemento tributario conocido como base imponible. La exigencia de congruencia entre hecho imponible y base, además de ser un requisito de proporcionalidad, es también una cuestión de lógica interna de las contribuciones. De lo contrario, existiría imprecisión en torno a cuál es el aspecto objetivo efectivamente gravado y cuál es la categoría tributaria que efectivamente se regula, lo que inclusive puede incidir en la competencia de la autoridad legislativa, pues ésta puede carecer de facultades constitucionales para gravar determinado hecho o acto.


115. En efecto, la distorsión de la relación entre el hecho imponible y la base, lógicamente conduce a una imprecisión respecto del aspecto objetivo u objeto que pretendió gravar el legislador, pues mientras el hecho imponible atiende a un objeto, la base mide un objeto distinto; sin embargo, este conflicto debe resolverse atendiendo a la base imponible, en el que debe tomarse en cuenta que la base es el parámetro para determinar el monto que deberá cubrir el sujeto pasivo, pues es a la medida que representa a la que se aplica la tasa o tarifa y que revela el aspecto objetivo del hecho imponible gravado por el legislador.


116. Además de lo anterior, con algunas diferencias inherentes a la naturaleza de cada contribución, lo cierto es que todas ellas deben someterse al principio de legalidad tributaria y contar con los elementos mínimos para su existencia pues, inversamente, no serán consideradas dentro del marco de constitucionalidad y, en consecuencia, deberán ser expulsadas del sistema jurídico al que pertenezcan.


117. En el caso concreto, en el concepto de invalidez que se analiza, la accionante plantea la inconstitucionalidad de distintas Leyes de Ingresos municipales del Estado de Guanajuato, respecto a la contribución que deriva del servicio de alumbrado público por no contener todos los elementos esenciales de los derechos, en particular, la época de pago, mismo que resulta infundado conforme a los siguientes razonamientos:


118. Los artículos impugnados de las leyes de ingresos de los Municipios de A., Acámbaro, Apaseo el Alto, Atarjea, O., Pueblo Nuevo, P.d.R., Romita, Salamanca, S., S.D., S.F., Victoria y Xichú, todos de Guanajuato, establecen lo siguiente:


Ver artículos impugnados

119. Los preceptos reclamados señalan que los derechos por la prestación del servicio de alumbrado público, se causarán y liquidarán de conformidad con lo dispuesto por la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato y en las Leyes de Ingresos municipales reclamadas y con base en tarifas mensuales o bimestrales, según el periodo de facturación de la Comisión Federal de Electricidad. Además, precisa que los usuarios del servicio que no tengan cuenta con la comisión pagarán el derecho en los periodos y a través de los recibos que para tal efecto expida la Tesorería Municipal.


120. Toda vez que los preceptos reclamados señalan que los derechos se causarán y liquidarán de conformidad con lo dispuesto por la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado, en primer lugar, debe analizarse la naturaleza de la contribución, así como sus elementos.


121. La Ley de Hacienda de los Municipios del Estado de Guanajuato establece una contribución a la que otorga la naturaleza jurídica de derecho, cuyo objeto o hecho imponible, lo constituye la prestación del servicio de alumbrado público el cual, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 228-H, es el que el Municipio otorga a la comunidad en calles, plazas, jardines y otros lugares de uso común y los ingresos que se perciban por su recaudación se destinarán al pago de dicho servicio y en su caso, a su mantenimiento y mejoramiento, en colaboración con los contribuyentes beneficiados.


122. Además, el artículo 228-I de la ley referida, señala cómo se obtiene la tarifa mensual correspondiente al derecho por alumbrado público que será resultado de dividir el costo anual global actualizado por el Municipio en la prestación del servicio, entre el número de usuarios registrados en la Comisión Federal de Electricidad y el número de predios rústicos y urbanos detectados que no estén registrados en la comisión. El resultado será dividido entre doce y el importe que resulte será cobrado en cada recibo expedido por ésta. Además, el último párrafo del precepto señala que los propietarios o poseedores de predios rústicos o urbanos que no estén registrados en dicha comisión, pagarán la tarifa resultante mediante el recibo que para tal efecto expida la Tesorería Municipal.


123. De igual forma se establece en el último párrafo que las facilidades administrativas de cobro deberán preverse en la Ley de Ingresos de cada Municipio.


