Ejecutoria num. 117/2020 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 01-05-2023 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 117/2020. PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE COLIMA. 25 DE ENERO DE 2023. MUNICIPIO DE COLIMA, COLIMA Y PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE COLIMA. MAYORÍA DE TRES VOTOS DE LOS SEÑORES MINISTROS A.Z. LELO DE LARREA, J.L.G.A.C., QUIEN SE RESERVA EL DERECHO A FORMULAR VOTO CONCURRENTE Y A.G.O.M., EN CONTRA DE LOS EMITIDOS POR LA SEÑORA MINISTRA A.M.R.F., QUIEN SE RESERVA EL DERECHO A FOMULAR VOTO PARTICULAR Y EL MINISTRO J.M.P.R.. PONENTE: MINISTRO A.G.O.M.. SECRETARIO: D.G.S..

ÍNDICE TEMÁTICO

Actos impugnados:

·La aprobación, expedición y publicación del "Reglamento del Archivo Histórico del Municipio de Colima", aprobado por el H. Cabildo del Municipio de Colima en fecha cinco de febrero de dos mil veinte y publicado en el Periódico Oficial "El Estado de Colima" en fecha ocho de febrero de dos mil veinte.

·La aprobación, expedición y publicación del "Acuerdo que Reconoce Parcialmente el Decreto 142, por el que se aprueba la Ley que Crea el Archivo Histórico del Municipio de Colima, publicado en el Periódico Oficial "El Estado de Colima", Edición Núm.3, de fecha dieciséis de enero de mil novecientos noventa y tres y aprueba la modificación , adición y derogación de diversas disposiciones del Reglamento del Archivo Histórico del Municipio de Colima, publicado en el Periódico Oficial "El Estado de Colima", Edición núm. 8, de fecha ocho de febrero de dos mil veinte", publicado en el Periódico Oficial "El Estado de Colima" en fecha cuatro de abril de dos mil veinte, aprobado por el Municipio de Colima.

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Ciudad de México. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al veinticinco de enero de dos mil veintitrés, emite la siguiente:

SENTENCIA

Mediante la cual se resuelve la controversia constitucional 117/2020, promovida por Poder Legislativo del Estado de Colima, en contra del "Reglamento del Archivo Histórico del Municipio de Colima" publicado el ocho de febrero de dos mil veinte y del "Acuerdo que Reconoce Parcialmente el Decreto 142, por el que se aprueba la Ley que Crea el Archivo Histórico del Municipio de Colima, publicado en el Periódico Oficial "El Estado de Colima", Edición Núm.3 , de fecha dieciséis de enero de mil novecientos noventa y tres y aprueba la modificación , adición y derogación de diversas disposiciones del Reglamento del Archivo Histórico del Municipio de Colima, publicado en el Periódico Oficial "El Estado de Colima", Edición núm. 8, de fecha ocho de febrero de dos mil veinte", publicado el cuatro de abril de dos mil veinte, ambos emitidos por el Municipio de Colima, Colima.

El problema jurídico a resolver por esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación consiste en determinar si debe sobreseerse en la presente controversia constitucional.

I. ANTECEDENTES

1. Presentación de la demanda. Por escrito presentado el treinta de junio de dos mil veinte en la oficina de correos y recibido el veintidós de julio siguiente en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Diputado G.T.R., Presidente de la Mesa Directiva del Congreso del estado de Colima presentó demanda de controversia constitucional en la que demandó la invalidez de las siguientes dos normas emitidas por el Municipio de Colima: 1) el Reglamento del Archivo Histórico del Municipio de Colima, publicado en el Periódico Oficial de esa entidad el ocho de febrero de dos mil veinte y 2) el Acuerdo que reconoce parcialmente el Decreto 142 , por el que se aprueba la Ley que crea el Archivo Histórico del Municipio de Colima, publicado en el periódico oficial ‘El Estado de Colimá, Edición Núm.3, de fecha 16 de enero de 1993 y aprueba la modificación, adición y derogación de diversas disposiciones del Reglamento del Archivo Histórico del Municipio de Colima, publicado en el Periódico Oficial ‘El Estado de Colima’, edición número 8, de fecha 08 de febrero de dos 2020, publicado en el mismo medio de difusión el cuatro de abril de dos mil veinte.

2. En su escrito de demanda señaló como autoridades demandadas al Municipio de Colima, por la emisión de las normas impugnadas, así como al Poder Ejecutivo del Estado de Colima por su publicación y refrendo.

3. Preceptos constitucionales violados y tercero interesado. El promovente señaló que los actos cuya invalidez se demanda resultan violatorios de los artículos 14,16, 115 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los numerales 33, fracción III y XV, y 90 de la Constitución del Estado de Colima y señaló como tercero interesado al Archivo Histórico del Municipio de Colima.

4. Conceptos de invalidez. En su escrito de demanda, la parte actora formuló los siguientes cuatro conceptos de invalidez:

a) En el primero, la parte actora alega que las dos normas impugnadas trastocan las facultades del Poder Legislativo del Estado de Colima, al traducirse como actos legislativos del Municipio demandado que crean y derogan normas generales, sin tener facultades para ello.

Afirma que el Reglamento, en su artículo segundo transitorio, dispone que se deroga todo aquello que se oponga al mismo, lo que se ratifica en el Acuerdo, con lo cual se está derogando la Ley que crea el Archivo Histórico del Municipio de Colima, además del Reglamento del Archivo Histórico Municipal del Ayuntamiento de Colima, publicado en el periódico oficial en fecha once de enero de mil novecientos ochenta y seis.

