Ejecutoria num. 47/2021 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 10-11-2023 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 47/2021. MUNICIPIO DE MEDELLÍN DE BRAVO, VERACRUZ. 14 DE NOVIEMBRE DE 2022. PONENTE: J.L.P.. SECRETARIO: A.N.M..

ÍNDICE TEMÁTICO

Actos impugnados: Diversas disposiciones de la Ley Número 843 del Sistema Estatal de Seguridad Pública para el Estado de Veracruz de I. de la Llave.

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Ciudad de México. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al catorce de noviembre de dos mil veintidós, emite la siguiente:

SENTENCIA

Mediante la que se resuelve la controversia constitucional 47/2021, promovida por el Municipio de Medellín de Bravo, Veracruz, contra los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Veracruz.

ANTECEDENTES Y TRÁMITE DE LA DEMANDA

1. Publicación de la ley impugnada. El uno de marzo de dos mil veintiuno se publicó en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz la Ley Número 843 del Sistema Estatal de Seguridad Pública para el Estado de Veracruz de I. de la Llave (en lo sucesivo la "Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz").

2. Promoción de la controversia constitucional. Inconforme con el contenido de este ordenamiento legal, el trece de abril de dos mil veintiuno el Municipio de Medellín de Bravo, Veracruz, a través de su síndica promovió controversia constitucional en contra de los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Veracruz.

3. Conceptos de invalidez. En su demanda el Municipio actor hizo valer, en esencia, cuatro argumentos distintos.(1)

a. Primero, sostuvo que la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz condicionaba indebidamente el ejercicio de los fondos de ayuda federal y estatal para la seguridad pública del Municipio al prever la celebración de convenios con los órdenes de gobierno aportantes y la obligación de rendir informes de gasto a la autoridad estatal. En su concepto, esto vulneraba el principio de libre administración hacendaria municipal y el ejercicio de sus atribuciones constitucionales originarias en materia de seguridad pública en un plano de coordinación con la Federación y el Estado de Veracruz, además de que las medidas legislativas carecían de fundamentación y motivación.

b. Segundo, alegó que ese ordenamiento legal permitía a los policías municipales romper con el principio de preservación de la prueba, pues se les facultaba para destruir cualquier videograbación realizada en el lugar de los hechos en caso de que no fuera solicitada por alguna autoridad competente, en lugar de prever que ese material fuera incorporado en el informe policial homologado previsto en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública (en lo sucesivo la "ley general"). En su opinión, esto vulneraba los derechos humanos al debido proceso, la seguridad jurídica, la justicia pronta y la legalidad que las policías municipales debían respetar al ejercer sus atribuciones originarias en materia de seguridad pública.

c. Tercero, adujo que la ley impugnada tipificaba diversos delitos que se encontraban previstos ya en la ley general, lo que podía suscitar un conflicto competencial entre el Congreso del Estado de Veracruz y el Congreso de la Unión, por un lado, así como entre los tribunales del Estado de Veracruz y los del Poder Judicial de la Federación, por el otro.

d. Por último, argumentó que en el capítulo IX de la ley impugnada, referido a la Unidad de Inteligencia Patrimonial y Económica del Estado de Veracruz, no se reglamentaban disposiciones del artículo 21 constitucional o de la ley general y sí, en cambio, se invadían las atribuciones legales de la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Servicio de Administración Tributaria.

4. Trámite y admisión. El cuatro de mayo de dos mil veintiuno el Ministro presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar el expediente relativo a la controversia constitucional, registrarla con el número 47/2021 y turnarla al M.J.L.P. para que se encargara de instruir el procedimiento correspondiente.(2)

5. El diecisiete de junio siguiente el Ministro instructor admitió a trámite la demanda.(3) En primer lugar, tuvo como autoridades demandadas a los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Veracruz, ordenó emplazarlos a juicio para que formularan su contestación y les requirió para que al hacerlo, remitieran copia certificada tanto de los antecedentes legislativos de las normas impugnadas como del Periódico Oficial que contuviera su publicación. En segundo lugar, resolvió no tener como terceros interesados en la controversia constitucional al resto de los Municipios del Estado de Veracruz, pues en el supuesto de que la sentencia de fondo declarara la invalidez de las normas impugnadas, la decisión no tendría efectos sobre ellos. Finalmente, ordenó dar vista a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal para que realizaran las manifestaciones que les correspondieran.

6. Contestación a la demanda. El treinta y uno de agosto de dos mil veintiuno los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Veracruz presentaron sendos escritos donde dieron contestación a la demanda.(4) Éstos fueron agregados al expediente mediante autos de ocho y nueve de septiembre del mismo año.(5)

7. Audiencia pública, alegatos y cierre de instrucción. El veintiséis de octubre de dos mil veintiuno se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en lo sucesivo la "ley reglamentaria"). En ella se hizo la relación de los autos, se tuvieron por admitidas las pruebas ofrecidas por las partes y se señaló que no presentaron alegatos.(6) En consecuencia, el veintiocho de octubre siguiente se declaró cerrada la instrucción y se colocó el expediente en Estado de resolución.(7)

I. COMPETENCIA

8. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional en términos de lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en lo sucesivo "la Constitución Federal");(8) 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,(9) así como en los puntos segundo, fracción I, y quinto del Acuerdo General Plenario Número 5/2013,(10) pues se trata de un conflicto entre un Municipio y una entidad federativa, en el que se plantea la inconstitucionalidad de diversas disposiciones de carácter general.

9. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de nueve votos.

II. PRECISIÓN DE LAS NORMAS IMPUGNADAS

10. En términos de lo dispuesto en la fracción I del artículo 41 de la ley reglamentaria,(11) procede, en primer lugar, fijar las normas generales objeto de la controversia y la apreciación de las pruebas para tener por demostrada su existencia.

11. De la lectura integral de la demanda se desprende que en el presente asunto se señalan como normas generales impugnadas los artículos 1, 2, 12, 13, 16, 17, 18, 23, 45, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77, 89, 94, 95, 245, 280, 394, 395, 396, 397 y 398 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz, publicada en la Gaceta Oficial de esa entidad federativa el uno de marzo de dos mil veintiuno. La existencia de estos preceptos legales se tiene por demostrada con la presentación de la copia certificada del ejemplar de la referida publicación oficial correspondiente a esa fecha.(12)

12. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de nueve votos.

III. LEGITIMACIÓN

13. Legitimación activa. El primer párrafo del artículo 11 de la ley reglamentaria(13) dispone que el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo. En el presente asunto la demanda fue suscrita por H.N.S., en su carácter de síndica única del Ayuntamiento de Medellín de Bravo, Veracruz, quien demostró tener tal cargo con la presentación de copia certificada del acta de la primera sesión solemne de ese órgano de gobierno municipal, celebrada el uno de enero de dos mil dieciocho.(14) Toda vez que, en términos del artículo 37, fracciones I y II, de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz,(15) el síndico tiene expresamente la atribución de representar a los Municipios en los procedimientos jurisdiccionales, debe tenerse por acreditada la legitimación activa.

14. Legitimación pasiva. El artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria(16) dispone que tendrá el carácter de demandado en la controversia constitucional la entidad, Poder u órgano que hubiere pronunciado el acto que sea objeto de la impugnación. Dado que en la tramitación del presente asunto se tuvieron como partes demandadas a los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Veracruz, en términos del citado artículo 11 de la ley reglamentaria(17) procede analizar la personería de cada uno de los funcionarios que comparecen en representación de tales autoridades.

15. En primer lugar, en representación del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz compareció E.P.C.B. en su carácter de secretario de Gobierno del Estado. Esta calidad fue acreditada con la copia certificada de su nombramiento.(18) Toda vez que en términos del artículo 15, fracción XXXII, del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobierno del Estado de Veracruz,(19) dicho funcionario tiene la representación jurídica del Gobierno del Estado y del gobernador, es claro que se encuentra legitimado para comparecer en esta controversia en representación del Ejecutivo Estatal.

16. Por otro lado, en representación del Congreso del Estado de Veracruz compareció L.A.J. en su carácter de directora de Servicios Jurídicos del Congreso del Estado. Esta calidad fue acreditada con copias certificadas de su nombramiento y de la delegación en su favor de la representación jurídica del Congreso del Estado por parte de la presidenta de la Mesa Directiva de ese órgano legislativo.(20) Puesto que el artículo 24 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de Veracruz dispone que el presidente de la Mesa Directiva del Congreso tiene la atribución de representar legalmente al Congreso del Estado y de delegar tal función al servidor público que designe mediante acuerdo escrito,(21) dicha funcionaria sí está legitimada para comparecer en la presente controversia constitucional.

17. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de nueve votos.

IV. OPORTUNIDAD

18. El artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria(22) dispone que la impugnación de normas generales en una controversia constitucional debe hacerse dentro de los treinta días siguientes contados a partir de su fecha de publicación, o bien, del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia. En la presente controversia constitucional se impugnaron diversos artículos de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz con motivo de su publicación en la Gaceta Oficial del Estado el uno de marzo de dos mil veintiuno, por lo que el plazo de impugnación transcurrió del dos de marzo de dos mil veintiuno al dieciséis de abril siguiente.(23) Toda vez que la demanda de controversia constitucional fue depositada en las oficinas del Servicio Postal Mexicano en Medellín de Bravo, Veracruz, el trece de abril de dos mil veintiuno,(24) debe concluirse que su promoción es oportuna.

19. No es obstáculo para llegar a esta conclusión que el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz señale que la demanda fue presentada de forma extemporánea al haber sido recibida en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte el veintisiete de abril de dos mil veintiuno.(25) Contra lo que sugiere la parte demandada, conforme al artículo 8o. de la ley reglamentaria, cuando las partes radiquen fuera del lugar de residencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, las promociones pueden ser presentadas por la vía postal y se tendrán por presentadas en tiempo si: i) son depositadas en las oficinas de correos en pieza certificada con acuse de recibo; ii) el depósito se realiza en las oficinas de correos ubicadas en el lugar de residencia de las partes y iii) el depósito se hace dentro de los plazos legales.(26)

20. De las constancias que obran en el expediente se advierte que el Municipio actor cumplió con todos esos requisitos legales, pues la demanda fue presentada en pieza certificada con acuse de recibo en la oficina de correos ubicada en Medellín de Bravo, Veracruz, y esto sucedió tres días antes de que venciera el plazo para su promoción.(27) En esta tesitura, debe concluirse que la demanda fue presentada dentro del plazo legal y, por consiguiente, debe desestimarse la causa de improcedencia invocada en ese sentido.

21. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de nueve votos.

V. CAUSAS DE IMPROCEDENCIA

22. Corresponde ahora analizar si respecto de las normas impugnadas se actualiza alguna causa de improcedencia –ya sea advertida de oficio por esta Suprema Corte o bien, invocada por las partes demandadas– que impidiera la resolución de fondo del presente asunto.

V.1. Ausencia de causa de pedir y de conceptos de invalidez

23. Independientemente de las diversas causas de improcedencia que las partes demandadas pudieran haber hecho valer en relación con las normas generales impugnadas, esta Suprema Corte advierte de oficio que respecto de los artículos 1, 2, 12, 13, 23, 45, 77, 89, 245, 280 y 394 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz, se actualiza la causa de improcedencia prevista en los artículos 19, fracción IX, y 22, fracción VII, de la ley reglamentaria,(28) pues el promovente no formuló algún concepto de invalidez contra tales disposiciones.

24. De una lectura integral del escrito de demanda, se advierte que si bien el Municipio actor señala expresamente dichos preceptos legales como normas impugnadas en la controversia constitucional,(29) no esgrime un solo argumento para demostrar que aquéllos generan afectación en sus atribuciones constitucionales originarias o bien a derechos humanos íntimamente vinculados con ellas. Simplemente enuncia tales artículos al inicio de su escrito como parte de la norma general cuya invalidez se reclama, o los transcribe a la letra antes de exponer algunos de los conceptos de invalidez, pero en ningún momento hace referencia a su contenido en la argumentación; ni siquiera de manera tangencial.

25. Y toda vez que en términos de los precedentes del Tribunal Pleno, al no haber una mínima causa de pedir constitucional en relación con algún precepto señalado como norma impugnada en la demanda, "cualquier pronunciamiento de constitucionalidad sería de oficio y no en suplencia de la queja ni por corrección de error",(30) esta Suprema Corte se encuentra impedida para analizar su validez constitucional en el presente asunto. En consecuencia, en términos del artículo 20, fracción II, de la ley reglamentaria,(31) debe sobreseerse en la controversia constitucional respecto de los artículos 1, 2, 12, 13, 23, 45, 77, 89, 245, 280 y 394 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz.

26. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por mayoría de ocho votos.

V.2. Falta de interés legítimo del promovente

27. Por otra parte, tanto el Poder Ejecutivo como el Poder Legislativo de Veracruz sostienen que el promovente carece de interés legítimo para impugnar la validez constitucional de los artículos 71 a 76 y 395 a 398 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz porque, a su juicio, respecto de los preceptos impugnados no se aduce algún perjuicio en la esfera de atribuciones constitucionales originarias del Municipio actor.(32) Como se explica a continuación, la causa de improcedencia invocada por las autoridades demandadas se actualiza en relación con todos estos artículos impugnados.

28. Es criterio reiterado del Tribunal Pleno que en las controversias constitucionales previstas en el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, los entes legitimados para promover el medio de impugnación carecen de interés legítimo para proteger la esfera competencial de otros órdenes de gobierno. La Suprema Corte ha explicado que para que una violación constitucional pueda ser subsanada como consecuencia de la promoción de una controversia constitucional, aquélla debe generar por sí misma una afectación en la esfera de atribuciones constitucionales del actor.(33) A diferencia de lo que sucede en un medio de impugnación abstracto u objetivo como la acción de inconstitucionalidad, donde se puede declarar la inconstitucionalidad de una norma general incluso ante la ausencia de conceptos de invalidez,(34) en una controversia constitucional simplemente no es posible declarar la inconstitucionalidad de omisiones, normas o actos que no afecten el interés legítimo de la parte que promueve.(35)

29. Por un lado, respecto de los artículos 71 a 76 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz se actualiza la improcedencia por falta de interés legítimo porque, en lo que se refiere a dichos preceptos, el Municipio actor no hace valer argumentos que guarden relación con sus atribuciones constitucionales originarias, sino únicamente con las atribuciones de órganos del Ejecutivo Federal. De la lectura integral de la demanda se desprende que en relación con el capítulo IX de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz, que comprende los artículos 71 a 76 de ese ordenamiento y regula la Unidad de Inteligencia Patrimonial y Económica de la Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Veracruz, el Municipio actor aduce exclusivamente violaciones a las atribuciones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público del Gobierno Federal.

30. Concretamente, el promovente sostiene que los preceptos legales impugnados confieren a dicha Unidad de Inteligencia Patrimonial y Económica facultades para limitar el uso de dinero en efectivo que en términos de la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, corresponden únicamente a la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y al Servicio de Administración Tributaria.(36) Y toda vez que respecto de este capítulo de la ley impugnada solamente se hacen valer violaciones a competencias de los órganos federales recién referidos, es claro que en relación con aquél no se surte el interés legítimo requerido para que haya un pronunciamiento de fondo en la controversia constitucional, pues no se alega la vulneración de alguna esfera propia de atribuciones del Municipio actor, ni tampoco la de algún derecho humano estrechamente relacionado con esas atribuciones.

31. Además, suponiendo sin conceder que los entes legitimados para promover controversias constitucionales tuvieran interés para proteger a través de este medio de impugnación las competencias o facultades de un orden de gobierno distinto, lo que ciertamente desnaturalizaría este tipo de procedimiento y lo tornaría en una suerte de acción de inconstitucionalidad para entes no previstos en la fracción II del artículo 105 constitucional, las atribuciones del Ejecutivo Federal a las que el Municipio actor se refiere en su escrito de demanda son únicamente las previstas en la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, pero no a alguna en la Constitución Federal. De modo que, al tampoco haber concepto de invalidez propiamente constitucional en relación con las violaciones a las competencias de las dependencias de la administración pública federal que el Municipio actor refiere, también en el supuesto de que se le reconociera interés la controversia constitucional sería improcedente en relación con los artículos 71 a 76 de la ley impugnada.

32. Por otro lado, la causa de improcedencia por falta de interés legítimo del promovente también se actualiza respecto de los artículos 395 a 398 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz. Al igual que sucede con los artículos del capítulo IX, contra estas otras cuatro disposiciones de la ley impugnada el Municipio actor únicamente aduce la violación de atribuciones originarias de niveles de gobierno distintos al suyo. La diferencia radica en que las competencias que considera vulneradas por tales disposiciones son las atribuciones del Congreso de la Unión para tipificar delitos federales y las de los tribunales de la Federación para imponer las penas que aquéllos prevén. El promovente, sin embargo, no se duele de la invasión a alguna competencia propia ni tampoco a derechos humanos relacionados con su ejercicio, que es un elemento indispensable para que exista interés legítimo en la controversia constitucional.

33. En específico, en su escrito de demanda el Municipio actor aduce que los artículos 395 a 398 de la ley impugnada, vulneran el régimen de distribución de competencias previsto en los artículos 73, fracciones XXI y XXIII, 120 y 124 de la Constitución Federal porque tipifican delitos que ya se encuentran previstos en la ley general y, por consiguiente, cuya tipificación corresponde en exclusiva al Congreso de la Unión.(37) Además, sugiere que esto podría dar lugar a un conflicto competencial entre los Tribunales del Estado de Veracruz y los del Poder Judicial de la Federación respecto de la imposición de esas sanciones.