124. Por otra parte y, atendiendo al concepto de invalidez planteado, es importante destacar que el artículo 228-J establece que el derecho de alumbrado público se causará mensualmente y el pago se hará dentro de los primeros diez días siguientes al mes en que se cause el pago, cuando se haga en las oficinas de la Tesorería Municipal o en las instituciones autorizadas para tal efecto.


125. De los anteriores preceptos se desprenden los elementos integrantes del tributo analizado:


Sujetos: Los propietarios o poseedores de predios urbanos o rústicos ubicados en el área territorial municipal, estén o no registrados en la Comisión Federal de Electricidad.


Objeto: La prestación del servicio de alumbrado público para los habitantes del Municipio en calles, plazas, jardines y todos aquellos lugares de uso común.


Base: El costo global del servicio de alumbrado público.


Tarifa: El resultado de dividir el monto correspondiente a la base (costo global del servicio de alumbrado público), entre el número de usuarios registrados en la Comisión Federal de Electricidad y el número de predios rústicos y urbanos que no estén registrados en la comisión. El resultado será dividido entre doce y el importe que resulte de esta operación será el que se cobre en cada recibo que expida la comisión.(20)


Época de pago: El monto a pagar será cobrado, mensual o bimestral, en cada recibo expedido por la Comisión Federal de Electricidad, para el caso de los usuarios registrados y, en el caso de los propietarios o poseedores de predios rústicos o urbanos que no estén registrados ante dicha comisión, pagarán la cantidad resultante mediante el recibo que para tal efecto expida la Tesorería Municipal, dentro de los primeros diez días siguientes al mes en que se cause el pago.


126. Así, los preceptos reclamados regulan uno de los denominados "derechos por servicios", toda vez que establecen una contribución cuya actualización deriva de la prestación de un servicio por parte del Municipio; ello según se advierte además, de lo previsto en la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, pues el citado artículo 228-H, establece la obligación de pagar un derecho por la prestación del servicio de alumbrado público para los habitantes el Municipio, entendiéndose por tal servicio, el que el Municipio otorga a la comunidad en calles, plazas, jardines y otros lugares de uso común.


127. Sobre este aspecto, cabe puntualizar que no obstante la circunstancia de que difícilmente puede apreciarse la existencia de un servicio individualizado en un destinatario concreto y, más bien se trata de un servicio con carácter universal dirigido a los habitantes del Municipio, tomando en cuenta que el derecho por servicio es una especie de contribución que tiene su origen en la recepción por parte de los particulares de una actividad del Estado –en este caso de los Municipios–, por la cual se genera una relación entre sus habitantes obligados al pago y la administración de aquél, que justifica precisamente dicha remuneración por ese concepto, debe estimarse que al quedar fijada la base imponible para calcular dicha contribución conforme al costo global generado por la prestación del servicio otorgado por el ente público (Municipio), en efecto se trata de un derecho y no de un impuesto.


128. En ese entendido, debe tenerse en consideración con relación a los derechos fiscales que: a) conforme al principio de proporcionalidad tributaria que los rige, éste se funda, generalmente, en que el monto de las cuotas o tarifas respectivas guarden una correspondencia razonable con el costo del servicio que presta el ente público (Municipio); b) el costo que para éste tenga la ejecución del servicio; y, c) la correspondencia entre dicho costo y el monto de la cuota o tarifa no debe entenderse como en derecho privado, de manera que el precio corresponda exactamente al valor del servicio prestado, pues los servicios públicos se otorgan en función del interés general y sólo secundariamente en el de los particulares.


129. De todo lo expuesto, puede advertirse que contrario a lo manifestado por la accionante, los preceptos reclamados no violan el principio de legalidad tributaria, ya que los elementos del tributo se encuentran contenidos en las disposiciones citadas de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato y en las leyes de ingresos reclamadas, sin que el principio de legalidad exija que tales elementos se consignen en una determinada ley, sino sólo que se establezcan en ley. De ahí que no es contrario a dicho principio el que las normas reclamadas no establezcan la época de pago, pues ello se establece en la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato.


130. En particular, en el artículo 228-J de la referida ley que señala que el derecho de alumbrado público se causara mensualmente y el pago se hará dentro de los primeros diez días siguientes al mes en que se cause cuando se haga en las oficinas de la Tesorería o instituciones autorizadas. Además, para los usuarios con cuenta con la Comisión Federal de Electricidad los preceptos reclamados señalan que la tarifa se pagará ya sea mensual o bimestralmente, dependiendo del periodo de facturación.