En su argumentación se destaca que en el artículo 14, fracción VIII de la Ley que crea el Archivo Histórico del Municipio de Colima se establece que la reglamentación de esa ley debía derivar de una decisión de la Junta de Gobierno. Por tanto, concluye que con la emisión de las normas impugnadas se vulnera el principio de jerarquía normativa.

La parte actora analiza diversas disposiciones constitucionales y concluye que el Municipio "no tiene atribuciones para desplegar actos legislativos como lo es el crear o derogar disposiciones que para ello expidió el H. Congreso del Estado de Colima."

Así, el hecho recriminado al Municipio de Colima se centra en que, pasando por alto la vigencia de la Ley que crea el Archivo del Estado de Colima, desconoce la facultad conferida a la Junta de Gobierno del Archivo Histórico del Municipio de Colima de expedir el reglamento correspondiente y además, deroga esa disposición, tal y como se prevé en el artículo segundo transitorio del Reglamento publicado en el Periódico oficial, al indicar que se derogan aquellas disposiciones que contravengan el reglamento.

Señala que, bajo el principio de jerarquización de las normas, un reglamento no puede estar por encima de la ley y en el caso en concreto, resulta notaria una confronta entre ambas disposiciones.

Al respecto destaca que el artículo quinto transitorio de la Ley que crea el Archivo Histórico del Municipio de Colima atribuye a la Junta de Gobierno la facultad de emitir en el término de noventa días después de su publicación el correspondiente reglamento, y dispone que, de no emitirse, seguiría estando vigente el entonces Reglamento del Archivo municipal del Ayuntamiento de Colima, publicado el once de enero de mil novecientos ochenta y seis.

Por tanto, es inconstitucional que el Reglamento ahora impugnado derogue el anterior Reglamento, pues con ello se deroga también el artículo quinto transitorio de la ley mencionada.

En sustento de su argumentación, cita la tesis de jurisprudencia de esta Suprema Corte, de rubro: "REGLAMENTOS MUNICIPALES Y LEYES ESTATALES EN MATERIA MUNICIPAL. SU EXTENSIÓN NORMATIVA LEGÍTIMA."

Afirma que se contraviene este criterio, "pues resulta inconcuso que no [se] acatan las bases generales que se mencionan en el referido artículo 115 constitucional, al emitir un Reglamento que es totalmente ajeno al funcionamiento y organización del ente municipal y sobre todo, desatendiendo una Ley vigente como lo es la Ley que crea el Archivo Histórico del Municipio de Colima."

b) En el segundo concepto de invalidez, la parte actora insiste en que el Reglamento y Acuerdo impugnados vulneran el principio de jerarquía normativa, al desconocer lo previsto en la fuente legal.

En este apartado destaca que con las normas impugnadas se deroga el primigenio Reglamento del Archivo Histórico Municipal del Ayuntamiento de Colima, publicado el once de enero de mil novecientos ochenta y seis, en contravención de los artículos 14, fracción VIII y quinto transitorio de la Ley que crea el Archivo Histórico del Municipio de Colima.

Reconoce que los artículos 63, segundo párrafo, 79 y 80 de la Ley del Municipio Libre del estado de Colima otorgan al Municipio la facultad de crear organismos descentralizados, "pero ello en nada autoriza el derogar los preceptos de la Ley que crea el Archivo Histórico del Municipio de Colima, sin que se lleve a cabo el ejercicio del procedimiento legislativo para crear o derogar una disposición."

c) En el tercer concepto de invalidez, el Poder Legislativo local reitera que el acuerdo impugnado es inconstitucional. Afirma que el "reconocimiento parcial del Decreto 142 elimina su contenido sustancial y elemental y de nueva cuenta se evidencia la realización de actos legislativos de creación y derogación de disposiciones de los cuales [sic] no tiene facultades el municipio demandado, pues se insiste, la vía legal e idónea para adecuar el marco jurídico de actuación tanto del municipio como del órgano descentralizado, debió derivar de un proceso legislativo a iniciativa del Ayuntamiento de Colima y no emitir acuerdos bajo una escusa injustificada de autonomía que a su parecer le concede el artículo 115 constitucional, transgrediendo con ello la soberanía del Poder Legislativo como único emisor y modificador de Leyes".

d) Finalmente, en el cuarto concepto de invalidez, la parte actora reitera sus afirmaciones anteriores. Destaca que el Municipio demandado puede emitir reglamentos, pero no puede modificar leyes. Por ello, las normas impugnadas son inconstitucionales porque desconocen la Ley que crea el Archivo Histórico de Colima.

5. Trámite del asunto. Por acuerdo de siete de agosto de dos mil veinte, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el presente asunto con el expediente número 117/2020 y designó al Ministro A.G.O.M. como instructor de procedimiento, por corresponder por turno.

6. El Ministro Instructor, en proveído de veinte de agosto de dos mil veinte, admitió la demanda de controversia constitucional, tuvo como demandados al Municipio de Colima, al Poder Ejecutivo, así como al S. de Gobierno, todos de Colima, a quienes se ordenó emplazar para que en el plazo de treinta días hábiles dieran contestación a la demanda. No se tuvo como tercero interesado al Archivo Histórico del Municipio de Colima, al no advertirse el perjuicio o afectación que podría producirle la resolución.