34. Toda vez que respecto de estos artículos impugnados no se invocan en momento alguno vulneraciones a competencias municipales originarias ni tampoco a derechos humanos íntimamente relacionados con ellas, que en términos de los precedentes del Tribunal Pleno son las únicas violaciones constitucionales susceptibles de análisis en este tipo de procedimiento, y que en medios de impugnación constitucionales no opera la suplencia de la queja en la etapa de procedencia,(38) sino únicamente en el estudio de fondo, la presente controversia constitucional también es improcedente en relación con los artículos 395 a 398 de la ley impugnada.

35. En suma, por lo que se refiere a los artículos 71, 72, 73, 74, 75, 76, 395, 396, 397 y 398 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción IX, de la ley reglamentaria, en relación con el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal. Consecuentemente, debe sobreseerse en la presente controversia constitucional respecto de esos diez preceptos impugnados.

36. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de nueve votos.

***

37. Dado que no se advierte la actualización de alguna otra causa de improcedencia diversa a las ya analizadas en este apartado o en el anterior, la Suprema Corte considera que la presente controversia constitucional es procedente únicamente en relación con los artículos 16, 17, 18, 94 y 95 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz.

VI. ESTUDIO DE FONDO

38. Por cuestión de método y claridad en la exposición, toda vez que los artículos impugnados por el Municipio actor regulan cuestiones muy distintas, esta Suprema Corte analizará su constitucionalidad por separado. Primero se abordarán los planteamientos relacionados con los artículos 16, 17 y 18 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz, es decir, con los preceptos que regulan los fondos de ayuda para la seguridad pública en esta entidad federativa (VI.1). Después se abordarán los argumentos concernientes a los artículos 94 y 95 de ese ordenamiento legal, esto es, a las disposiciones relacionadas con las grabaciones de audio y video obtenidas por los elementos de las policías del Estado de Veracruz en el ejercicio de sus funciones (VI.2).

VI.1. Constitucionalidad de la regulación de los fondos de ayuda para la seguridad pública (artículos 16, 17 y 18 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz)

39. Normas generales impugnadas. Los artículos 16, 17 y 18 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz regulan el ejercicio de los fondos federales y estatales de ayuda a la seguridad pública en el Estado de Veracruz. Disponen a la letra lo siguiente:

"Artículo 16. El ejercicio, el control, la vigilancia, la información, la evaluación y la fiscalización de los recursos derivados de los fondos de aportaciones federales y demás fondos de ayuda federal para la seguridad pública, se sujetarán a la Ley de Coordinación Fiscal, a la ley general, a la presente ley, a los convenios celebrados entre el Gobierno Federal y el Estatal, así como a las demás disposiciones federales y estatales aplicables."

"Artículo 17. Para el adecuado funcionamiento del Sistema Estatal, el Ejecutivo Estatal destinará recursos para el fortalecimiento de las acciones de seguridad pública del Estado y los Municipios, conforme a la disponibilidad presupuestal, mediante la celebración de convenios en los que se establecerá su monto y el destino de los mismos, así como la periodicidad con que se ministrarán.

"El ejercicio, el control, la vigilancia, la información, la evaluación y la fiscalización de dichos recursos quedarán a cargo de las instancias competentes, de conformidad con la legislación local."

"Artículo 18. Las Instituciones Policiales del Estado y de los Municipios deberán proporcionar a la Secretaría Ejecutiva del Sistema y del Consejo Estatal de Seguridad Pública, los informes que éste les solicite respecto al ejercicio de los recursos a que se refiere el primer párrafo del artículo anterior y al avance en el cumplimiento de los programas o proyectos en que fueron aplicados, así como a la ejecución del Programa de Seguridad Pública del Estado, derivado del Programa Nacional de Seguridad Pública y demás acciones relacionadas con el control, la vigilancia, la transparencia y la supervisión del manejo de dichos recursos."

40. Conceptos de invalidez. Contra estas disposiciones legales el Municipio actor esgrime tres argumentos distintos de constitucionalidad.(39)

41. En primer lugar, alega que los preceptos impugnados vulneran en su perjuicio el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal porque condicionan el ejercicio de los fondos de apoyo a la seguridad pública municipal a que se celebren convenios con los aportantes y a que se informe a la autoridad estatal sobre su gasto, lo que desconoce la personalidad jurídica y la autonomía presupuestaria del Municipio. Explica que al regular cómo deben ser administrados, ejercidos y fiscalizados los recursos que el Municipio recibe de la Federación y del Estado de Veracruz para llevar a cabo labores de seguridad pública, estos artículos lo someten a una doble fiscalización que le impide ejercer de manera libre, directa y autónoma los recursos que integran la hacienda pública municipal.

42. En segundo lugar, sostiene que los preceptos legales impugnados vulneran los artículos 21, 49 y 115, fracción III, inciso h), de la Constitución Federal porque condicionar la entrega de los recursos de apoyo a la seguridad pública municipal a la celebración de convenios con los aportantes y a la rendición de informes de gasto lo subordina financieramente al Poder Ejecutivo Estatal en esa materia. Afirma que tal subordinación financiera vulnera la división de poderes y le impide ejercer debidamente sus funciones en el rubro de seguridad pública en un plano de coordinación con la Federación y el Estado de Veracruz, pues no se tiene certeza respecto de los recursos económicos que le serán asignados para prestar los servicios públicos que constitucionalmente tiene a su cargo.

43. Finalmente, el Municipio actor señala que la celebración de convenios y la obligación de rendir informes que los preceptos legales impugnados prevén como condición al ejercicio de los recursos federales y estatales de ayuda a la seguridad pública municipal carecen de fundamentación y motivación. Estima, por tanto, que estas disposiciones vulneran en su perjuicio el artículo 16 de la Constitución Federal.

44. Contestación de las autoridades demandadas. Los Poderes Ejecutivo y Legislativo de Veracruz sostienen que los argumentos esgrimidos por el Municipio actor contra estas disposiciones son infundados.

45. Ambos Poderes afirman, primero, que los artículos impugnados no vulneran el principio de libre administración de la hacienda municipal. Explican que los fondos en materia de seguridad pública son recursos económicos de índole federal que representan aportaciones y, a diferencia de las participaciones, no se encuentran sujetos al régimen de libre administración hacendaria previsto en la fracción IV del artículo 115 constitucional, sino a lo que dispone la Ley de Coordinación Fiscal, máxime que en términos del artículo 115, fracción III, de la Constitución Federal, los Municipios están obligados a observar lo dispuesto por las leyes federales y estatales.(40)

46. Segundo, sostienen que tampoco se vulnera el principio de división de poderes porque la entidad federativa en modo alguno controlará o dispondrá de los recursos federales que le pudieran corresponder a la autoridad municipal ante la indebida rendición de cuentas, pues en este punto específico los preceptos impugnados únicamente reiteran lo que establecen la ley general y la Ley de Coordinación Fiscal. Afirman que en términos de estos ordenamientos legales, los recursos de las aportaciones federales no deben ser entregados o distribuidos directamente entre los Municipios, sino que se entregan a los gobiernos de las entidades federativas.(41)

47. Finalmente, el Poder Ejecutivo de Veracruz sostiene que la fiscalización de las aportaciones en materia de seguridad pública, al tratarse de recursos federales, corresponde a la Auditoría Superior de la Federación y, por consiguiente, la obligación de rendir informes al Sistema Estatal respecto del ejercicio de esos recursos es una necesidad prevista en la Ley de Coordinación Fiscal.(42)

48. Cuestiones jurídicas por resolver. De los planteamientos de las partes en relación con los artículos impugnados se desprenden tres preguntas jurídicas concretas de cuya respuesta depende que en el presente asunto se reconozca o no su validez constitucional:

A. ¿Condicionar los fondos de ayuda para la seguridad pública de los Municipios vulnera el principio constitucional de libre administración hacendaria municipal?

B. ¿Condicionar los fondos de ayuda para la seguridad pública de los Municipios impide al orden de gobierno municipal cumplir su obligación constitucional de coordinarse en esta materia con la Federación y las entidades federativas?

C. ¿Condicionar los fondos de ayuda para la seguridad pública de los Municipios de Veracruz adolece de indebida fundamentación y motivación?

49. A continuación, se aborda puntualmente cada una de estas cuestiones.

A. ¿Condicionar los fondos de ayuda para la seguridad pública de los Municipios vulnera el principio constitucional de libre administración hacendaria municipal?

50. Es bien sabido que la libre administración de la hacienda municipal es un principio de rango constitucional previsto en la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal.(43) Esta Suprema Corte ha explicado que su razón de ser es garantizar la autosuficiencia financiera de los Municipios del país frente a los demás órdenes de gobierno y, consecuentemente, asegurarles autonomía en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales originarias.(44) En palabras del Tribunal Pleno, este principio busca que los Municipios "puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos."(45) La libre administración hacendaria municipal se traduce, en términos generales, en una prohibición a la Federación y a los Estados de la República para imponer condiciones al ejercicio de aquellos recursos que constitucionalmente corresponde administrar en exclusiva a los Municipios.

51. Sin embargo, que los Municipios del país tengan garantizada constitucionalmente una amplia libertad para administrar su hacienda pública no quiere decir que en el sistema de la Constitución Federal la totalidad de los recursos que finalmente se ejercen por el orden de gobierno municipal estén sujetos a este régimen ni, por tanto, sean objeto de tal protección constitucional. Como el Tribunal Pleno ha explicado en reiteradas ocasiones, "hacienda pública municipal" y "libre administración hacendaria" no son expresiones sinónimas.(46) Existen múltiples recursos provenientes de fuentes de financiamiento federales o estatales que materialmente son ejercidos por los Gobiernos Municipales y en este sentido forman parte de la hacienda pública municipal, pero cuya mecánica específica de obtención, cuantificación, entrega y/o fiscalización no representa una actividad completamente "libre" para los Municipios, pues también por disposición constitucional su ejercicio se encuentra sujeto a las condiciones que establezcan unilateralmente los demás órdenes de gobierno, o bien a las que se estipulen en algún convenio suscrito con ellos.(47)

52. Y justamente porque estos recursos de origen federal o estatal no están sujetos al régimen de libre administración hacendaria municipal a que se refiere el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, no puede considerarse que todas las condiciones relacionadas con el ejercicio de recursos de la hacienda municipal –como son el requisito de celebrar un convenio con las autoridades de otro orden de gobierno para recibirlos o la obligación de informar periódicamente sobre su destino– vulneren la autonomía financiera de los Municipios. Ello dependerá más bien del tipo específico de recurso del que se trate. La cuestión aquí, por tanto, se circunscribe a dilucidar si los recursos a que se refieren los tres artículos impugnados están comprendidos en los conceptos sujetos al régimen constitucional de libre administración de la hacienda pública municipal.

53. Responder esta interrogante no representa gran problema. Como se explica enseguida, en la medida que los recursos para el fortalecimiento de la seguridad pública a que se refieren los artículos 16, 17 y 18 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz no comprenden las contribuciones respecto de inmuebles establecidas a favor de los Municipios por la Legislatura Estatal, ni las participaciones que la Federación cubre a los Municipios, ni tampoco los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos que los Municipios tienen a su cargo, aquéllos no se encuentran sujetos al régimen constitucional de libre administración de la hacienda municipal. Por tanto, el hecho de que ahí se prevea la celebración de convenios con los aportantes para su entrega al destinatario (artículos 16 y 17), o que la Secretaría Ejecutiva del Sistema y del Consejo Estatal de Seguridad Pública de Veracruz tenga la facultad legal de solicitar informes a las policías municipales de esa entidad federativa respecto del ejercicio de tales recursos en la correspondiente demarcación territorial (artículo 18), no vulnera la fracción IV del artículo 115 constitucional.

54. En primer lugar, desde hace tiempo la Suprema Corte aclaró cuáles son los recursos de la hacienda pública municipal que están sujetos al régimen de libre administración hacendaria en términos del artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal.(48) El Tribunal Pleno explicó que en este régimen constitucional están comprendidos tres conceptos; uno por cada inciso de la fracción. El primero son las contribuciones que las Legislaturas de los Estados de la República establecen a favor de los Municipios respecto de la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles [inciso a)]. El segundo son las participaciones federales, es decir, los recursos no etiquetados que la Federación cubre anualmente a los Municipios del país para compensar la renuncia a su potestad tributaria respecto de ciertas fuentes de ingreso gravadas únicamente por aquélla [inciso b)]. El tercer y último concepto comprendido en este régimen son los ingresos derivados de las prestaciones de los servicios públicos municipales, esto es, los recursos obtenidos por el pago de "derechos" en relación con un servicio público a cargo del Ayuntamiento [inciso c)].

55. En relación con estos tres rubros ciertamente existe una prohibición constitucional a la Federación y a los Estados de la República para intervenir en las decisiones de administración que tomen los Municipios. Son ingresos cuyo destino debe determinarse de forma autónoma por ellos. No obstante, el resto de los recursos que conforman la hacienda pública municipal puede válidamente estar sujeto a condiciones que se determinan por órdenes de gobierno distintos al municipal y, consecuentemente, su administración por el Municipio no puede catalogarse como "libre" en el sentido del artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal. En esta tesitura, independientemente de su compatibilidad con el resto del ordenamiento, la única manera en que las disposiciones legales aquí impugnadas pudieran vulnerar el principio constitucional de libre administración hacendaria municipal sería que los recursos respecto de los cuales imponen condiciones al Municipio correspondieran a alguno de los tres conceptos recién enunciados.

56. Sin embargo, en ninguna de las interpretaciones posibles de los artículos 16, 17 y 18 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz puede concluirse que estos preceptos abarquen ingresos comprendidos en alguno de los tres conceptos sujetos al régimen constitucional de libre administración hacendaria municipal, pues en todo caso su contenido alude únicamente a aquellos recursos federales y/o estatales etiquetados con anterioridad por el nivel de gobierno que los aporta para destinarse específicamente al fortalecimiento de la seguridad pública municipal. En otras palabras, incluso en su interpretación más amplia los artículos impugnados imponen condiciones a los Municipios de Veracruz exclusivamente respecto de los fondos de ayuda para la seguridad pública de su demarcación territorial, pero no sobre recursos de la hacienda pública municipal que en términos de la Constitución Federal deban ser administrados libremente por cada Municipio.

57. Por un lado, si se atiende a la literalidad de las disposiciones impugnadas, la obligación del Municipio beneficiario de celebrar convenios con el orden aportante y rendirle informes de gasto se refiere únicamente a aquellos recursos destinados al Municipio por decisión del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz para el fortalecimiento de la seguridad pública de esa demarcación territorial, pero no al de los ingresos municipales por contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, participaciones federales o derechos por servicios públicos municipales, que son los recursos que los Municipios deben administrar libremente según el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal.

58. Primero, el artículo 16 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz no impone condición alguna como tal a los Municipios de esa entidad federativa. Simplemente enuncia el marco normativo de los recursos derivados de los fondos de aportaciones federales y demás fondos federales de ayuda a la seguridad pública. El precepto impugnado dispone que el ejercicio, el control, la vigilancia, la información, la evaluación y la fiscalización de tales recursos se sujetarán "a la Ley de Coordinación Fiscal, a la ley general, a la presente ley, a los convenios celebrados entre el Gobierno Federal y el Estatal, así como a las demás disposiciones federales y estatales aplicables".(49)

59. Si el contenido de este artículo versa exclusivamente sobre fondos de origen federal, y los únicos convenios a los que hace referencia son los que involucran como partes a la Federación y al Estado de Veracruz, entonces es evidente que la letra de este precepto legal en ningún momento obliga a los Municipios de la entidad federativa a celebrar convenios para la entrega o el ejercicio de algún tipo de recursos federales. La disposición en todo caso prevé como parte del marco regulatorio los convenios sobre los fondos que la Federación aporte al Estado de Veracruz, ya sea que su destino sea genérico para el desarrollo de esa entidad federativa o se asignen específicamente para el fortalecimiento de la seguridad pública estatal. Y si los únicos recursos a los que se refiere este precepto legal son aportaciones federales para el Estado de Veracruz, no para sus Municipios, entonces no puede concluirse que imponga condiciones a recursos comprendidos en el régimen constitucional de libre administración hacendaria municipal.

60. Segundo, el artículo 17 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz dispone a la letra que para el adecuado funcionamiento del sistema estatal, "el Ejecutivo Estatal destinará recursos para el fortalecimiento de las acciones de seguridad pública del Estado y los Municipios, mediante la celebración de convenios en los que se establecerá su monto y el destino de los mismos, así como la periodicidad con que se ministrarán".(50) De la simple lectura de este precepto se desprende que únicamente supedita a la celebración de convenios los recursos etiquetados con anterioridad por el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz para ser aplicados a la seguridad pública municipal, es decir, los recursos aportados por el gobierno estatal a cada Municipio bajo la condición de ser destinados a este fin específico en su demarcación territorial. Es claro, por tanto, que el sentido gramatical de esta disposición tampoco está relacionado con conceptos comprendidos en el régimen de libre administración hacendaria municipal.

61. Finalmente, el artículo 18 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz prevé de forma expresa que los informes que las instituciones policiales de los Municipios deberán proporcionar a la Secretaría Ejecutiva del Sistema y del Consejo Estatal de Seguridad Pública de Veracruz serán "respecto al ejercicio de los recursos a que se refiere el primer párrafo del artículo anterior".(51) Y toda vez que –como recién se dijo– ese primer párrafo del artículo anterior se refiere explícitamente sólo a aquellos recursos que el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz destine para el fortalecimiento de la seguridad pública del Estado y sus Municipios, o sea a recursos etiquetados previamente por el gobierno de la entidad federativa para ser aplicados a la seguridad pública estatal y municipal, el deber de informar a la autoridad estatal que el precepto legal impugnado impone como condición a las policías municipales tampoco se refiere a recursos que deban ser administrados libremente por los Municipios.

