Ejecutoria num. 109/2016 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 01-03-2019 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 109/2016. MUNICIPIO SAN J.J.M., DISTRITO MIXE, OAXACA. 14 DE MARZO DE 2018. UNANIMIDAD DE CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS A.Z. LELO DE LARREA, J.R.C.D., J.M.P.R., A.G.O.M.Y.N.L.P.H.. PONENTE: N.L.P.H.. SECRETARIO: E.A.M..

Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión del día catorce de marzo de dos mil dieciocho

VISTOS; y

RESULTANDO:

PRIMERO. Presentación de la demanda. Por escrito presentado el veintiocho de septiembre de dos mil dieciséis en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, N.A., en su carácter de Síndico del Municipio de San Juan Juquila Mixes, Distrito Mixe, Oaxaca, promovió controversia constitucional en la que señaló como autoridades demandadas y actos impugnados los siguientes:(1)

AUTORIDADES DEMANDADAS

• Congreso del Estado de Oaxaca.

• El Gobernador del Estado de Oaxaca.

ACTOS RECLAMADOS

De la Sexagésima Segunda Legislatura Constitucional del Estado de Oaxaca:

El Decreto número 2007, específicamente la porción normativa contenida en la segunda parte de la fracción XV del artículo 79, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, misma que fue publicada en el Periódico Oficial del Estado en el Extra correspondiente al día 12 de agosto de 2016.

Del Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca:

La promulgación y la orden de publicar el Decreto número 2007, aprobado por el Congreso del Estado de Oaxaca.

SEGUNDO. Antecedentes. En la demanda se expusieron como antecedentes los siguientes:

i. El promovente señala que el Municipio que representa se encuentra integrado por población que se autoidentifica o se autoadscribe como indígena mixe del Estado de Oaxaca, esto es, existe una correspondencia plena entre dicha comunidad y la entidad municipal, de ahí que el accionante se ostente como un Municipio indígena.

ii. En ese contexto, menciona que su municipio, además de regirse por las normas municipales, se rige por las normas que integran su propio Sistema Normativo Indígena. Por ello, en el ámbito político electoral, la comunidad elige a sus autoridades bajo dicho régimen reconocido por el Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca (IEEPCO).

iii. Relata que la máxima autoridad municipal es la Asamblea Comunitaria, en la cual se toman las decisiones que afectan a la comunidad, de ahí que el resto de las autoridades, comités y comisionados se encuentran subordinados a dicha Asamblea, misma que actúa en función de normas que buscan garantizar buena gobernanza, transparencia, rendición de cuentas y un constante ejercicio democrático de consulta a la asamblea comunitaria.

iv. Con base en ello señala que desde tiempo inmemorial su comunidad-municipio se ha hecho cargo de decidir los aspectos sustanciales de su vida comunitaria, sin que se haya permitido que persona o institución ajena lo gobierne.

v. Sin embargo, en contravención a ello, el veintiocho de julio de dos mil dieciséis, el Congreso del Estado aprobó el Decreto número 2007, que reformó el artículo 79, fracción XV de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, otorgándole al Gobernador del Estado la facultad de designar un encargado de la administración municipal, cuando por cualquier circunstancia no se verifique la elección del ayuntamiento, hubiera sido declarada nula o no válida, o bien ante la suspensión o desaparición del Ayuntamiento.

vi. Al respecto, manifiesta que dicha reforma contraviene la forma de organización y las atribuciones del municipio que representa, dando lugar a una figura que ha causado grave daño a la vida y organización de todos los municipios del Estado.

vii. Lo anterior, pues la historia legislativa de dicha figura se remonta a las “Delegaciones de Gobierno” que estuvieron vigentes hasta el año dos mil diez, durante la hegemonía del Partido Revolucionario Institucional, cuyo objetivo fue darle al Gobernador el control político y financiero de los municipios.

