Ejecutoria num. 189/2018 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 12-11-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 189/2018. MUNICIPIO DE SANTA CRUZ QUILEHTLA, ESTADO DE TLAXCALA. 25 DE NOVIEMBRE DE 2020. CINCO VOTOS DE LAS MINISTRAS NORMA L.P.H., QUIEN ESTÁ CON EL SENTIDO, PERO CON SALVEDAD EN LAS CONSIDERACIONES, A.M.R.F., Y LOS MINISTROS J.M.P.R., A.G.O.M.Y.J.L.G.A.C.. PONENTE: A.M.R.F.. SECRETARIO: J.J.G.V..

Ciudad de México. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión virtual correspondiente al veinticinco de noviembre de dos mil veinte, emite la siguiente:

SENTENCIA

Mediante la que se resuelve la controversia constitucional 189/2018, en la cual, de resultar procedente el mecanismo de control constitucional intentado, se analizará la validez del dictamen emitido por la Comisión de Finanzas y Fiscalización del Congreso del Estado de Tlaxcala, de fecha veintiuno de agosto del año dos mil dieciocho, dictado dentro del expediente parlamentario número CFFMR02/2017/2018, por el que se declara revisada, analizada y fiscalizada la cuenta pública del Municipio de Santa Cruz Quilehtla, Tlaxcala, correspondiente al ejercicio fiscal 2017.

I. Antecedentes

1. La administración pública del Municipio de Santa Cruz Quilehtla, Tlaxcala, tomó posesión el primero de enero de dos mil diecisiete, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6(1) y 7(2) de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Tlaxcala y sus Municipios (vigente en ese momento), presentó la cuenta pública del ejercicio fiscal 2017 al Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Tlaxcala para su revisión y fiscalización en los meses de abril, julio, octubre y diciembre.

2. Con motivo de la revisión y fiscalización de la cuenta pública de dicho Municipio, la Auditoría Superior del Órgano de Fiscalización Superior emitió el informe de resultados de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública del Municipio con el contenido a que se refiere el artículo 26 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Tlaxcala (vigente en ese momento),(3) es decir, la información correspondiente al cumplimiento de programas, comentarios y observaciones sobre la cuenta pública, análisis de los resultados de la gestión financiera, entre otros aspectos.

3. Los resultados del proceso de revisión y fiscalización se notificaron a través de pliegos de observaciones, en diversos rubros tanto de auditoría financiera por ingresos fiscales y participaciones e incentivos económicos, así como por obra pública, que contenían diversas faltas administrativas, irregularidades o debilidades de control interno y que implicaban acciones a realizar por parte del Municipio de Santa Cruz Quilehtla para que fueran subsanados, corregidos o atendidos en un plazo improrrogable de treinta días naturales a partir de su notificación y presentarlas al órgano fiscalizador, para su valoración y que pudieran solventarse en su caso. Del informe se desprenden los siguientes aspectos de relevancia:

• El Municipio no realizó algunos de sus registros contables conforme a los Postulados Básicos de Contabilidad Gubernamental, además de que incumplió los postulados de revelación suficiente, sustancia económica y valuación.

• El Municipio no condujo su actividad financiera de conformidad con la normativa aplicable al Municipio y conforme a las Normas de Información Financiera, por lo que no ha mantenido controles y prácticas administrativas para el mejor desempeño y ejercicio de los recursos públicos.

4. Respecto de lo anterior, el Municipio actor destaca que de la balanza de comprobación del informe de resultados de la Auditoría Superior del Órgano de Fiscalización Superior, se desprende un monto de presupuesto de egresos devengados del uno de enero al treinta y uno de diciembre de dos mil diecisiete, por $40'535,605.35 (cuarenta millones quinientos treinta y cinco mil seiscientos cinco pesos 35/100 moneda nacional).(4) La cantidad anterior es importante, por ser la que compara el Municipio con una diversa contenida en el acto cuya invalidez se reclama.

5. En el informe también se observa que, con fundamento en el inciso g) del referido artículo 26 de la Ley de Fiscalización (vigente en ese momento), se señaló que a la fecha de elaboración del informe de resultados existían observaciones pendientes de solventar por parte del Municipio, y que algunas de ellas por su propia naturaleza podían ser causa de responsabilidad.

6. El relatado informe de resultados de la revisión de fiscalización superior de la cuenta pública 2017, rendido por la Auditoría Superior del Órgano de Fiscalización Superior fue remitido el treinta de mayo de dos mil dieciocho a la Comisión de Finanzas y Fiscalización de la Sexagésima Legislatura del Congreso del Estado para su dictaminación, de conformidad con el artículo 25(5) de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Tlaxcala y sus Municipios (vigente en ese momento).

7. El veintiuno de agosto del año dos mil dieciocho, la Comisión de Finanzas y Fiscalización del Congreso del Estado (dentro del expediente parlamentario número CFFMR02/2017/2018), emitió el dictamen con proyecto de acuerdo, mediante el cual declara revisada, analizada y fiscalizada la cuenta pública del Municipio de Santa Cruz Quilehtla, Tlaxcala, correspondiente al ejercicio fiscal 2017. Del contenido del dictamen se observa que la Comisión "dio cuenta" con el contenido del informe del órgano de fiscalización.

8. En dicho documento con proyecto de acuerdo, se propuso, de manera destacada, que el Congreso del Estado de Tlaxcala "no aprobaría la cuenta pública del Municipio de Santa Cruz Quilehtla, Tlaxcala." Lo anterior, porque el Municipio no solventó ni ante el Órgano de Fiscalización Superior ni ante la Comisión las observaciones realizadas por el órgano fiscalizador.(6) Adicionalmente, estableció:

"...las observaciones que no fueron solventadas por el Municipio de Santa Cruz Quilehtla constituyen un probable daño patrimonial por un 17.7% respecto del presupuesto devengado al treinta y uno de diciembre de 2017 que fue de $52'464,417.38, de acuerdo al informe de resultados remitido por el Órgano de Fiscalización Superior, monto que no se ubica dentro de los márgenes de razonabilidad y legalidad que exige el manejo, custodia y aplicación de los ingresos, egresos, fondos y en general de los recursos públicos ..."

9. El dictamen anterior se sometió a votación del Pleno del Congreso y por unanimidad de votos de los diputados integrantes, se determinó la no aprobación de la cuenta pública del Municipio de Santa Cruz Quilehtla del Estado de Tlaxcala, correspondiente al ejercicio fiscal 2017. El Acuerdo de la no aprobación de la cuenta pública fue publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Tlaxcala, el veinticuatro de agosto de dos mil dieciocho.(7)

10. Posteriormente, a través del oficio número SP0009/2018, de treinta de agosto de dos mil dieciocho, emitido por la encargada del despacho de la Secretaría Parlamentaria, se notificó al ente municipal el día cuatro de septiembre de dos mil dieciocho, tanto el dictamen con proyecto de acuerdo, como el acuerdo mismo emitido por el Congreso del Estado de Tlaxcala por virtud del cual no aprueba su cuenta pública correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil diecisiete.

11. Presentación de la demanda. Por escrito presentado el dieciséis de octubre de dos mil dieciocho, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, Ma. E.C.V., en su carácter de síndica del Municipio de Santa Cruz Quilehtla, del Estado de Tlaxcala, promovió controversia constitucional, en contra de los actos siguientes y de la autoridad que a continuación se señala:

• Acto cuya invalidez se demanda: "Dictamen con proyecto de acuerdo emitido por la Comisión de Finanzas y Fiscalización del Congreso del Estado, de fecha veintiuno de agosto del año dos mil dieciocho, dictado dentro del expediente parlamentario número CFFMR02/2017/2018, por el que se declara revisada, analizada y fiscalizada la cuenta pública del Municipio de Santa Cruz Quilehtla, Tlaxcala, correspondiente al ejercicio fiscal 2017".

• Autoridades demandadas: Poder Legislativo del Estado de Tlaxcala a través del Congreso del Estado de Tlaxcala y la Comisión de Finanzas y Fiscalización del Congreso del Estado de Tlaxcala.