62. Por otro lado, independientemente de que ni el artículo 16 ni el artículo 17 de la ley impugnada condicionan en momento alguno a la celebración de convenios con el Estado de Veracruz la entrega o el ejercicio de los recursos que la Federación aporta específicamente para la seguridad pública municipal, si el artículo 18 de ese mismo ordenamiento legal se interpreta sistemáticamente y en función de las leyes del Congreso de la Unión que reglamentan el Sistema Nacional de Seguridad Pública previsto en el artículo 21 constitucional, entonces la obligación para los Municipios de Veracruz de rendir los informes que les solicite la Secretaría Ejecutiva del Sistema y del Consejo Estatal de Seguridad Pública es algo más amplia que la que se desprende de su simple literalidad. Bajo esta interpretación tal obligación no solamente comprende el deber de informar sobre el ejercicio de los recursos que el Ejecutivo Estatal les hubiese destinado por decisión propia para el fortalecimiento de la seguridad pública en su demarcación. Incluye también el deber de informar a dicha Secretaría Ejecutiva estatal sobre el ejercicio de los fondos de ayuda federal para la seguridad pública –previstos expresamente en el artículo 21, párrafo décimo, inciso e), de la Constitución Federal–(52) que hayan sido aportados por la Federación a cada Municipio por conducto del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz.

63. Una de las bases mínimas que establece el artículo 21 constitucional para el Sistema Nacional de Seguridad Pública es la existencia de fondos de ayuda federal para la seguridad pública que a nivel nacional serán aportados a las entidades federativas y Municipios para ser destinados exclusivamente a estos fines.(53) Tal como indica su nombre, se trata de recursos obtenidos y etiquetados por la Federación únicamente para auxiliar a los otros niveles de gobierno en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales originarias en materia de seguridad pública. Aunque en principio no haya impedimento para que los Estados de la República a su vez transfieran a sus Municipios parte de los recursos que les haya aportado la Federación para la seguridad pública de la entidad federativa, por disposición constitucional expresa esos recursos federales no pueden ser utilizados en algún otro rubro por el Municipio que finalmente los reciba. Se encuentran condicionados por la Constitución Federal a su utilización en actividades estrictamente vinculadas con el fortalecimiento de la seguridad pública.

64. Por otra parte, en términos del artículo 73, fracciones XXI, inciso a), párrafo segundo, y XXIII, de la Constitución Federal,(54) la reglamentación legal de los fondos federales destinados a fortalecer la seguridad pública estatal y municipal corresponde al Congreso de la Unión a través de una ley general. Sin embargo, constitucionalmente hablando nada impide que este órgano legislativo a su vez involucre a los Estados de la República en la mecánica de administración de las aportaciones federales para la seguridad pública de los Municipios. Al contrario, se trata de un rubro en el cual el Congreso de la Unión goza de un amplio margen de libertad de configuración y, de hecho, ha dispuesto legalmente la participación de las entidades federativas tanto en la ministración como en la fiscalización de los fondos de ayuda para la seguridad pública que la Federación aporte a las haciendas municipales del país.

65. De acuerdo con las disposiciones que reglamentan esta parte del artículo 21 constitucional, los Estados de la República no solamente son responsables de fungir como intermediarios y entregar a sus Municipios los recursos provenientes de los fondos de ayuda federal para la seguridad pública. También lo son de reportar o informar periódicamente a la Federación sobre su ejercicio por dichos Municipios. Es decir, los dos instrumentos específicos que el Congreso de la Unión ha constituido hasta ahora para operar como fondos de ayuda federal para la seguridad pública en las entidades federativas y los Municipios tienen reglas de administración que obligan a los Estados de la República a llevar a cabo determinadas acciones de rendición de cuentas frente a la Federación, sin importar si los Municipios que sean destinatarios finales de esos recursos están de acuerdo con ello o no.

66. Concretamente, el artículo 142 de la ley general(55) dispone que los fondos de ayuda federal para la seguridad pública a que se refiere el artículo 21 constitucional se componen con los recursos destinados a la seguridad pública previstos en los fondos que establece para tal objeto el artículo 25, fracciones IV y VII, de la Ley de Coordinación Fiscal,(56) así como que su ejercicio, control, vigilancia, información, evaluación y fiscalización estarán sujetos a lo que disponga este último ordenamiento legal. Esto quiere decir que en la actualidad existen dos fondos de aportaciones federales cuyo destino final puede ser la seguridad pública municipal. Uno es el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (en lo sucesivo "el FORTAMUN") (artículo 25, fracción IV) y el otro es el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (en lo sucesivo "el FASP") (artículo 25, fracción VII).

67. Aunque no corresponda aquí llevar a cabo un análisis pormenorizado de la mecánica específica de obtención, determinación, entrega, evaluación o fiscalización de cada uno de estos dos fondos de aportaciones federales, sí conviene mencionar de una vez que tienen diferencias operativas que pueden incidir en cómo se le rinden cuentas a la Federación respecto del ejercicio de los recursos. Por ejemplo, mientras que los recursos para la seguridad pública provenientes del FORTAMUN se entregan por conducto de las entidades federativas, pero deben ser ejercidos directamente por los Municipios,(57) los recursos del FASP en principio se etiquetan para la seguridad pública de las entidades federativas(58) y éstas, a su vez, pueden transferir parte de tales recursos federales a sus Municipios siempre y cuando los condicionen a su aplicación en la seguridad pública municipal. Asimismo, mientras que la seguridad pública municipal es tan sólo uno de los múltiples fines a los que se pueden condicionar los recursos del FORTAMUN, pues se trata de un fondo encaminado a fortalecer a los Municipios en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales originarias en general,(59) los recursos del FASP, en cambio, deben ser destinados exclusivamente a los fines de seguridad pública previstos en el artículo 45 de la Ley de Coordinación Fiscal.(60)

68. Lo más relevante para el tema que aquí nos ocupa; sin embargo, es que en términos de la referida Ley de Coordinación Fiscal tanto el FASP como el FORTAMUN requieren la participación de las entidades federativas en la fiscalización de los recursos federales que finalmente sean entregados a los Municipios. Por un lado, el párrafo sexto del artículo 44 de este ordenamiento legal(61) dispone a la letra que los Estados y el Distrito Federal reportarán trimestralmente a la Secretaría de Gobernación, a través del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, el ejercicio de los recursos del FASP y el avance en el cumplimiento de las metas, así como las modificaciones o adecuaciones realizadas a las asignaciones previamente establecidas en los convenios de coordinación y sus anexos técnicos en la materia. De modo que si un Estado de la República opta por transferir parte de sus recursos provenientes del FASP a alguno de sus Municipios para fortalecer la seguridad pública de esa demarcación territorial, la entidad federativa seguirá obligada a reportar trimestralmente a la Federación cómo se ejercieron esos recursos por el Municipio beneficiado. Tal cesión no la libera en modo alguno de su responsabilidad de rendir cuentas respecto de los fondos federales.

69. Por su parte, el artículo 48 de la Ley de Coordinación Fiscal(62) prevé que respecto de todos los fondos de aportaciones federales previstos en el capítulo V de la ley, lo que incluye al FORTAMUN, las entidades federativas deberán enviar al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, informes sobre el ejercicio y destino de los recursos. El mismo artículo 48 precisa en su segundo párrafo que para los efectos de dicha obligación, los Estados y el Distrito Federal (hoy Ciudad de México) "reportarán tanto la información relativa a la Entidad Federativa, como aquélla de sus respectivos Municipios o demarcaciones territoriales para el caso del Distrito Federal, en los fondos que correspondan, así como los resultados obtenidos; asimismo, remitirán la información consolidada a más tardar a los 20 días naturales posteriores a la terminación de cada trimestre del ejercicio fiscal".(63) Esto significa que a pesar de que los recursos de este fondo federal estén etiquetados desde un inicio para la seguridad pública de los Municipios, cada Estado de la República está legalmente obligado a informar a la Federación sobre su ejercicio por los Municipios que lo conforman.

70. Si el Congreso de la Unión, en uso de su facultad constitucional para reglamentar los fondos de ayuda federal a la seguridad pública, impuso a los Estados de la República obligaciones de fiscalización respecto del ejercicio de esos recursos por sus Municipios, y la validez constitucional de estas disposiciones legales no es objeto de controversia, entonces es válido concluir que el artículo 18 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz también concretiza o implementa en esta entidad federativa las obligaciones previstas por el legislador federal para el funcionamiento del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Y es que, si los Estados de la República son legalmente responsables de informar a la Federación respecto del ejercicio de estos fondos federales especializados a nivel municipal, lo lógico es que las autoridades estatales tengan la facultad legal de requerir a su vez informes a los Municipios de la entidad federativa en este aspecto concreto.

71. En otras palabras, para que el Estado de Veracruz pueda cumplir con las obligaciones de rendir cuentas que le impone la Ley de Coordinación Fiscal respecto de los recursos provenientes del FASP y del FORTAMUN que se ejerzan por los Municipios, debe primero obtener los informes correspondientes por los Municipios de la entidad federativa que finalmente los ejercieron. De lo contrario quedaría incompleto el ejercicio de fiscalización de los fondos de ayuda federal para la seguridad pública previstos en el artículo 21 constitucional y, por consiguiente, se obstaculizaría la rendición de cuentas en una de las bases constitucionales mínimas del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

72. Tan es así que el artículo 49, párrafo segundo, de la Ley de Coordinación Fiscal(64) prevé expresamente que las aportaciones federales de estos fondos serán administradas y ejercidas por los gobiernos de las entidades federativas y, en su caso, de los Municipios que las reciban, "conforme a sus propias leyes en lo que no se contrapongan a la legislación federal". En esta tesitura, una interpretación sistemática del artículo 18 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz con la Ley de Coordinación Fiscal es aquella que considera que la obligación de las instituciones policiales municipales de rendir informes a la Secretaría Ejecutiva del Sistema y del Consejo Estatal se refiere también al ejercicio de los fondos de ayuda federal para la seguridad pública previstos en el artículo 21 constitucional, pues lejos de contraponerse a la legislación federal en la materia, tal postura optimiza la mecánica de rendición de cuentas que aquélla prevé.

73. En realidad, esta última interpretación de dicho precepto impugnado es también la que resulta más armónica con el resto de la legislación local si se tiene en cuenta que el artículo 18 se encuentra en el capítulo III intitulado "DE LOS FONDOS DE AYUDA FEDERAL PARA LA SEGURIDAD PÚBLICA" y, además, está precedido por una disposición –el ya analizado artículo 16– que remite expresamente a la Ley de Coordinación Fiscal, a la ley general, a la propia ley estatal, a los convenios celebrados entre el Gobierno Federal y el Estatal, así como a las demás disposiciones federales y estatales aplicables.(65) De hecho, en la práctica la gran mayoría de los recursos que las entidades federativas destinan a la seguridad pública estatal y de sus Municipios proviene originalmente de la Federación, ya sea como participaciones, aportaciones, convenios o incentivos derivados de la colaboración fiscal.(66) No es inusual, por ende, que las legislaciones estatales en materia de seguridad pública se refieran también al ejercicio de recursos federales, ya sea reiterando o perfeccionando en la entidad federativa las obligaciones que imponga el Congreso de la Unión.

74. De este modo, cuando el artículo 18 de la ley impugnada obliga a las instituciones policiales de los Municipios de Veracruz a informar a la Secretaría Ejecutiva del Sistema y del Consejo Estatal de Seguridad Pública respecto del ejercicio de los recursos que el Poder Ejecutivo del Estado les destine para el fortalecimiento de la seguridad pública en la demarcación territorial, puede referirse a (i) los recursos estatales asignados motu proprio al Municipio específicamente para ese fin, (ii) los recursos federales que fueron asignados a la entidad federativa precisamente para fortalecer su seguridad pública (es decir, del FASP) y ésta, a su vez, asignó al Municipio bajo la condición de que sean aplicados en este rubro, o bien, (iii) los recursos federales que le fueron asignados al Municipio por la Federación (es decir, del FORTAMUN) y en cuya entrega fungió como intermediario el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz. No obstante, tampoco así puede concluirse que este precepto legal se refiera a conceptos sujetos al régimen de libre administración hacendaria municipal, pues todos estos recursos guardan relación con aquella parte de la hacienda pública municipal cuya administración no es libre.

75. En la medida de que se trata de recursos estatales y/o federales ya etiquetados que sólo ingresan a la hacienda pública estatal o municipal para lograr un propósito preestablecido por la Constitución Federal o por el orden de gobierno que los asigna, no puede considerarse que representen ingresos por contribuciones sobre la propiedad de los inmuebles de esa demarcación, ni participaciones federales del Municipio, ni tampoco ingresos por el pago de derechos de los servicios públicos municipales. Al contrario, en tanto que representan recursos de ayuda o fortalecimiento a la seguridad pública estatal o municipal, su otorgamiento y ejercicio lógicamente se encuentran condicionados a que el nivel u orden de gobierno al que se aportan realice determinadas acciones en esta materia. El destinatario no las puede negociar.

76. Y si un Municipio no tiene incidencia en la determinación de las condiciones de ejercicio de los recursos que le son aportados por la entidad federativa o la Federación para un determinado propósito y simplemente debe someterse a ellas para poder recibirlos, entonces no puede considerarse que la obligación de rendir los informes que solicite la autoridad estatal respecto de su ejercicio comprenda aquellos recursos sujetos al régimen de libre administración hacendaria municipal. Por tanto, tampoco bajo esta otra interpretación del artículo 18 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz puede sostenerse que se vulnere la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal.

77. No es obstáculo para llegar a esta conclusión el hecho de que por un lado, una parte de la hacienda pública municipal se integre con recursos federales cuyo ejercicio está comprendido en el régimen de libre administración hacendaria y, por otro lado, la obligación de informar impuesta por el artículo 18 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz a los Municipios de la entidad federativa alcance también al ejercicio de ciertos recursos federales. Esto obedece a que el régimen constitucional de los ingresos que los Municipios reciben de la Federación depende del tipo específico de recursos de que se trate y, como ya se mencionó (véase supra párr. 54), únicamente las participaciones federales están comprendidas en los conceptos sujetos al régimen de libre administración hacendaria municipal.

78. Como ha explicado ya en reiteradas ocasiones esta Suprema Corte,(67) los fondos de ayuda federal para la seguridad pública a que se refiere el artículo 21 constitucional no representan participaciones federales, pues no se trata de recursos que se otorguen como compensación a las entidades federativas o a los Municipios por renunciar a su potestad impositiva en ciertos rubros ni, por ende, que se encuentren destinados a ser administrados libremente por los beneficiarios. Aquéllos gozan, en cambio, de la naturaleza de aportaciones federales. Representan recursos con efectos redistributivos que la Federación "aporta" a las entidades federativas y a los Municipios solamente para servir un fin específico preestablecido.(68) En tanto recursos que por definición se encuentran condicionados a la consecución de determinados objetivos previstos en la Constitución Federal y, por consiguiente, cuyo ejercicio no es libre para las entidades federativas ni para los Municipios, no puede considerarse que estén comprendidos en el régimen de libre administración hacendaria municipal.

79. Esto desde luego no significa que las entidades federativas puedan válidamente imponer cualquier tipo de condición al ejercicio de los fondos de ayuda o fortalecimiento a la seguridad pública que los Municipios reciban como aportaciones de otro nivel de gobierno. Simplemente quiere decir que la facultad de los Municipios para administrar tales recursos no está protegida constitucionalmente por el principio de libre administración hacendaria municipal previsto en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal. Tal conclusión, sin embargo, no constituye un impedimento para analizar si las condiciones que se impongan al ejercicio de estos recursos en las leyes federales o estatales vulneran algún otro precepto constitucional.

80. En suma, los recursos a que se refieren los artículos 16, 17 y 18 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz son, por un lado, los fondos de ayuda federal para la seguridad pública previstos en el artículo 21, párrafo décimo, inciso e), de la Constitución Federal –reglamentados por la ley general y la Ley de Coordinación Fiscal– y, por otro lado, aquellos fondos que en términos de la Constitución y las leyes estatales, pudiera asignar motu proprio el Estado de Veracruz a favor de sus Municipios para el fortalecimiento de la seguridad pública de esas demarcaciones. Y toda vez que se trata de recursos que se rigen por las reglas específicas del Sistema Nacional de Seguridad Pública previsto en el artículo 21 constitucional, o bien de recursos estatales cuya administración recae en el ámbito de libertad de configuración de las entidades federativas, aquéllos no se encuentran sujetos al principio de libre administración hacendaria municipal contenido en la fracción IV del artículo 115 constitucional.

81. Con independencia de que la condición de celebrar convenios con el aportante en los artículos impugnados se refiera sólo a aquellos recursos aportados por la Federación al Estado de Veracruz (artículo 16) o por éste a sus Municipios (artículo 17), pero nunca a los recursos aportados por la Federación a los Municipios, en cualquiera de los supuestos legales ahí previstos el régimen constitucional de los recursos que ingresan a la hacienda pública municipal permite la participación de las autoridades estatales en la mecánica de fiscalización y, por consiguiente, también su facultad de solicitar informes respecto del ejercicio de esos fondos a las instituciones policiales de los Municipios del Estado de Veracruz (artículo 18).