viii. Posteriormente, al tiempo que ocurrió la alternancia política en el Estado, el Congreso Local anuló esa figura mediante la reforma publicada el veintisiete de diciembre de dos mil trece, que modificó la fracción XIII del artículo 59 de la Constitución Local, otorgando al mismo órgano legislativo la facultad de designar un encargado de la Administración Municipal ante la ausencia o suspensión del Ayuntamiento. Con dicha modificación la designación del encargado de la Administración Municipal se convirtió en una decisión copular a cargo de los líderes de las bancadas, pues el Congreso del Estado delegó esta facultad a la Junta de Coordinación Política.

ix. Así, afirma que hoy en día, a propósito del triunfo del Partido Revolucionario Institucional en las pasadas elecciones a la gubernatura del Estado, se estableció esta reforma para devolver dicha facultad al Gobernador.

TERCERO. Artículos constitucionales violados y conceptos de invalidez. El Municipio actor estimó vulnerado los artículos 1°, 2° y 115, fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; los artículos 1 y 6 del Convenio número 169 de la OIT; 3 y 19 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas; y las fracciones III, XXI y XXIII de la Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.

CUARTO. Conceptos de Invalidez. El Municipio actor hizo valer en su demanda, los siguientes conceptos de invalidez.

Primero. Aduce que la figura del “encargado de la administración municipal” prevista en la fracción XV, del artículo 79 de la Constitución del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, es inconstitucional al apartarse de lo establecido en el artículo 115, fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en tanto que ante la falta de la autoridad municipal, se prevé que las legislaturas de los Estados designarán un Consejo Municipal integrado por los propios vecinos del lugar, lo cual guarda congruencia con el contenido del artículo 39 constitucional, cuando establece que todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste.

En ese sentido, precisa que el constituyente local tiene claro este mandato puesto que la fracción IX del artículo 59 de la Constitución del Estado de Oaxaca, adopta la fórmula Federal al establecer que ante la falta de autoridades se deberá designar a un Consejo Municipal integrado por los propios vecinos del lugar. Lo anterior hace patente la inconstitucionalidad del precepto reclamado en tanto que la Constitución del Estado prevé para un mismo supuesto normativo diversas soluciones, apartándose de la Constitución Federal.

Afirma que el Poder Constituyente permanente del Estado de Oaxaca, no puede alegar el ejercicio de su soberanía al establecer una figura distinta a la prevista en la Constitución, en razón de que dicha figura dista del principio democrático de soberanía popular.

Reitera que la figura del “encargado de la administración municipal” ya ha existido en el Estado de Oaxaca bajo la denominación de administrador municipal, teniendo consecuencias perniciosas y antidemocráticas, al constituirse como un mecanismo de control político sobre los municipios, así como un medio para recibir, administrar y hacerse de sus recursos públicos, en detrimento de los derechos político electorales de los ciudadanos.

Al respecto, señala que no existe en el Estado ninguna legislación que regule la actuación de dicha figura, el ejercicio de los recursos y la rendición de cuentas, por lo que la función se desempeñaría con total discrecionalidad y alejado de los intereses del pueblo.

Agrega que la figura impugnada ya ha sido declarada inconstitucional por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Por otra parte, aduce que la inconstitucionalidad del precepto impugnado deviene también por contravenir lo dispuesto en el artículo 2° de la Constitución Política y los tratados internacionales en materia de Derechos de los Pueblos Indígenas, a la luz de los derechos fundamentales de libre determinación, derecho a la consulta y al consentimiento libre, previo e informado, en tanto que al estar integrado el Municipio actor en su totalidad por una población indígena, se estima que ésta debió ser consultada antes de emitir la medida legislativa impugnada.

En consecuencia se concluye que toda vez que la figura del encargado de la administración municipal implica el establecimiento de una autoridad por conducto de una persona ajena al municipio y en su designación no participa la población en ejercicio del derecho referido de libre determinación, es claro que dicha figura es inconstitucional e inconvencional al vulnerar los artículos 115, fracción I y 39 de la Constitución Federal, así como lo dispuesto en el artículo 3 de la Declaración de Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas.