7. Contestación por parte del Poder Ejecutivo del Estado de Colima. El Gobernador Constitucional del Estado de Colima, a través del Consejero Jurídico del Poder Ejecutivo del Estado de Colima dio la contestación a la demanda en la que expuso que el Municipio de Colima cuenta con facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal, los bandos de policía y buen gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia, y aseguren la participación ciudadana y vecina.

8. Así, dado que el Municipio demandado emitió las normas impugnadas en ejercicio de sus competencias, el Poder Ejecutivo del Estado, con fundamento en los artículos 58, fracción III y 59, fracción I de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Colima, procedió a su correspondiente publicación en el Periódico Oficial local.

9. Municipio de Colima. Por escrito presentado el trece de noviembre de dos mil veinte, G.J.O., Síndica del Ayuntamiento de Colima, en representación de dicho Municipio, presentó escrito de contestación a la demanda, en el cual manifestó lo siguiente:

A) Niega que los actos impugnados sean inconstitucionales y, por el contrario, afirma que el Municipio demandado "ejerció una facultad que constitucionalmente corresponde a los municipios, siendo facultad de estos además crear, modificar o extinguir sus organismos descentralizados", sustentada en el artículo 80 de la Ley del Municipio Libre del Estado de Colima.

Contrario a lo formulado por el Congreso, el Reglamento impugnado no deroga la Ley que crea el Archivo Histórico del Municipio de Colima, sino que ésta fue derogada por el mismo Congreso local mediante el transitorio segundo de la Ley del Municipio Libre del Estado de Colima, publicado en el periódico oficial "El Estado de Colima" en fecha treinta y uno de marzo de dos mil uno.

El Municipio señala que el once de enero de mil novecientos ochenta y seis se publicó en el Periódico Oficial "El Estado de Colima", el Reglamento del Archivo Municipal del Ayuntamiento de Colima, expedido por el cabildo municipal; afirma que al emitirse dicho Reglamento, el Archivo Municipal era un órgano dependiente de la Secretaría del Ayuntamiento, de conformidad con lo establecido por la entonces Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Colima.

El dieciséis de enero de mil novecientos noventa y tres se publicó en el periódico oficial el Decreto 142, por el que se aprueba la Ley que crea el Archivo Histórico del Municipio de Colima. Sin embargo, de acuerdo con su artículo quinto transitorio, el reglamento de 1986 quedó subsistente hasta que se emitiera uno nuevo.

En este entonces el municipio era un ente encargado de administrar los recursos y funciones asignadas, al constatarse en un momento previo a la reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve.

En efecto, con la reforma constitucional del veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve se modificó el artículo 115. Con ella, el Municipio pasó de administrar a gobernar, dotándolo de plena autonomía frente al Estado y la Federación "y con facultades de decisión sobre la creación, modificación o extinción de sus órganos de gobierno centralizados o paramunicipales".

En marzo de dos mil uno se publicó la Ley del Municipio Libre del Estado de Colima y en su artículo 83 se estableció que los ayuntamientos tendrían la facultad de creación, modificación o extinción de las entidades paramunicipales, así como la de expedir el acuerdo respectivo que deberá publicarse en el periódico oficial.

Asimismo, en los artículos segundo y cuarto transitorios se ordenó específicamente la abrogación de las disposiciones que se opusieran a las nuevas facultades otorgadas a los Ayuntamientos; además se otorgó a éstos la expedición de todos los reglamentos que contempla la ley, entre los que se encuentran aquellos que regulan los organismos paramunicipales.

Por tanto, "es el mismo Poder Legislativo estatal quien deroga las disposiciones de la Ley que Crea el Archivo Histórico del Municipio de Colima, pues a partir de la entrada en vigor de la Ley del Municipio Libre, todo aquello relativo a la regulación del ente descentralizado corresponde únicamente al Municipio, y al ser la Ley que crea el Archivo un ordenamiento legal que invade la competencia del Municipio por ser contraria a sus disposiciones, quedaría automáticamente derogada".

También afirma que es inexacto que con los actos impugnados se haya derogado el anterior Reglamento del Archivo Histórico del Municipio de Colima, ya que "si el artículo segundo transitorio de la Ley del Municipio Libre del Estado de Colima, publicada el 31 de marzo de 2001, deroga el contenido de la Ley que crea el Archivo Histórico del Municipio de Colima, es esta misma disposición la que deroga el Reglamento que reclama el Congreso, no así, el Reglamento expedido por el ayuntamiento de Colima, publicado el 08 de febrero de 2020".

Por otra parte, el Municipio alega que, contrario a lo señalado por el Poder actor, la emisión del Reglamento no invade la esfera competencial del Poder Legislativo, pues lo que se deroga es un instrumento expedido por el mismo cabildo del Ayuntamiento de Colima.

No pasa desapercibido que el Congreso señala que la supuesta invasión de competencias se da por el hecho de que la Ley que Crea el Archivo Histórico contempla la expedición del reglamento como una facultad de la Junta de Gobierno. Y en este sentido, quien estaría legitimado para hacer el reclamo de la supuesta invasión de esferas sería la Junta de Gobierno y no el Congreso Local.

No obstante, el Municipio da contestación y señala que los organismos descentralizados están supeditados al titular de la administración pública municipal. Por tanto, el municipio tiene la facultad para modificar un ordenamiento por él creado y sustituirlo con una nueva norma relativa.