82. Por estas razones la Suprema Corte considera que es infundado el primer concepto de violación hecho valer por el Municipio actor. Contra lo que sostiene, la celebración de convenios entre el beneficiario y el aportante que prevén los artículos impugnados –es decir, entre el Estado de Veracruz y la Federación respecto de los fondos de ayuda federal a la seguridad pública de la entidad federativa (artículo 16), y entre los Municipios y el Estado de Veracruz respecto de los recursos que para el fortalecimiento de la seguridad pública municipal les destine el Poder Ejecutivo Estatal (artículo 17)– no incide en la libre administración hacendaria municipal. Tampoco lo hace la obligación de las policías municipales de rendir informes al secretario ejecutivo del Sistema Estatal y del Consejo Estatal de Seguridad Pública respecto de los recursos federales y estatales destinados al fortalecimiento de la seguridad pública en su Municipio (artículo 18). Por consiguiente, no puede considerarse que estas disposiciones afecten en detrimento del promovente la autonomía financiera que le reconoce el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal.

83. Además, suponiendo sin conceder que el artículo 18 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz desembocara en una doble fiscalización de los recursos federales asignados al Municipio, cosa que jamás hace, esto tampoco haría que se vulnerara el principio de libre administración de la hacienda pública municipal, pues como ya se señaló líneas arriba, por disposición expresa del artículo 21, párrafo décimo, inciso e), de la Constitución Federal, la administración de este tipo de recursos aportados por la Federación no es libre. Aquélla se encuentra condicionada a la consecución del objetivo general de ayuda para la seguridad pública previsto en el Texto Constitucional. Por consiguiente, está sujeta a los fines específicos en materia de seguridad pública que determine la legislación reglamentaria expedida por el Congreso de la Unión y que implementen en las entidades federativas las leyes estatales de la materia. En esta tesitura, tampoco es posible sostener que porque obligue a los Municipios de Veracruz a informar a la autoridad estatal sobre el ejercicio de tales recursos federales, ese precepto impugnado sea violatorio de la fracción IV del artículo 115 constitucional.

84. Estas consideraciones no son vinculantes al haberse aprobado por mayoría de seis votos.

B. ¿Condicionar los fondos de ayuda para la seguridad pública de los Municipios impide al orden de gobierno municipal cumplir su obligación constitucional de coordinarse en esta materia con la Federación y las entidades federativas?

85. Está fuera de discusión que la seguridad pública es una función del Estado Mexicano que se ejerce de manera concurrente por la Federación, las entidades federativas y los Municipios del país. En términos de lo dispuesto en el párrafo noveno del artículo 21 de la Constitución Federal,(69) los tres órdenes de gobierno tienen atribuciones originarias en materia de seguridad pública y, por consiguiente, a cada uno de ellos le corresponde realizar simultáneamente determinadas funciones en este rubro. También es claro que ante la concurrencia de facultades que opera en esta materia, las instituciones policiales de todos los niveles de gobierno se encuentran constitucionalmente obligadas a coordinarse entre sí para cumplir los fines de la seguridad pública. Independientemente de que pertenezcan al orden federal, estatal o municipal, los distintos cuerpos de seguridad del país tienen el deber constitucional de ponerse de acuerdo entre ellos para salvaguardar la vida, las libertades, la integridad y el patrimonio de las personas, así como contribuir a la generación y preservación del orden público y la paz social, pues así lo prevé claramente el párrafo décimo de ese mismo precepto constitucional.(70)

86. Lo que ya no es tan evidente es si cualquier condicionamiento externo hacia los recursos que finalmente ejercen los Municipios en el rubro de seguridad pública incide en el cumplimiento de su obligación constitucional de coordinarse en esta materia con la Federación y las entidades federativas. Concretamente, la cuestión por dilucidar aquí es si el hecho de que los artículos 16, 17 y 18 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz condicionen el ejercicio de los fondos de ayuda federal y estatal para la seguridad pública a la celebración de convenios con el orden de gobierno aportante (artículos 16 y 17), y obliguen a las policías municipales de esa entidad federativa a informar a la autoridad estatal respecto de su ejercicio (artículo 18), impide de algún modo a los Municipios cumplir con la obligación de coordinarse en el rubro de seguridad pública con los demás órdenes de gobierno y, con ello, incide negativamente en el ejercicio de sus funciones constitucionales originarias.

87. Resolver esta cuestión tampoco resulta muy complicado, pues guarda estrecha relación con las consideraciones expuestas en la sección anterior. Como se explica enseguida, la obligación de coordinación en materia de seguridad pública que impone el décimo párrafo del artículo 21 constitucional a todas las instituciones policiales del país es aplicable en aquellos supuestos en que el orden de gobierno al que pertenecen tenga reconocido algún grado de autonomía frente a los demás, pero no cuando la propia Constitución Federal permita que se les sujete a algunas condiciones determinadas por un orden de gobierno distinto. Imponer ciertas condiciones a los fondos que la Federación y/o los Estados de la República aporten a los Municipios específicamente para el fortalecimiento de su seguridad pública no incide en el cumplimiento de esa obligación constitucional porque el ejercicio de dichos recursos adicionales no representa un ámbito donde la Constitución Federal reconozca completa autonomía a los Municipios frente a los demás órdenes de gobierno. Al contrario, tal ejercicio forma parte de un esquema constitucional especializado de apoyo a la seguridad pública estatal y municipal que dispone el cumplimiento de ciertos requisitos a cargo del beneficiario frente a los aportantes.

88. Toda vez que las condiciones que imponen los preceptos impugnados a los Municipios de esa entidad federativa se circunscriben únicamente al ejercicio de los recursos auxiliares previamente etiquetados por la Federación para apoyar la seguridad pública estatal y municipal (en el caso de la obligación de rendir informes), o bien por el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz para fortalecer la seguridad pública municipal (tanto en la obligación de rendir informes como en el requisito de celebrar convenios con el aportante), pero no comprende el ejercicio de todos los recursos de la hacienda pública municipal que finalmente se apliquen en el rubro de seguridad pública, aquellas condiciones al financiamiento adicional que reciba un Municipio para este propósito no inciden en el cumplimiento de su obligación constitucional de coordinarse con las instituciones policiales de los demás órdenes de gobierno. Por tanto, tampoco puede sostenerse que de ese modo se afecte de manera negativa el ejercicio de las atribuciones originarias del Municipio en materia de seguridad pública.

89. En primer lugar, desde hace algún tiempo esta Suprema Corte reconoció que, si bien la obligación de coordinación en materia de seguridad pública prevista para las instituciones policiales de los tres niveles de gobierno en el décimo párrafo del artículo 21 constitucional representa la regla general de actuación de las autoridades mexicanas en este rubro, aquélla no aplica en todos los casos en que se realizan funciones de seguridad pública. Al resolver la controversia constitucional 92/2010(71) el Tribunal Pleno consideró que el Poder Ejecutivo del Estado de Nuevo León no se encontraba constitucionalmente obligado a suscribir convenio alguno con el Municipio de S.P.G.G. para asumir temporalmente el mando de su policía municipal porque la fracción VII del artículo 115 de la Constitución Federal representaba un supuesto excepcional en el ámbito de la seguridad pública municipal que facultaba al gobernador para llevar a cabo esta acción unilateralmente en casos de fuerza mayor o alteración grave del orden público.(72)

90. La Suprema Corte razonó en ese asunto que aunque todas las disposiciones relativas a la seguridad pública previstas en la Constitución Federal fueran parte de un mismo sistema normativo, aquéllas habían sido ideadas para adaptarse a contextos y situaciones rápidamente cambiantes. La presencia de cada una de ellas en el Texto Constitucional, por tanto, podía obedecer a lógicas o racionalidades diferentes. Si bien la normalidad en la función de la seguridad pública era la coordinación entre las instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno en términos del artículo 21 constitucional, excepcionalmente en esta misma materia podía regir otro tipo de relación entre los distintos órdenes de gobierno –en ese caso, entre la entidad federativa y el Municipio– que se encontraba validada por la propia Constitución Federal para hacer frente a una situación específica de alteración grave del orden público (artículo 115, fracción VII). En tal supuesto, para cumplir los fines de la seguridad pública la policía municipal ya no tenía la obligación de coordinarse con los demás niveles de gobierno, sino la de acatar las órdenes del gobernador del Estado.(73)

91. En otras palabras, pese a que las disposiciones constitucionales en materia de seguridad pública por lo general presupongan la concurrencia de la Federación, las entidades federativas y los Municipios y, consecuentemente, establezcan las bases mínimas del Sistema Nacional de Seguridad Pública bajo una lógica de coordinación o cooperación entre los tres niveles de gobierno, aquéllas no solamente regulan el ejercicio de estas funciones en condiciones de normalidad. Por el contrario, varias de las normas constitucionales en esta materia contemplan supuestos cuya actualización es menos frecuente o, incluso excepcional, pero que permiten a algunas autoridades federales y/o estatales la aplicación unilateral de medidas provisionales que se encuentran encaminadas a afrontar de manera más eficaz las distintas situaciones extraordinarias en materia de seguridad pública previstas en el propio Texto Constitucional.

92. Y como tales medidas de carácter temporal o estabilizador pueden válidamente disponer el condicionamiento de ciertos actos de un orden de gobierno a las decisiones de otro para la más adecuada realización de ciertos fines de la seguridad pública reconocidos en la Constitución Federal, lógicamente se encuentran excluidas del esquema tradicional o regular de coordinación en esta materia a que se refiere el décimo párrafo del artículo 21 constitucional, pues ahí donde ya existe la obligación puntual de cumplir un requisito o condición cuyo contenido específico es atribución constitucional de otro orden de gobierno, ningún sentido tiene que se prevea también una obligación de coordinarse con él. Este mismo criterio fue retomado por la Segunda Sala al resolver la controversia constitucional 1/2016.(74)

93. De estos precedentes se desprende que, mientras la obligación de "coordinarse entre sí para cumplir los fines de la seguridad pública" que impone a todas las instituciones policiales del país el párrafo décimo del artículo 21 constitucional representa la regla general prevista por el Constituyente para la concurrencia de facultades en esta materia, pues claramente pretende evitar que se generen caos e incertidumbre al compartirse atribuciones originarias que se ejercen de manera simultánea y autónoma por los tres órdenes de gobierno, aquélla no tiene razón de ser en aquellos supuestos constitucionales donde se prevé el condicionamiento de los actos de un orden de gobierno a ciertos requisitos que determine otro para cumplir los fines de la seguridad pública. Dicho de otro modo, la obligación de coordinación en materia de seguridad pública aplica y es exigible a las autoridades municipales únicamente en aquellas situaciones en que los Municipios gozan de algún grado de autonomía frente a la Federación y las entidades federativas, pero no en aquellas en que la propia Constitución Federal los condiciona a ciertas decisiones de los demás órdenes de gobierno.

94. Por tanto, lo decisivo para determinar si los preceptos legales impugnados impiden indebidamente al Municipio actor ejercer su obligación constitucional originaria de coordinación con la Federación y las entidades federativas en materia de seguridad pública es analizar si dichas disposiciones regulan algún supuesto en el que la Constitución Federal le reconozca algún grado de autonomía al orden municipal frente a los demás órdenes de gobierno. Ese análisis muestra, sin embargo, que ni el ejercicio de los recursos adicionales que la Federación aporta a los Estados de la República y a los Municipios para fortalecer la seguridad pública de su demarcación territorial –supuesto que genera la obligación de rendir informes de gasto a la autoridad estatal (artículo 18)– ni tampoco el ejercicio de los recursos que el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz destine para fortalecer la seguridad pública municipal –supuesto para el cual se prevén tanto la celebración de convenios entre el Municipio y el aportante (artículo 17) como la rendición de informes de gasto a la autoridad estatal (artículo 18)– son ámbitos de la seguridad pública donde los Municipios del país tengan reconocida plena autonomía por la Constitución Federal.

95. Como ya se explicó a detalle en la sección anterior (supra párrafos 56 a 83) y en ánimo de repeticiones innecesarias se tiene aquí por reproducido, si bien los recursos a cuyo ejercicio se refieren los artículos 16, 17 y 18 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz indudablemente pueden pasar a formar parte de la hacienda pública municipal, lo cierto es que su administración por los Municipios no es libre en el sentido de la fracción IV del artículo 115 constitucional, pues no se trata de ingresos por contribuciones a la propiedad inmobiliaria, ni por participaciones federales del Municipio, ni tampoco por los derechos cobrados por la prestación de un servicio público municipal, que son los únicos conceptos sujetos al régimen constitucional de libre administración de la hacienda pública municipal.(75) Por consiguiente, el ejercicio de los recursos federales y/o estatales a que hacen referencia los preceptos legales impugnados no es un ámbito en que los Municipios gocen de completa autonomía frente a los demás niveles de gobierno.

96. Tal como se expuso, el ejercicio de estos recursos adicionales por el orden municipal está sujeto a ciertas condiciones previstas no solamente en el artículo 21, párrafo décimo, inciso e), de la propia Constitución Federal,(76) sino también en la legislación reglamentaria del artículo 21 constitucional expedida por el Congreso de la Unión (fundamentalmente la ley general y la Ley de Coordinación Fiscal), así como en las leyes estatales en materia de seguridad pública en lo que no se contraponga a la legislación federal. Todas esas normas secundarias pueden válidamente imponer a los Municipios ciertos requisitos determinados por la Federación o las entidades federativas –como es la de obligarles a celebrar convenios respecto de los fondos estatales o la de rendir informes de gasto respecto de los recursos auxiliares aportados al Municipio para ese fin por la Federación o el Estado– precisamente porque la Constitución Federal excluye al financiamiento de apoyo para la seguridad pública estatal y municipal del ámbito de autonomía municipal. Esto sucede explícitamente en el caso de fondos de ayuda federal para la seguridad pública (es decir, FASP y FORTAMUN) e implícitamente por lo que hace a los fondos estatales para el fortalecimiento de la seguridad pública de los Municipios.

97. Si constitucionalmente a los Municipios no se les reconoce total autonomía en la administración de los fondos de ayuda federal para fortalecer la seguridad pública, ni tampoco en la de los recursos que el Poder Ejecutivo de Veracruz les destine motu proprio para ese mismo propósito, entonces debe entenderse que la obligación de suscribir convenios con la entidad federativa respecto de los recursos que ésta les aporte para tal fin (artículo 17) y de informar a la autoridad estatal sobre el ejercicio de todos los fondos de ayuda para la seguridad pública municipal (artículo 18) representa un ámbito de la seguridad pública en el que la actuación de los Municipios puede estar sujeta a algunos requisitos de sus aportantes. Y si estos fondos están condicionados por la Constitución Federal a las determinaciones de otros órdenes de gobierno, entonces en esos supuestos específicos, para ser beneficiarios de los apoyos, los Municipios se encuentran obligados a cumplir con las condiciones que la Federación o, en su caso, las entidades federativas les impongan. Dicho de otro modo, el cumplimiento de la obligación constitucional de los Municipios de coordinarse con los demás órdenes de gobierno para la consecución de los fines de seguridad pública no depende del condicionamiento de los recursos adicionales que reciban de aquéllos como aportaciones para ser aplicados a ese rubro específico en la demarcación territorial.

98. Tan es así que, si por alguna razón los Municipios no estuvieran de acuerdo con las condiciones que se imponen al ejercicio de los fondos federales o estatales de ayuda a la seguridad pública municipal, en principio nada les impide ejercer sus atribuciones originarias en esta materia con recursos de la hacienda pública municipal que sí estén comprendidos en el régimen de libre administración hacendaria y, por tanto, cumplir la obligación de coordinarse con los demás órdenes de gobierno para la consecución de los fines de la seguridad pública a que se refiere el artículo 21 constitucional. Consecuentemente, las condiciones que los preceptos impugnados imponen al ejercicio de los recursos federales y estatales de apoyo a la seguridad pública de los Municipios no afectan indebidamente el ejercicio de las atribuciones municipales en materia de seguridad pública en un plano de coordinación con los demás órdenes de gobierno. Tan sólo involucran acciones que constitucionalmente deben realizarse bajo las condiciones que establezca el orden de gobierno aportante.

99. Estas razones son suficientes para concluir que también es infundado el segundo concepto de invalidez planteado por el Municipio actor. Contra lo que sostiene, mientras que el artículo 16 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz no impone condición alguna como tal a los Municipios de la entidad federativa, pues sólo habla de convenios entre la Federación y el Estado de Veracruz, la obligación de celebrar convenios con el gobierno estatal respecto de los fondos estatales destinados al fortalecimiento de la seguridad pública municipal –prevista en el artículo 17– y de rendir informes a la autoridad estatal sobre el ejercicio de los recursos federales y estatales de ayuda para la seguridad pública –prevista en el artículo 18– no vulneran el principio de división de poderes ni la autonomía municipal.

100. Incluso, suponiendo que estas obligaciones lo sometieran financieramente al Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, que de hecho no lo hacen porque jamás se le prohíbe hacer uso de otros recursos de la hacienda pública municipal para realizar la función de seguridad pública, la administración de los recursos de apoyo que aporten para ese propósito específico la Federación o el Estado de Veracruz no entra en el ámbito de autonomía del Municipio. Y si el ejercicio de estos recursos representa un ámbito donde la Constitución Federal no prevé plena autonomía municipal, sino el condicionamiento de los beneficiarios a los requisitos de los aportantes, entonces tampoco incide en el cumplimiento de la obligación constitucional de coordinarse con los otros órdenes de gobierno, pues en estos supuestos para ejercer los fondos de apoyo los Municipios están obligados a cumplir las condiciones que impongan la Federación y/o las entidades federativas, no a coordinarse con ellos. Condicionar de este modo los recursos federales y/o estatales de apoyo a la seguridad pública, por tanto, es plenamente compatible con la obligación constitucional de coordinación en materia de seguridad pública y, consecuentemente, con los artículos 21, 49 y 115, fracción III, inciso h), de la Constitución Federal.