Segundo. Menciona que el derecho de consulta y consentimiento libre, previo e informado de su comunidad y municipio indígena Mixe, se encuentra previsto en los artículos 6 del Convenio 169 de la OIT, 19 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas y 2 del artículo XXIII de la Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, preceptos que establecen un mandato para que los pueblos y comunidades indígenas deban ser consultados por el Estado antes de adoptar cualquier medida legislativa susceptible de afectarles.

Se afirma que este derecho a la consulta se encuentra estrechamente vinculado con otros derechos humanos, en particular con el derecho a la participación, que en una de sus vertientes reconoce el derecho de los pueblos indígenas a participar en la toma de decisiones sobre asuntos y políticas que inciden o pueden incidir en sus derechos, así como con el derecho a la identidad cultural, en la medida en que estas decisiones pueden afectar las tradiciones y costumbres que integran la cultura de estos pueblos.

En ese sentido, precisa que el derecho a la consulta no es ni debe ser una medida que se reduzca al cumplimiento de un requisito procedimental, ni puede traducirse en un acto demagógico carente de efectos en la toma de decisiones, pues lo que se pretende con esta prerrogativa es resolver la situación de marginación, pobreza y nula participación de los pueblos en la toma de decisiones que les afectan.

Así, tomando en cuenta los preceptos referidos, el Municipio sostiene que en el caso se cumplieron los supuestos para que operara la consulta previa, en tanto existió una medida legislativa susceptible de afectar a las comunidades y pueblos indígenas, esto pues a pesar de que la figura del encargado de la Administración municipal es ateniente a la institución del Municipio, en el caso, al tratarse de un municipio indígena, trasciende a la forma de organización y cosmovisión de su población, afectando su esfera de derechos en tanto comunidad indígena.

En consecuencia, aduce que es evidente que antes de adoptar la medida legislativa que se impugna se debió haber consultado al Municipio que representa, en tanto que es incuestionable que dicha medida afecta a su comunidad-municipio, ya que de materializarse implicaría la posibilidad de imponer una autoridad por conducto de una persona ajena a su comunidad indígena.

Finalmente se solicita que se supla la deficiencia de la queja en favor del Municipio actor.

QUINTO. Trámite de la controversia. Por acuerdo de veintinueve de septiembre de dos mil dieciséis, el Ministro Presidente de este Alto Tribunal ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, asignándole el número de expediente 109/2016 y ordenó turnarlo a la M.N.L.P.H. como instructora del procedimiento.(2)

SEXTO. Admisión. Por auto de treinta de septiembre de dos mil dieciséis, la Ministra instructora admitió a trámite la presente controversia y tuvo como autoridades demandadas a los Poderes Legislativo y Ejecutivo de Oaxaca, emplazándolas para que produjeran su contestación. Asimismo, se dio vista a la Procuraduría General de la República para que, antes de la celebración de la audiencia de ley manifestara lo que a su representación correspondiera.(3)

SÉPTIMO. Contestación del Poder Legislativo. Por escrito presentado el quince de noviembre de dos mil dieciséis, ante la Oficina Postal,(4) el Poder Legislativo del Estado de Oaxaca, por conducto del Presidente de la Junta de Coordinación Política de la LXII Legislatura del Congreso del Estado de Oaxaca, dio contestación a la demanda promovida en su contra en la cual hizo valer diversas causas de improcedencia y formuló razones para sostener la validez de la norma.(5)

OCTAVO. Contestación del Poder Ejecutivo. Por escrito presentado el veinticuatro de noviembre de dos mil dieciséis, ante la Oficina Postal,(6) el Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, por conducto del Consejero Jurídico, dio contestación a la demanda promovida en su contra en la cual hizo valer diversas causas de improcedencia y formuló razones para sostener la validez de la norma.(7)

NOVENO. Contestación de la Fiscalía General. La Procuraduría General de la República se abstuvo de desahogar la vista correspondiente, en términos de la fracción IV del artículo 10 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 constitucional.

