Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

EmisorSegunda Sala
Fecha de publicación30 Junio 2019
Número de registro28706
MateriaDerecho Fiscal
Fecha30 Junio 2019

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 160/2016. MUNICIPIO DE LA PERLA, VERACRUZ DE IGNACIO DE LA LLAVE. 9 DE AGOSTO DE 2018. UNANIMIDAD DE CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., J.L.P., J.F.F.G.S., M.B. LUNA RAMOS Y EDUARDO MEDINA MORA I. PONENTE: A.P.D.. SECRETARIO: J.J.L.D..


Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día nueve de agosto de dos mil dieciocho.


VISTOS Y

RESULTANDO:


PRIMERO.—Demanda. Por escrito recibido el dieciocho de noviembre de dos mil dieciséis, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, P.R.B., en su carácter de síndico y en representación del Municipio de La Perla, Estado de Veracruz de I. de la Llave, promovió juicio de controversia constitucional, contra el Poder Ejecutivo de la propia entidad federativa, con la finalidad de demandar la invalidez de los siguientes actos:


"Demandado:


"Secretario de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz.


"Actos cuya invalidez se demanda:


"1. La omisión de pago oportuno de los recursos del Ramo General 33, Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF); respecto de los meses de septiembre y octubre; todos de la anualidad dos mil dieciséis; mismos que han sido depositados hasta el día 10 de noviembre de 2016, por lo tanto al ser entregados con exceso de retraso por parte del demandado, los recursos que le corresponden al Municipio actor, causándole con ello perjuicio a quien legalmente represento.


"2. La omisión de pago de los recursos del Ramo General 33, Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF); respecto de los meses de agosto, septiembre y octubre; todos de la anualidad dos mil dieciséis, en los tiempos que establece la Ley de Coordinación Fiscal y la Ley Número 251, que crea el Sistema Estatal de Coordinación Fiscal y establece las bases, montos y plazos a los que se sujetarán las aportaciones federales, causándole con ello perjuicio al Municipio actor que legalmente represento.


"3. En consecuencia; y ante la omisión del pago de las aportaciones referidas por parte del demandado, éste deberá resarcirle económicamente al Municipio actor, con motivo de la omisión de la entrega de las aportaciones federales correspondientes hasta la fecha de presentación de demanda y hasta que se regularice la entrega de los recursos a que tiene derecho el Municipio actor, conforme a lo previsto por los artículos 6, segundo párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal y 10 de la Ley Número 251, el pago de intereses correspondientes; teniendo también como fundamento la siguiente tesis de jurisprudencia P./J. 46/2004 del Tribunal Pleno."


SEGUNDO.—Antecedentes. De las constancias de autos se obtienen los antecedentes siguientes:


En la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz de I. de la Llave, de veintinueve de enero de dos mil dieciséis, se publicó en su número extraordinario 042 los acuerdos del Poder Ejecutivo que a continuación se señalan:


a) Acuerdo por el que se da a conocer la distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal(1) (FORTAMUNDF), entre los Municipios para el Estado de Veracruz, para el ejercicio fiscal de 2016.


b) Acuerdo por el que se da a conocer la distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal(2) (FISMDF) entre los Municipios para el Estado de Veracruz, para el ejercicio fiscal de 2016.


En el primero de los acuerdos, indicado con el inciso a), aparece una tabla con la distribución por Municipio de los recursos del FORTAMUNDF; correspondiéndole al Municipio de La Perla, Veracruz, un monto de $**********.(3)


En el punto quinto del documento citado, se estableció que la entrega de los recursos se haría en un máximo de cinco días hábiles, una vez recibida la ministración correspondiente de la Federación.