101. Estas consideraciones no son vinculantes al haberse aprobado por mayoría de siete votos.

C. ¿Condicionar los fondos de ayuda para la seguridad pública de los Municipios de Veracruz adolece de indebida fundamentación y motivación?

102. Finalmente corresponde dilucidar si, como alega el Municipio actor, tanto la obligación de celebrar convenios con el aportante respecto de los fondos para el fortalecimiento de la seguridad pública del beneficiario (artículos 16 y 17) como la de rendir informes ante la Secretaría Ejecutiva del Sistema y del Consejo Estatal de Seguridad Pública de Veracruz, respecto del ejercicio de los recursos federales y estatales de ayuda a la seguridad pública municipal (artículo 18) carece de fundamentación y motivación y, por tanto, vulnera el artículo 16 de la Constitución Federal. Abordar esta tercera cuestión no representa mayor problema, pues la Suprema Corte ya ha definido en innumerables ocasiones qué tipo de fundamentación y motivación requieren las leyes cuando no trascienden de manera inmediata a la esfera jurídica de los particulares. En la medida que el precepto legal impugnado se emitió por organismo competente para ello y reglamenta una situación que ameritaba ser regulada jurídicamente, cumple con esos dos requisitos constitucionales.

103. Por una parte, este Tribunal Pleno ha sostenido de manera reiterada que el requisito de motivación al que la Constitución Federal sujeta a las normas y actos provenientes de los órganos legislativos puede ser de dos tipos: reforzada u ordinaria.(77) Mientras que la motivación reforzada aplica esencialmente cuando se emiten ciertas normas o actos que pueden afectar algún derecho fundamental o bien constitucionalmente análogo y, por ende, su control implica ser más estricto con las razones del legislador, la motivación ordinaria opera, en cambio, en aquellos casos en que no subyace este riesgo y, consecuentemente, se traduce en una revisión mucho más deferente hacia el Poder Legislativo.

104. Es bastante evidente que los preceptos legales impugnados no regulan situaciones que tengan incidencia directa en el ejercicio de algún derecho fundamental. Como ya se explicó a detalle en los dos apartados anteriores (véase supra VI.1.A y VI.1.B), los artículos 16, 17 y 18 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz regulan únicamente relaciones entre autoridades federales, estatales y municipales para efectos de distribución, ejercicio, administración y fiscalización de los fondos federales y estatales que se aporten al Estado de Veracruz y a los Municipios de esa entidad federativa con el objetivo de fortalecer la seguridad pública de su demarcación. En tanto que los sujetos activos y pasivos de esa disposición son autoridades en estricto sentido, la relación de ese artículo con derechos fundamentales es únicamente mediata o indirecta. No se trata, por ende, de una norma que requiera motivación reforzada en términos de la jurisprudencia de esta Suprema Corte.

105. Por otra parte, el Tribunal Pleno ya definió cuáles son los factores que deben actualizarse para considerar que una ley cumple con las garantías de fundamentación y motivación cuando los actos legislativos regulan únicamente la interacción entre autoridades.(78) Para que una norma que en principio tiene incidencia únicamente en los actos de gobierno se considere debidamente fundada y motivada es suficiente con que exista una norma jurídica que le permita a la autoridad legislativa actuar en determinado sentido y, además, coexistan antecedentes fácticos o circunstancias de hecho que permitan colegir con cierta claridad que tal norma habilitante tiene aplicabilidad. En el presente caso se cumplen los dos presupuestos que la jurisprudencia del Tribunal Pleno requiere para considerar que hubo suficiente fundamentación y motivación.

106. Primero, el Congreso del Estado de Veracruz indudablemente tiene facultades para legislar respecto del ejercicio de los fondos de ayuda federal y estatal a la seguridad pública municipal en términos de lo previsto en el artículo 21 constitucional. A pesar de que el artículo 73, fracciones XXI, inciso a), párrafo segundo, y XXIII, de la Constitución Federal(79) disponga que corresponde al Congreso de la Unión establecer en una ley general la distribución de competencias y las bases de coordinación en materia de seguridad pública, al tratarse de una materia concurrente que desemboca en acciones de los tres niveles de gobierno, a los Congresos de las entidades federativas les corresponde implementar las disposiciones constitucionales y de la ley general en sus respectivas demarcaciones territoriales.

107. Segundo, frente al requisito constitucional de que los fondos de ayuda federal a la seguridad pública se destinen exclusivamente a la seguridad pública de las entidades federativas y los Municipios –previsto en el inciso e) del párrafo décimo del artículo 21 de la Constitución Federal–(80) se puede colegir con cierta claridad que los preceptos legales impugnados son instrumentales a garantizar esta condición. Si, como también ya se dijo (véase supra párrafos 63 y 64), constitucionalmente se pretende asegurar que estos recursos aportados por la Federación para apoyar la seguridad pública de las entidades federativas y los Municipios sean aplicados únicamente en ese rubro, y en principio los fondos asignados a cada entidad federativa pueden transferirse a sus Municipios siempre y cuando se apliquen exclusivamente en seguridad pública, entonces la obligación legal de los Municipios de Veracruz de suscribir convenios sobre los fondos estatales para el fortalecimiento de la seguridad pública municipal y rendir informes a la Secretaría Ejecutiva del Sistema y del Consejo Estatal de Seguridad Pública de Veracruz respecto del ejercicio de los fondos federales y estatales etiquetados para este fin en principio están encaminadas a cumplir ese propósito. Y toda vez que no corresponde aquí hacer un escrutinio estricto para verificar si efectivamente sí es la mejor medida para lograrlo, mucho menos analizar la validez de la medida a la luz de la ley ordinaria, no se puede concluir que la expedición del artículo impugnado adolezca de indebida fundamentación y motivación.

108. Por estas razones la Suprema Corte considera que también es infundado el tercer concepto de invalidez esgrimido por la parte actora. Contra lo que sostiene en su demanda, conforme a un escrutinio ordinario de la fundamentación y motivación legislativa debe concluirse que los artículos 16, 17 y 18 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz fueron emitidos por una autoridad con facultades para hacerlo y regulan diversas situaciones que en principio podían reglamentar. No puede sostenerse, por consiguiente, que la expedición de estos tres preceptos legales vulnere el artículo 16 de la Constitución Federal por los motivos que invoca el promovente.

109. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de ocho votos.

***

110. Al haber resultado infundados todos los planteamientos constitucionales esgrimidos contra los artículos 16, 17 y 18 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz, debe reconocerse su validez.

VI.2. Constitucionalidad del régimen de preservación de las grabaciones policiales de audio y video (artículos 94 y 95 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz)

111. Normas generales impugnadas. Los artículos 94 y 95 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz se refieren a la obtención y el manejo de las grabaciones de audio y video generadas por los elementos de la policía en el ejercicio de sus funciones. Dichos artículos disponen a la letra lo siguiente:

"Artículo 94. Cuando el elemento cuente en su equipo personal, o en los vehículos en los que preste el servicio, con cámaras que graban audio y video automáticamente, deberá hacer uso de las mismas, en toda interacción que tenga con las personas o en la participación de hechos propios del servicio o detenciones en flagrancia, deberá señalar que está grabando."

"Artículo 95. Queda prohibido grabar al interior de domicilios y lugares privados sin orden judicial o consentimiento previo de sus propietarios, salvo que se trate de delito flagrante o de la preservación de los hechos.

"Todas las grabaciones deberán almacenarse durante siete días naturales, a partir de la fecha en que ocurrió el evento o dependiendo de la capacidad técnica del grabador en su funcionamiento para su posterior respaldo si en ese periodo no son solicitadas por autoridad competente o por alguna institución policial, se destruyen."

112. Concepto de invalidez. El Municipio actor afirma que estos dos preceptos legales vulneran los derechos humanos al debido proceso, a la seguridad jurídica, a la justicia pronta y a la legalidad reconocidos en los artículos 14, 16, 17 y 20 de la Constitución Federal y, por consiguiente, generan una afectación indebida en el ejercicio de las atribuciones originarias en materia de seguridad pública que le confieren los artículos 21 y 115, fracción III, inciso h), del mismo ordenamiento constitucional. Explica que los artículos impugnados permiten a los policías municipales romper con el principio de conservación de la prueba porque, en lugar de disponer que las grabaciones de audio y video que obtengan con motivo de los hechos propios del servicio sean incluidas en el "informe policial homologado" previsto en el artículo 41 de la ley general, ordenan su almacenamiento por siete días y, si dentro de este periodo no son solicitadas por autoridad competente o por alguna institución policial, su destrucción.(81)

113. Contestación de las autoridades demandadas. El Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz señala que el concepto de invalidez es infundado porque los preceptos impugnados en ningún momento ordenan que las grabaciones señaladas deban ser excluidas del informe policial homologado previsto en el artículo 41 de la ley general (82). El Congreso Local replica ese mismo argumento y agrega que los artículos impugnados deben ser interpretados de forma conjunta con el diverso 91 de la Ley de Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz. Ahí se prevé explícitamente la obligación de los integrantes de las instituciones policiales del Estado, incluidas las municipales, de registrar en el informe policial homologado los datos de las actividades e investigaciones que realicen y remitirlo a las instancias correspondientes, así como de remitir a la instancia que corresponda, para su análisis y su registro, la información que recopilen en el desempeño de sus actividades. En su concepto, dado que se trata de una disposición que replica el contenido del artículo 41 de la ley general, no se puede afirmar que exista la vulneración a los derechos humanos cuya violación se aduce ni, por consiguiente, una afectación indebida a las atribuciones originarias del Municipio en materia de seguridad pública.(83)

114. Cuestión jurídica por resolver. De los planteamientos de las partes en relación con estos dos artículos se desprende una pregunta de cuya respuesta depende que se reconozca su validez constitucional:

¿Disponer que las grabaciones de audio y video obtenidas por los elementos de la policía municipal deban ser destruidas después de siete días vulnera los derechos humanos al debido proceso, a la seguridad jurídica, a la justicia pronta y/o a la legalidad?

115. Una de las consecuencias más visibles de la reforma constitucional de once de marzo de dos mil veintiuno es que se adicionó un párrafo cuarto a la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal para explicitar que en controversias constitucionales el parámetro de control de los actos impugnados son la propia Constitución y los derechos humanos previstos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte.(84) Dicho de otro modo, hoy día no es exacto sostener que este medio de impugnación constitucional se encuentra limitado única y exclusivamente a garantizar la vigencia de las normas que confieren atribuciones a los órganos originarios del Estado. En controversias constitucionales también es posible hacer valer violaciones a derechos humanos.

116. No obstante, ello para nada significa que la potestad de formular argumentos de derechos humanos en este medio de impugnación sea absoluta. Es claro que con dicha reforma nunca se pretendió transformar las controversias constitucionales en un medio abstracto u objetivo de control –como son las acciones de inconstitucionalidad– donde fuera innecesario acreditar el interés legítimo del promovente. Del análisis del proceso legislativo correspondiente se desprende sin lugar a duda que las últimas adiciones a la fracción I del artículo 105 constitucional más bien buscaron dejar en claro que por esta vía no procede el análisis de violaciones de mera legalidad, sino únicamente del parámetro de regularidad constitucional.(85) Y si en toda controversia constitucional subsiste para la parte actora el requisito de acreditar un interés legítimo,(86) entonces las cuestiones de derechos humanos pueden ser analizadas a través de este medio de control siempre y cuando tales derechos se encuentren íntimamente vinculados con el ejercicio de una competencia originaria del promovente, pues sólo en esos supuestos puede hablarse de una afectación a algún "ámbito de su esfera regulada directamente en la norma fundamental".(87)

117. En el presente caso se cumple tal requisito. Las violaciones a derechos humanos que aduce el Municipio actor guardan estrecha relación con las atribuciones previstas a su favor en los artículos 21(88) y 115, fracción III, inciso h),(89) de la Constitución Federal. En la medida en que estos preceptos constitucionales confieren de manera expresa a los Municipios atribuciones en materia de seguridad pública, y que en términos del párrafo noveno del artículo 21 constitucional la seguridad pública comprende la prevención e investigación de los delitos,(90) el ejercicio de tales funciones indudablemente representa un ámbito competencial donde las autoridades municipales tienen obligaciones específicas en relación con el debido proceso legal, la seguridad jurídica, la justicia pronta y la legalidad, esto es, con aquellos derechos humanos cuya violación se aduce en la demanda.

118. En otras palabras, si los preceptos legales impugnados efectivamente vulneraran alguno de los derechos humanos recién referidos, entonces forzosamente desembocarían en una afectación indebida a las atribuciones constitucionales originarias del Municipio actor porque impedirían que las policías municipales ejercieran sus funciones preventivas e investigativas de los delitos en consonancia con las obligaciones que les impone el parámetro de regularidad constitucional. Por el contrario, de concluirse que las disposiciones impugnadas sí son compatibles con los derechos al debido proceso, la seguridad jurídica, la justicia pronta y la legalidad, entonces no podrá hablarse de una afectación constitucional en los términos que aduce el Municipio promovente ni, en consecuencia, declararse su invalidez por tales motivos.

119. Ahora bien, la compatibilidad de los artículos impugnados con los derechos humanos que invoca la parte actora sin duda podría analizarse desde distintas perspectivas, pues su regulación de la participación de las instituciones policiales de Veracruz en la generación de grabaciones de audio y video no se limita al periodo de tiempo en que pueden mantener válidamente en su poder este tipo de soporte documental. Incluye también, por ejemplo, las circunstancias de lugar, modo y condición en que dichas autoridades deben crear ese material probatorio. Sin embargo, los artículos 94 y 95 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz fueron controvertidos por el Municipio actor exclusivamente por lo que se refiere a la preservación de las grabaciones de audio y video generadas por las policías de la entidad federativa en el ejercicio de sus funciones, es decir, no hay concepto de invalidez o siquiera causa de pedir en relación con la obtención de esos elementos probatorios por la policía municipal.(91)

120. Dado que en términos del artículo 39 de la ley reglamentaria(92) la Suprema Corte debe atender a la cuestión efectivamente planteada por el promovente y, en consecuencia, dejar de lado aquellas cuestiones que carezcan de una impugnación específica,(93) en el presente caso sólo es necesario analizar si las disposiciones legales impugnadas vulneran los derechos humanos al debido proceso, a la seguridad jurídica, a la justicia pronta y/o a la legalidad por impedir que las grabaciones policiales obren en los procesos legales subsecuentes como medios de convicción respecto de los hechos que reproducen. De este modo, el problema jurídico aquí se reduce a determinar si, por el hecho de disponer que las grabaciones de audio y video que los policías obtengan en el ejercicio de sus funciones deberán ser almacenadas durante siete días y, de no ser solicitadas por autoridad competente o alguna institución policial, destruidas una vez transcurrido ese periodo, las disposiciones impugnadas impiden que estos medios eventualmente formen parte del acervo probatorio de un procedimiento legal.

121. Responder esta interrogante no representa mayor problema. Contra lo que sostiene el Municipio actor, un análisis integral de los artículos impugnados muestra que éstos por sí mismos no impiden en modo alguno que las grabaciones de audio y video obtenidas por la policía municipal en el ejercicio de sus funciones eventualmente pasen a formar parte del acervo probatorio de un procedimiento jurisdiccional o administrativo, de modo que no vulneran por los motivos aludidos por el promovente los derechos humanos al debido proceso, a la seguridad jurídica, a la justicia pronta ni a la legalidad. Como se explica enseguida, la facultad de los elementos policiales para almacenar durante siete días las grabaciones de audio y video obtenidas en el servicio y destruirlas si al transcurrir este tiempo no fueron solicitadas por autoridad competente o por alguna institución policial, no impide la utilización de tales elementos como medios de convicción en otro tipo de procesos legales, ni libera tampoco a las policías municipales del cumplimiento de las obligaciones legales que el Congreso de la Unión y el Congreso del Estado de Veracruz les imponen para la preservación de los hechos en el procedimiento penal.

122. Por una parte, la literalidad de los artículos 94 y 95 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz indica que estos dos preceptos regulan la obtención, preservación y destrucción de las grabaciones de audio y video exclusivamente en los equipos personales y vehículos de servicio de los policías de la entidad federativa, pero no el manejo del respaldo oficial que de esos materiales audiovisuales se haya generado con posterioridad a su obtención. Al contrario, en la medida que las disposiciones impugnadas prevén expresamente la elaboración de respaldos de esas grabaciones a solicitud de otras autoridades o instituciones, no puede concluirse que su sentido gramatical impida la utilización de tales elementos audiovisuales como medios de convicción en otro tipo de procesos jurisdiccionales o administrativos.

123. Primero, el artículo 94 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Veracruz limita explícitamente su objeto de regulación a las grabaciones obtenidas por cualquier elemento de la policía "en su equipo personal, o en los vehículos en los que preste el servicio, con cámaras que graban audio y video automáticamente."(94) Si las disposiciones impugnadas regulan el tratamiento de estas grabaciones exclusivamente dentro de los equipos personales o vehículos oficiales en que son obtenidas por los elementos de la policía, pero no en otro tipo de aparatos que también permiten su almacenamiento y reproducción, entonces lógicamente no se refieren a la preservación o destrucción de sus respaldos, pues éstos por definición representan duplicados que obran en un dispositivo distinto a aquél en que se obtienen originalmente.