DÉCIMO. Audiencia. Substanciado el procedimiento, el dos de febrero de dos mil diecisiete, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por admitidas las pruebas ofrecidas y se abrió el periodo de alegatos, sin que ninguna de las partes los hubieran presentado, por lo que se puso el expediente en estado de resolución.(8)

Cabe señalar que por acuerdo de dieciséis de febrero del mismo año, se tuvo a la Consejería Jurídica del Gobierno del Estado de Oaxaca rindiendo sus alegatos.(9)

DÉCIMO PRIMERO. Radicación en Sala. Como consecuencia del dictamen emitido por la Ministra Ponente, por acuerdo de once de enero de dos mil dieciocho, el Presidente de este Alto Tribunal ordenó la remisión del presente asunto a la Primera Sala, la cual se avocó a su conocimiento, por proveído de dieciséis de enero del mismo año.(10)

C O N S I D E R A N D O :

PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I, 11, fracción V y 21 fracción XI de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos Segundo, fracción I y Tercero del Acuerdo General Plenario número 5/2013, en virtud de que el Municipio accionante impugna el Decreto número 2007, emitido por la Sexagésima Segunda Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, específicamente por lo que hace al artículo 79, fracción XV de la Constitución Política del Estado de Oaxaca, sin que se estime necesaria la intervención del Tribunal Pleno para la resolución del presente asunto.

SEGUNDO. Existencia de los actos impugnados. Como quedó señalado, en el presente asunto el Municipio actor reclamó del Poder Legislativo del Estado el Decreto número 2007, publicado en el Periódico Oficial el doce de agosto de dos mil dieciséis, específicamente el artículo 79, fracción XV de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca.

Al respecto debe decirse que la existencia del acto legislativo quedó debidamente acreditada con la copia certificada del Periódico Oficial del Estado de Oaxaca correspondiente al doce de agosto de dos mil dieciséis, misma que fue exhibida por el Poder Ejecutivo local al dar contestación a la demanda interpuesta en su contra, además de que las autoridades demandadas reconocieron la existencia del mismo.(11)

Lo mismo debe decirse con relación al acto reclamado del Ejecutivo local consistente en la orden de publicar el aludido Decreto, el cual también quedó acreditado con base en la documental referida, además de que dicha publicación fue reconocida expresamente por la autoridad demandada.

TERCERO. Precisión de la litis. En virtud de lo expuesto en el considerando anterior, con fundamento en el artículo 41, fracción I de la Ley Reglamentaria de la materia, se precisa que la materia de la presente controversia se centrará en determinar si la fracción XV del artículo 79 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca es violatoria de las competencias municipales alegadas por el accionante.

CUARTO. Oportunidad. Con relación a la oportunidad de la presente controversia constitucional debe advertirse que el artículo 21 de la Ley Reglamentaria de la materia establece a la letra lo siguiente:

“Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

I.T. de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos;

II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y

III. Tratándose de los conflictos de límites distintos de los previstos en el artículo 73, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de sesenta días contados a partir de la entrada en vigor de la norma general o de la realización del acto que los origine.”

El presente caso se ubica en la hipótesis de la fracción II, del precepto transcrito, toda vez que el accionante impugna la fracción XV del artículo 79 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, reformada mediante el Decreto número 2007, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el doce de agosto de dos mil dieciséis, por lo que el término de treinta días para promover la presente controversia corrió del quince de agosto al veintiocho de septiembre del mismo año, debiéndose descontar de dicho plazo los días trece, catorce, veinte, veintiuno, veintisiete y veintiocho del mes de agosto; tres, cuatro, diez, once, catorce, diecisiete, dieciocho, veinticuatro y veinticinco; así como los días quince y dieciséis de septiembre, por ser inhábiles en término de los artículos 2 y 3, fracción II de la Ley Reglamentaria de la materia y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con lo acordado en las sesiones privadas celebradas el once y veinticinco de agosto de dos mil dieciséis por este Tribunal Pleno.