Señala que la facultad del Municipio se sustenta en la Ley del Municipio Libre, de acuerdo a la cual los ayuntamientos tienen la facultad de crear, modificar o extinguir las entidades paramunicipales, la cual debe entenderse por encima de cualquier prerrogativa de la Junta de Gobierno del Archivo municipal.

B) Por otra parte, el Municipio defiende la validez constitucional del Reglamento del Archivo Histórico del Municipio de Colima, publicado el ocho de febrero de dos mil veinte, al negar que invada las competencias del Poder Legislativo local.

Ello, ya que el artículo 115, fracción II de la Constitución Federal establece que los municipios, respetando las bases generales emitidas por las legislaturas, pueden regular con autonomía aquellos aspectos específicos de la vida municipal en el ámbito de sus competencias. En apoyo cita la tesis de esta Suprema Corte, de rubro: "MUNICIPIOS. CONTENIDO Y ALCANCE DE SU FACULTAD REGLAMENTARIA".

Del referido criterio jurisprudencial, el Municipio destaca que existen dos tipos de reglamentos municipales. Por una parte, se encuentran aquellos limitados a reglamentar lo establecido en las leyes estatales, teniendo por objeto complementar y pormenorizar lo establecido por el legislador. Sin embargo, por otra parte, se encuentran los reglamentos que tienen fundamento en la fracción II del artículo 115 constitucional, los cuales tienen una mayor extensión normativa.

Afirma que la Ley del Municipio Libre es el ordenamiento legal que establece las bases de la administración pública municipal y en ella se establece que los municipios podrán crear, modificar o extinguir los organismos paramunicipales. Por tanto, sujeto a esta normativa, el Municipio puede regular la integración de la Junta de Gobierno del Archivo Histórico del Municipio de Colima y las facultades de designación y sustitución de sus funcionarios, en el entendido que lo hará conforme se requiera para la eficaz organización y gobierno.

El Municipio también destaca la jurisprudencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro "ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS. AL SER ENTIDADES INTEGRANTES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PARAESTATAL, FORMAN PARTE DEL PODER EJECUTIVO".

De dicho criterio, el Municipio concluye que los organismos descentralizados son entes dotados de personalidad jurídica y autonomía jerárquica y que aunque se sujetan a controles indirectos por parte de la administración pública, forman parte de ésta, por lo que el Municipio tiene facultades para regularlos.

El Municipio demandado dice reconocer la existencia del Archivo Histórico de Colima como un ente público paramunicipal, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 273 fracción III del Reglamento del Gobierno Municipal de Colima; sin embargo, ello debe relacionarse con el contenido del artículo 6 de ese mismo reglamento, que establece que al cabildo le compete la definición de las políticas generales del gobierno y la administración pública municipal centralizada y paramunicipal y que la ejecución de dichas políticas se deposita en la figura del Presidente Municipal. Por tanto, el Archivo Histórico, como organismo paramunicipal, está subordinado al Presidente municipal y, por ende, al Ayuntamiento bajo controles indirectos y su autonomía no es ilimitada en cuanto a su existencia.

Además, el Municipio argumenta que la emisión del Reglamento impugnado tuvo como motivación atender a la reforma constitucional de dos mil catorce en materia de transparencia, la cual también motivó la emisión de la Ley General de Archivos.

Señala que la mencionada reforma constitucional tuvo como objetivo consolidar las bases de organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Archivos para garantizar los derechos humanos de acceso a la información y protección de datos personales. Y en este sentido, se estableció a nivel constitucional el compromiso de documentar todo acto que derive del ejercicio de las facultades, competencias o funciones de los sujetos obligados; y de mantener los documentos en torno de los archivos administrativos actualizados.

Así también, derivado de la reforma, el Congreso de la Unión ordenó a las legislaturas de cada entidad federativa armonizar sus ordenamientos con la Ley General. En consecuencia, la legislatura estatal emitió la nueva Ley de Archivos del Estado de Colima, estableciendo en su artículo quinto transitorio la facultad para los Municipios de emitir reglamentos, acuerdos, decretos, protocolos y lineamientos necesarios para proveer en su esfera administrativa la exacta observancia de las disposiciones contenidas en la nueva Ley de Archivos.

Así, el Municipio demandado concluye que, en uso de sus facultades, emitió el Reglamento impugnado con el fin de realizar una actualización para armonizarlo a las nuevas disposiciones federales y estatales y dotarlo de los elementos indispensables para garantizar el efectivo acceso a la información pública mediante la adecuada conservación y resguardo de los archivos públicos.

10. Acuerdo de la contestación de la demanda y fijación de la audiencia. Por acuerdo de quince de diciembre de dos mil veinte, el Ministro Instructor tuvo al Poder Ejecutivo estatal y al Municipio demandado, ambos del estado de Colima, dando contestación a la demanda de controversia constitucional. Por su parte, al Secretario del Gobierno estatal se le se le otorgó un plazo de tres días hábiles para que manifestara lo que a su derecho convenga. Además, se le requirió al Poder Ejecutivo del Estado que envié a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el documento atinente que contenga la norma impugnada. Asimismo, se fijó fecha para la celebración de la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos.