124. Segundo, el último párrafo del artículo 95 de ese mismo ordenamiento legal dispone a la letra que el almacenamiento temporal de las grabaciones de audio y video obtenidas en el servicio por la policía es justamente "para su posterior respaldo".(95) Si en este precepto se reconoce de forma expresa que el propósito de la autorización para almacenar grabaciones durante siete días conferida a los elementos de la policía de esa entidad federativa es que se pueda generar un respaldo con posterioridad a su obtención, entonces no es razonable concluir que la facultad de almacenar tales grabaciones y destruirlas una vez transcurrido el plazo ahí previsto opere también respecto de los respaldos generados. En otras palabras, no tendría sentido alguno ordenar la preservación de un video durante siete días a fin de que sea posible respaldarlo, para luego ordenar destruir también los duplicados que se hayan generado en ese periodo. Consecuentemente, debe entenderse que el almacenamiento y la destrucción de las grabaciones de audio y video a que se refieren los preceptos legales impugnados abarcan únicamente los materiales originales almacenados dentro de los equipos personales y vehículos de servicio.

125. Tercero, el propio artículo 95 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Veracruz prevé expresamente un supuesto que extiende el periodo de almacenamiento de las grabaciones en los equipos y vehículos de servicio de los policías y, por tanto, prohíbe su eliminación en esos aparatos incluso transcurridos los siete días posteriores a su obtención. Al disponer que "si en ese periodo no son solicitadas por autoridad competente o por alguna institución policial, se destruyen",(96) el precepto evidentemente condiciona la destrucción de las grabaciones originales a que no se hubiera formulado una solicitud por alguno de los entes previstos en la norma. Esto confirma que las disposiciones impugnadas sí contemplan la utilización de dichos elementos audiovisuales en otro tipo de procedimientos legales y, por tanto, no impiden por sí mismas que las grabaciones obtenidas por las policías municipales del Estado de Veracruz obren como medios de convicción una vez transcurrido el plazo previsto para su almacenamiento en los aparatos a través de los cuales se generaron.

126. Por otra parte, la interpretación sistemática y funcional de los artículos 94 y 95 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Veracruz con las demás disposiciones legales relativas a la documentación del actuar policial, previstas tanto en la ley general como en la propia ley estatal, arroja que las facultades de almacenamiento y destrucción de las grabaciones de audio y video obtenidas en el servicio por los elementos de la policía operan con plena independencia de sus obligaciones respecto de la preservación de los hechos en el procedimiento penal. Dicho de otro modo, que los policías estatales y municipales de Veracruz deban almacenar durante siete días en sus equipos personales y vehículos de servicio las grabaciones obtenidas y eliminarlas de esos aparatos una vez transcurrido el plazo no significa que estén liberados de incorporar el material obtenido a sus respectivos informes cuando reporten sobre los posibles hechos constitutivos de delito que ahí hubieran grabado.

127. Primero, el artículo 41 de la ley general(97) prevé en su fracción I la figura del "informe policial homologado" como obligación específica para todas las policías de los tres órdenes de gobierno. El precepto legal dispone que cualquier integrante de las instituciones policiales del país deberá registrar en dicho informe "los datos de las actividades e investigaciones que realice". Esto quiere decir que, independientemente de que los policías municipales del Estado de Veracruz deban almacenar durante siete días en sus equipos y vehículos las grabaciones obtenidas en el servicio y destruirlas si en ese tiempo nadie las solicitó, a dichos elementos les siguen aplicando todas las obligaciones relacionadas con la elaboración del informe policial homologado.

128. Y si, por disposición expresa del párrafo segundo del artículo 43 de la ley general, el referido informe policial homologado "no deberá contener afirmaciones sin el soporte de datos o hechos reales",(98) entonces se entiende que esas grabaciones policiales de audio y video, ya sea en su original o en un respaldo generado por la propia policía, deben formar parte del citado informe cuando contengan indicios de hechos constitutivos de delito. En tanto que en las disposiciones impugnadas no existe un mandato que implique inobservar las provisiones de la ley general en relación con el informe policial homologado, no hay autorización alguna para que la policía municipal destruya evidencia de las actividades o investigaciones que realice.

129. Segundo, las obligaciones en este sentido impuestas por el Congreso de la Unión a las instituciones policiales del país en la ley general fueron reiteradas en términos muy similares para las instituciones policiales de Veracruz por los preceptos de la legislación estatal en la materia. Por ejemplo, el artículo 92 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz(99) dispone que cuando los policías –estatales o municipales– se encuentren frente a hechos presumiblemente constitutivos de delito o faltas administrativas, deberán realizar el levantamiento de la revisión y el envío de toda la información sobre esos hechos en un informe policial homologado. Asimismo, la fracción II del artículo 91 del mismo ordenamiento estatal(100) dispone que los policías deberán registrar en dicho informe los datos de las actividades e investigaciones que realicen y remitirlo a las instancias correspondientes en un término no mayor a veinticuatro horas. Finalmente, para poder realizar adecuadamente el llenado de esos informes, el artículo 93 de esa misma ley(101) contempla un listado de la información que deben contener y reitera la salvaguarda –prevista en el segundo párrafo del artículo 43 de la ley general–(102) en el sentido de que en ellos sólo deberán hacerse afirmaciones sustentadas en datos o hechos reales. Como puede observarse, también en términos de la legislación estatal en la materia las policías municipales del Estado de Veracruz deben incluir en el informe policial las grabaciones de audio y video que obtengan a través de sus equipos personales o vehículos de servicio cuando presenten hechos constitutivos de delito.

130. Al respecto, es cierto que en el artículo 93 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz no se precisa que los policías deban señalar la existencia de las grabaciones a las que se refiere el artículo 94 impugnado. Sin embargo, no se debe omitir que el legislador local fue cuidadoso en señalar que ese listado es sólo enunciativo y no limitativo, pues previó que esos informes deben contener "cuando menos"(103) esa información y que las afirmaciones que en ellos se realicen deben estar sustentadas en datos o hechos reales. Mediante esas salvaguardas queda claro que si los policías municipales cuentan con aparatos de videograbación en sus equipos o vehículos de servicio, entonces deberán señalar que los hechos constitutivos de delito o faltas administrativas narrados en su informe cuentan con un respaldo audiovisual.

131. Suponer que la falta de referencia expresa en la ley faculta a los policías a no realizar la señalización sobre la existencia de las grabaciones en los informes correspondientes llevaría a sostener equivocadamente que ninguna de las corporaciones policiales de los tres órdenes de gobierno tiene la obligación de señalar en sus informes policiales la existencia de alguna grabación porque la ley general no prevé expresamente ese mandato y ni siquiera se refiere concretamente a ese tipo de materiales. Sin embargo, es claro que en la medida que disponen que las informaciones del reporte policial deben estar sustentadas en datos o hechos reales ("no se incluirán informaciones sin sustento"), tanto la legislación del Congreso de la Unión como la estatal requieren que cuando se hayan generado esos materiales audiovisuales se incorporen de algún modo al informe policial homologado.

132. Por último, con independencia de las obligaciones relacionadas con la elaboración del informe policial homologado, en términos de la propia legislación estatal en la materia la posibilidad de destruir después de siete días naturales las grabaciones señaladas en el artículo 94, tampoco se traduce en que aquéllas se pierdan de forma permanente ni, por ende, que no puedan ser incorporadas eventualmente a una investigación. Para ello, basta con atender a lo dispuesto en el artículo 292 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz.(104) Éste prevé expresamente que la información que se obtenga a través de la operación de videocámaras y equipos para grabar o captar imágenes con o sin sonido por las corporaciones policiales deberá integrarse al Sistema Estatal de Información en Seguridad Pública.

133. Toda vez que las grabaciones de audio y video a que se refiere el artículo 94 claramente entran en el supuesto del diverso artículo 292, pues contienen información obtenida a través de videocámaras por las corporaciones policiales, su contenido debe formar parte del Sistema Estatal de Información en Seguridad Pública. De este modo, puede concluirse que la destrucción de las grabaciones de audio y video almacenadas en los aparatos y vehículos de los elementos la policía municipal en términos del artículo 95 de la Ley del Sistema Estatal Pública de Veracruz únicamente puede realizarse una vez que se haya hecho la referencia correspondiente en el informe policial homologado y la remisión al Sistema Estatal de Información en Seguridad Pública.

134. En suma, es claro que las disposiciones impugnadas no impiden que las grabaciones de audio y video obtenidas por los policías municipales en sus equipos personales o vehículos de servicio eventualmente pasen a formar parte del acervo probatorio de un procedimiento jurisdiccional o administrativo. Al contrario, todas las salvaguardas previstas por el Congreso de la Unión y por el legislador del Estado de Veracruz permiten que estos elementos audiovisuales obren posteriormente como elementos de prueba de los hechos que reproducen. Consecuentemente, no puede concluirse que las autorizaciones que tales disposiciones legales contienen afecten por los motivos planteados los derechos humanos al debido proceso, la seguridad jurídica, la justicia pronta y la legalidad.

135. Por estas razones la Suprema Corte considera que es infundado el concepto de invalidez formulado por el Municipio actor contra los artículos 94 y 95 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz. Contra lo que sostiene, tales disposiciones no liberan a las policías municipales de las obligaciones que les imponen tanto la ley general como la propia ley estatal en relación con la preservación de los hechos ni, por ende, de la incorporación de los materiales audiovisuales al "informe policial homologado" cuando contengan hechos que consideren constitutivos de delito o faltas administrativas. Tampoco impiden que ese material probatorio trascienda a otro tipo de procedimientos jurisdiccionales o administrativos, pues el plazo para destrucción de las grabaciones en los equipos y vehículos de servicio siempre puede ser interrumpido si lo solicita una autoridad competente o alguna institución policial y, además, la información contenida en esas grabaciones debe formar parte del Sistema Estatal de Información en Seguridad Pública. No puede considerarse, por ende, que las disposiciones legales sean violatorias del debido proceso, la seguridad jurídica, la justicia pronta o la legalidad por los motivos que plantea el promovente.

136. Al haber resultado infundado el único planteamiento de constitucionalidad esgrimido por el Municipio actor contra los artículos 94 y 95 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz, debe reconocerse su validez.

137. Estas consideraciones no son vinculantes al haberse aprobado por mayoría de siete votos.

VII. DECISIÓN

138. Por lo antes expuesto, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resuelve:

PRIMERO.—Es parcialmente procedente pero infundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.—Se sobresee en la presente controversia constitucional respecto de los artículos 1, 2, 12, 13, 23, 45, del 71 al 77, 89, 245, 280 y del 394 al 398 de la Ley Número 843 del Sistema Estatal de Seguridad Pública para el Estado de Veracruz de I. de la Llave, publicada en la Gaceta Oficial de dicha entidad federativa el uno de marzo de dos mil veintiuno, en términos del apartado V de esta ejecutoria.

TERCERO.—Se reconoce la validez de los artículos 16, 17, 18, 94 y 95 de la Ley Número 843 del Sistema Estatal de Seguridad Pública para el Estado de Veracruz de I. de la Llave, publicada en la Gaceta Oficial de dicha entidad federativa el uno de marzo de dos mil veintiuno, conforme a lo expuesto en el apartado VI de esta determinación.

CUARTO.—P. esta sentencia en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.

N.; mediante oficio a las partes, y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

En relación con el punto resolutivo primero:

Se aprobó por unanimidad de nueve votos de las señoras Ministras y de los señores M.G.A.C., E.M., O.A., A.M., P.R., P.H., R.F., L.P. y presidente Z.L. de L., respecto de los apartados I, II, III y IV, relativos, respectivamente, a la competencia, a la precisión de las normas impugnadas, a la legitimación y a la oportunidad.

En relación con el punto resolutivo segundo:

Se aprobó por unanimidad de nueve votos de las señoras Ministras y de los señores M.G.A.C., E.M., O.A. apartándose del sobreseimiento respecto de los artículos 45 y 245, A.M. en contra del sobreseimiento de los artículos 1, 12, 13, 89 y 394, P.R., P.H. considerando que se debe incluir el artículo 94, R.F., L.P. y presidente Z.L. de L., respecto del apartado V relativo a las causas de improcedencia, consistente en sobreseer en la controversia constitucional respecto de los artículos 1, 2, 12, 13, 23, 45, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77, 89, 245, 280, 394, 395, 396, 397 y 398 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz.

En relación con el punto resolutivo tercero:

Se aprobó por unanimidad de nueve votos de las señoras Ministras y de los señores M.G.A.C. separándose de algunas consideraciones, E.M., O.A., A.M., P.R. apartándose del párrafo 83 del proyecto original, P.H., R.F., L.P. y presidente Z.L. de L. por razones adicionales, por razones distintas y en contra de consideraciones, respecto del apartado VI relativo al estudio de fondo, en su subapartado VI.1., denominado "Constitucionalidad de la regulación de los fondos de ayuda para la seguridad pública (artículos 16, 17 y 18 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz)", consistente en reconocer la validez de los artículos 16, 17 y 18 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz. La señora M.P.H. y el señor M.G.A.C. anunciaron sendos votos concurrentes.

Se aprobó por mayoría de siete votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Esquivel Mossa, O.A. con consideraciones adicionales, A.M., P.R., R.F., L.P. y presidente Z.L. de L., respecto del apartado VI relativo al estudio de fondo, en su subapartado VI.2., denominado "Constitucionalidad del régimen de preservación de las grabaciones policiales de audio y video (artículos 94 y 95 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz)", consistente en 1) Reconocer la validez del artículo 94 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz, El señor M.G.A.C. y la señora M.P.H. votaron por el sobreseimiento respecto del referido artículo 94.

Se aprobó por mayoría de ocho votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros Esquivel Mossa, O.A., A.M., P.R., P.H., R.F., L.P. y presidente Z.L. de L., respecto del apartado VI relativo al estudio de fondo, en su subapartado VI.2., denominado "Constitucionalidad del régimen de preservación de las grabaciones policiales de audio y video (artículos 94 y 95 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz)", consistente en 2) Reconocer la validez del artículo 95 de la Ley del Sistema Estatal de Seguridad Pública de Veracruz. El señor M.G.A.C. votó en contra y por la invalidez del párrafo segundo del mencionado artículo 95 y anunció un voto particular.

En relación con el punto resolutivo cuarto:

Se aprobó por unanimidad de nueve votos de las señoras Ministras y de los señores M.G.A.C., E.M., O.A., A.M., P.R., P.H., R.F., L.P. y presidente Z.L. de L..

Los señores M.A.G.O.M. y A.P.D. no asistieron a la sesión previo aviso a la presidencia.

El señor Ministro presidente Z.L. de L. declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos. Doy fe.

Firman los señores Ministros presidente y ponente con el secretario general de Acuerdos, quien da fe.

Nota: La tesis aislada 1a. CXVIII/2014 (10a.) citada en esta sentencia, también aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 28 de marzo de 2014 a las 10:03 horas.

Las ejecutorias relativas a las controversias constitucionales 1/2016 y 92/2010 citadas en esta sentencia, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación de los viernes 14 de enero de 2022 a las 10:15 horas y 27 de junio de 2014 a las 9:30 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 9, T.I., enero de 2022, página 1518 y Décima Época, Libro 7, Tomo I, junio de 2014, página 47, con números de registro digital: 30328 y 25115, respectivamente.

________________

1. Véase el cuaderno principal de la controversia constitucional 47/2021, escrito de demanda, fojas 1 a 55.

2. Véase ibíd., fojas 61 y 62.

3. Véase ibíd., fojas 64 a 68.

4. Véase ibíd., fojas 129 a 157 y 239 a 254, respectivamente.

5. Véase ibíd., fojas 227 y 228, así como 824 a 826, respectivamente.

6. Véase ibíd., fojas 839 y 840.

7. Véase ibíd., foja 841.

8. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, sobre la constitucionalidad de las normas generales, actos u omisiones, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"...

"i) Un Estado y uno de sus Municipios; ..."

9. "Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno:

"I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; ..."

10. "SEGUNDO. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conservará para su resolución:

"I. Las controversias constitucionales, salvo en las que deba sobreseerse y aquéllas en las que no se impugnen normas de carácter general, así como los recursos interpuestos en éstas en los que sea necesaria su intervención. Una vez resuelto el problema relacionado con la impugnación de normas generales, el Pleno podrá reservar jurisdicción a las Salas para examinar los conceptos de invalidez restantes, cuando así lo estime conveniente."

"...

"QUINTO. Los asuntos de la competencia originaria del Pleno referidos en el punto tercero del presente Acuerdo General se turnarán y radicarán en el Pleno o en una Sala en términos de lo previsto en el Reglamento Interior de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación. Los radicados de origen en el Pleno podrán remitirse a las S. en términos de lo establecido en el punto sexto de este instrumento normativo."

11. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"I. La fijación breve y precisa de las normas generales, acto u omisiones objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados; ..."

12. Véase el cuaderno de la controversia constitucional 47/2021, fojas 159 a 225.

13. "Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

"En las controversias constitucionales no se admitirá ninguna forma diversa de representación a la prevista en el párrafo anterior; sin embargo, por medio de oficio podrán acreditarse delegados para que hagan promociones, concurran a las audiencias y en ellas rindan pruebas, formulen alegatos y promuevan los incidentes y recursos previstos en esta ley.

"El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos será representado por el secretario de Estado, por el jefe del departamento administrativo o por el Consejero Jurídico del Gobierno, conforme lo determine el propio presidente, y considerando para tales efectos las competencias establecidas en la ley. El acreditamiento de la personalidad de estos servidores públicos y su suplencia se harán en los términos previstos en las leyes o reglamentos interiores que correspondan."