En consecuencia, si la presente demanda se presentó el día veintiocho de septiembre de dos mil dieciséis, se concluye que la misma resulta oportuna.

Derivado de lo anterior, debe decirse que no asiste la razón a las autoridades demandadas en cuanto aducen que la demanda de controversia constitucional fue presentada fuera del plazo legal establecido en la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de la materia. Ello, pues el cómputo que realizaron para sustentar dicha extemporaneidad no tomó en cuenta que este Tribunal Pleno en las sesiones privadas celebradas los días once y veinticinco de agosto de dos mil dieciséis, declaró inhábiles los días quince y dieciséis de septiembre de la misma anualidad, por lo que el término para interponer la demanda de controversia no concluyó el día veintiséis del referido mes, sino el día veintiocho, fecha en la que el Municipio actor presentó su escrito inicial. De ahí que resulte infundada la causa de improcedencia alegada.

QUINTO. Legitimación. Conforme a los artículos 105, fracción I, inciso i) de la Constitución Federal, en relación con los artículos 10 y 11 de la Ley Reglamentaria de la materia, el actor, el demandado y en su caso el tercero interesado, deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. Dichos preceptos establecen literalmente lo siguiente:

“Artículo. 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

I.- De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

(...)

i).- Un Estado y uno de sus municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;

(...)”.

“Articulo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia;

II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia;

III. Como tercero o terceros interesados, las entidades, poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que sin tener el carácter de actores o demandados, pudieran resultar afectados por la sentencia que llegare a dictarse, y

IV. El Procurador General de la República.”

“Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario...”

En función de dichos preceptos, se procede a analizar la legitimación de las partes en el presente juicio.

A) Legitimación Activa.

La presente controversia constitucional fue promovida por N.A., en representación del Ayuntamiento de San Juan Juquila, Distrito de Mixe, Oaxaca, personalidad que acredita con la copia certificada de la credencial emitida por la Secretaria General de Gobierno del Estado, en la cual se hace constar su calidad de Síndico Municipal.(12)

En ese sentido, se advierte que el artículo 71, fracciones I y II, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca, establece:

“Artículo 71.- Los Síndicos serán representantes jurídicos del Municipio y responsables de vigilar la debida administración del erario público y patrimonio municipal, con las siguientes atribuciones:

I.- Representar jurídicamente al Municipio en los litigios en que éstos fueren parte;

II.- Tendrán el carácter de mandatarios del Ayuntamiento y desempeñarán las funciones que éste les encomienden (sic) y las que designen las leyes;...”

Por tanto, debe concluirse que el promovente tiene legitimación en la presente controversia para representar al Municipio actor, en tanto que en autos se encuentra acreditado su carácter de S.M., funcionario a quien la Ley Orgánica Municipal de la entidad le otorga facultades para acudir a juicio en defensa de los intereses del Municipio correspondiente.

B) Legitimación pasiva.

B.1) Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca.

En representación del Poder Ejecutivo local comparece V.H.A.T., en su carácter de Consejero Jurídico del Gobierno del Estado de Oaxaca, personalidad que acredita con la copia certificada del nombramiento expedido a su favor por el Gobernador Constitucional de dicha entidad, de fecha uno de diciembre de dos mil diez.(13)

Ahora bien, el artículo 98 BIS de la Constitución del Estado de Oaxaca establece lo siguiente:

“Artículo 98 BIS. La función de Consejero Jurídico del Gobierno del Estado estará a cargo de la dependencia del Ejecutivo que para tal efecto establezca la ley, ejerciendo la representación jurídica del Estado, del Titular del Poder Ejecutivo y de la Gubernatura, en los términos que señala la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado, así como otorgar apoyo técnico jurídico en forma permanente y directa al Gobernador del Estado.