12. Concepto de invalidez. El Municipio desarrolla un único concepto de invalidez, en el cual indicó que se transgreden en su perjuicio los artículos 16 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicano, por las siguientes consideraciones:

• Las autoridades, con fundamento en el artículo 16 constitucional, se encuentran sujetas a las normas jurídicas que rigen su actuación y el Congreso del Estado no acató el marco constitucional y legal estatal que regula la revisión de la cuenta pública, pues a su juicio, no tomó en cuenta el informe técnico del órgano auxiliar en la materia (Órgano de Fiscalización Superior en el Estado de Tlaxcala) para aprobar o no la cuenta pública. En específico, la referencia al monto devengado del presupuesto de egresos.

• La Legislatura de cada Estado, en términos del artículo 115 constitucional, debe aprobar la cuenta pública municipal, pero bajo estricto apego a derecho, guardando relación con los documentos comprobatorios que se desprenden de la rendición de cuentas respectivas y no de manera arbitraria. Es decir, el Congreso del Estado no señaló con precisión con qué bases legales "procedió a cambiar las cantidades del presupuesto devengado por el Municipio".

13. En términos prácticos, el perjuicio que señala el Municipio consiste principalmente en que, a su parecer, existe una diferencia, no justificada ni motivada de $11'928,812.03 (once millones novecientos veintiocho mil ochocientos doce pesos 03/100 moneda nacional) en la referencia al presupuesto devengado de egresos al comparar las cifras del Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Tlaxcala y la última parte del dictamen con proyecto de acuerdo de la Comisión de Finanzas del Congreso aprobado por el que, finalmente, se dio a conocer la "no aprobación de la cuenta pública municipal".

14. Es decir, hay tres documentos de relevancia para el presente asunto: el informe de resultados emitida por el Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Tlaxcala (con la respectiva balanza de comprobación), el dictamen con proyecto de acuerdo de la Comisión de Finanzas del Congreso y el acuerdo publicado en el Periódico Oficial del Estado (también notificado al Municipio junto con el dictamen de la Comisión) por el que no se aprobó la cuenta pública. Tomando en cuenta lo anterior, el argumento del Municipio actor se sustenta en la siguiente comparación:

Ver comparación

15. Como argumentos adicionales a todo lo anteriormente expuesto, el Municipio actor menciona que:

• La Ley de Fiscalización Superior del Estado no permite que el Congreso Local reste validez o desvirtúe las observaciones de irregularidades detectadas por el Órgano de Fiscalización del Estado de Tlaxcala.

• Dejar subsistente el Dictamen de la Comisión de Finanzas y Fiscalización del Congreso del Estado de Tlaxcala sería tanto como sentar un precedente que motivaría a las Legislaturas Estatales para actuar con arbitrariedad en casos futuros y restaría importancia a las entidades superiores de fiscalización.

• Los Congresos Locales tienen la facultad de revisar y en su caso aprobar o no la cuenta pública de los Municipios. Sin embargo, de la Constitución Local y la legislación secundaria, se advierte que para ese fin, se auxilia por el Órgano de Fiscalización Superior del Estado, el cual tiene la obligación de elaborar y rendir el informe técnico sobre los resultados de la revisión de las cuentas públicas para su calificación y aprobación definitiva.

• El hecho de que el Órgano de Fiscalización sea sólo un auxiliar y apoyo técnico para el Poder Legislativo para realizar la revisión de cuentas públicas, al ser una facultad materialmente administrativa que le corresponde a ese Poder en forma exclusiva, no lo exime de acatar lo dispuesto en el artículo 16 constitucional, en el sentido de que los actos que emita en ejercicio de su facultad de revisión se ajusten al marco constitucional y legal estatal que regulan la revisión.

II. Trámite

16. Por acuerdo de dieciocho de octubre de dos mil dieciocho, el entonces presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 189/2018 y, por razón de turno, designó como instructor al M.A.Z.L. de L..(11)

17. Posteriormente, el catorce de noviembre de dos mil dieciocho, el Ministro instructor desechó la controversia constitucional al actualizarse la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, de la Ley Reglamentaria de la Materia, por resultar extemporánea la presentación de la demanda.

18. En contra del acuerdo anterior, el seis de diciembre de dos mil dieciocho, el Municipio actor interpuso recurso de reclamación que se registró bajo el número 88/2018-CA, mismo que, por sentencia de veinte de febrero de dos mil diecinueve, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió en el sentido de revocar el auto por el que se desechó por extemporánea la demanda en el presente asunto.(12)

19. Por acuerdo de veintidós de marzo de dos mil diecinueve, el Ministro instructor(13) admitió a trámite la demanda sin perjuicio de los motivos de improcedencia que de manera fehaciente pudieran advertirse al momento de dictar sentencia; ordenó emplazar al Poder Legislativo del Estado de Tlaxcala como parte demandada, mas no así a la Comisión de Finanzas y Fiscalización del Congreso de dicha entidad, ya que se trata de una dependencia subordinada; negó tener como tercero interesada a la Auditoría Superior del Órgano de Fiscalización del Estado de Tlaxcala; y dio vista a la Fiscalía General de la República, así como a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal para que manifestaran lo que a su esfera competencial correspondiera.(14)

20. Opinión de la Fiscalía General de la República y la Consejería Jurídica del Gobierno Federal. Por acuerdo de veinticinco de abril de dos mil diecinueve, se tuvo a la Consejería Jurídica de la Federación, presentando un escrito en el que señaló que no tiene calidad de parte en el presente asunto, toda vez que no ha intervenido en el trámite de la misma ni tiene la facultad de formular pedimento por no ser competencia de la Federación, a lo que se contestó que la vista acordada no lo vincula a emitir un pedimento; por otro lado, la Fiscalía General de la República no formuló pedimento alguno.(15)

21. Contestación de la demanda. Por acuerdo de veintisiete de mayo de dos mil diecinueve el Poder Legislativo del Estado de Tlaxcala contestó la demanda de controversia constitucional.(16) En respuesta, el Congreso del Estado indicó que actuó en términos de lo establecido por la Constitución Federal, la Constitución Local y la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Tlaxcala, pues en el acto reclamado:

• No existe principio de agravio manifestado por el actor, toda vez que no existe invasión de competencias reservadas a su favor con la emisión del acto cuya invalidez se demanda.

• Simplemente señala que no se aprueba la cuenta pública del Municipio actor, correspondiente al ejercicio fiscal de 2017, no se sanciona la actuación de un servidor público o aspecto análogo.

• Contiene una instrucción al Órgano de Fiscalización Superior, para que aplique en lo conducente la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Tlaxcala, pero ello forma parte de un procedimiento diverso.

22. Audiencia. Substanciado el procedimiento en la controversia constitucional, el once de julio de dos mil diecinueve, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en la que, en términos del artículo 34 de la propia ley, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.(17)

23. Avocamiento y returno. Previo dictamen del Ministro instructor, mediante acuerdo de trece de diciembre de dos mil diecinueve el Ministro presidente ordenó el envío del expediente a la Primera Sala para su radicación, misma que por acuerdo de siete de enero de dos mil veinte se avocó al conocimiento de la Sala de su adscripción.

24. De manera posterior, toda vez que el presente asunto se encontraba radicado bajo la Ponencia del Ministro L.M.A.M., quien fue adscrito a la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, con efectos a partir del primero de enero, el Ministro presidente de la Primera Sala de este Alto Tribunal, ordenó el returno del asunto a la Ponencia de la M.A.M.R.F. para la elaboración del proyecto correspondiente.(18)

III. Competencia

25. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso i),(19) de la Constitución Federal; 10, fracción I,(20) y 11, fracción V,(21) de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción I(22) y tercero(23) del Acuerdo General Número 5/2013, del Pleno de este Alto Tribunal, de trece de mayo de dos mil trece, al resultar innecesaria la intervención del Tribunal Pleno, toda vez que se trata de una controversia constitucional suscitada entre el Municipio de Santa Cruz Quilehtla, Estado de Tlaxcala y el Poder Legislativo de esa entidad, sobre la constitucionalidad de un acto, sin cuestionar una norma de carácter general.

IV. Precisión del acto impugnado

26. A fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, de conformidad con el artículo 41, fracción I,(24) de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, resulta procedente determinar cuál es el acto concreto y específicamente reclamado por el Municipio actor.

27. En el apartado denominado norma o acto cuya invalidez se demanda, el Municipio de Santa Cruz Quilehtla, señaló como tal el siguiente:

Dictamen con proyecto de acuerdo emitido por la Comisión de Finanzas y Fiscalización del Congreso del Estado, de fecha veintiuno de agosto del año dos mil dieciocho, dictado dentro del expediente parlamentario número CFFMR02/2017/2018, por el que se declara revisada, analizada y fiscalizada la cuenta pública del Municipio de Santa Cruz Quilehtla, Tlaxcala, correspondiente al ejercicio fiscal 2017.