Lo anterior, conforme al último párrafo del artículo 48 de la Ley de Coordinación Fiscal, así como el calendario contenido en el artículo Quinto del "Acuerdo por el que se da a conocer a los gobiernos de las entidades federativas la distribución y calendarización para la ministración durante el Ejercicio Fiscal 2016, de los recursos correspondientes a los ramos generales 28 participaciones a entidades federativas y Municipios y 33 aportaciones federales para entidades federativas y Municipios", publicado en el Diario Oficial de la Federación, el dieciocho de diciembre de dos mil quince.(4)


En esta última publicación, se advierten las fechas de pago del FORTAMUNDF en el año dos mil dieciséis, así como los meses con las fechas de radicación para el Estado de Veracruz y la fecha límite de radicación para los Municipios, según lo siguiente:


Ver fechas de pago, meses con las fechas de radicación y fecha límite de radicación

En el acuerdo referido como inciso b), relativo al FISMDF, en el apartado octavo, es dable advertir que en la tabla de distribución municipal correspondió al Municipio de La Perla, Veracruz, un monto de $**********.(5)


Por su parte, el punto décimo del acuerdo señala que la entrega de los recursos provenientes del FISMDF del Estado de Veracruz, se haría tan pronto fueran recibidos de la Federación a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, conforme al párrafo segundo del artículo 32 de la Ley de Coordinación Fiscal; es decir, mensualmente durante los primeros diez meses del año y conforme a lo señalado en el artículo quinto del citado Acuerdo publicado el dieciocho de diciembre de dos mil quince, en el Diario Oficial de la Federación, del que se advierte, el calendario de pagos siguiente:(6)


Ver calendario de pagos

TERCERO.—Conceptos de invalidez y preceptos constitucionales considerados como violados. A continuación, se sintetizan los conceptos de invalidez expresados por la parte actora:


El demandado al omitir o retrasar la entrega de los recursos federales, vulnera la autonomía financiera de los Municipios, prevista en el artículo 115 de la Constitución Federal, así como lo dispuesto en la Ley de Coordinación Fiscal.


La vulneración a la autonomía radica en que conforme al citado precepto constitucional, se deben respetar la integridad y ejercicio directo de los recursos municipales de fuente federal, lo cual no ha ocurrido.


El ejercicio directo se vulnera desde la fecha en que se omitió cubrir, total y oportunamente los recursos financieros correspondientes al Municipio actor, transgrediendo con ello el principio de integridad de los recursos municipales.


En relación con los recursos del FORTAMUNDF, la vulneración a la autonomía municipal se actualiza respecto de los meses de septiembre y octubre de dos mil dieciséis. Esto porque el Municipio actor no ha podido manejar ni aplicar oportunamente los recursos financieros, los cuales tienen como propósito la prestación de servicios públicos a su cargo. De igual forma destaca que la imposibilidad de usar los recursos, se debe a que fueron entregados con retraso (hasta el diez de noviembre de esa anualidad).


En cuanto a los recursos del FISMDF, la autoridad demandada vulnera la libertad hacendaria porque ha omitido cubrir las aportaciones correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis.


Al efecto, el Municipio actor señaló que se transgreden en su perjuicio los artículos 14, 16 y 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


CUARTO.— Radicación y admisión a trámite de la controversia constitucional. Por acuerdo de dieciocho de noviembre de dos mil dieciséis,(7) el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional a la que correspondió el número 160/2016 y, por razón de turno, se designó como instructor al Ministro A.P.D..


Mediante acuerdo de veinticuatro del mismo mes y año, el Ministro instructor tuvo por admitida(8) la demanda respectiva y ordenó emplazar al Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz. Asimismo, se dio vista a la Procuraduría General de la República.


QUINTO.—Contestación a la demanda. Mediante escrito depositado en Oficina de Correos Certificada de la localidad el veintiséis de enero de dos mil diecisiete y recibido el nueve de febrero siguiente(9) en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, M.Á.Y.L., Gobernador del Estado de Veracruz, contestó la demanda de controversia constitucional.


Al respecto, en la contestación se invocaron diversas causas de improcedencia y se adujo que los actos impugnados no eran hechos propios, porque la administración estatal inició el uno de diciembre de dos mil dieciséis.


SEXTO.—Opinión de la Procuraduría General de la República. El citado órgano se abstuvo de formular pedimento ni expresó manifestación alguna.