131. Por lo anterior, como se adelantó, resulta infundado el concepto de invalidez pues los preceptos reclamados no violan el principio de legalidad tributaria(21) tutelado por el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, pues como quedó precisado los elementos esenciales de la contribución están definidos en la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato y en las leyes impugnadas, de modo que se puede conocer con certeza, y de forma particular la época de pago, por lo que no queda margen para la arbitrariedad de las autoridades exactoras. Tampoco son contrarios los preceptos impugnados al derecho de seguridad jurídica(22) que deriva del artículo 16 de la Constitución Federal, pues precisamente de la lectura sistemática de las disposiciones referidas, se advierte que el contribuyente sabe a qué atenerse.


132. Sin que resulte aplicable al caso lo sostenido por este Tribunal Pleno al resolver las acciones de inconstitucionalidad 21/2012, 22/2012 y 7/2013, 18/2018, 27/2018 y 20/2019, pues en esos casos, la invalidez de los preceptos impugnados se declaró porque fijaban como base para la cuantificación del derecho por concepto de alumbrado público el consumo de energía eléctrica, o bien hacían referencia a éste, lo que no se actualiza en este caso como quedó precisado.


VII. EFECTOS


133. Las declaratorias de invalidez decretadas en la presente sentencia surtirán efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de la presente ejecutoria al Congreso del Estado de Guanajuato. Aunado a ello, tomando en cuenta que la declaratoria de invalidez recae sobre disposiciones generales de vigencia anual, en lo futuro el Congreso del Estado de Guanajuato deberá abstenerse de incurrir en los mismos vicios de inconstitucionalidad en términos de lo resuelto en el presente fallo, respecto de las normas que fueron declaradas inválidas.


134. Asimismo, deberá notificarse la presente sentencia a todos los Municipios involucrados, por ser las autoridades encargadas de la aplicación de las leyes de ingresos cuyas disposiciones fueron invalidadas.


135. Por lo expuesto y fundado, se


RESUELVE:


PRIMERO.—Es procedente y parcialmente fundada la presente acción de inconstitucionalidad.


SEGUNDO.—Se declara la invalidez de los artículos 29, fracciones I y II, de los Municipios de A. y S.D. de la Unión; 30, fracciones I y II, de los Municipios de Acámbaro y Pueblo Nuevo; 32, fracciones I y II, de los Municipios de Apaseo el Alto y Salamanca; 25, fracciones I y II, de los Municipios de O. y Xichú; 26, fracciones I y II, del Municipio de Romita; 27, incisos a) y b) ,del Municipio de Uriangato; y 31, fracciones I y II, del Municipio de Victoria, todos del Estado de Guanajuato para el ejercicio fiscal de dos mil veinte.


TERCERO.—Se reconoce la validez de los artículos 15, último párrafo, de los Municipios de A., O. y Victoria; 33, último párrafo, de los Municipios de Acámbaro, Apaseo el Alto y P.d.R.; 19, último párrafo, del Municipio de Atarjea; 31, último párrafo, de los Municipios de Pueblo Nuevo y S.D. de la Unión; 32, último párrafo, de los Municipios de Romita y S.F.; 36, último párrafo, del Municipio de Salamanca; 34, último párrafo, del Municipio de S.; y 13, último párrafo, del Municipio de Xichú, todos del Estado de Guanajuato para el ejercicio fiscal de dos mil veinte.


CUARTO.—Las declaraciones de invalidez decretadas en este fallo surtirán sus efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de esta sentencia al Congreso del Estado de Guanajuato y conforme a los efectos vinculatorios hacia el futuro a ese órgano legislativo, precisados en el apartado VII de esta ejecutoria.


QUINTO.—P. esta resolución en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Guanajuato, así como en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.


N.; por medio de oficio a las partes y a los Municipios del Estado de Guanajuato y archívese el expediente como concluido.


Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:


En relación con el punto resolutivo primero:


Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S. con reserva de criterio en cuanto a la legitimación, A.M., P.R., P.H., R.F., L.P. con reserva de criterio en cuanto a la legitimación, P.D. y presidente Z.L. de L., respecto de los apartados I, II, III, IV y V relativos, respectivamente, al trámite, a la competencia, a la oportunidad, a la legitimación y a las causas de improcedencia. El Ministro L.P. anunció voto concurrente.