28. No obstante lo anterior, derivado de la lectura integral y sistemática de las constancias de autos, particularmente de la demanda,(25) de la contestación y de las documentales exhibidas como pruebas, se advierte que el acto que impugna el Municipio actor es el notificado el cuatro de septiembre de dos mil dieciocho en el oficio número SP0009/2018, por el cual se da a conocer al ente municipal tanto el dictamen con proyecto de acuerdo antes referido, como el Acuerdo mismo emitido por el Congreso del Estado de Tlaxcala por virtud del cual no aprueba su cuenta pública correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil diecisiete.

29. Al respecto, esta Primera Sala observa que de la lectura de la demanda el Municipio actor realizó manifestaciones en las que se dolió expresamente de la "aprobación del dictamen" y no exclusivamente de la simple propuesta:

La Legislatura del Estado de Tlaxcala al aprobar (sic) "dictamen con proyecto de acuerdo", emitido por la Comisión de Finanzas y Fiscalización del Congreso del Estado, de fecha veintiuno de agosto del año dos mil dieciocho, dictado dentro del expediente parlamentario número CFFMR02/2017/2018, se extralimita en sus funciones pues no existe concordancia..."(26)

30. Por lo anteriormente expuesto, esta Primera Sala considera que debe tomarse como cuestión efectivamente planteada todo el procedimiento de revisión de la cuenta pública que culminó con su no aprobación, y no en exclusiva el dictamen con proyecto de acuerdo, emitido por la Comisión de Finanzas y Fiscalización del Congreso del Estado de Tlaxcala.(27)

V. Oportunidad

31. La presente controversia constitucional es oportuna, de conformidad con la sentencia dictada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal en el recurso de reclamación 88/2018-CA,(28) resuelta el veinte de febrero de dos mil diecinueve.(29)

VI. Legitimación

32. Los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;(30) 10, fracción I, y 11, primer párrafo, ambos de la Ley Reglamentaria de la materia,(31) señalan que la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de las controversias constitucionales que se susciten entre un Estado y uno de sus Municipios, en relación con la constitucionalidad de sus actos, y tendrá el carácter de actor, la entidad, poder, u órgano que la promueva, que deberá comparecer a juicio por conducto del funcionario que, en términos de la norma que lo rige, esté facultado para representarlo.

33. En el caso, la demanda de controversia constitucional fue promovida por Ma. E.C.V., en su carácter de síndica municipal de Santa Cruz Quilehtla, Estado de Tlaxcala, lo cual acreditó con la constancia de mayoría y validez del presidente municipal expedida por el Instituto Tlaxcalteca de Elecciones.

35. Por su parte, tiene el carácter de autoridad demandada en esta controversia constitucional, el Poder Legislativo del Estado de Tlaxcala. En su representación dio contestación a la demanda, la diputada M.V.V., quien se ostentó como presidenta de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Tlaxcala.

36. De conformidad con las documentales que exhibe y en términos del artículo 48, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Tlaxcala,(33) es atribución del presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado representar a dicho Poder legalmente.

37. En consecuencia, la diputada M.V.V. tiene la facultad para representar al Poder Legislativo del Estado de Tlaxcala en la presente controversia, por lo que cuenta con legitimación para comparecer como autoridad demandada.

VII. Causas de improcedencia

38. El Poder Legislativo del Estado de Tlaxcala hizo valer la causa de improcedencia relativa a la falta de interés legítimo del Municipio actor, toda vez que no existe principio de agravio manifestado al no haber un argumento de invasión de competencias reservadas a favor del actor con la emisión del acto cuya invalidez se demanda.

40. Sirve de apoyo la tesis de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE."(34)

VIII. Estudio de fondo

41. Para estar en aptitud de resolver el fondo del presente asunto, esta Primera Sala considera necesario hacer una breve referencia al marco normativo que regula la rendición de la cuenta pública en el Estado de Tlaxcala. Destacan los artículos 104(35) y 105(36) de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala; 1, 12, 13 a 27 y 53 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Tlaxcala (vigentes al momento de la expedición del acto impugnado), los cuales regulan la función de la revisión y fiscalización.

43. El Órgano de Fiscalización Superior en el desempeño de sus funciones tiene autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones,(38) y a su cargo, la encomienda de fiscalizar los ingresos y egresos, el manejo, custodia y la aplicación de fondos y recursos públicos, así como presentar, al Congreso del Estado, el informe de resultados de la revisión y fiscalización de la cuenta pública anual.

44. Así, los órganos municipales envían sus cuentas públicas al órgano superior, quien inicia el procedimiento de revisión y fiscalización, compuesto de diversas etapas.(39) Al finalizar la revisión de la cuenta pública, el órgano superior envía el informe de resultados al Congreso, a través de la Comisión (a más tardar el treinta y uno de mayo), en el cual deberá dar cuenta de los pliegos de observaciones que hubieren fincado, así como las observaciones que a la fecha estuvieren pendientes de solventar, de los procedimientos iniciados para el fincamiento de responsabilidades e imposición de la sanción respectiva, y la promoción de otro tipo de responsabilidades y denuncias de hechos presuntamente ilícitas.

45. Una vez recibido el informe, el Congreso lo remite a la Comisión respectiva para su análisis,(40) en este caso, la Comisión de Finanzas y Fiscalización del Congreso del Estado. Posteriormente, la Comisión propone el dictamen que someterá a la aprobación del Pleno del Congreso a más tardar el treinta y uno de agosto posterior al año fiscalizado. A la Comisión le corresponderá realizar lo siguiente:

• Ser enlace de comunicación entre el Congreso y el órgano.

• Recibir del órgano el informe de resultados de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública correspondiente.

• Presentar al Pleno del Congreso el informe de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública.

• Realizar recomendaciones ante el Pleno del Congreso sobre los resultados contenidos en el informe presentado por el órgano.

• Recibir propuestas en relación con el programa anual de auditorías, debiendo informar el auditor Superior a la Comisión y al Comité de Participación Ciudadana, a que se refiere la Ley del Sistema Anticorrupción del Estado, sobre las determinaciones que se tomen sobre las mismas, y las demás que le otorgue la ley.

46. El Congreso del Estado concluye la revisión de la cuenta pública a más tardar el treinta de noviembre del año de su presentación, para lo cual, emite un dictamen con base en el informe del resultado de la cuenta pública que le remite el órgano superior, sin menoscabo de que el trámite de las observaciones, recomendaciones y acciones promovidas continúen su curso legal. El acuerdo respectivo se publica, por orden del Congreso, en el Periódico Oficial.

47. Por otra parte, si de la fiscalización aparecieran irregularidades que permitan presumir la existencia de hechos o conductas que produzcan un daño o perjuicio, o ambos, a la hacienda pública o al patrimonio de los entes públicos, el órgano superior es quien:

• Deberá determinar los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública municipal o al patrimonio de los entes públicos municipales.

• Fincará directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes.

• Establecerá la presunta responsabilidad administrativa en que incurran los servidores públicos del Estado y Municipios.

• Promoverá el afincamiento de las responsabilidades derivadas y resultantes del proceso fiscalizador.(41)

48. Como se observa, hay tres documentos de relevancia para el presente asunto: (i) el informe de resultados emitido por el Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Tlaxcala, (ii) el dictamen con proyecto de acuerdo de la Comisión de Finanzas del Congreso del Estado de Tlaxcala en el que presenta el informe del Órgano de Fiscalización y que aprobó el órgano parlamentario; y (iii) el acuerdo, en forma, publicado en el Periódico Oficial del Estado (también notificado al Municipio) por el que no se aprobó la cuenta pública.

49. Lo anterior, también deja claro el régimen de fiscalización en el que participan de manera conjunta y preponderante la entidad estatal de fiscalización y el Congreso Local, pero cada uno con competencias que se complementan para el objetivo final de examinar la exactitud y justificación de los gastos hechos con recursos públicos, pues a uno, a la entidad, le toca el trabajo de carácter técnico y, al otro, la decisión última como Poder del Estado de aprobación de la cuenta pública.