11. Secretaría General de Gobierno del Poder Ejecutivo del Estado de Colima. El S. General de Gobierno del Estado de Colima y Director del Periódico Oficial dio contestación a la demanda, limitándose a señalar que la publicación del Reglamento y el Acuerdo se realizó con las atribuciones que le fueron conferidas, de conformidad con el artículo 22 fracción VII de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Colima, así como los artículos 2,4,6, fracción X y 7 primer párrafo de la Ley del Periódico Oficial del Estado de Colima.

12. Asimismo, manifiesta que los actos que se le atribuyen no se combaten por vicios propios, por lo que concluye que carece de legitimación pasiva en la presente controversia constitucional.

13. Cierre de instrucción. Agotado en sus términos el trámite respectivo, el dieciséis de marzo de dos mil veintiuno, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución y se puso el expediente en estado de resolución. En dicha audiencia, el Ministro instructor tuvo a las partes ofreciendo las pruebas respectivas y no formulando alegatos, por lo que acto continúo declaró cerrada la instrucción y ordenó remitir el asunto para la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.

14. Avocamiento. El día veinticuatro de octubre de dos mil veintidós, el Ministro instructor, A.G.O.M. determinó que debe remitirse el asunto a la Primera Sala para que esta se avoque a su resolución. Mediante acuerdo de veinticinco de octubre de dos mil veintidós, el Ministro Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, con fundamento en los artículos 14, fracciones II, primer párrafo y XXIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación;87, fracción I, del Reglamento Interior de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, así como en los puntos Segundo, fracción I, Tercero, Quinto y Sexto del Acuerdo General 5/2013, ordenó enviar el asunto a la Primera Sala de este Alto Tribunal, a la que se encuentra adscrito el Ministro Instructor. Finalmente, mediante acuerdo de ocho de noviembre de dos mil veintidós, la Presidenta de esta Primera Sala se avocó al conocimiento del asunto y ordenó devolver los autos a la Ponencia del Ministro Instructor.

II. COMPETENCIA

15. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I y 11 , fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; en relación con lo dispuesto en el punto Segundo, fracción II del Acuerdo 5/2013, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, por tratarse de una controversia constitucional en la que resulta innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.

III. PRECISIÓN DE LAS NORMAS, ACTOS U OMISIONES RECLAMADAS

16. De la lectura integral de la demanda, esta Primera Sala advierte como actos impugnados:

· La aprobación, expedición y publicación del "Reglamento del Archivo Histórico del Municipio de Colima", aprobado por el H. Cabildo del Municipio de Colima en fecha cinco de febrero de dos mil veinte y publicado en el Periódico Oficial "El Estado de Colima" en fecha ocho de febrero de dos mil veinte.

· La aprobación, expedición y publicación del "Acuerdo que Reconoce Parcialmente el Decreto 142, por el que se aprueba la Ley que Crea el Archivo Histórico del Municipio de Colima, publicado en el Periódico Oficial "El Estado de Colima", Edición Núm.3 , de fecha dieciséis de enero de mil novecientos noventa y tres y aprueba la modificación , adición y derogación de diversas disposiciones del Reglamento del Archivo Histórico del Municipio de Colima, publicado en el Periódico Oficial "El Estado de Colima", Edición núm. 8, de fecha ocho de febrero de dos mil veinte", publicado en el Periódico Oficial "El Estado de Colima" en fecha cuatro de abril de dos mil veinte, aprobado por el Municipio de Colima.

IV. EXISTENCIA DEL ACTO IMPUGNADO

17. De acuerdo con lo dispuesto en la fracción I del artículo 41 de la Ley Reglamentaria de la materia, se desprende la existencia tanto del "Reglamento" como del "Acuerdo", de conformidad con su publicación en el Periódico Oficial "El Estado de Colima", exhibida por la parte actora.

V. OPORTUNIDAD

18. En el caso, la primera de las normas es el Reglamento del Archivo Histórico del Municipio de Colima, publicado en el Periódico Oficial de esa entidad el ocho de febrero de dos mil veinte.

19. Por tanto, el plazo de treinta días hábiles para promover la acción transcurrió del diez de febrero de dos mil veinte – al ser el primer día hábil siguiente al de su publicación- al siete de agosto de dos mil veinte, debiéndose descontar los días quince, dieciséis, veintidós ,veintitrés y veintinueve de febrero, uno, siete, ocho, catorce, quince de marzo, por corresponder a sábados y domingos, nueve y dieciséis de marzo, de conformidad con lo acordado por el Tribunal Pleno en sesión privada de veinticuatro de febrero de dos mil veinte, así como del dieciocho de marzo del dos mil veinte al dos de agosto de dos mil veinte por corresponder al periodo de suspensión de plazos procesales derivado del SARS-CoV2, de conformidad con lo establecido en los artículos 2 y 3 de la Ley Reglamentaria de la materia,(1) 74 de la Ley Federal del Trabajo, en relación con el numeral 143 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación(2) y los Acuerdos Generales Plenarios 4/2020(3) al 14/2020.(4)

20. Por su parte, la segunda de las normas impugnadas es el Acuerdo que reconoce parcialmente el Decreto 142 , por el que se aprueba la Ley que crea el Archivo Histórico del Municipio de Colima, publicado en el periódico oficial ‘El Estado de Colimá, Edición Núm.3, de fecha 16 de enero de 1993 y aprueba la modificación, adición y derogación de diversas disposiciones del Reglamento del Archivo Histórico del Municipio de Colima, publicado en el Periódico Oficial ‘El Estado de Colima’, edición número 8, de fecha 08 de febrero de dos 2020, publicado en el mismo medio de difusión el cuatro de abril de dos mil veinte.