SÉPTIMO.—Audiencia Concluido el trámite respectivo, el veintitrés de marzo de dos mil diecisiete,(10) se realizó la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


En la audiencia, de conformidad con el artículo 34 de la citada ley reglamentaria, se hizo la relación de las constancias de autos, se admitieron las pruebas documentales ofrecidas por las partes, se tuvieron por presentados el escrito del Poder Ejecutivo de la entidad, así como los alegatos del Municipio actor y se puso el expediente en estado de resolución.


OCTAVO.—Radicación a la Sala. En atención al dictamen formulado por el Ministro ponente al presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se acordó remitir el expediente a la Segunda Sala de este Alto Tribunal, para su radicación y resolución.


CONSIDERANDO:


PRIMERO.—Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;(11) 1 de la ley reglamentaria de la materia;(12) 10, fracción I,(13) y 11, fracción V,(14) de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción I,(15) y tercero,(16) del Acuerdo General Número 5/2013, del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte, del trece de mayo de dos mil trece, por tratarse de un conflicto entre el Municipio de La Perla y el Poder Ejecutivo, ambos del Estado de Veracruz de I. de la Llave, en el entendido de que no se trata de normas generales, razón por la cual, resulta innecesaria la mayoría calificada de los señores Ministros para resolver.


SEGUNDO.—Legitimación activa. Se procede a realizar el estudio de la legitimación de quien promueve la controversia constitucional, por ser un presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.


El artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal faculta a los Municipios de una entidad federativa para promover controversias en las cuales se cuestione la constitucionalidad de sus actos o de sus disposiciones de carácter general.


Asimismo, conforme a los artículos 10, fracción I y 11, párrafo primero, de la ley reglamentaria de la materia,(17) el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo y, en todo caso, se presumirá que quien comparece a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.


En el escrito de la demanda de controversia constitucional se advierte que quien promueve el juicio es el síndico del Ayuntamiento de La Perla, Veracruz, representante legal de ese Municipio, carácter que acredita con una copia certificada de la constancia de mayoría y validez que le fue otorgada por el Consejo Municipal Electoral de La Perla, Veracruz de I. de la Llave, dependiente del Instituto Estatal Electoral, el nueve de julio de dos mil trece.(18)


De acuerdo con el artículo 37, fracción I,(19) de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz, corresponde al síndico la representación jurídica del Municipio; por lo que procede reconocer su legitimación para promover el presente medio de control.


Así también, la del propio Municipio actor para instar la vía, al ser uno de los entes mencionados en el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal.


TERCERO.—Legitimación pasiva. A continuación, se analizará la legitimación de la parte demandada, atendiendo a que ésta es una condición necesaria para la procedencia de la acción, consistente en que dicha parte sea la obligada por la ley a satisfacer la exigencia que se demanda.


En el caso, el Municipio actor señaló como autoridad demandada al Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave, en ese sentido, en el auto admisorio de la presente controversia constitucional, se tuvo como autoridad demanda a dicho poder.


Al respecto, M.Á.Y.L. dio contestación a la demanda en representación del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, personalidad que acredita con las copias certificadas de la Constancia de Mayoría de doce de junio de dos mil dieciséis, expedida a su favor por los integrantes del Consejo General del Organismo Público Local Electoral del Estado, mediante la cual se le declara como Gobernador Electo de la entidad referida.(20)


Ahora bien, la Constitución Política del Estado de Veracruz de I. de la Llave en su artículo 42 dispone:


"Artículo 42. El Poder Ejecutivo se deposita en un solo individuo, denominado: Gobernador del Estado."


En consecuencia, M.Á.Y.L. tiene la facultad para representar al Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, en la presente controversia.


CUARTO.—Precisión de actos. Antes de entrar al análisis de la oportunidad de la demanda, es preciso determinar cuál es el acto o los actos concreta y específicamente reclamados por el Ayuntamiento actor.


A fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, de conformidad con los artículos 39, 40 y 41, fracción I, de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II, del Artículo 105 Constitucional, resulta procedente hacer las siguientes precisiones que derivan de la lectura integral y sistemática de las constancias de autos, particularmente de la demanda, de la contestación y de las documentales exhibidas como pruebas.