14. Véase el cuaderno principal de la controversia constitucional 47/2021, fojas 56 a 59.

15. "Artículo 37. Son atribuciones del síndico:

"I.P., defender y promover los intereses del Municipio en los litigio (sic) en los que fuere parte, comparecer a las diligencias, interponer recursos, ofrecer pruebas y formular alegatos, formular posiciones y, en su caso, rendir informes, promover el juicio de amparo y el juicio de lesividad. Para delegar poderes, otorgar el perdón judicial, desistirse, transigir, comprometerse en árbitros o hacer cesión de bienes municipales, el síndico requiere la autorización previa del Cabildo;

"II. Representar legalmente al Ayuntamiento; ..."

16. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"...

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."

17. Véase supra nota 13.

18. Véase el cuaderno principal de la controversia constitucional 47/2021, foja 158.

19. "Artículo 15. El titular de la secretaría tendrá las facultades siguientes:

"...

"XXXII. Representar legalmente al Gobierno del Estado y al gobernador ante cualquier instancia administrativa, legislativa, fiscal o jurisdiccional, de carácter federal, estatal o municipal, e intervenir en toda clase de juicios en que sea parte, incluyendo el juicio de amparo, por sí o por conducto de la Subsecretaría Jurídica y de Asuntos Legislativos y/o su Dirección General Jurídica prevista en este reglamento; así como presentar denuncias o querellas penales, coadyuvar con el Ministerio Público o la Fiscalía General, contestar y reconvenir demandas, oponer excepciones, comparecer en las audiencias, ofrecer y rendir pruebas, presentar alegatos, nombrar delegados o autorizados en los juicios en que sea parte, recibir documentos y formular otras promociones en juicios civiles, fiscales, administrativos, laborales, penales o de cualquier otra naturaleza, intervenir en actos y procedimientos en general, recusar Jueces o Magistrados, e interponer todo tipo de recursos; ..."

20. Véase el cuaderno principal de la controversia constitucional 47/2021, fojas 255 y 256.

21. "Artículo 24. El presidente de la mesa directiva, fungirá como presidente del Congreso del Estado y tendrá las atribuciones siguientes:

"I. Representar legalmente al Congreso del Estado y delegar dicha función el servidor público que designe, mediante acuerdo escrito; ..."

22. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"...

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y ..."

23. Deben descontarse los días seis, siete, trece, catorce, quince, veinte, veintiuno, veintisiete y veintiocho de marzo y tres, cuatro, once y doce de abril, todos de dos mil veintiuno, por ser inhábiles de conformidad con el artículo 143 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como los días uno y dos de abril de ese mismo año por ser días no laborables por Acuerdo del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

24. Véase el cuaderno principal de la controversia constitucional 47/2021, foja 60.

25. Véase ibíd., fojas 130 y 131.

26. "Artículo 8o. Cuando las partes radiquen fuera del lugar de residencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, las promociones se tendrán por presentadas en tiempo si los escritos u oficios relativos se depositan dentro de los plazos legales, en las oficinas de correos, mediante pieza certificada con acuse de recibo, o se envían desde la oficina de telégrafos que corresponda. En estos casos se entenderá que las promociones se presentan en la fecha en que las mismas se depositan en la oficina de correos o se envían desde la oficina de telégrafos, según sea el caso, siempre que tales oficinas se encuentren ubicadas en el lugar de residencia de las partes."

27. Véase el cuaderno principal de la controversia constitucional 47/2021, foja 60.

28. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"IX. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta Ley."

"Artículo 22. El escrito de demanda deberá señalar: ...

"VII. Los conceptos de invalidez."

29. Véase el cuaderno principal de la controversia constitucional 47/2021, fojas 3 y 4.

30. Tesis aislada número P. VI/2011 del Tribunal Pleno, cuyo rubro es: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ANTE LA AUSENCIA DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ, DEBE SOBRESEERSE EN EL JUICIO.", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIV, agosto de dos mil once, página 888, con número de registro digital: 161359.

31. "Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes: ...

"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."

32. Véase el cuaderno principal de la controversia constitucional 47/2021, fojas 132 a 134 y 239 a 242, respectivamente. Si bien las autoridades demandadas invocan dicha causa de improcedencia respecto de más artículos que los aquí referidos, no se analizan en esta sección porque en relación con ellos ya se concluyó que opera el sobreseimiento.

33. Véase la razón esencial de la jurisprudencia número P./J. 83/2001 (9a.) del Tribunal Pleno, cuyo rubro es: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA.", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIV, julio de dos mil uno, página 875, con número de registro digital: 189327.

34. Véase la jurisprudencia del Tribunal Pleno con clave P./J. 96/2006, cuyo rubro es: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA SUPLENCIA DE LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ OPERA AUN ANTE LA AUSENCIA DE LOS MISMOS.", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIV, agosto de dos mil seis, página 1157, con número de registro digital: 174565.

35. Véase la razón esencial de la jurisprudencia del Tribunal Pleno con clave P./J. 71/2000, cuyo rubro es: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. DIFERENCIAS ENTRE AMBOS MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL.", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de dos mil, página 965, con número de registro digital: 191381.

36. Véase el cuaderno principal de la controversia constitucional 47/2021, fojas 38 a 43.

37. Véase el cuaderno principal de la controversia constitucional 47/2021, fojas 35 y 36.

38. Véase la tesis de jurisprudencia número P./J. 135/2005 del Tribunal Pleno, cuyo rubro es "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE SE ESTUDIE LA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA O ACTO BASTA CON EXPRESAR CLARAMENTE EN LA DEMANDA LA CAUSA DE PEDIR.", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXII, octubre de dos mil cinco, página 2062, con número de registro digital: 177048, así como la tesis aislada número P. VI/2011 del Tribunal Pleno, cuyo rubro es: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ANTE LA AUSENCIA DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ, DEBE SOBRESEERSE EN EL JUICIO.", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIV, agosto de dos mil once, página 888, con número de registro digital: 161359.

39. Véase el cuaderno principal de la controversia constitucional 47/2021, fojas 12 a 33.

40. Véase el cuaderno principal de la controversia constitucional 47/2021, fojas 140 y 141, y 245 a 248, respectivamente.

41. Véase ibíd., fojas 143 a 148 y 245 a 248, respectivamente.

42. Véase ibíd., fojas 149 y 150.

43. "Artículo 115. ...

"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de las entidades federativas o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.

"Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución.

"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley."

44. Véase la jurisprudencia P./J. 5/2000 del Tribunal Pleno, de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, febrero de dos mil, página 515, con número de registro digital: 192331.

45. Í..

46. Véase ídem y la tesis aislada P. XVII/2009 del Tribunal Pleno, cuyo rubro es: "LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. LOS EMPRÉSTITOS SON INGRESOS MUNICIPALES NO SUJETOS A DICHO RÉGIMEN.", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de dos mil nueve, página 1294, con número de registro digital: 167452.

47. En este sentido, véase la tesis aislada 1a. CXI/2010 de la Primera Sala, de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL. PRINCIPIOS, DERECHOS Y FACULTADES EN ESA MATERIA, PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., noviembre de dos mil diez, página 1213, con número de registro digital: 163468.

48. Véase jurisprudencia P./J. 6/2000 del Tribunal Pleno, cuyo rubro es: "HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, febrero de dos mil, página 514, con número de registro digital: 192330.

49. Supra párrafo 39.

50. Ídem.

51. Ídem.

52. "Artículo 21. ...

"Las instituciones de seguridad pública, incluyendo la Guardia Nacional, serán de carácter civil, disciplinado y profesional. El Ministerio Público y las instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno deberán coordinarse entre sí para cumplir los fines de la seguridad pública y conformarán el Sistema Nacional de Seguridad Pública, que estará sujeto a las siguientes bases mínimas:

"a) La regulación de la selección, ingreso, formación, permanencia, evaluación, reconocimiento y certificación de los integrantes de las instituciones de seguridad pública. La operación y desarrollo de estas acciones será competencia de la Federación, las entidades federativas y los Municipios en el ámbito de sus respectivas atribuciones.

"b) El establecimiento de un sistema nacional de información en seguridad pública a cargo de la Federación al que ésta, las entidades federativas y los Municipios, a través de las dependencias responsables de la seguridad pública, proporcionarán la información de que dispongan en la materia, conforme a la ley. El sistema contendrá también las bases de datos criminalísticos y de personal para las instituciones de seguridad pública. Ninguna persona podrá ingresar a las instituciones de seguridad pública si no ha sido debidamente certificada y registrada en el sistema. Inciso reformado

"c) La formulación de políticas públicas tendientes a prevenir la comisión de delitos.

"d) Se determinará la participación de la comunidad que coadyuvará, entre otros, en los procesos de evaluación de las políticas de prevención del delito, así como de las instituciones de seguridad pública.

"e) Los fondos de ayuda federal para la seguridad pública, a nivel nacional serán aportados a las entidades federativas y Municipios para ser destinados exclusivamente a estos fines."

53. Véase ídem.

54. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"XXI. Para expedir:

"a) Las leyes generales que establezcan como mínimo, los tipos penales y sus sanciones en las materias de secuestro, desaparición forzada de personas, otras formas de privación de la libertad contrarias a la ley, trata de personas, tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, así como electoral.

"Las leyes generales contemplarán también la distribución de competencias y las formas de coordinación entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios;

"....

"XXIII. Para expedir leyes que, con respeto a los derechos humanos, establezcan las bases de coordinación entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios; organicen la Guardia Nacional y demás instituciones de seguridad pública en materia federal, de conformidad con lo establecido en el artículo 21 de esta Constitución; así como la Ley Nacional sobre el Uso de la Fuerza y la Ley Nacional del Registro de Detenciones."

55. "Artículo 142. Los fondos de ayuda federal para la seguridad pública a que se refiere el artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se componen con los recursos destinados a la seguridad pública previstos en los fondos que establece el artículo 25, fracciones IV y VII, de la Ley de Coordinación Fiscal para tal objeto. Los recursos que se programen, presupuesten y aporten a las entidades federativas y Municipios, así como su ejercicio, control, vigilancia, información, evaluación y fiscalización, estarán sujetos a dicho ordenamiento y a la presente Ley; asimismo, únicamente podrán ser destinados a los fines de seguridad pública referidos en la citada Ley de Coordinación Fiscal."

56. "Artículo 25. Con independencia de lo establecido en los capítulos I a IV de esta ley, respecto de la participación de los Estados, Municipios y el Distrito Federal en la recaudación federal participable, se establecen las aportaciones federales, como recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los Estados, Distrito Federal, y en su caso, de los Municipios, condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece esta Ley, para los Fondos siguientes:

"...

"IV. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal;

"...

"VII. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal."

57. "Artículo 37. Las aportaciones federales que, con cargo al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, reciban los Municipios a través de las entidades y las demarcaciones territoriales por conducto del Distrito Federal, se destinarán a la satisfacción de sus requerimientos, dando prioridad al cumplimiento de sus obligaciones financieras, al pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua, descargas de aguas residuales, a la modernización de los sistemas de recaudación locales, mantenimiento de infraestructura, y a la atención de las necesidades directamente vinculadas con la seguridad pública de sus habitantes. Respecto de las aportaciones que reciban con cargo al Fondo a que se refiere este artículo, los Municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal tendrán las mismas obligaciones a que se refiere el artículo 33, apartado B, fracción II, incisos a) y c), de esta ley."

58. Véase la razón esencial de la tesis aislada 1a. CXLII/2009 de la Primera Sala, de rubro: "FONDO DE APORTACIONES FEDERALES PARA LA SEGURIDAD PÚBLICA DE LOS ESTADOS Y DEL DISTRITO FEDERAL. LOS RECURSOS QUE LO INTEGRAN DEBEN ENTREGARSE DIRECTAMENTE AL GOBIERNO DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y NO A SUS MUNICIPIOS.", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, septiembre de dos mil nueve, página 2711, con número de registro digital: 166426, así como la tesis aislada 1a. CXLI/2009 de la Primera Sala, de rubro: "FONDO DE APORTACIONES FEDERALES PARA LA SEGURIDAD PÚBLICA DE LOS ESTADOS Y DEL DISTRITO FEDERAL. LA ENTREGA DIRECTA DE LOS RECURSOS QUE LO INTEGRAN A LAS ENTIDADES FEDERATIVAS NO VULNERA LA FACULTAD CONCURRENTE DE LOS MUNICIPIOS PREVISTA EN EL ARTÍCULO 21, ÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS (TEXTO ANTERIOR A LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008).", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, septiembre de dos mil nueve, página 2710, con número de registro digital: 166428.

59. Véase supra nota 57.

60. "Artículo 45. Las aportaciones federales que, con cargo al Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, reciban dichas entidades se destinarán exclusivamente a:

"I. La profesionalización de los recursos humanos de las instituciones de seguridad pública vinculada al reclutamiento, ingreso, formación, selección, permanencia, evaluación, reconocimiento, certificación y depuración;

"II. Al otorgamiento de percepciones extraordinarias para los agentes del Ministerio Público, los peritos, los policías ministeriales o sus equivalentes de las Procuradurías de Justicia de los Estados y del Distrito Federal, los policías de vigilancia y custodia de los centros penitenciarios; así como, de los centros de reinserción social de internamiento para adolescentes;

"III. Al equipamiento de los elementos de las instituciones de seguridad pública correspondientes a las policías ministeriales o de sus equivalentes, peritos, ministerios públicos y policías de vigilancia y custodia de los centros penitenciarios, así como, de los centros de reinserción social de internamiento para adolescentes;

"IV. Al establecimiento y operación de las bases de datos criminalísticos y de personal, la compatibilidad de los servicios de telecomunicaciones de las redes locales, el servicio telefónico nacional de emergencia y el servicio de denuncia anónima;

"V. A la construcción, mejoramiento, ampliación o adquisición de las instalaciones para la procuración e impartición de justicia, de los centros penitenciarios, de los centros de reinserción social de internamiento para adolescentes que realizaron una conducta tipificada como delito, así como de las instalaciones de los cuerpos de seguridad pública de las academias o institutos encargados de aplicar los programas rectores de profesionalización y de los Centros de Evaluación y Control de Confianza, y

"VI. Al seguimiento y evaluación de los programas relacionados con las fracciones anteriores.

"Los recursos para el otorgamiento de percepciones extraordinarias para los agentes del Ministerio Público, los policías ministeriales o sus equivalentes, los policías de vigilancia y custodia y los peritos de las procuradurías de justicia de los Estados y del Distrito Federal, tendrán el carácter de no regularizables para los presupuestos de egresos de la Federación de los ejercicios subsecuentes y las "responsabilidades laborales que deriven de tales recursos estarán a cargo de los gobiernos de los Estados y del Distrito Federal.

"Dichos recursos deberán aplicarse conforme a la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública y los acuerdos aprobados por el Consejo Nacional de Seguridad Pública.

"Los Estados y el Distrito Federal proporcionarán al Ejecutivo Federal, por conducto del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, la información financiera, operativa y estadística que les sea requerida."

61. "Artículo 44. El Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal se constituirá con cargo a recursos federales, mismos que serán determinados anualmente en el Presupuesto de Egresos de la Federación. La Secretaría de Gobernación formulará a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público una propuesta para la integración de dicho Fondo.

"En el Presupuesto de Egresos de la Federación de cada ejercicio fiscal se hará la distribución de los recursos federales que integran este Fondo entre los distintos rubros de gasto del Sistema Nacional de Seguridad Pública aprobados por el Consejo Nacional de Seguridad Pública.

"El Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, entregará a las entidades el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, con base en los criterios que el Consejo Nacional de Seguridad Pública determine, a propuesta de la Secretaría de Gobernación, por medio del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, utilizando para la distribución de los recursos, criterios que incorporen el número de habitantes de los Estados y del Distrito Federal; el índice de ocupación penitenciaria; la implementación de programas de prevención del delito; los recursos destinados a apoyar las acciones que en materia de seguridad pública desarrollen los Municipios, y el avance en la aplicación del Programa Nacional de Seguridad Pública en materia de profesionalización, equipamiento, modernización tecnológica e infraestructura. La información relacionada con las fórmulas y variables utilizadas en el cálculo para la distribución y el resultado de su aplicación que corresponderá a la asignación por cada Estado y el Distrito Federal, deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación a más tardar a los 30 días naturales siguientes a la publicación en dicho Diario del Presupuesto de Egresos de la Federación del ejercicio fiscal de que se trate.

"Los convenios y anexos técnicos celebrados entre el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública y las entidades, deberán firmarse en un término no mayor a sesenta días, contados a partir de la publicación del resultado de la aplicación de las fórmulas y variables mencionadas con anterioridad.

"Este Fondo se enterará mensualmente por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público durante los primeros diez meses del año a los Estados y al Distrito Federal, de manera ágil y directa sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo aquéllas de carácter administrativo, salvo que no se cumpla lo dispuesto en este artículo.

"Los Estados y el Distrito Federal reportarán trimestralmente a la Secretaría de Gobernación, a través del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, el ejercicio de los recursos del Fondo y el avance en el cumplimiento de las metas, así como las modificaciones o adecuaciones realizadas a las asignaciones previamente establecidas en los convenios de coordinación y sus anexos técnicos en la materia; en este último caso deberán incluirse la justificación y la aprobación del Consejo Estatal de Seguridad Pública correspondiente, o la opinión favorable del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública. El Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública dará respuesta en un plazo no mayor a 30 días hábiles.

"Las entidades federativas, Municipios y demarcaciones territoriales deberán informar a sus habitantes trimestralmente y al término de cada ejercicio, entre otros medios, a través de la página oficial de Internet de la entidad correspondiente, los montos que reciban, el ejercicio, destino y resultados obtenidos respecto de este Fondo. Lo anterior, en términos de la Ley General de Contabilidad Gubernamental y conforme a los formatos aprobados por el Consejo Nacional de Armonización Contable."