En relación con el punto resolutivo segundo:


Se aprobó por mayoría de diez votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.H., R.F. con consideraciones adicionales, L.P. en contra del párrafo noventa, P.D. por razones diversas y presidente Z.L. de L., respecto del apartado VI, relativo al estudio, en su subapartado A, denominado "Derecho de acceso a la información pública", consistente en declarar la invalidez de los artículos 29, fracción I, de las Leyes de Ingresos para los Municipios de A. y S.D. de la Unión; 30, fracción I, de las Leyes de Ingresos para los Municipios de Acámbaro y Pueblo Nuevo; 32, fracción I, de la Ley de Ingresos para el Municipio de Apaseo el Alto; 26, fracción I, de la Ley de Ingresos para el Municipio de Romita; 27, inciso a), de la Ley de Ingresos para el Municipio de Uriangato; y 31, fracción I, de la Ley de Ingresos para el Municipio de Victoria, todos del Estado de Guanajuato, para el ejercicio fiscal de 2020, publicadas en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el veintisiete de diciembre de dos mil diecinueve. El Ministro P.R. votó en contra.


Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., R.F. con consideraciones adicionales, L.P. en contra del párrafo noventa, P.D. por razones diversas y presidente Z.L. de L., respecto del apartado VI, relativo al estudio, en su subapartado A, denominado "Derecho de acceso a la información pública", consistente en declarar la invalidez de los artículos 29, fracción II, de las Leyes de Ingresos para los Municipios de A. y S.D. de la Unión; 30, fracción II, de las Leyes de Ingresos para los Municipios de Acámbaro y Pueblo Nuevo; 32, fracción II, de la Ley de Ingresos para el Municipio de Apaseo el Alto; 25, fracciones I y II, de las Leyes de Ingresos para los Municipios de O. y Xichú; 26, fracción II, de la Ley de Ingresos para el Municipio de Romita; 32, fracciones I y II, de la Ley de Ingresos para el Municipio de Salamanca; 27, inciso b), de la Ley de Ingresos para el Municipio de Uriangato; y 31, fracción II, de la Ley de Ingresos para el Municipio de Victoria, todos del Estado de Guanajuato, para el ejercicio fiscal de 2020, publicadas en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el veintisiete de diciembre de dos mil diecinueve.


En relación con el punto resolutivo tercero:


Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del apartado VI, relativo al estudio, en su subapartado B, denominado "Derechos por alumbrado público", consistente en reconocer la validez de los artículos 15, párrafo último, de las Leyes de Ingresos para los Municipios de A., O. y Victoria; 33, párrafo último, de las Leyes de Ingresos para los Municipios de Acámbaro, Apaseo el Alto y P.d.R.; 19, párrafo último, de la Ley de Ingresos para el Municipio de Atarjea; 31, párrafo último, de las Leyes de Ingresos para los Municipios de Pueblo Nuevo y S.D. de la Unión; 32, párrafo último, de las Leyes de Ingresos para los Municipios de Romita y S.F.; 36, párrafo último, de la Ley de Ingresos para el Municipio de Salamanca; 34, párrafo último, de la Ley de Ingresos para el Municipio de S.; y 13, párrafo último, de la Ley de Ingresos para el Municipio de Xichú, todos del Estado de Guanajuato, para el ejercicio fiscal de 2020, publicadas en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el veintisiete de diciembre de dos mil diecinueve.


En relación con el punto resolutivo cuarto:


Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del apartado VII, relativo a los efectos, consistente en: 1) determinar que la declaración de invalidez decretada surtirá sus efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de esta sentencia al Congreso del Estado de Guanajuato y 2) vincular al Congreso del Estado de Guanajuato a que, en lo futuro y tratándose de disposiciones generales de vigencia anual, se abstenga de incurrir en los mismos vicios de inconstitucionalidad detectados.


En relación con el punto resolutivo quinto:


Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..


En relación con el pie de los puntos resolutivos:


Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del apartado VII, relativo a los efectos, consistente en: 3) determinar que esta sentencia deberá notificarse a todos los Municipios involucrados, por ser las autoridades encargadas de la aplicación de las leyes de ingresos cuyas disposiciones fueron invalidadas.