En el apartado denominado como "actos reclamados", señaló:


"1. La omisión de entrega de pago oportuno de los recursos del Ramo General 33, Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal. (FORTAMUNDF); respecto de los meses de septiembre y octubre; todos de la anualidad de dos mil dieciséis, mismos que han sido depositados hasta el día 10 de noviembre de 2016, transcurriendo con exceso el plazo para depositar a mi representada los recursos (FORTAMUNDF).


"2. La omisión de entrega de pago de los recursos del Ramo General 33, Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF); respecto de los meses de agosto, septiembre y octubre; todos de la anualidad de dos mil dieciséis.


"3. En consecuencia y ante la omisión de pago de las aportaciones referidas; se deberá condenar al pago de intereses en términos de la tesis de jurisprudencia P./J.46/2004, del Tribunal Pleno."


De lo anterior, es válido concluir que el Municipio actor efectivamente impugnó:


1. La omisión de pago de las aportaciones del Fondo para el Fortalecimiento Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal –FORTAMUNDF–, correspondientes a los meses de septiembre y octubre de dos mil dieciséis.


2. La omisión de pago de las aportaciones del Fondo para la Infraestructura Social, Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal –FISMDF–, correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis.


3. El pago de intereses por el retraso injustificado en la entrega de tales recursos.


En consecuencia, los actos impugnados que se precisan en este apartado serán los que se estudiarán a la luz de los preceptos constitucionales aplicables al caso, en atención a la jurisprudencia P./J. 98/2009,(21) emitida por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro y texto siguientes:


"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. REGLAS A LAS QUE DEBE ATENDER LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PARA LA FIJACIÓN DE LA NORMA GENERAL O ACTO CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA EN EL DICTADO DE LA SENTENCIA.—El artículo 41, fracción I, de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que las sentencias deberán contener la fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados; asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que para lograr tal fijación debe acudirse a la lectura íntegra de la demanda, apreciación que deberá realizar sin atender a los calificativos que en su enunciación se hagan sobre su constitucionalidad o inconstitucionalidad en virtud de que tales aspectos son materia de los conceptos de invalidez. Sin embargo, en algunos casos ello resulta insuficiente y ante tal situación deben armonizarse, además, los datos que sobre los reclamos emanen del escrito inicial, interpretándolos en un sentido congruente con todos sus elementos e incluso con la totalidad de la información del expediente del juicio, de una manera tal que la fijación de las normas o actos en la resolución sea razonable y apegada a la litis del juicio constitucional, para lo cual debe atenderse preferentemente a la intención del promovente y descartando manifestaciones o imprecisiones que generen oscuridad o confusión. Esto es, el Tribunal Constitucional deberá atender a lo que quiso decir la parte promovente de la controversia y no a lo que ésta dijo en apariencia, pues sólo de este modo podrá lograrse congruencia entre lo pretendido y lo resuelto."


Finalmente, por lo que hace al acto cuya invalidez se demanda, que se identificó como la omisión de pago de los intereses correspondientes, al tratarse de un accesorio de los montos principales, sigue la suerte de éstos, por lo que sólo se estiman oportunos –en cuanto a su impugnación, pues el aspecto de la procedencia de su pago corresponde al fondo del asunto– los relativos a los montos principales que así se calificaron.


QUINTO.—Naturaleza de los actos impugnados. En virtud de los actos precisados en el considerando anterior, cabe destacar que respecto de las controversias constitucionales en las que se impugnan actos de naturaleza negativa, –es decir, los que implican un no hacer– el Pleno de este Alto Tribunal, ha establecido diversas directrices para proceder a su estudio:


a) Posibilidad de impugnar en controversia constitucional actos de naturaleza positiva y negativa.