21. Por tanto, el plazo de treinta días hábiles para la promoción transcurrió del tres de agosto de dos mil veinte - al ser el primer día hábil no suspendido desde su publicación- al once de septiembre de dos mil veinte, debiéndose descontar los días ocho, nueve, quince, dieciséis, veintidós, veintitrés, veintinueve y treinta de agosto y cinco y seis de septiembre, al ser sábados y domingos, de conformidad con los artículos antes citados.

22. En consecuencia, al constatarse que la demanda de la presente controversia constitucional se presentó ante la Oficina de Correos de México del Servicio Postal Mexicano el treinta de junio de dos mil veinte, el cual fue recibido ante este Alto Tribunal el día veintidós de julio del mismo año, se concluye que resulta oportuna la promoción del presente juicio.

VI. LEGITIMACIÓN ACTIVA

24. En el caso, la demanda de controversia constitucional fue suscrita por el Diputado G.T.R., Presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Colima, carácter que justificó con la certificación de la constancia de la sesión pública número 7, celebrada por el Pleno del Congreso local el doce de junio de dos mil veinte, en la cual se eligió al referido Diputado como Presidente de la Mesa Directiva para el periodo comprendido del trece al treinta de junio de dos mil veinte.

25. Por su parte, el artículo 42, fracción II, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Colima establece que el Presidente de la Directiva tiene la representación judicial del Poder Legislativo local.(6)

26. Por tanto, al acudir a través de su representante, debe reconocerse legitimación activa al Poder Legislativo de Colima, en términos del artículo 105, fracción I, inciso i) de la Constitución Federal.

VII. LEGITIMACIÓN PASIVA

28. De conformidad con el artículo 65 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Colima; y 41, fracción XII de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y de la Administración Pública del Estado, se advierte que corresponde al Consejero Jurídico representar al Poder Ejecutivo Estatal en las controversias constitucionales, poder demandado que cuenta con legitimación pasiva para comparecer al presente juicio, pues a éste se le imputa la promulgación y publicación del Reglamento y el Acuerdo impugnados, en términos de la fracción II del artículo 10 de la Ley Reglamentaria de la materia.(7)

31. Ahora, de conformidad con el artículo 51, fracciones II y III de la Ley del Municipio Libre del Estado de Colima, se concluye que corresponde a la síndica la representación jurídica de los intereses municipales; por tanto, al acudir en representación del Municipio demandado, a quien se le imputa la emisión del Reglamento y Acuerdo impugnados, se le debe reconocer legitimación pasiva.

VIII. CAUSAS DE IMPROCEDENCIA Y SOBRESEIMIENTO

32. Resulta innecesario abordar las causales de improcedencia planteadas por las partes, toda vez que esta Sala observa de oficio que se actualiza la prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de la Materia,(8) en relación con el artículo 105, fracción I, inciso i) de la Constitución Federal.(9) Esto porque el Poder Legislativo del estado de Colima carece de interés legítimo para impugnar los actos reclamados al Municipio de Colima en el presente medio de control constitucional.

36. Este criterio se adoptó en el contexto de litigios que se iniciaban por el reclamo de los municipios por omisiones en la entrega de recursos por parte de los Estados, respecto de los cuales el Pleno determinó que, por regla general, dicho reclamo no constituye un conflicto constitucional de invasión de esferas competenciales, de modo que no se actualiza un interés legítimo por parte de los municipios.(12) Esto, de acuerdo con la siguiente línea de razonamiento que ahora se aplica de manera analógica al presente caso.

37. El Tribunal Pleno concluyó que cuando los municipios impugnan la falta de entrega de los recursos que les corresponden, ya sea en virtud de aportaciones federales o de algún convenio celebrado con el Estado, lo que en realidad reclaman es la falta de cumplimiento de los plazos previstos en la Ley de Coordinación Fiscal o de alguna otra disposición secundaria. El análisis de este reclamo, entonces, únicamente entraña la verificación de si los recursos efectivamente fueron transferidos en los plazos previstos, lo que es una cuestión de mera legalidad.

38. Dado que la resolución del diferendo en cuestión sólo implicaría emprender un análisis comparativo entre los actos impugnados y las leyes secundarias, el Pleno determinó que estos asuntos por regla general no implican la determinación del contenido y alcance del artículo 115, fracción IV, ni de ninguna otra disposición de la Constitución Federal. Al final, se dijo que no se pone en duda que la facultad de ministrar los recursos reclamados recae en los poderes ejecutivos locales, ni se aduce que éstos ejerzan facultades exclusivas de los municipios. Tampoco se discute si los recursos cuya entrega se pretende corresponden a la hacienda municipal en términos del referido artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal. Así, el único aspecto a analizar es si los montos fueron transferidos en los plazos establecidos; aspecto que, remarca el Tribunal Pleno, es de mera legalidad.

39. Esta Sala no pasa inadvertido que en diversos precedentes se han declarado procedentes e incluso fundadas diversas controversias constitucionales que versaron sobre temas de legalidad.(13) No obstante, dichos pronunciamientos son anteriores a la reflexión actual del Tribunal Pleno en la que se definió el criterio sintetizado en párrafos anteriores y que implica la improcedencia y, por lo tanto, el sobreseimiento del asunto que ahora nos ocupa, cuando un litigio sólo involucre la resolución de una cuestión de legalidad.