Como titular de la dependencia, estará una persona que se denominará Consejero Jurídico del Gobierno del Estado, quien para su nombramiento deberá cumplir con los requisitos establecidos en la Ley.”

Por su parte, el artículo 49, fracción I de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca establece lo siguiente:

“Artículo 49. La Consejería Jurídica prevista en el artículo 98 Bis, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, estará a cargo del Consejero Jurídico del Gobierno del Estado, quien dependerá directamente del Ejecutivo Estatal y quien ejerce la representación jurídica del Estado, del Titular del Poder Ejecutivo y de la Gubernatura, así como otorgar el apoyo técnico jurídico en forma permanente y directa al Gobernador del Estado.

A la Consejería Jurídica del Gobierno del Estado le corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

I. Representar legalmente al Estado de Oaxaca, al titular del Poder Ejecutivo y a la Gubernatura en todo juicio, proceso o procedimiento en que sean parte.

Esta representación tendrá los efectos de mandato judicial y se entiende conferida sin perjuicio de que, en su caso, el Gobernador del Estado asuma por sí mismo la intervención que en dichos actos le corresponde;

(...)”

En consecuencia, si quedó acreditado en autos que V.H.A.T. es el Consejero Jurídico del Gobierno del Estado y de conformidad con las leyes que lo rigen, éste cuenta con las facultades para representar al Poder Ejecutivo local en los juicios y controversias que se susciten, entonces es claro que debe reconocerse su legitimación para comparecer al presente procedimiento.

B.2) Poder Legislativo del Estado de Oaxaca.

En representación del Poder Legislativo local comparece G.G.H., en su carácter de Presidente de la Junta de Coordinación Política de la Sexagésima Segunda Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, personalidad que acredita con la copia certificada de la sesión ordinaria de veinticinco de agosto de dos mil dieciséis, celebrada en el segundo periodo ordinario de sesiones de la Legislatura, en la cual consta su designación como Presidente de la misma.(14)

Al respecto, el artículo 40 Bis de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Oaxaca, establece lo siguiente:

“Artículo 40 BIS.- El Presidente de la Junta de Coordinación Política tendrá las atribuciones siguientes:

(...)

II.- Tener la representación legal del Congreso y delegarla en la persona o personas que resulten necesarias;”

(...)”

En consecuencia, si quedó acreditado en autos que G.G.H., es P. de la Junta de Coordinación Política de la Sexagésima Segunda Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca y de conformidad con la ley que la rigen, éste cuenta con las facultades para representar al Poder Legislativo local en los juicios y controversias que se susciten, entonces es claro que debe reconocerse su legitimación para comparecer al presente procedimiento.

SEXTO. Causas de improcedencia. Al margen de las distintas causas de improcedencia que hicieron valer los poderes demandados, esta Primera Sala de oficio advierte una diversa que conduce al sobreseimiento de la presente controversia constitucional, la cual se sostiene en las siguientes consideraciones.

Tal y como quedó precisado anteriormente, el Municipio actor reclama en la presente controversia constitucional la invalidez del artículo 79, fracción XV de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, reformado mediante el Decreto publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad el doce de agosto de dos mil dieciséis. El texto impugnado es el siguiente:

“Articulo 79. Son facultades del Gobernador:

(...)

XV.- Proponer al Congreso del Estado o a la Diputación Permanente en su caso, la integración de los Consejos Municipales, en los términos que señala esta Constitución; Por otra parte, hacer la designación de un encargado de la Administración Municipal, cuando por cualquier circunstancia especial no se verificare la elección de algún ayuntamiento o se hubiere declarado nula o no válida, o bien se hubiese declarado la suspensión o desaparición del mismo, lo anterior de conformidad con lo establecido en la Ley de la materia;...”