Al resolver la controversia constitucional 3/97,(22) se destacó que, de conformidad con los artículos 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 10 y 21 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del propio precepto constitucional, corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conocer de las controversias constitucionales que se susciten entre las entidades, poderes u órganos que se precisan en la fracción I del artículo 105 constitucional y 10 de su ley reglamentaria, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, sin que hagan distinción alguna sobre la naturaleza de los actos que pueden ser objeto de la acción, por lo que al referirse dichos numerales, en forma genérica, a "actos", debe entenderse que éstos pueden ser, atendiendo a su naturaleza, tanto positivos –implican un hacer– como negativos –implican un no hacer u omisión–.


Lo anterior se reflejó en la jurisprudencia P./J. 82/99, cuyos rubro y texto se transcriben a continuación:


"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. PROCEDE IMPUGNAR EN ESTA VÍA LAS QUE SE SUSCITEN ENTRE LAS ENTIDADES, PODERES U ÓRGANOS A QUE SE REFIERE LA LEY REGLAMENTARIA RESPECTIVA, SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE SUS ACTOS POSITIVOS, NEGATIVOS Y OMISIONES.—De la lectura de los artículos 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10 y 21 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del citado precepto constitucional, se advierte que corresponde conocer a la Suprema Corte de Justicia de la Nación de las controversias constitucionales que se susciten entre las entidades, poderes u órganos que se precisan en la fracción I del artículo 105 constitucional y en el artículo 10 de su ley reglamentaria, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, sin que hagan distinción alguna sobre la naturaleza de los actos que pueden ser objeto de la acción, por lo que al referirse dichos dispositivos en forma genérica a ‘actos’, debe entenderse que éstos pueden ser positivos, negativos y omisiones."(23)


b) Verificación de la existencia de la obligación de hacer.


Asimismo, se estableció que en el caso de la impugnación de actos de naturaleza negativa, dado que se combate una omisión total o absoluta en el cumplimiento de un hacer, primero debe verificarse que existe la obligación, por parte de la demandada, de llevar a cabo lo que la actora asevera que no se realizó –verbigracia, la entrega de las participaciones federales que corresponden a un Municipio–.


c) R. general de plazo para impugnación de actos de naturaleza negativa.


En este punto, debe precisarse que en la ejecutoria que resolvió la diversa controversia constitucional 10/2001,(24) se determinó que los actos de naturaleza negativa tienen el carácter de continuos, pues al implicar un no hacer por parte de la autoridad, generan una situación permanente que no se subsana mientras no se realice la obligación de hacer, la cual se reitera día a día mientras subsista la actitud omisiva.


De lo cual se concluyó que, como regla general, dada la reiteración constante de la omisión, el plazo para su impugnación también se actualiza día a día, permitiendo entonces que la demanda pueda presentarse en cualquier momento, mientras que tal omisión persista.


La regla general de mérito se ve reflejada en la jurisprudencia P./J. 43/2003, de rubro y texto siguientes:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN.—El artículo 21 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece plazo específico para la promoción de la controversia constitucional respecto de omisiones, entendiéndose por éstas las que implican un no hacer del órgano demandado y que por su especial naturaleza crean una situación permanente que no se subsana mientras subsista la omisión, de tal suerte que dicha situación se genera y reitera día a día, lo que produce consecuencias jurídicas que se actualizan de igual forma. Esta peculiaridad lleva a considerar que el plazo para su impugnación se actualiza día a día mientras la omisión subsista."(25)


Cabe destacar que, para que se actualice la aplicación de la regla general de referencia, se requiere de la existencia de una falta absoluta de actuación de la demandada y no del soló incumplimiento parcial o de la mera infracción de alguna disposición legal, por ejemplo, la emisión de un oficio –acto positivo– que no cumpla con todos los requisitos previstos en las disposiciones conducentes.