50. En el caso, conviene recordar que el Municipio de Santa Cruz Quilehtla, Estado de Tlaxcala, en el escrito de demanda expresa que promovió la controversia constitucional en contra del dictamen con proyecto de acuerdo emitido por la Comisión de Finanzas y Fiscalización del Congreso del Estado, de fecha veintiuno de agosto del año dos mil dieciocho, por el que se declara revisada, analizada y fiscalizada la cuenta pública del Municipio de Santa Cruz Quilehtla, Tlaxcala, correspondiente al ejercicio fiscal 2017.

51. Lo anterior, porque a juicio del Municipio, la Comisión de Finanzas y Fiscalización del Congreso del Estado no acató el marco constitucional y legal estatal que regula la revisión de la cuenta pública, pues no tomó en cuenta el informe técnico del Órgano de Fiscalización Superior en el Estado de Tlaxcala para su dictamen y, en consecuencia, aprobar la cuenta pública. En específico, el monto devengado del presupuesto de egresos.

52. Lo anterior, porque la Comisión no señaló con precisión con qué bases legales "procedió a cambiar las cantidades del presupuesto de egresos devengado por el Municipio", situación que repercute en que el Congreso del Estado haya decidido no aprobar su cuenta pública.

53. En relación con lo anterior, el accionante manifestó que dichos actos por parte de la Comisión de Finanzas y Fiscalización del Congreso del Estado, invaden su esfera de competencias y la del Órgano de Fiscalización Superior del Estado por ser el órgano especializado, violando así los artículos 16 (legalidad) 109, fracción III, en relación con el 113 (sanciones administrativas a los servidores públicos), así como el 115, fracción IV (facultad de las Legislaturas Locales de revisar y fiscalizar cuentas públicas municipales) de la Constitución Federal, por no haber tomado en consideración la cantidad del presupuesto de egresos devengada, señalada por el Órgano de Fiscalización Superior y haberse separado de ese monto sin motivar adecuadamente.

54. Es decir, el Municipio actor en su único concepto de invalidez alega que el procedimiento de no aprobación de la cuenta pública por parte del Congreso Local, fue llevado a cabo en contravención a los preceptos constitucionales citados porque a su parecer, existe una diferencia, no justificada ni motivada de $11'928,812.03 (once millones novecientos veintiocho mil ochocientos doce pesos 03/100 moneda nacional) en la referencia al presupuesto de egresos devengado al comparar las cifras del Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Tlaxcala y la última parte del dictamen con proyecto de acuerdo de la Comisión de Finanzas del Congreso aprobado por el Pleno del mismo órgano, en el cual finalmente, se determina la "no aprobación de la Cuenta Pública Municipal".

55. Es necesario precisar que el dictamen con proyecto de acuerdo emitido por la Comisión de Finanzas y Fiscalización del Congreso Local, por sí mismo, no trasciende al ámbito de atribuciones que afecte una cláusula sustantiva prevista en el artículo 115 constitucional, pues es un acto intermedio derivado del procedimiento de fiscalización, lo que quiere decir que no habría una afectación materializada en ese momento por el simple hecho de considerar que, una cantidad contenida en él, es imprecisa, inexacta o errónea. Lo anterior es así, pues, el proceso de revisión y fiscalización de la cuenta pública culmina con el acuerdo emitido por el Congreso del Estado en el que aprueba o no la cuenta pública de los entes fiscalizados de conformidad con el dictamen que haya emitido la Comisión.

56. No obstante, si bien el Dictamen de la Comisión de Finanzas y Fiscalización del Congreso del Estado no determina en manera definitiva cantidades faltantes o daños a la hacienda pública, sí da cuenta al Congreso del Estado sobre el informe de resultados rendido por el Órgano de Fiscalización Superior, a efecto de que el Pleno determine si se aprueba o no la cuenta pública del Municipio.

57. En consecuencia, al haber sido impugnado ese documento por vicios propios, toda vez que se le atribuye falta de fundamento legal y motivación por parte de la Comisión para modificar una cantidad y apartarse del informe del órgano técnico fiscalizador, lo que a juicio del Municipio actor produjo la no aprobación de la cuenta pública; debe analizarse en el presente caso ese acto que se le atribuye el vicio de falta de legalidad influyó en la decisión del Congreso actuando en Pleno para no aprobar la cuenta pública.(42)

58. Por tanto, se examinarán dos cosas: (i) determinar si está dentro de las facultades del Congreso local el poder modificar información contenida en el informe de resultados emitido por su auxiliar técnico y (ii) comprobar si realmente la cantidad que el Municipio atribuye como vicio de legalidad fue la razón o motivación del Congreso para no aprobar la Cuenta Pública del Municipio.

59. (i) Facultad del Congreso para modificar información contenida en el informe de resultados de su auxiliar técnico

61. Para lo anterior, deberán considerar las justificaciones, aclaraciones y las observaciones solventadas que presenten los titulares de los entes fiscalizables para la emisión del dictamen. Es decir, existe un principio de audiencia para que el Municipio pueda exponer las razones por las que no ha cumplido con las observaciones determinadas por el órgano fiscalizador, con el fin de ser tomado en cuenta en el dictamen final que presentará la Comisión ante el Pleno.

62. Posteriormente, el Pleno del Congreso es quien determina sobre la aprobación o no de los dictámenes cuyos informes de resultados tienen opinión negativa por parte del órgano. Es decir, es el Pleno y no la Comisión del Congreso quien tiene la última palabra en la aprobación de la cuenta pública aun y cuando el órgano haya emitido su informe en sentido negativo.

63. Consecuentemente, el Congreso funcionando en Pleno puede cambiar el sentido del informe de resultados que le fue remitido por el órgano fiscalizador, dado que tiene la facultad de considerar la opinión del ente fiscalizable, y puede concluir aprobar la cuenta pública cuando el informe de resultados haya sido en sentido negativo o confirmar, en su caso, el sentido.

64. De lo anterior, se concluye que está dentro de las facultades y obligaciones del Congreso dictaminar el informe de resultados que es emitido por el órgano fiscalizador –su órgano auxiliar técnico– cuando éste sea en sentido negativo. Por lo que, contrario a lo que señala el Municipio actor en sus argumentos, el Congreso del Estado no se debe atener exclusivamente a su opinión. Máxime que, en el presente caso, el Órgano de Fiscalización emitió un informe de resultados en sentido negativo para el Municipio actor, por tanto, no existe una discrepancia en las opiniones.

65. Ahora, se debe analizar si, en el caso en concreto, el Congreso determinó no aprobar la cuenta pública por motivo de una determinación exclusivamente de la Comisión en su dictamen con proyecto de acuerdo, es decir, que haya sido por una determinación la cual se aparte o modifique lo señalado por el Órgano de Fiscalización Superior; o bien, si únicamente confirmó la opinión del órgano fiscalizador en sentido negativo por no advertirse una justificación para no solventar las observaciones dadas por el órgano técnico.

66. (ii) Comprobación de si la cantidad atribuida como vicio de legalidad fue la razón del Congreso para no aprobar la cuenta pública del Municipio

67. Como ya se señaló, el Municipio actor le atribuye vicios propios al Dictamen emitido por la Comisión de Finanzas y Fiscalización, pues es ahí donde en opinión del actor, se indica un monto de presupuesto de egresos devengado distinto al señalado en el informe rendido por el Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Tlaxcala, lo que le genera un perjuicio. En concreto, de la comparación siguiente:

Ver cuadro

68. El Municipio argumenta que no existe razón justificada ni motivada para que la Comisión de Fiscalización y Finanzas haya referido como presupuesto de egresos devengado en el ejercicio fiscal dos mil diecisiete, la cantidad de $52'454,417.83 (cincuenta y dos millones cuatrocientos cincuenta y cuatro mil cuatrocientos diecisiete 83/100 moneda nacional); ya que esa cantidad se aparta del monto señalado por el Órgano de Fiscalización del Estado de Tlaxcala, con una diferencia de $11'928,812.03 (once millones novecientos veintiocho mil ochocientos doce pesos 03/100 moneda nacional) en la referencia al presupuesto de egresos devengado.

69. Lo anterior, al comparar entre el informe de resultados y la última parte del dictamen con proyecto de acuerdo de la Comisión de Finanzas del Congreso y aprobado por el Pleno del mismo órgano (segunda vez que se hace referencia en el documento), en el cual finalmente, se determina la "no aprobación de la cuenta pública municipal."