40. Cabe precisar que esta nueva reflexión del Tribunal Pleno debe complementarse con la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el once de marzo de dos mil veintiuno, a través de la cual se adicionó un último párrafo a la fracción I del artículo 105 constitucional, que ahora establece:

41. En las controversias previstas en esta fracción únicamente podrán hacerse valer violaciones a esta Constitución, así como a los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte.

42. Como se observa, la norma constitucional es precisa en aclarar que las únicas violaciones susceptibles de analizarse en este juicio son aquellas relacionadas con la Constitución, así como a los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte.

43. Como en el presente juicio no se plantea una violación a derechos humanos, no es necesario que esta Sala desarrolle su criterio sobre esta posibilidad de procedencia, por lo que basta con constatar que en el presente caso se plantea una litis de mera legalidad para afirmar que se trata de un conflicto de violaciones indirectas a la Constitución, cuyo estudio no es viable en este medio de control constitucional.

45. Ello se demuestra porque el Poder Legislativo local pretende demostrar la invalidez de las normas impugnadas mediante su contraste con un parámetro de control integrado por una ley que data de mil novecientos noventa y tres. En efecto, el planteamiento principal de la parte actora consiste en que las normas municipales impugnadas vulneran la Ley que crea el Archivo Histórico del Municipio de Colima, además del Reglamento del Archivo Histórico Municipal del Ayuntamiento de Colima, publicado éste último en el periódico oficial en fecha once de enero de mil novecientos ochenta y seis.

46. Por su parte, el Municipio actor defiende la validez de sus normas municipales anteponiendo un argumento de legalidad, al establecer que ellas encuentran sustento en una ley posterior a la de mil novecientos noventa y tres, en la cual se autorizó legalmente al Municipio de Colima a reglamentar al Archivo Histórico de ese Municipio. En este efecto, el planteamiento principal del Municipio demandado, consiste en que, contrario a lo formulado por el Congreso, el Reglamento impugnado no deroga la Ley que crea el Archivo Histórico del Municipio de Colima, sino que ésta fue derogada por el mismo Congreso local mediante el transitorio segundo de la Ley del Municipio Libre del Estado de Colima, publicado en el periódico oficial "El Estado de Colima" en fecha treinta y uno de marzo de dos mil uno.

47. Como se observa, para resolver la litis del presente asunto, esta Sala tendría que abordar el estudio de una cuestión que puede caracterizarse típicamente como un conflicto de leyes en el tiempo, consistente en determinar cuál de las dos leyes locales controla y aplica al caso concreto, a saber, la de mil novecientos noventa y tres (la Ley que crea el Archivo Histórico del Municipio de Colima) o bien, la ley de dos mil uno (La Ley del Municipio Libre del Estado de Colima).

48. Sólo resolviendo esta cuestión de mera legalidad (la determinación de la legislación aplicable), podría determinarse si el Reglamento y Acuerdo impugnados, que regulan el Archivo Histórico del Municipio de Colima son válidos o no, al adecuarse o exceder la legislación aplicable.

49. El diferendo que hoy se nos plantea no presenta diferencia alguna con los litigios que involucran el reclamo de la falta de ministración de recursos a la luz de la Ley de Coordinación Fiscal, ya que comparten el común denominador de exigir de esta Suprema Corte emprender un análisis comparativo entre leyes secundarias y actos. En otras palabras, se trata en ambos casos de conflictos que se limitan a alegar violaciones indirectas a la Constitución, que, cabe insistir, no producen una pregunta constitucional, cuya respuesta requiera de la interpretación del contenido y alcance de una norma constitucional.

50. Por estas razones, por identidad de razón con la línea de precedentes aprobados a partir de la nueva reflexión del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, esta Primera Sala concluye que debe sobreseerse en el presente juicio.

IX. DECISIÓN

51. De acuerdo con lo expuesto en los apartados anteriores, lo procedente es sobreseer la presente controversia constitucional, por falta de interés legítimo de la parte actora, dejando a salvo sus derechos para hacerlos valer en algún medio de control de legalidad local disponible.

Por lo expuesto y fundado se resuelve:

ÚNICO. Se sobresee la presente controversia constitucional.

N.; mediante oficio a las partes, y en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de tres votos de los señores Ministros Arturo Zaldívar Lelo de L., J.L.G.A.C., quien se reserva el derecho a formular voto concurrente y A.G.O.M.(., en contra de los emitidos por la señora M.A.M.R.F., quien se reserva el derecho a fomular voto particular y el Ministro Presidente J.M.P.R..

Firman el P. de la Sala y el Ministro Ponente, con el Secretario de Acuerdos, que autoriza y da fe.

PRESIDENTE DE LA PRIMERA SALA

MINISTRO JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO

PONENTE

MINISTRO ALFREDO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA

SECRETARIO DE ACUERDOS DE LA PRIMERA SALA

R.M.P.

________________

1. "Artículo 2o. Para los efectos de esta ley, se considerarán como hábiles todos los días que determine la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación."

"Artículo 3o. Los plazos se computarán de conformidad con las reglas siguientes:

I. Comenzarán a correr al día siguiente al en que surta sus efectos la notificación, incluyéndose en ellos el día del vencimiento;

II. Se contarán sólo los días hábiles, y

III. No correrán durante los periodos de receso, ni en los días en que se suspendan las labores de la Suprema Corte de Justicia de la Nación."