Es aplicable la jurisprudencia P./J. 66/2009, cuyos rubro y texto se transcriben:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE PUEDA PROMOVERSE CON MOTIVO DE UNA ‘OMISIÓN’ IMPUTADA A LA PARTE DEMANDADA, ES NECESARIO COMPROBAR SU INACTIVIDAD.—El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 43/2003, de rubro: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN.’, sostuvo que cuando en una controversia constitucional se reclamen omisiones, el plazo para promover la demanda es indefinido en tanto prevalezca la inactividad cuestionada. Sin embargo, para que dicha norma de excepción creada por la jurisprudencia cobre aplicación, es menester que precisamente esa inactividad sea el motivo de la impugnación, de tal forma que la pretensión del actor sea que se llene un vacío legal o se materialice una obligación derivada de la ley, de manera que la sentencia que en su momento se dicte declare que la omisión de la demandada es contraria a las normas jurídicas aplicables, ante la evidencia de que no actuó como debía hacerlo; en la inteligencia de que no basta el incumplimiento de una norma general para que se actualice una omisión impugnable en esos términos, pues para ello es necesario que con ese proceder se produzca un vacío legal o bien la falta absoluta de actuación de la autoridad, ya que de otra forma cualquier infracción a la ley implicaría la omisión y, por tanto, dejar de hacer debidamente lo ordenado bastaría para que el actor pudiera reclamarla sin sujetarse a un plazo, lo cual no puede ser aceptable, por lo que en este supuesto deben regir las reglas previstas en el artículo 21 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 constitucional."(26)


Otro ejemplo de un caso que no constituye una omisión o acto negativo, sino el mero incumplimiento de una disposición legal relacionado con un acto que tiene el carácter de positivo, lo es la falta de entrega del accesorio correspondiente –intereses– cuando se ministran en forma extemporánea participaciones federales a los Municipios de una entidad federativa.


Efectivamente, en la controversia 20/2005,(27) el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, señaló que entre los actos impugnados se encontraba "la omisión del pago de los intereses que supuestamente se generaron con motivo del retraso de la entrega de las participaciones federales"; sin embargo, se advirtió que aun cuando el actor señalaba que se trataba de un acto negativo, en realidad, se estaba en presencia de un acto en concreto, consistente en "las entregas retrasadas, por parte de los demandados, de las participaciones federales que le corresponden al Municipio ... , esto es desde el mes de enero del año dos mil hasta la fecha de presentación de la demanda (siete de marzo de dos mil cinco)".


Se arribó a esa conclusión en virtud de que, en términos de lo dispuesto por la fracción I, del artículo 21 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II, del Artículo 105 Constitucional, tratándose de actos concretos –actos de naturaleza positiva, esto es, que implican un hacer– la demanda debe ser presentada dentro del plazo de treinta días contados a partir del día siguiente al en que se haya tenido conocimiento del acto o actos reclamados o su ejecución.


Mientras que en el escrito de demanda se señalaron las fechas en que se realizaron las ministraciones correspondientes –monto principal– las cuales generaron el derecho al pago de intereses –monto accesorio– con motivo de su entrega extemporánea.


Por tanto, a partir de esa manifestación expresa de conocimiento que realizó el actor, se sobreseyó en relación con la petición de pago de intereses derivado de entregas de participaciones federales que no se impugnaron en el plazo de treinta días siguientes a aquél en que éstas se realizaron.


De lo anterior se advierte que, en caso de que se impugnen actos de naturaleza negativa, para que proceda el sobreseimiento por inexistencia, es necesario que sí se haya cumplido con la obligación respectiva y, además, que se encuentre demostrado en autos que el actor tuvo conocimiento de ello.


En consecuencia, sólo si el demandado demuestra que llevó a cabo el acto cuya omisión se le imputa y que tal circunstancia fue del conocimiento del actor antes de la presentación de la demanda de controversia constitucional, entonces resultará inexistente el acto negativo impugnado y procederá sobreseer en el juicio por ese motivo.


De lo anterior, puede concluirse válidamente que en caso de que se solicite el pago de intereses con motivo de una entrega atrasada de participaciones federales, el plazo de treinta días para presentar la demanda de controversia constitucional, empieza a correr con motivo del conocimiento que tenga el Municipio respectivo de la fecha en que se llevó a cabo dicha entrega.