70. Los argumentos del Municipio actor son infundados porque del análisis del acuerdo emitido por el Congreso por el cual no se aprueba su cuenta pública, se advierte que el órgano legislativo no motivó su determinación en el monto distinto que señala la parte actora, sino en el hecho de que no se solventaron las observaciones formuladas por el propio Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Tlaxcala.

71. Inclusive, en el Acuerdo por el que no se aprueba la cuenta pública no se contiene referencia alguna al monto del presupuesto de egresos devengado en el ejercicio fiscal de dos mil diecisiete, lo cual constituye la causa principal que, a juicio del Municipio, le genera un perjuicio, pues en los resolutivos únicamente señala lo siguiente:

"SEGUNDO. En cumplimiento de lo señalado en el artículo 54 fracción XVII, inciso b), de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala y demás disposiciones legales aplicables y con base en el Informe de Resultados de la Revisión y Fiscalización Superior emitido por el Órgano de Fiscalización Superior, este Congreso del Estado de Tlaxcala NO APRUEBA la Cuenta Pública del Municipio de Santa Cruz Quilehtla, correspondiente al ejercicio fiscal dos mil diecisiete."

72. Tal como se narró en antecedentes, con motivo de la revisión y fiscalización de la cuenta pública de dicho Municipio, la Auditoría Superior del Órgano de Fiscalización Superior emitió el informe de resultados de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública del Municipio con el contenido a que se refiere el artículo 26 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Tlaxcala (vigente en ese momento),(46) y en el punto 5 de dicho informe determinó irregularidades de la cuenta pública, en cumplimiento al artículo 26, incisos d) y f), de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Tlaxcala y sus Municipios. Asimismo, emitió pliegos de observaciones y la siguiente opinión:

"El Órgano de Fiscalización Superior en cumplimiento al mandato Constitucional revisó y fiscalizó la Cuenta Pública del ejercicio fiscal 2017 por el periodo enero–diciembre del Municipio de Santa Cruz Quilehtla, Tlaxcala, con el objeto de evaluar los resultados de su gestión financiera; comprobar si la recaudación, administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos por recaudación propia, participaciones, aportaciones y convenios por recursos federales reasignados, donativos y la deuda pública o cualquier otro recurso público recibido, se ejercieron en los términos de las disposiciones legales, contables y administrativas aplicables y con base en los programas aprobados. Para tal efecto, se realizó la revisión y fiscalización superior posterior de la cuenta pública proporcionada por el ente fiscalizable, de cuya veracidad es responsable, la cual fue planeada y desarrollada de acuerdo con el objetivo y alcance establecidos, aplicando los procedimientos de auditoría y las pruebas selectivas que se estimaron necesarios. En consecuencia, existe una base razonable para sustentar la presente opinión, que se refiere sólo a las operaciones revisadas.

"El Órgano de Fiscalización Superior considera que en términos generales y respecto de la muestra revisada, el ente fiscalizable no realizó una gestión razonable de acuerdo a las disposiciones legales, contables y administrativas para la aplicación de los recursos que le fueron asignados y a los programas aprobados, por las irregularidades de pagos improcedentes, falta de documentación comprobatoria, deudores diversos (gastos a comprobar), falta de recuperación de anticipos, omisión o entero de impuestos, cuotas, derechos o cualquier otra obligación fiscal (ISR, 5.51 al millar e IVA retenido), faltante de bienes derivado de la revisión física, utilización de recursos que no fueron aplicados conforme a lo establecido en la normativa, bienes o apoyos a personas o instituciones no entregados, conceptos de obra pagados no ejecutados, volúmenes pagados en exceso, falta de documentación técnica justificativa; identificadas en el contenido del presente informe del Municipio de Santa Cruz Quilehtla, Tlaxcala, por el periodo comprendido del primero de enero al treinta y uno de diciembre del ejercicio fiscal dos mil diecisiete. El ente fiscalizable deberá dar cumplimiento a lo siguiente:

"I. Efectuar el reintegro del monto observado en el apartado 6 por el importe de $7'180,516.89.

"II. Solventar las 17 observaciones del anexo 4. Posible daño de auditoría financiera.

"III. Solventar las 54 observaciones del anexo 5. Posible daño de obra pública.

"IV.S. 58 observación del anexo 6. Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria (PRAS) Auditoría Financiera.

"V.S. 60 observación del anexo 7. Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria (PRAS) Obra Pública.

"VI. Solventar 41 observaciones del anexo 8. recomendación (R), Solicitud de Aclaración (SA) y Promoción del Ejercicio de la Facultad de Comprobación Fiscal (PEFCF) Auditoria Financiera.

"VII. Solventar 26 observaciones del anexo 9. Recomendación (R)..."

73. Posteriormente, el treinta de mayo de dos mil dieciocho, mediante oficio OFS/1223/2018, la Auditoría Superior del Órgano de Fiscalización Superior presentó a la Comisión de Finanzas y Fiscalización el Informe de Resultados y, una vez recibido, la Comisión emitió su dictamen final dentro del expediente CFFMR02/2017/2018 en el que señaló lo siguiente:

• Que es competente para conocer, estudiar, analizar, dictaminar y presentar para su aprobación al Pleno el dictamen final de la cuenta pública, basado en el informe de Resultados del Órgano de Fiscalización de acuerdo con lo establecido en los artículos 13, fracciones III, IV y V, de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Tlaxcala y sus Municipios y 49, fracción VIII, del Reglamento Interior del Congreso del Estado.

• Que el ente fiscalizable del Municipio de Santa Cruz Quilehtla no se presentó en la Comisión para atender las observaciones de probable daño patrimonial pendientes de solventar, mismas que están incluidas en el informe de resultados emitido por el Órgano de Fiscalización Superior.

74. El sentido del dictamen al que se ha hecho referencia con anterioridad, es del contenido siguiente:

"En general en el desarrollo de la actividad financiera y el cumplimiento de la normativa que le es aplicable al Municipio que nos ocupa, NO ha sido de acuerdo a las normas de información financiera aplicables. Asimismo, observamos que, en el desarrollo de las operaciones financieras y gasto público, el Municipio de Santa Cruz Quilehtla NO ha mantenido los controles y prácticas administrativas adecuadas para el mejor desempeño y ejercicio de los recursos públicos.

"Por lo anterior y toda vez que de la revisión, análisis y valoración de la información y documentación presentada por el Municipio de Santa Cruz Quilehtla, a esta Comisión en relación con las observaciones de probable daño patrimonial que el ente fiscalizador reportó como no solventadas en el informe de resultados de la cuenta pública del citado Municipio, se advierte que la misma no es suficiente para alcanzar la correcta comprobación y justificación de las erogaciones realizadas, conforme al presupuesto autorizado.

"En consecuencia, se determina que la gestión financiera del Municipio de Santa Cruz Quilehtla NO se ajustó los extremos de los artículos 42 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental y 271, fracción V, del Código Financiero para el Estado de Tlaxcala y sus Municipios, ya que dichas erogaciones NO se encuentran plenamente comprobadas y justificadas, motivo por el cual en opinión de esta Comisión NO fueron solventadas las siguientes observaciones de probable daño patrimonial:

Ver observaciones

"Por lo anterior, y en virtud de que las observaciones que NO fueron solventadas por el Municipio de Santa Cruz Quilehtla y constituyen un probable daño patrimonial por un 17.7% respecto del presupuesto devengado al 31 de diciembre del 2017, que fue de $52'464,417.38, de acuerdo al informe de resultados remitido por el Órgano de Fiscalización Superior, monto que no se ubica dentro de los márgenes de razonabilidad y legalidad que exige el manejo, custodia y aplicación de los ingresos, egresos, fondos y en general de los recursos públicos, los integrantes de la Comisión proponemos la NO APROBACIÓN de la cuenta pública del Municipio de Santa Cruz Quilehtla, correspondiente al ejercicio fiscal dos mil diecisiete, toda vez que el Municipio NO solventó ante esta Comisión ni ante el Órgano de Fiscalización Superior las observaciones que fueron anteriormente referenciadas de probable daño patrimonial, donde se advierten las siguientes irregularidades: Pagos improcedentes, falta de documentación comprobatoria, deudores diversos, (gastos a comprobar, recurso no comprobado), falta de recuperación de anticipos, omisión o entero de impuestos, cuotas, derechos o cualquier otra obligación fiscal (ISR, 5.51 al millar e IVA retenido), faltante de bienes derivado de la revisión física, utilización de recursos que no fueron aplicados conforme a lo establecido en la normativa, bienes o apoyos a personas o instituciones no entregados, conceptos de obra pagados no ejecutados, volúmenes pagados en exceso, falta de documentación técnica justificativa. Lo que genera la presunción fundada de desvío de recursos públicos en agravio del patrimonio y hacienda pública del Municipio de Santa Cruz Quilehtla, situación que afectó gravemente sus finanzas y que redundó en una deficiente prestación de los servicios públicos que constitucionalmente tiene encomendado. ..."