El Ministro presidente Z.L. de L. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.


Nota: Esta sentencia también aparece publicada en el Diario Oficial de la Federación del 22 de abril de 2021.


Las tesis de rubros: "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS LEGISLATIVOS. LOS PODERES QUE INTERVIENEN EN SU FORMACIÓN NO ESTAN OBLIGADOS A EXPLICARLOS." y "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA." citadas en esta sentencia, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volúmenes 139-144, Primera Parte, página 134 y 181-186, Primera Parte, página 239, con números de registro digital: 232537 y 232351, respectivamente.


Las tesis de jurisprudencia y aislada, 3a./J. 18/91, P./J. 3/98, P.X., 1a./J. 41/2007, P./J. 136/2009 y 1a./J. 132/2011 (9a.) citadas en esta sentencia, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, T.V., abril de 1991, página 24, y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomos VII, enero de 1998, página 54; XXIII, mayo de 2006, página 14; XXV, mayo de 2007, página 361; XXXI, enero de 2010, página 21 y Décima Época, Libro III, Tomo 3, diciembre de 2011, página 2077, con números de registro digital: 207014, 196933, 175060, 172518, 165438 y 160577, respectivamente.


Las tesis aisladas 2a. CX/2013 (10a.) y 2a. XXIX/2017 (10a.) citadas en esta sentencia, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación de los viernes 10 de enero de 2014 a las 14:17 horas y 10 de marzo de 2017 a las 10:13 horas, así como en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libros 2, Tomo II, enero de 2014, página 1589 y 40, Tomo II, marzo de 2017, página 1404, con números de registro digital: 2005254 y 2013890, respectivamente.








________________

1. Acción de inconstitucionalidad 88/2020. Páginas 1 a 36.


2. I.. Página 79.


3. I.. Páginas 117 a 177. Informe entregado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el doce de marzo de dos mil veinte.


4. I.. Páginas 178 a 218. Informe entregado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el doce de marzo de dos mil veinte.


5. Proveído de seis de julio de dos mil veinte.


6. Dicho criterio fue sostenido por el Tribunal Pleno, al resolver las acciones de inconstitucionalidad 18/2018 y 27/2018, por mayoría de seis votos, en el tema de legitimación, en sesión del cuatro de diciembre de dos mi dieciocho. Así como al resolver la acción de inconstitucionalidad 20/2019, por mayoría de diez votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S. con reservas en cuanto a la legitimación, A.M., P.R., P.H., L.P. con reservas en cuanto a la legitimación, P.D. y presidente Z.L. de L..


7. Resuelta en sesión de veintiocho de noviembre de dos mil diecisiete.


8. Resuelta en sesión de seis de diciembre de dos mil dieciocho.


9. Resuelta en sesión de veintiuno de noviembre de dos mil diecinueve.


10. Resuelta en sesión de veintiséis de septiembre de dos mil diecinueve.


11. Resuelta el treinta de septiembre de dos mil diecinueve.


12. Resuelta en sesión de tres de septiembre de dos mil diecinueve.


13. "Artículo 6o. La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, la vida privada o los derechos de terceros, provoque algún delito, o perturbe el orden público; el derecho de réplica será ejercido en los términos dispuestos por la ley. El derecho a la información será garantizado por el Estado.

"Toda persona tiene derecho al libre acceso a información plural y oportuna, así como a buscar, recibir y difundir información e ideas de toda índole por cualquier medio de expresión. ...

"Para efectos de lo dispuesto en el presente artículo se observará lo siguiente:

"A. Para el ejercicio del derecho de acceso a la información, la Federación y las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, se regirán por los siguientes principios y bases: ...

"III. Toda persona, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su utilización, tendrá acceso gratuito a la información pública, a sus datos personales o a la rectificación de éstos. ..."


14. "Artículo 17. El ejercicio del derecho de acceso a la información es gratuito y sólo podrá requerirse el cobro correspondiente a la modalidad de reproducción y entrega solicitada.

"En ningún caso los ajustes razonables que se realicen para el acceso de la información de solicitantes con discapacidad, será con costo a los mismos."


15. "Artículo 141. En caso de existir costos para obtener la información, deberán cubrirse de manera previa a la entrega y no podrán ser superiores a la suma de:

"I. El costo de los materiales utilizados en la reproducción de la información;

"II. El costo de envío, en su caso, y

"III. El pago de la certificación de los documentos, cuando proceda.