62. "Artículo 48. Los Estados y el Distrito Federal enviarán al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, informes sobre el ejercicio y destino de los recursos de los Fondos de Aportaciones Federales a que se refiere este Capítulo.

"Para los efectos del párrafo anterior, los Estados y el Distrito Federal reportarán tanto la información relativa a la Entidad Federativa, como aquélla de sus respectivos Municipios o Demarcaciones Territoriales para el caso del Distrito Federal, en los Fondos que correspondan, así como los resultados obtenidos; asimismo, remitirán la información consolidada a más tardar a los 20 días naturales posteriores a la terminación de cada trimestre del ejercicio fiscal.

"La Secretaría de Hacienda y Crédito Público incluirá los reportes señalados en el párrafo anterior, por Entidad Federativa, en los informes trimestrales que deben entregarse al Congreso de la Unión en los términos del artículo 107, fracción I, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; asimismo, pondrá dicha información a disposición para consulta en su página electrónica de Internet, la cual deberá actualizar a más tardar en la fecha en que el Ejecutivo Federal entregue los citados informes.

"Los Estados, el Distrito Federal, los Municipios y las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, publicarán los informes a que se refiere el párrafo primero de este artículo en los órganos locales oficiales de difusión y los pondrán a disposición del público en general a través de sus respectivas páginas electrónicas de Internet o de otros medios locales de difusión, a más tardar a los 5 días hábiles posteriores a la fecha señalada en el párrafo anterior.

"Las entidades federativas enterarán al ente ejecutor local del gasto, el presupuesto que le corresponda en un máximo de cinco días hábiles, una vez recibida la ministración correspondiente de cada uno de los Fondos contemplados en el Capítulo V del presente ordenamiento."

63. Ídem.

64. "Artículo 49. Las aportaciones y sus accesorios que con cargo a los Fondos a que se refiere este Capítulo reciban las entidades y, en su caso, los Municipios, las alcaldías de la Ciudad de México, no serán embargables, ni los gobiernos correspondientes podrán, bajo ninguna circunstancia, gravarlas ni afectarlas en garantía o destinarse a mecanismos de fuente de pago, salvo por lo dispuesto en los artículos 50, 51 y 52 de esta ley. Dichas aportaciones y sus accesorios, en ningún caso podrán destinarse a fines distintos a los expresamente previstos en los artículos 26, 29, 33, 37, 40, 42, 45 y 47, así como lo dispuesto en el presente artículo de esta ley.

"Las aportaciones federales serán administradas y ejercidas por los gobiernos de las entidades federativas y, en su caso, de los Municipios y las alcaldías de la Ciudad de México que las reciban, conforme a sus propias leyes en lo que no se contrapongan a la legislación federal, salvo en el caso de los recursos para el pago de servicios personales previsto en el Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo, en el cual se observará lo dispuesto en el artículo 26 de esta ley. En todos los casos deberán registrarlas como ingresos que deberán destinarse específicamente a los fines establecidos en los artículos citados en el párrafo anterior."

65. Véase supra párrafo 39.

66. En el caso del Estado de Veracruz, por ejemplo, mientras que el total de ingresos para el año fiscal dos mil veintidós es de $135,763'199,169.00, el monto correspondiente a recursos federales (participaciones, aportaciones, convenios e incentivos derivados de la colaboración fiscal) es de $124,540'464,998.00, es decir, 91.73 % del total. Véase la Ley de Ingresos del Estado de Veracruz para el Ejercicio Fiscal 2022.

67. Véase la jurisprudencia P./J. 9/2000 del Tribunal Pleno, de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA.", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, febrero de dos mil, página 514, con número de registro digital: 192327.

68. En este sentido, véase la tesis aislada 1a. CXI/2010, de la Primera Sala citada en supra nota 47.

69. "Artículo 21. ...

"La seguridad pública es una función del Estado a cargo de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, cuyos fines son salvaguardar la vida, las libertades, la integridad y el patrimonio de las personas, así como contribuir a la generación y preservación del orden público y la paz social, de conformidad con lo previsto en esta Constitución y las leyes en la materia. La seguridad pública comprende la prevención, investigación y persecución de los delitos, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta Constitución."

70. Véase supra nota 52.

71. Controversia constitucional 92/2010, resuelta el doce de mayo de dos mil catorce por unanimidad de diez votos.

72. Véase ibíd., páginas 76 y 77 ("En concordancia con lo anterior, si bien es cierto que, constitucionalmente está prevista la obligación que referimos en la parte final del párrafo precedente para los órganos legislativos estatales para efectos de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Federal, lo cierto es que dicho imperativo no resulta aplicable al supuesto previsto en la fracción VII del propio numeral, en la medida que el propio ordenamiento supremo contempló una hipótesis excepcional en el ámbito de la seguridad pública municipal, al facultar de manera directa y exclusiva a los titulares de los Poderes Ejecutivos para que asuman el mando y transmitan órdenes a los cuerpos de seguridad pública municipal en los casos que ellos mismos consideren de fuerza mayor o de alteración grave del orden público. Esto es, la propia norma fundamental sustrajo del ámbito competencial de los Municipios los supuestos a que se refiere la citada fracción VII y los asignó en favor de los Ejecutivos locales."). (Énfasis añadido).

Ver texto con énfasis

73. Véase ibíd., páginas 80 a 92.

74. Controversia constitucional 1/2016, resuelta el cuatro de marzo de dos mil veinte, por unanimidad de cinco votos, párrafo 71 ("En otras palabras, cuando el gobernador de un Estado ejerce esta facultad constitucional, la seguridad pública como atribución no obedece a la lógica regular de coordinación o cooperación entre la entidad federativa y los Municipios, sino a un esquema excepcional de supra-subordinación donde las autoridades municipales temporalmente están obligadas a acatar las determinaciones que el gobernador considere necesarias para restablecer el orden social en el Municipio").

75. Véase la jurisprudencia P./J. 6/2000, del Tribunal Pleno citada en supra nota 48.

76. Véase supra nota 52.

77. Véase la tesis de jurisprudencia P./J. 120/2009, cuyo rubro es "MOTIVACIÓN LEGISLATIVA. CLASES, CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS.", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, diciembre de dos mil nueve, pág. 1255, con número de registro digital: 165745.

78. Véase la tesis de jurisprudencia P./J. 50/2000, cuyo rubro es: "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. SU CUMPLIMIENTO CUANDO SE TRATE DE ACTOS QUE NO TRASCIENDAN DE MANERA INMEDIATA LA ESFERA JURÍDICA DE LOS PARTICULARES.", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, abril de dos mil, página 813, con número de registro digital: 192076.

79. Véase supra nota 54.

80. Véase supra nota 52.

81. Véase el cuaderno de la controversia constitucional 47/2021, fojas 33 a 35. Es pertinente aclarar que en esta parte de su escrito de demanda el Municipio actor también invoca violaciones a los artículos 227, 228, 337, 380 y 383 del Código Nacional de Procedimientos Penales. Sin embargo, tales argumentos no pueden ser analizados en el presente medio de impugnación porque el artículo 105, fracción I, párrafo cuarto, de la Constitución Federal dispone que en las controversias constitucionales "únicamente podrán hacerse valer violaciones a la propia Constitución Federal y a los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte". Esta regla constitucional ya fue incorporada explícitamente como causa de improcedencia por el Congreso de la Unión a la fracción VIII del artículo 19 de la ley reglamentaria. Lo anterior significa que, en un medio de impugnación como el que aquí nos ocupa, la legislación ordinaria no puede ser parámetro de validez de los actos impugnados. Tampoco es posible, por consiguiente, analizar aquí las denominadas "violaciones indirectas" a la Constitución Federal, esto es, aquellas afirmaciones que para acreditar una vulneración constitucional remiten exclusivamente a dicha legislación ordinaria. En este sentido, véase el recurso de reclamación 150/2019-CA, resuelto el tres de diciembre de dos mil diecinueve, en este punto por mayoría de cinco votos, así como los recursos de reclamación 158/2019-CA y 151/2019-CA, resueltos el cinco de diciembre de dos mil diecinueve, en este punto por mayoría de seis votos.

82. Véase el cuaderno de la controversia constitucional 47/2021, fojas 150 a 153.

83. Véase ibíd., fojas 248 y 249.

84. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, sobre la constitucionalidad de las normas generales, actos u omisiones, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"...

"En las controversias previstas en esta fracción únicamente podrán hacerse valer violaciones a esta Constitución, así como a los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte."

85. Véase, por ejemplo, el "Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos Segunda, con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos", en Gaceta del Senado, viernes veintisiete de noviembre de dos mil veinte, G.: LXIV/3PPO-64, pág. 207 ("Con todo, se estima conveniente modificar la iniciativa para precisar que en las controversias constitucionales únicamente podrán hacerse valer violaciones a la Constitución, así como a los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales en que el Estado Mexicano sea parte, sin necesidad de referirse a ‘violaciones directas’, para evitar disertaciones en torno al alcance de dicho término y para dejar en claro que por esta vía procede el análisis de violaciones al parámetro de regularidad constitucional.") (Énfasis añadido).

Ver dictamen con énfasis

86. En este sentido, véase la razón esencial de la jurisprudencia número P./J. 83/2001 del Tribunal Pleno, cuyo rubro es: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA.", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIV, julio de dos mil uno, página 875, con número de registro digital: 189327.

87. Tesis aislada 1a. CXVIII/2014 (10a.) de la Primera Sala, de rubro: "INTERÉS LEGÍTIMO EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL PRINCIPIO DE AGRAVIO PUEDE DERIVAR NO SÓLO DE LA INVASIÓN COMPETENCIAL A LOS ÓRGANOS LEGITIMADOS, SINO DE LA AFECTACIÓN A CUALQUIER ÁMBITO DE SU ESFERA REGULADA DIRECTAMENTE EN LA NORMA FUNDAMENTAL.", Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 4, Tomo I, marzo de dos mil catorce, página 721, con número de registro digital: 2006022.

88. Véase supra nota 69.

89. "Artículo 115. ...

"III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

"...

"h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito."

90. Véase supra nota 69.

91. Véase el cuaderno de la controversia constitucional 47/2021, fojas 33 a 35.

92. "Artículo 39. Al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación corregirá los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y examinará en su conjunto los razonamientos de las partes a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada."

93. En este sentido, véase la razón esencial de la tesis de jurisprudencia P./J. 64/2009, cuyo rubro es: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ACTOR DEBE SEÑALAR EN SU DEMANDA DE MANERA ESPECÍFICA LOS ACTOS Y NORMAS QUE IMPUGNE Y NO REALIZAR UNA MANIFESTACIÓN GENÉRICA O IMPRECISA DE ELLOS.", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, julio de dos mil nueve, página 1461, con número de registro digital: 166990.

94. Supra párrafo 111.

95. Ídem.

96. Ídem.

97. "Artículo 41. Además de lo señalado en el artículo anterior, los integrantes de las Instituciones Policiales, tendrán específicamente las obligaciones siguientes:

"I. Registrar en el Informe Policial Homologado los datos de las actividades e investigaciones que realice;

"II. Remitir a la instancia que corresponda la información recopilada, en el cumplimiento de sus misiones o en el desempeño de sus actividades, para su análisis y registro. Asimismo, entregar la información que le sea solicitada por otras Instituciones de Seguridad Pública, en los términos de las leyes correspondientes;

"III. Apoyar a las autoridades que así se lo soliciten en la investigación y persecución de delitos bajo el mando y conducción del Ministerio Público, así como en situaciones de grave riesgo, catástrofes o desastres;

"IV. Ejecutar los mandamientos judiciales y ministeriales;

".O. y mantener actualizado su Certificado Único Policial;

"VI. Obedecer las órdenes de los superiores jerárquicos o de quienes ejerzan sobre él funciones de mando y cumplir con todas sus obligaciones, realizándolas conforme a derecho;

"VII. Responder, sobre la ejecución de las órdenes directas que reciba, a un solo superior jerárquico, por regla general, respetando preponderantemente la línea de mando;

"VIII. Participar en operativos de coordinación con otras corporaciones policiales, así como brindarles, en su caso, el apoyo que conforme a derecho proceda;

"IX. Mantener en buen estado el armamento, material, municiones y equipo que se le asigne con motivo de sus funciones, haciendo uso racional de ellos sólo en el desempeño del servicio;

"X. Abstenerse de asistir uniformado a bares, cantinas, centros de apuestas o juegos, u otros centros de este tipo, si no media orden expresa para el desempeño de funciones o en casos de flagrancia; y,

"XI. Las demás que establezcan las disposiciones legales aplicables.

"Siempre que se use la fuerza pública se hará de manera racional, congruente, oportuna y con respeto a los derechos humanos. Para tal efecto, deberá apegarse a la Ley Nacional sobre el Uso de la Fuerza; así como a las demás disposiciones normativas y administrativas aplicables, realizándolas conforme a derecho."

98. "Artículo 43. La Federación y las entidades federativas establecerán en las disposiciones legales correspondientes que los integrantes de las Instituciones Policiales deberán llenar un Informe Policial Homologado que contendrá, cuando menos, los siguientes datos:

"I. El área que lo emite;

"II. El usuario capturista;

"III. Los datos generales de registro;

"IV. Motivo, que se clasifica en;

"a) Tipo de evento, y

"b) Subtipo de evento.

"V. La ubicación del evento y en su caso, los caminos;

"VI. La descripción de hechos, que deberá detallar modo, tiempo y lugar, entre otros datos.

"VII. Entrevistas realizadas, y

"VIII. En caso de detenciones:

"a) Señalar los motivos de la detención;

"b) Descripción de la persona;

"c) El nombre del detenido y apodo, en su caso;

"d) Descripción de estado físico aparente;

"e) Objetos que le fueron encontrados;

"f) Autoridad a la que fue puesto a disposición; y,

"g) Lugar en el que fue puesto a disposición.

"El informe debe ser completo, los hechos deben describirse con continuidad, cronológicamente y resaltando lo importante; no deberá contener afirmaciones sin el soporte de datos o hechos reales, por lo que deberá evitar información de oídas, conjeturas o conclusiones ajenas a la investigación." (Énfasis añadido).

Ver artículo 43 con énfasis

99. "Artículo 92. El Informe Policial Homologado, es el documento en el cual las y los integrantes de las Instituciones Policiales realizarán el levantamiento, la revisión y el envío de información sobre hechos presumiblemente constitutivos de delito o faltas administrativas."

100. "Artículo 91. Las y los integrantes de las Instituciones Policiales, tendrán las siguientes obligaciones específicas:

"...

"II. Registrar en el Informe Policial Homologado los datos de las actividades e investigaciones que realicen y remitirlo a las instancias correspondientes en un término no mayor a veinticuatro horas."

101. "Artículo 93. Las y los integrantes de las Instituciones Policiales deberán llenar un Informe Policial Homologado que contendrá, cuando menos, los siguientes datos:

"I. El área que lo emite;

"II. La persona capturista, con expresión de nombre completo y adscripción;

"III. Los datos generales, a saber:

"a. Folio;

"b. Número de oficio;

"c. Fecha y hora del informe;

"d. Fecha y hora de los hechos;

"e. Asunto;

"f. A quién se dirige; y

"g. Oficial que lo elaboró.

"IV. Motivo, que se clasifica en:

"a. Tipo de evento; y

"b. Subtipo de evento.

"V. La ubicación, que contendrá:

"a. Entidad federativa;

"b. Municipio o Delegación y, en su caso, sección, comisaría o comunidad;

"c. Sector;

"d. Comandancia;

"e. Turno;

"f. Colonia;

"g. Calle y número;

"h. Código postal;

"i. Entre qué calles; y

"j. Referencia.

"VI. Las coordenadas, debiendo especificar:

"a. Tramos; y

"b. Kilómetro.

"VII. La descripción de los hechos, que deberá comprender:

"a. Modo;

"b. Tiempo; y

"c. Lugar.

"VIII. Mapa para la ubicación de los hechos;

"IX. Entrevistas realizadas; y

"X. En caso de detención, además de los datos anteriores, deberán adicionarse los siguientes:

"a. Señalar los motivos de la detención;

"b. Descripción de la o las personas detenidas;

"c. El nombre y el apodo, en su caso, de la o las personas detenidas;

"d. Descripción de estado físico aparente de la o las personas detenidas;

"e. Objetos asegurados;

"f. Cadena de Custodia; y

"g. Autoridad a la que la o las personas detenidas fueron puestas a disposición y lugar de internamiento.

"Al describir los hechos deberá observarse un estricto orden cronológico, resaltando los aspectos relevantes; no deberán hacerse afirmaciones sin que se sustenten en datos o hechos reales, por lo que no se incluirán conjeturas, conclusiones ajenas al evento o informaciones sin sustento."

102. Véase supra nota 98.

103. Supra nota 101.

104. "Artículo 292. En los términos de la ley de la materia, la información que se obtenga a través de la operación de videocámaras y equipos para grabar o captar imágenes con o sin sonido por las corporaciones policiales y las empresas prestadoras de servicios de seguridad privada y particulares deberá integrarse al Sistema Estatal de Información en Seguridad Pública."

Esta sentencia se publicó el viernes 10 de noviembre de 2023 a las 10:21 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, las consideraciones que contiene, aprobadas por 8 votos o más, en términos de lo dispuesto en el artículo 43 de la respectiva Ley Reglamentaria, se consideran de aplicación obligatoria a partir del lunes 13 de noviembre de 2023, para los efectos previstos en el punto noveno del Acuerdo General Plenario 1/2021.