Sin embargo, esta Sala advierte que con posterioridad a la presentación del escrito inicial de demanda dicha norma fue reformada. En efecto, mediante el Decreto publicado en el Periódico Oficial de la entidad el doce de mayo de dos mil diecisiete, se reformaron diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de Oaxaca, entre ellas el artículo 79, fracción XV, para establecer ahora lo siguiente:

“Articulo 79. Son facultades del gobernador:

(...)

XV.- Proponer al Congreso del Estado o a la Diputación Permanente en su caso, la integración de los Concejos Municipales, así como designar directamente al comisionado municipal provisional, cuando por cualquier circunstancia especial no se verificare la elección de algún ayuntamiento o se hubiere declarado nula o no válida, o bien se hubiese declarado la suspensión o desaparición del mismo, en los términos y plazos que señala esta Constitución. La función de los comisionados en ningún caso podrá exceder de sesenta días naturales. Estos servidores públicos serán responsables de atender exclusivamente los servicios básicos de los municipios.

La ley determinará los requisitos que deberán reunir los referidos servidores públicos.”

a) Que se haya llevado a cabo un proceso legislativo; y

b) Que la modificación normativa sea sustantiva o material, entendiendo que ésta se actualiza cuando existan verdaderos cambios al precepto los cuales modifiquen su trascendencia, contenido o alcance.(15)

Así, en función de dichos parámetros debe concluirse que en el presente caso efectivamente existe un nuevo acto legislativo toda vez que:

a) Sobre la norma impugnada existió un nuevo proceso legislativo que culminó con la expedición del Decreto publicado en el Periódico Oficial del Estado de Oaxaca el doce de mayo de dos mil diecisiete; y

b) La modificación introducida al texto legal es sustantiva en tanto que de la comparativa con la redacción anterior se desprende que la reforma i) cambió la denominación de administrador municipal por el de comisionado municipal provisional; ii) estableció un plazo máximo para el ejercicio de su encargo (60 días naturales); y iii) precisó que sus funciones se limitan a atender exclusivamente los servicios básicos de los municipios, de donde claramente se desprende que la reforma de mérito implicó una modificación sustantiva al contenido y alcance de la fracción XV, del artículo 79 de la Constitución Política del Estado de Oaxaca.

Finalmente, debe advertirse que de conformidad con el artículo primero transitorio del Decreto de reformas de mérito,(16) las modificaciones a que se ha hecho referencia entraron en vigor a partir del uno de enero de dos mil dieciocho, por lo que a la fecha de la presente resolución resulta evidente que las normas cuya invalidez se reclama ya perdieron su vigencia.(17)

Por lo expuesto y fundado se resuelve:

UNICO. Se sobresee la presente controversia constitucional.

N.; por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores M.A.Z.L. de Larrea, J.R.C.D., J.M.P.R., quien se reserva el derecho a formular voto concurrente, A.G.O.M. y N.L.P.H.(. y Ponente).

Firman la Ministra Presidenta de la Sala y Ponente con la Secretaria de Acuerdos, que autoriza y da fe.

PRESIDENTA DE LA PRIMERA SALA Y PONENTE

MINISTRA NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ

SECRETARIA DE ACUERDOS DE LA PRIMERA SALA

LIC. MARÍA DE LOS ÁNGELES G.G.

________________

1. Fojas 1 a 14 de expediente relativo a la Controversia Constitucional 109/2016.

2. I., foja 18.

3. I., fojas 19 a 120.

4. I., foja 238.

5. I., fojas 59 a 81.

6. I., foja 246.

7. I., fojas 239 a 241.

8. Í., foja 254.

9. Í., foja 258.

10. Í., fojas 299 a 302.