75. Como se observa de lo anterior, se sometió a consideración del Pleno la no aprobación de la cuenta pública del Municipio de Santa Cruz Quilehtla correspondiente al ejercicio fiscal dos mil diecisiete, en cumplimiento a lo señalado en el artículo 54, fracción XVII, inciso b), de la Constitución Política del Estado de Tlaxcala y con base en el Informe de Resultados de la Revisión y Fiscalización Superior emitido por el Órgano de Fiscalización Superior.

76. Posteriormente, en sesión extraordinaria pública de la Sexagésima Segunda Legislatura, correspondiente a su segundo año celebrada el veintiuno de agosto de dos mil dieciocho, el Pleno del Congreso en el sexto punto del orden del día, votó el dictamen con proyecto de acuerdo presentado por la Comisión de Finanzas y Fiscalización por el que se declara revisada, analizada y fiscalizada la cuenta pública del Municipio de Santa Cruz Quilehtla, correspondiente al ejercicio fiscal dos mil diecisiete, con diecisiete votos a favor y cero en contra. Se destaca que ningún legislador hizo el uso de la palabra y el dictamen sometido a su consideración fue aprobado y publicado el veinticuatro de agosto siguiente.

77. En este sentido, de la lectura y análisis de los tres documentos, no se advierte que la decisión del Congreso del Estado de no aprobar la cuenta pública haya sido concretamente porque el Municipio egresó una cantidad distinta a la determinada por el órgano fiscalizador; sino que en ejercicio de sus atribuciones, revisó y dictaminó el informe de resultados para proponer con base en ello, la no aprobación de la cuenta pública.

78. La razón principal consistió en que el Municipio actor no solventó ante la Comisión ni ante el Órgano de Fiscalización Superior las observaciones del probable daño patrimonial. Inclusive, en el propio dictamen se informó que se citó al Municipio actor a comparecer ante el Congreso y que éste no acudió a justificar o aclarar por qué no había respondido a las observaciones del órgano fiscalizador. Esta circunstancia evidencia que, de ninguna manera la actuación del Congreso implica un abuso o intromisión en la autonomía y potestades de gobierno del Municipio, pues se apegó a las normas del procedimiento para emitir el dictamen final.

81. Además, la cifra ahí indicada como presupuesto devengado –aun cuando pudiera considerarse errónea o inexacta– no impone ni cuantifica en definitiva una cantidad con el fin de perjudicar al Municipio auditado. Es decir, no es posible dar al dictamen con proyecto de acuerdo emitido por la Comisión de Finanzas y Fiscalización del Congreso del Estado un alcance distinto, pues es un instrumento de trabajo legislativo para que el Pleno del Congreso del Estado pueda analizar y tomar una decisión sobre la aprobación o no de la cuenta pública municipal, pero las cantidades ahí señaladas, se insiste, no resultan vinculantes para el Municipio.

82. En resumen, el presente asunto puede ser expuesto a través de las siguientes preguntas y respuestas:

• ¿Hay una diferencia en las referencias que se hacen al monto del presupuesto devengado en el dictamen con proyecto de acuerdo emitido por la Comisión de Finanzas y Fiscalización del Congreso del Estado de Tlaxcala, y el monto señalado por el Órgano de Fiscalización del Estado de Tlaxcala? Sí. El órgano fiscalizador señaló como monto una cifra de $40'535,605.35. Por su parte, el dictamen del órgano parlamentario si bien reiteró esa cifra al inicio del documento, lo cierto es que en la última parte citó una cifra distinta de $52'464,417.38.

• ¿La cifra anterior fue la razón principal para motivar el dictamen que se sometió a votación del Congreso del Estado en el cual se propuso la no aprobación de la cuenta pública? No. En realidad, el dictamen se motivó en el hecho de que no se solventaron las observaciones formuladas por el propio Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Tlaxcala. Algunas relacionadas con importantes rubros como: pagos improcedentes, falta de documentación comprobatoria o faltante de bienes.

• ¿El dictamen se apartó real y materialmente de la opinión señalada por el órgano de fiscalización? No. Más allá de la cita del monto del presupuesto devengado, el dictamen parlamentario siguió la opinión del órgano técnico en el sentido de tener por no aprobada la cuenta pública, precisamente, por la serie de observaciones que no habían sido solventadas por el propio Municipio.

• ¿La no aprobación de la cuenta pública municipal se sustentó de manera importante en la cifra del presupuesto devengado? No. El Congreso Local votó y aprobó el dictamen propuesto por la Comisión de Finanzas y Fiscalización, sustentado en términos generales, en la propia opinión del órgano fiscalizador.

83. Por lo anterior, es evidente que no se actualizan las violaciones constitucionales alegadas por el actor, por lo que el concepto de invalidez planteado resulta infundado.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.—Es procedente pero infundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.—Se reconoce la validez del Acuerdo por el que se tiene por no aprobada la cuenta pública del Municipio de Santa Cruz Quilehtla, Estado de Tlaxcala, correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil diecisiete, en términos del apartado octavo de la presente resolución.

TERCERO.—P. esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cinco votos de las Ministras Norma Lucía P.H., quien está con el sentido, pero con salvedad en las consideraciones, A.M.R.F. (ponente), y los Ministros J.M.P.R., A.G.O.M. y presidente J.L.G.A.C..

Firman el presidente de la Sala y la Ministra ponente, con la secretaria de Acuerdos, que autoriza y da fe.

Nota: La tesis de jurisprudencia P./J. 98/2009 citada en esta sentencia, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, julio de 2009, página 1536, con número de registro digital: 166985.

________________

1. "Artículo 6. La cuenta pública será presentada por los titulares de los entes fiscalizables para su revisión y fiscalización al Congreso, en forma impresa y digitalizada, la cual será remitida al Órgano para su revisión y fiscalización.

"Será presentada en forma impresa y en un archivo electrónico de datos que permita su uso informático y facilite su procesamiento."

2. "Artículo 7. La cuenta pública se presentará por periodos trimestrales dentro de los treinta días naturales posteriores al periodo de que se trate.

"En caso de incumplimiento en la presentación de la cuenta pública, en el plazo a que alude el párrafo anterior, el órgano requerirá y apercibirá a los servidores públicos responsables para que presenten la cuenta pública y en el caso de que no lo realicen en un último término de cinco días, contados a partir de la notificación del requerimiento y apercibimiento, procederá a fincar la responsabilidad correspondiente y se impondrán las multas conforme a lo que establece el artículo 73 de esta Ley.

"Independientemente de las multas y sanciones que se impongan, los entes fiscalizables están obligados a presentar la cuenta pública.

"El órgano informará al Congreso en un lapso no mayor de diez días, de las cuentas públicas que sin causa justificada no se hayan presentado por los entes fiscalizables por el trimestre que corresponda, para que éste denuncie ante la autoridad ministerial por la probable comisión del delito que resulte, además de las diversas acciones que correspondan."

3. "Artículo 26. El informe del resultado a que se refiere el artículo anterior deberá contener como mínimo lo siguiente:

"a) El apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, con respecto a la evaluación de la consecución de sus objetivos y metas, así como de la satisfacción de las necesidades correspondientes, bajo criterios de racionalidad y austeridad; lo anterior con base a los indicadores estratégicos que se aprueben en los presupuestos;

"b) Los comentarios y observaciones sobre si la cuenta pública presentada está de acuerdo con los postulados básicos de contabilidad gubernamental, normas de auditoría y las disposiciones contenidas en los ordenamientos legales correspondientes;

"c) Los análisis de los resultados de la gestión financiera;

"d) La comprobación de que los entes fiscalizables durante su gestión financiera, se ajustaron a lo dispuesto en la Constitución Política del Estado, las Leyes Fiscales de Ingresos y Presupuestos de Egresos del Estado y de los Municipios y en las demás normas aplicables en la materia;

"e) El análisis de las posibles desviaciones de recursos públicos;

"f) El análisis de las irregularidades de la cuenta pública, en su caso;

"g) Las observaciones pendientes de solventar, e (sic)

"h) El análisis de la integración y variaciones del patrimonio de los entes fiscalizables."