Por ende, la falta de pago de intereses, en el caso descrito, no puede estimarse como una mera omisión o acto de naturaleza negativa respecto del cual pueda presentarse en cualquier momento la demanda de controversia constitucional, pues no se trata de una abstención absoluta, dado que se encuentra íntimamente relacionado con un acto positivo consistente en la entrega de la participación federal, es decir, se trata de un accesorio vinculado con el pago del principal.


Apoya las consideraciones precedentes –por identidad de razón– la jurisprudencia P./J. 113/2010, de rubro y texto que se transcriben a la letra:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL PLAZO PARA PROMOVERLA CONTRA UNA OMISIÓN DERIVADA DE UN ACTO POSITIVO QUE NO SE CONTROVIRTIÓ OPORTUNAMENTE ES EL QUE RIGE LA IMPUGNACIÓN DE ÉSTE.—Si bien es cierto que como lo estableció el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis jurisprudencial P./J. 43/2003, de rubro: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN.’, cuando se trate de omisiones, la oportunidad para impugnarlas a través de la controversia constitucional se actualiza día a día, mientras aquéllas subsistan, también lo es que tal criterio no es aplicable cuando se impugnan las consecuencias directas de un acto positivo que no se controvirtió oportunamente, como es la falta de remisión al Congreso del Estado de Jalisco del dictamen técnico y del expediente de un Magistrado del Supremo Tribunal de Justicia local tres meses antes de que concluyera su nombramiento para determinar lo relativo a su ratificación, a la que por ser una consecuencia necesaria del acuerdo del Supremo Tribunal de Justicia del Estado en el que determinó que el indicado juzgador es inamovible por haber sido ratificado con anterioridad, no se le puede atribuir el carácter de omisión para los efectos de la controversia, por lo que el plazo para controvertir la aludida falta de remisión es el mismo que rige para la impugnación del acuerdo del que deriva, sin que sea válido sujetarlo a la regla prevista en la jurisprudencia mencionada."(28)


d) Carga probatoria respecto de la existencia del acto de naturaleza negativa.


Por otra parte, regresando a la ya referida controversia constitucional 3/97, una vez que se verificó la existencia de la obligación de hacer, entonces corresponderá a la demandada la carga de la prueba de acreditar que no existen esas omisiones, es decir, que sí cumplió con la obligación respectiva.


En caso de que la demandada ofrezca elementos de convicción destinados a demostrar que sí realizó el acto cuya omisión se le imputa, entonces se revierte la carga probatoria y será la actora quien deberá desvirtuar tales pruebas.


De las consideraciones de mérito surgió la jurisprudencia P./J. 81/99, de rubro y texto siguientes:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE RECLAMAN OMISIONES, CORRESPONDE A LA PARTE ACTORA DESVIRTUAR LAS PRUEBAS CON LAS QUE LA DEMANDADA DEMOSTRÓ SU INEXISTENCIA.—Si bien es cierto que tratándose de omisiones corresponde a la autoridad demandada probar su inexistencia, también lo es que si ésta acredita esa circunstancia, traslada la carga de la prueba a la actora, quien debe desvirtuar las pruebas ofrecidas por aquélla para demostrar que no incurrió en la omisión que se le atribuyó."(29)


e) Posibilidad de ampliar demanda.


La carga probatoria de la demandada para acreditar que no existen las omisiones que se le imputan, genera la probabilidad de que, en la contestación, se den a conocer al actor aspectos novedosos, por lo que, a partir de tal conocimiento, podrá ampliar su demanda, en términos de lo previsto por el artículo 27 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el fin de desvirtuar los elementos de convicción exhibidos y/o hacer valer lo que a su interés convenga.