2. "Artículo 143. En los órganos del Poder Judicial de la Federación, se considerarán como días inhábiles los sábados y domingos, el 1o. de enero, 5 de febrero, 21 de marzo, 1o. de mayo, 16 de septiembre y 20 de noviembre, durante los cuales no se practicarán actuaciones judiciales, salvo en los casos expresamente consignados en la Ley."

3. "Artículo 1. Con la finalidad de evitar la concentración de personas y, con ello, la propagación del virus, se suspenden en su totalidad las labores en los órganos jurisdiccionales del Poder Judicial de la Federación del 18 de marzo al 19 de abril de 2020, con excepción de los casos previstos en el presente Acuerdo."

4. "SEGUNDO. A partir del tres de agosto de dos mil veinte, se levanta la suspensión de plazos en los asuntos de competencia de este Alto Tribunal, sin menoscabo de aquéllos que hayan iniciado o reanudado en términos de lo previsto en los puntos Tercero de los Acuerdos Generales 10/2020 y 12/2020, así como Cuarto del diverso 13/2020. Lo anterior implica la reanudación de los plazos en el punto en el que quedaron pausados y no su reinicio. "

5. "Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. [...]".

6. "Artículo 42. Son atribuciones del Presidente de la Directiva: [...]

"II. Representar legalmente al Congreso; [...]"

7. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"[...]

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia;"

8. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: [...]

"VIII. Cuando de la demanda se advierta que no se hacen valer violaciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

9. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, sobre la constitucionalidad de las normas generales, actos u omisiones, con excepción de las que se refieran a materia electoral, se susciten entre:

"(i) Un Estado y uno de sus Municipios."

10. Jurisprudencia P./J. 42/2015 (10a.), Décima Época, Gaceta del Seminario Judicial de la Federación, Libro 25, , Tomo I, diciembre de 2015, página 33, de rubro y texto: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LAS VIOLACIONES SUSCEPTIBLES DE ANALIZARSE EN EL FONDO SON LAS RELACIONADAS CON EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES O CON LA CLÁUSULA FEDERAL, SOBRE LA BASE DE UN CONCEPTO DE AFECTACIÓN AMPLIO. La controversia constitucional es un medio de regularidad disponible para los Poderes, órdenes jurídicos y órganos constitucionales autónomos, para combatir normas y actos por estimarlos inconstitucionales; sin embargo, atento a su teleología, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado que no toda violación constitucional puede analizarse en esta vía, sino sólo las relacionadas con los principios de división de poderes o con la cláusula federal, delimitando el universo de posibles conflictos a los que versen sobre la invasión, vulneración o simplemente afectación a las esferas competenciales trazadas desde el texto constitucional. Ahora bien, en la aplicación del criterio referido debe considerarse que, en diversos precedentes, este Alto Tribunal ha adoptado un entendimiento amplio del principio de afectación, y ha establecido que para acreditar esta última es necesario que con la emisión del acto o norma general impugnados exista cuando menos un principio de agravio en perjuicio del actor, el cual puede derivar no sólo de la invasión competencial, sino de la afectación a cualquier ámbito que incida en su esfera regulada directamente desde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como las garantías institucionales previstas en su favor, o bien, de otro tipo de prerrogativas como las relativas a cuestiones presupuestales; no obstante, a pesar de la amplia concepción del principio de afectación, debe precisarse que dicha amplitud siempre se ha entendido en el contexto de afectaciones a los ámbitos competenciales de los órganos primarios del Estado, lo que ha dado lugar a identificar como hipótesis de improcedencia de la controversia constitucional las relativas a cuando las partes aleguen exclusivamente violaciones: 1. A cláusulas sustantivas, diversas a las competenciales; y/o, 2. De estricta legalidad. En cualquiera de estos casos no es dable analizar la regularidad de las normas o actos impugnados, pero ambos supuestos de improcedencia deben considerarse hipótesis de estricta aplicación, pues en caso de que se encuentren entremezclados alegatos de violaciones asociados a las órbitas competenciales de las partes en contienda, por mínimo que sea el principio de afectación, el juicio debe ser procedente y ha de estudiarse en su integridad la cuestión efectivamente planteada, aunque ello implique conexamente el estudio de violaciones sustantivas a la Constitución o de estricta legalidad". Precedente: Controversia constitucional 117/2014. Congreso de la Unión por conducto de la Cámara de Senadores. 7 de mayo de 2015. Unanimidad de diez votos de los Ministros A.G.O.M., J.R.C.D., M.B.L.R., J.F.F.G.S., A.Z.L. de L., J.M.P.R., J.N.S.M., O.S.C. de G.V., A.P.D. y L.M.A.M.. Ausente: E.M.M.I.P.: A.G.O.M.. Secretario: D.G.S..

11. I..

12. Recursos de reclamación 150/2019-CA y 158/2019-CA, derivados de las controversias constitucionales 279/2019 y 252/2019 respectivamente. El primero de los asuntos fue resuelto por el Tribunal Pleno en sesión del tres de diciembre de dos mil diecinueve, mientras que el segundo en la sesión del día cinco del mismo mes y año.

13. V., por ejemplo, las controversias constitucionales 120/2016, 140/2016, 93/2019 ó 140/2019, todas ellas resueltas por esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.