4. Balanza de comprobación, página 6 de 7. Puntos 8.2.7 y 8.2.7.1.

5. "Artículo 25. El Órgano entregará un informe de resultados de la revisión y fiscalización de la cuenta pública anual al Congreso a través de la Comisión, a más tardar el día treinta y uno de mayo del año siguiente al del ejercicio; guardando absoluta reserva y confidencialidad de sus actuaciones y resultados hasta la dictaminación. La dictaminación deberá efectuarse a más tardar el treinta y uno de agosto posterior al ejercicio fiscalizado.

"En el año de elecciones para la renovación del Poder Ejecutivo, el órgano deberá presentar el informe al que se refiere el párrafo anterior a más tardar el quince de noviembre del mismo año. Para tal efecto, los entes fiscalizables deberán cerrar el ejercicio fiscal respectivo al treinta de septiembre y presentar su cuenta pública a más tardar el treinta de octubre del mismo año. La fecha límite para la dictaminación del periodo enero-septiembre de ese año será el quince de diciembre, mientras que el trimestre restante, octubre-diciembre, se sujetará al periodo ordinario de presentación y dictaminación.

"El Congreso remitirá copia del Informe General al Comité Coordinador del Sistema Anticorrupción del Estado de Tlaxcala y al Comité de Participación Ciudadana."

6. Relacionadas con diversos conceptos, tales como:

• El registro de mayores importes al pronóstico por concepto de impuestos y participaciones, derechos y productos.

• Haber recibido mayores ingresos a los reportados por participaciones y aportaciones.

• Sobregiros en diversos capítulos de egresos y subejercicio en otros.

• Pagos improcedentes, falta de documentación comprobatoria, deudores diversos, falta de recuperación de anticipos, omisión o entero de impuestos, faltante de bienes, utilización de recursos que no fueron aplicados, entre otros.

7. ACUERDO (...)

SEGUNDO. En cumplimiento de lo señalado en el artículo 54, fracción XVII, inciso b), de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala y demás disposiciones legales aplicables y con base en el Informe de Resultados de la Revisión y Fiscalización Superior emitido por el Órgano de Fiscalización Superior, este Congreso del Estado de Tlaxcala NO APRUEBA la Cuenta Pública del Municipio de Santa Cruz Quilehtla, correspondiente al ejercicio fiscal dos mil diecisiete.

8. Foja 12 del informe del resultado de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública 2017, apartado 4.2 estado de ingresos y egresos presupuestarios.

9. Foja 5 del Dictamen de la Comisión de Finanzas y Fiscalización, Cuadro 1 del inciso b), Estado de ingresos y egresos.

10. Foja 10 del Dictamen de la Comisión de Finanzas y Fiscalización, inciso e), sentido del dictamen. Referencia al presupuesto devengado en el ejercicio fiscal de 2017. Después de señalar la cédula analítica de observaciones no solventadas.

11. Foja 299 del cuaderno de la presente controversia constitucional.

12. Foja 438, ibídem.

13. Cabe mencionar que por acuerdo de tres de enero de dos mil diecinueve, el actual Ministro presidente A.Z.L. de L. envió los autos del presente asunto al Ministro L.M.A.M. en virtud de que el Tribunal Pleno en sesión de dos de enero del mismo año determinó que el citado Ministro quedaría adscrito a la Primera Sala en la ponencia que le correspondía. Foja 437, ibídem.

14. Foja 445, ibídem.

La Segunda Sala consideró lo siguiente:

"En primer término, se debe destacar que en el caso concreto, el Municipio actor impugna el ‘dictamen con proyecto de acuerdo’ emitido por la Comisión de Finanzas y Fiscalización del Congreso del Estado, dictado dentro del expediente parlamentario CFFMR02/2017/2018, por el que se declara revisada, analizada y fiscalizada la cuenta pública del Municipio actor.

"... por tanto, la fecha que se debe de tener en cuenta para realizar el cómputo para la presentación de la demanda es a partir de la notificación que se realizó personalmente del acto impugnado, al Municipio mediante el oficio número SP0009/2018, el cual fue notificado el cuatro de septiembre de dos mil dieciocho; de esta manera, el plazo de treinta días a que se refiere el artículo 21 de la Ley Reglamentaria del artículo 105 constitucional, transcurrió del cinco de septiembre de dos mil dieciocho al dieciocho de octubre del mismo año.

"En consecuencia, si la demanda de controversia constitucional se presentó por medio de la Síndica del Municipio de Santa Cruz Quilehtla, Estado de Tlaxcala el dieciséis de octubre de dos mil dieciocho, ante este Alto Tribunal, resulta evidente que es oportuna la demanda de controversia constitucional."

15. Foja 510, ibídem.

16. Foja 564, ibídem.

17. Foja 747, ibídem.

18. Foja 753, ibídem.

19. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre: ...

"i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; ... ."

20. "Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno:

"I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; ..."

21. "Artículo 11. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia velará en todo momento por la autonomía de los órganos del Poder Judicial de la Federación y por la independencia de sus miembros, y tendrá las siguientes atribuciones: ...

"V. Remitir para su resolución los asuntos de su competencia a las S. a través de acuerdos generales. Si alguna de las S. estima que el asunto remitido debe ser resuelto por la Suprema Corte de Justicia funcionando en Pleno, lo hará del conocimiento de este último para que determine lo que corresponda. ..."

22. "Segundo. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conservará para su resolución:

"I. Las controversias constitucionales, salvo en las que deba sobreseerse y aquéllas en las que no se impugnen normas de carácter general, así como los recursos interpuestos en éstas en los que sea necesaria su intervención. ..."

23. "Tercero. Las S. resolverán los asuntos de su competencia originaria y los de la competencia del Pleno que no se ubiquen en los supuestos señalados en el Punto precedente, siempre y cuando unos y otros no deban ser remitidos a los Tribunales Colegiados de Circuito. ..."

24. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados; ..."

25. VIII. Conceptos de invalidez:

"ÚNICO: Cusa (sic) agravio al ente público al que represento Municipio de Santa Cruz Quilehtla, el ‘dictamen con proyecto de acuerdo’, emitido por la Comisión de Finanzas y Fiscalización del Congreso del Estado, de fecha veintiuno de agosto del año dos mil dieciocho, dictado dentro del expediente parlamentario número CFFMR02/2017/2018, por el que se declara revisada, analizada y fiscalizada la cuenta pública del Municipio de Santa Cruz Quilehtla, Tlaxcala, correspondiente al ejercicio fiscal 2017, por virtud del cual en el acuerdo SEGUNDO el Congreso del Estado de Tlaxcala ‘NO APRUEBA LA CUENTA PÚBLICA DEL MUNICIPIO DE SANTACRUZ (SIC) QUILEHTLA, TLAXCALA’, en virtud de que el dictamen transgrede el artículo 16 de la Constitución Federal, en el sentido de que los actos que hoy se impugna su invalidez no se ajusten al marco constitucional y legal estatal que regula la revisión, además sin que el Congreso del Estado haya valorado para ello las actuaciones del Órgano de Fiscalización Superior a través del informe de resultados y determinando, motivadamente, la reprobación de la cuenta pública del ejercicio fiscal 2017. ..."

26. Página 17 del escrito de demanda.

27. Es aplicable la tesis de jurisprudencia del Pleno P./J. 98/2009, de rubro "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. REGLAS A LAS QUE DEBE ATENDER LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PARA LA FIJACIÓN DE LA NORMA GENERAL O ACTO CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA EN EL DICTADO DE LA SENTENCIA."

28. Foja 445, ibídem.

La Segunda Sala consideró lo siguiente:

"En primer término, se debe destacar que en el caso concreto, el Municipio actor impugna el ‘dictamen con proyecto de acuerdo’ emitido por la Comisión de Finanzas y Fiscalización del Congreso del Estado, dictado dentro del expediente parlamentario CFFMR02/2017/2018, por el que se declara revisada, analizada y fiscalizada la cuenta pública del Municipio actor.

"... por tanto, la fecha que se debe de tener en cuenta para realizar el cómputo para la presentación de la demanda es a partir de la notificación que se realizó personalmente del acto impugnado, al Municipio mediante el oficio número SP0009/2018, el cual fue notificado el cuatro de septiembre de dos mil dieciocho; de esta manera, el plazo de treinta días a que se refiere el artículo 21 de la Ley Reglamentaria del artículo 105 constitucional, transcurrió del cinco de septiembre de dos mil dieciocho al dieciocho de octubre del mismo año.