11. I., foja 242.

12. I., foja 15.

13. I., foja 244.

14. I., fojas 83 a 146.

15. Sirve de fundamento la siguiente tesis de jurisprudencia:

Época: Décima Época, Registro: 2012802, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 35, Octubre de 2016, Tomo I, Materia(s): Común, Tesis: P./J. 25/2016 (10a.), Página: 65

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LINEAMIENTOS MÍNIMOS REQUERIDOS PARA CONSIDERAR QUE LA NUEVA NORMA GENERAL IMPUGNADA CONSTITUYE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO. Para considerar que se está en presencia de un nuevo acto legislativo para efectos de su impugnación o sobreseimiento por cesación de efectos en una acción de inconstitucionalidad deben reunirse, al menos, los siguientes dos aspectos: a) Que se haya llevado a cabo un proceso legislativo (criterio formal); y b) Que la modificación normativa sea sustantiva o material. El primer aspecto conlleva el desahogo y agotamiento de las diferentes fases o etapas del procedimiento legislativo: iniciativa, dictamen, discusión, aprobación, promulgación y publicación; mientras que el segundo, consistente en que la modificación sea sustantiva o material, se actualiza cuando existan verdaderos cambios normativos que modifiquen la trascendencia, el contenido o el alcance del precepto, de este modo una modificación al sentido normativo será un nuevo acto legislativo. Este nuevo entendimiento, pretende que a través de la vía de acción de inconstitucionalidad se controlen cambios normativos reales que afecten la esencia de la institución jurídica que se relacione con el cambio normativo al que fue sujeto y que deriva precisamente del producto del órgano legislativo, y no sólo cambios de palabras o cuestiones menores propias de la técnica legislativa tales como, por ejemplo, variación en el número de fracción o de párrafo de un artículo, el mero ajuste en la ubicación de los textos, o cambios de nombres de entes, dependencias y organismos. Tampoco bastará una nueva publicación de la norma para que se considere nuevo acto legislativo ni que se reproduzca íntegramente la norma general, pues se insiste en que la modificación debe producir un efecto normativo en el texto de la disposición al que pertenece el propio sistema.

Acción de inconstitucionalidad 11/2015. Comisión Nacional de los Derechos Humanos. 26 de enero de 2016. Unanimidad de once votos en relación con el sentido; mayoría de ocho votos en relación con las consideraciones de los Ministros A.G.O.M., J.R.C.D., J.F.F.G.S., A.Z.L. de L., E.M.M.I., J.L.P., A.P.D. y L.M.A.M.; votaron en contra: M.B.L.R., J.M.P.R. y N.L.P.H.. Ponente: J.R.C.D.. Secretarios: L.P.R.Z. y R.M.M.G..

16. PRIMERO.- El presente Decreto entrará en vigor una vez publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Oaxaca, a partir del uno de enero de 2018.

17. Lo anterior de conformidad con la siguiente tesis aislada de esta Primera Sala:

Época: Novena Época, Registro: 175709, Instancia: Primera Sala, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., Marzo de 2006, Materia(s): Constitucional, Tesis: 1a. XLVIII/2006, Página: 1412

“ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA ESTIMAR ACTUALIZADA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA CUANDO ÉSTA HA SIDO REFORMADA O SUSTITUIDA POR OTRA, DEBE ANALIZARSE EL DERECHO TRANSITORIO QUE RIGE LA REFORMA”. La acción de inconstitucionalidad resulta improcedente y, por ende, debe sobreseerse por actualización de la causa de improcedencia prevista en los artículos 19, fracción V, y 65 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por cesación de efectos de las normas generales impugnadas, cuando éstas hayan sido reformadas o sustituidas por otras. Ahora bien, para estimar actualizada esta causa de improcedencia, debe analizarse el derecho transitorio que rige la reforma, a efecto de establecer, indubitablemente, que la norma anterior fue plenamente sustituida por la nueva.

Acción de inconstitucionalidad 17/2004. Procurador General de la República. 18 de enero de 2006. Cinco votos. Ponente: J. de J.G.P.. Secretario: M.B.L..