"Las cuotas de los derechos aplicables deberán establecerse en la Ley Federal de Derechos, los cuales se publicarán en los sitios de internet de los sujetos obligados. En su determinación se deberá considerar que los montos permitan o faciliten el ejercicio del derecho de acceso a la información, asimismo se establecerá la obligación de fijar una cuenta bancaria única y exclusivamente para que el solicitante realice el pago íntegro del costo de la información que solicitó.

"Los sujetos obligados a los que no les sea aplicable la Ley Federal de Derechos deberán establecer cuotas que no deberán ser mayores a las dispuestas en dicha ley.

"La información deberá ser entregada sin costo, cuando implique la entrega de no más de veinte hojas simples. Las unidades de transparencia podrán exceptuar el pago de reproducción y envío atendiendo a las circunstancias socioeconómicas del solicitante."


16. Cuyo texto es el siguiente: "Si se declara la invalidez del acto impugnado en una acción de inconstitucionalidad, por haber sido fundado uno de los conceptos de invalidez propuestos, se cumple el propósito de este medio de control constitucional y resulta innecesario ocuparse de los restantes argumentos relativos al mismo acto.". Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., junio de dos mil cuatro, página 863 y registro digital: 181398.


17 "Artículo 13. Es objeto de este derecho la prestación del servicio de alumbrado público para los habitantes del Municipio. Se entiende por servicio de alumbrado público el que el Municipio otorga a la comunidad en calles, plazas, jardines y otros lugares de uso común.

"La tarifa correspondiente al derecho de alumbrado público, será por la prestación de este servicio, entre el número de usuarios registrados en la Comisión Federal de Electricidad. El importe se cobrará en cada recibo que la CFE expida.

"Los propietarios o poseedores de predios rústicos o urbanos que no estén registrados en la Comisión Federal de Electricidad, pagarán la tarifa resultante mencionada en el párrafo anterior, mediante el recibo que para tal efecto expida la Tesorería Municipal.

"En este servicio se cobrará un máximo del 3% sobre el consumo de energía eléctrica doméstica, y el 2% sobre el consumo comercial."


18. Constitución Federal. "Artículo 31. Son obligaciones de los mexicanos: ...

"IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como de los Estados, de la Ciudad de México y del Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes."


19. Los elementos esenciales de toda contribución son: sujeto, hecho imponible, base imponible, tasa o tarifa y época de pago, los cuales pueden explicarse de la manera siguiente:

a) Sujeto: La persona física o moral que actualiza el hecho imponible, quedando vinculada de manera pasiva por virtud del nacimiento de la obligación jurídico-tributaria.

b) Hecho Imponible: Es el presupuesto de naturaleza jurídica o económica fijado por la ley para configurar cada tributo y de cuya realización depende el nacimiento de la obligación tributaria; es el hecho definidor o configurador que identifica a cada tributo, más aún, que legitima la imposición en cuanto a que sólo por su realización puede producirse la sujeción al tributo. El hecho imponible debe ser, en todos los casos, un elemento fijado por la ley; se trata siempre de un hecho de naturaleza jurídica, creado y definido por la norma, y que no existe hasta que ésta lo ha descrito o tipificado.

c) Base Imponible: La magnitud o valor representativo de la riqueza constitutiva del elemento objetivo del hecho imponible, que sirve para la determinación líquida del crédito fiscal, una vez que se aplica a dicho concepto la tasa o tarifa.

d) Tasa o Tarifa: Es la cantidad porcentual o determinada que se aplica sobre la base imponible para efecto de obtener como resultado la determinación del crédito fiscal.

e) Época de Pago: Momento o plazo dentro del cual la obligación es exigible y por tanto debe ser cubierta por el sujeto pasivo de la obligación tributaria.

Al respecto, debe decirse que aun cuando la última parte del primer párrafo del artículo 5o. del Código Fiscal de la Federación señala como elementos del tributo al sujeto, objeto, base, y a la tasa o tarifa, debe entenderse que el término "objeto" se refiere a un aspecto más complejo de los elementos del tributo, denominado hecho imponible y, en particular, a su aspecto objetivo, esto es, la riqueza manifestada a través de la realización del supuesto previsto en ley.