"En consecuencia, si la demanda de controversia constitucional se presentó por medio de la síndica del Municipio de Santa Cruz Quilehtla, Estado de Tlaxcala el dieciséis de octubre de dos mil dieciocho, ante este Alto Tribunal, resulta evidente que es oportuna la demanda de controversia constitucional."

29. Por unanimidad de cuatro votos de los Ministros A.P.D. (ponente), E.M.M.I., J.F.F.G.S. y presidente J.L.P.. Los M.E.M.M.I. y J.F.F.G.S., emitieron su voto con reservas.

30. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre: ...

"i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; ..."

31. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia; ..."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario ..."

32. "Artículo 42. Las obligaciones y facultades del Síndico son: ...

"III. Representar al Ayuntamiento en los procedimientos jurisdiccionales y administrativos; ..."

33. "Artículo 48. Son atribuciones del presidente de la Mesa Directiva, las siguientes:

"I. Representar legalmente al Congreso del Estado; ..."

34. De texto: "En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."

Localización: [J]; Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, página 710, con número de registro digital: 193266, P./J. 92/99.

35. "Artículo 104. La revisión y fiscalización de las cuentas públicas estará a cargo de un órgano técnico del Congreso del Estado, denominado Órgano de Fiscalización Superior el cual, en el desempeño de sus funciones, tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones, así como para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones de conformidad con la ley. Su presupuesto será integrado al presupuesto general del Congreso.

"La función de fiscalización se desarrollará conforme a los principios de legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad. Son sujetos de fiscalización superior, los Poderes del Estado, los municipios, entidades, organismos autónomos y en general cualquier persona pública o privada que haya recaudado, administrado, manejado o ejercido recursos públicos."

36. "Artículo 105. El Órgano de Fiscalización Superior, tendrá a su cargo fiscalizar en forma posterior los ingresos, egresos y deuda, el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes del Estado, Municipios, organismos autónomos y demás entes públicos fiscalizables, así como realizar auditorías sobre el desempeño en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los planes y programas, presentados a través de los informes que rindan en los términos que disponga la Ley.

"El Órgano de Fiscalización Superior podrá solicitar la información que estime necesaria para la revisión del ejercicio fiscal y cuenta pública a las entidades fiscalizadas, así como a los servidores públicos estatales o municipales, particulares, o cualquier figura jurídica que reciba recursos estatales o municipales, y podrá imponer las sanciones previstas en la ley de la materia en casos de incumplimiento.

"El Órgano de Fiscalización Superior fiscalizará los recursos estatales y municipales que se destinen y se ejerzan por cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, y los transferidos a fideicomisos, fondos y mandatos, públicos y privados, o cualquier otra figura jurídica, de conformidad con los procedimientos establecidos en las leyes y sin perjuicio de la competencia de otras autoridades de los derechos de los usuarios del sistema financiero.

"El Órgano de Fiscalización Superior participará en los procesos de entrega-recepción de los Poderes del Estado, Municipios, organismos autónomos y demás entes públicos fiscalizables en los términos que disponga la Ley.

"El Órgano de Fiscalización Superior tendrá a su cargo la investigación y, en su caso, sustanciación de los actos u omisiones de los sujetos fiscalizados que pudieran incurrir en alguna responsabilidad administrativa grave y realizará la promoción ante las autoridades competentes, para la imposición de sanciones que correspondan a los servidores públicos estatales y municipales, así como a los particulares."

37. "Artículo 6. La cuenta pública será presentada por los titulares de los entes fiscalizables para su revisión y fiscalización al Congreso, en forma impresa y digitalizada, la cual será remitida al órgano para su revisión y fiscalización.

"Será presentada en forma impresa y en un archivo electrónico de datos que permita su uso informático y facilite su procesamiento."

38. "Artículo 3. La revisión y fiscalización de la cuenta pública estará a cargo del órgano, el cual en el desempeño de sus funciones tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones, así como para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones de conformidad con la ley."

39. Artículos 12 a 27 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Tlaxcala y sus Municipios.

40. La fiscalización superior de la cuenta pública tiene por objeto:

"I.R. y fiscalizar en forma posterior los ingresos, egresos, manejo, custodia, la aplicación de fondos y recursos de los entes fiscalizables, a efecto de verificar si sus operaciones en lo general y en lo particular cumplen con las disposiciones previstas en las leyes tributarias y hacendarias para el Estado de Tlaxcala y sus Municipios y demás disposiciones aplicables.

"Sin perjuicio del principio de anualidad, el órgano podrá solicitar y revisar, de manera particular y concreta, información de ejercicios anteriores al de la cuenta pública en revisión. Sin que por este motivo se entienda, para todos los efectos legales, abierta nuevamente la cuenta pública del ejercicio al que pertenece la información solicitada, exclusivamente cuando el programa, proyecto o la erogación, contenidos en el presupuesto en revisión, abarque para su ejecución y pago de diversos ejercicios fiscales o se trate de revisiones sobre el cumplimiento de los objetivos de los programas federales.

"Asimismo, sin perjuicio del principio de posterioridad, en las situaciones excepcionales que determine la ley, derivado de denuncias, podrá requerir a los entes fiscalizables, para que procedan a la revisión durante el ejercicio fiscal en curso, de los conceptos denunciados y le rindan un informe. "Si estos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas señalados por la Ley, se impondrán las sanciones previstas en la misma.

"El órgano rendirá un informe específico al Congreso, quien a su vez lo remitirá a la Comisión respectiva para su análisis y, en su caso, fincará las responsabilidades correspondientes o promoverá otras responsabilidades ante las autoridades competentes;

41. Artículos 54 a 59 Bis de la Ley de Fiscalización.

42. De manera orientadora, el Tribunal Pleno admitió en la controversia constitucional 115/2014 la posibilidad de analizar la fundamentación y motivación de un acuerdo parlamentario mediante el cual el Congreso del Estado determinó no aprobar la cuenta pública del Municipio de Cajeme en Sonora. Similares consideraciones, en cuanto a la metodología de análisis de motivación que debe expresar el Congreso Local tratándose de la revisión de las cuentas públicas de los Municipios, ha resuelto el Tribunal Pleno y la Primera Sala, en las controversias constitucionales 12/2003 y 34/2007, respectivamente.

43. Foja 12 del informe del resultado de la revisión y fiscalización superior de la cuenta pública 2017, apartado 4.2 estado de ingresos y egresos presupuestarios.

44. Foja 5 del Dictamen de la Comisión de Finanzas y Fiscalización, Cuadro 1 del inciso b) Estado de ingresos y egresos.

45. Foja 10 del Dictamen de la Comisión de Finanzas y Fiscalización, inciso e), Sentido del dictamen. Referencia al presupuesto devengado en el ejercicio fiscal de 2017. Después de señalar la cédula analítica de observaciones no solventadas.

46. "Artículo 26. El informe del resultado a que se refiere el artículo anterior, deberá contener como mínimo lo siguiente:

"a) El apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, con respecto a la evaluación de la consecución de sus objetivos y metas, así como de la satisfacción de las necesidades correspondientes, bajo criterios de racionalidad y austeridad; lo anterior con base a los indicadores estratégicos que se aprueben en los presupuestos;

"b) Los comentarios y observaciones sobre si la cuenta pública presentada está de acuerdo con los postulados básicos de contabilidad gubernamental, normas de auditoría y las disposiciones contenidas en los ordenamientos legales correspondientes;

"c) Los análisis de los resultados de la gestión financiera;

"d) La comprobación de que los entes fiscalizables durante su gestión financiera, se ajustaron a lo dispuesto en la Constitución Política del Estado, las leyes fiscales, de ingresos y presupuestos de egresos del Estado y de los Municipios y en las demás normas aplicables en la materia;

"e) El análisis de las posibles desviaciones de recursos públicos;

"f) El análisis de las irregularidades de la cuenta pública, en su caso;

"g) Las observaciones pendientes de solventar, e (sic)

"h) El análisis de la integración y variaciones del patrimonio de los entes fiscalizables."

Esta sentencia se publicó el viernes 12 de noviembre de 2021 a las 10:23 horas en el Semanario Judicial de la Federación.