20. Cabe precisar que si bien los preceptos reclamados de las leyes de ingresos impugnadas establecen una tarifa mensual y bimestral es el resultado de esta forma de calcular, pues los preceptos reclamados señalan expresamente que "... los derechos por la prestación del servicio de alumbrado público se causarán y liquidarán de conformidad por la Ley de Hacienda para los Municipios de Guanajuato y el presente ordenamiento, y con base en la siguiente: tarifa ...".


21. Jurisprudencia P./J. 106/2006, Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, octubre de dos mil seis, página 5, de rubro y texto: "LEGALIDAD TRIBUTARIA. ALCANCE DE DICHO PRINCIPIO EN RELACIÓN CON EL GRADO DE DEFINICIÓN QUE DEBEN TENER LOS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DEL IMPUESTO. El principio de legalidad tributaria contenido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, exige que sea el legislador, y no las autoridades administrativas, quien establezca los elementos constitutivos de las contribuciones, con un grado de claridad y concreción razonable, a fin de que los gobernados tengan certeza sobre la forma en que deben atender sus obligaciones tributarias, máxime que su cumplimiento defectuoso tiende a generar actos de molestia y, en su caso, a la emisión de sanciones que afectan su esfera jurídica. Por ende, la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, tratándose de la definición de alguno de los componentes del tributo, ha declarado violatorios del principio de legalidad tributaria aquellos conceptos confusos o indeterminables para definir los elementos de los impuestos; de ahí que el legislador no pueda prever fórmulas que representen, prácticamente, la indefinición absoluta de un concepto relevante para el cálculo del tributo, ya que con ellos se dejaría abierta la posibilidad de que sean las autoridades administrativas las que generen la configuración de los tributos y que se produzca el deber de pagar impuestos imprevisibles, o bien que se origine el cobro de impuestos a título particular o que el contribuyente promedio no tenga la certeza de la forma en que debe contribuir al gasto público."


22. Jurisprudencia 1a./J. 139/2012 (10a.), Décima Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XVI, Tomo 1, enero de dos mil trece, página 437, de rubro y texto: "SEGURIDAD JURÍDICA EN MATERIA TRIBUTARIA. EN QUÉ CONSISTE. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que el principio de seguridad jurídica consagrado en la Constitución General de la República, es la base sobre la cual descansa el sistema jurídico mexicano, de manera tal que lo que tutela es que el gobernado jamás se encuentre en una situación de incertidumbre jurídica y, por tanto, en estado de indefensión. En ese sentido, el contenido esencial de dicho principio radica en ‘saber a qué atenerse’ respecto de la regulación normativa prevista en la ley y a la actuación de la autoridad. Así, en materia tributaria debe destacarse el relevante papel que se concede a la ley (tanto en su concepción de voluntad general, como de razón ordenadora) como instrumento garantizador de un trato igual (objetivo) de todos ante la ley, frente a las arbitrariedades y abusos de la autoridad, lo que equivale a afirmar, desde un punto de vista positivo, la importancia de la ley como vehículo generador de certeza, y desde un punto de vista negativo, el papel de la ley como mecanismo de defensa frente a las posibles arbitrariedades de los órganos del Estado. De esta forma, las manifestaciones concretas del principio de seguridad jurídica en materia tributaria, se pueden compendiar en la certeza en el derecho y la interdicción de la arbitrariedad o prohibición del exceso; la primera, a su vez, en la estabilidad del ordenamiento normativo, suficiente desarrollo y la certidumbre sobre los remedios jurídicos a disposición del contribuyente, en caso de no cumplirse con las previsiones del ordenamiento; y, la segunda, principal, más no exclusivamente, a través de los principios de proporcionalidad y jerarquía normativa, por lo que la existencia de un ordenamiento tributario, partícipe de las características de todo ordenamiento jurídico, es producto de la juridificación del fenómeno tributario y su conversión en una realidad normada, y tal ordenamiento público constituirá un sistema de seguridad jurídica formal o de ‘seguridad a través del derecho’."

Esta sentencia se publicó el viernes 20 de agosto de 2021 a las 10:28 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, las consideraciones que contiene, aprobadas por 8 votos o más, en términos de lo dispuesto en el artículo 43 de la respectiva Ley Reglamentaria, se consideran de aplicación obligatoria a partir del lunes 23 de agosto de 2021, para los efectos previstos en el punto noveno del Acuerdo General Plenario 1/2021.

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