Es aplicable la jurisprudencia P./J. 139/2000, de rubro y texto siguientes:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. HECHO NUEVO Y HECHO SUPERVENIENTE PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DE LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA.—De conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, la ampliación de la demanda de controversia constitucional constituye un derecho procesal, del cual la parte actora puede hacer uso cuando se actualice cualquiera de las siguientes dos hipótesis, a saber: la primera, dentro del plazo de quince días siguientes a la presentación de la contestación de la demanda, si en ésta apareciere un hecho nuevo; y, la segunda, hasta antes de la fecha del cierre de la instrucción si apareciere un hecho superveniente. Ahora bien, para determinar la oportunidad en que debe hacerse valer la referida ampliación, debe tomarse en consideración la distinción entre el hecho nuevo y el superveniente, pues mientras el primero es aquel respecto del cual la parte actora tiene conocimiento de su existencia con motivo de la contestación de la demanda, con independencia del momento en que nace, el hecho superveniente es aquel que se genera o acontece con posterioridad a la presentación de la demanda de controversia constitucional, pero antes del cierre de instrucción. De ahí que tratándose de hechos nuevos deba determinarse cuándo tuvo conocimiento de ellos la parte actora, en tanto que si se trata de hechos supervenientes deba definirse cuándo tuvieron lugar."(30)


En este punto debe destacarse que el aspecto de los hechos nuevos que permite ampliar la demanda al actor lo es el conocimiento que se adquiere de él, más no la fecha en que nacieron o se generaron.


En efecto, para que el acto que pretende impugnarse pueda considerarse un hecho nuevo, la parte actora tuvo que haber tenido conocimiento de éste al momento de la contestación de la demanda, circunstancia que se colige de lo establecido en el artículo 27 de la ley reglamentaria de la materia, en dónde se prevé que podrá ampliarse la demanda dentro de los quince días siguientes a la contestación si en ésta apareciere un hecho nuevo.


En ese orden de ideas, el derecho a ampliar la demanda tiene una especial relevancia tratándose de la impugnación de actos de naturaleza negativa, debido a la distribución de cargas probatorias referida en párrafos precedentes.


Así es, si bien corresponde a la demandada acreditar que no existen las omisiones impugnadas, cuando se ofrecen elementos de convicción para demostrar que sí se cumplió con la obligación respectiva, entonces se revierte la carga probatoria y será la actora quien deberá desvirtuar tales pruebas, así como hacer valer lo que a su derecho convenga respecto de ellas, lo cual podrá llevar a cabo precisamente a través de la ampliación de demanda, al constituir el momento oportuno para ello y, de no hacerlo así, incumplirá con la referida carga procesal.


Tal incumplimiento podría traer diversas consecuencias según el caso específico, desde la inexistencia del acto –negativo– impugnado, hasta el reconocimiento de validez de los hechos de los que se tuvo conocimiento con la contestación, debido a su falta de impugnación.


SEXTO.—Oportunidad. Procede analizar si la controversia constitucional fue promovida en forma oportuna, respecto de los actos impugnados, que son los siguientes:


a) La omisión de pago del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF), correspondiente a los meses de septiembre y octubre de dos mil dieciséis, al ser depositados hasta el diez de noviembre de ese año.


b) La omisión de pago del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), correspondiente a los meses de agosto, septiembre y octubre, todos de dos mil dieciséis.


c) Así como el pago de los intereses respectivos.


El artículo 21 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone:


"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:


"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos;


"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y


"III. Tratándose de los conflictos de límites distintos de los previstos en el artículo 73, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de sesenta días contados a partir de la entrada en vigor de la norma general o de la realización del acto que los origine."


De conformidad con el precepto antes transcrito, el plazo para la presentación de la demanda de controversia constitucional será de treinta días, tratándose de actos y disposiciones generales. Cuando la demanda se promueva con motivo de disposiciones generales, el plazo para su presentación se computará a partir de su publicación, o bien, a partir de su primer acto de aplicación y, tratándose de conflictos de límites diversos a los previstos en el artículo 73, fracción IV, de la Constitución Federal –hoy derogada–, el plazo será de sesenta días computados a partir de la entrada en vigor de la norma general o de la realización del acto que los origine.


Sin embargo, respecto de actos de naturaleza negativa la ley reglamentaria de la materia no señala plazo para la promoción de la demanda de controversia constitucional.


Estos actos, por su naturaleza, son aquellos que implican un no hacer por parte de la autoridad, creando así una situación permanente que no se subsana mientras no actúe el omiso. La situación permanente se genera y reitera día a día mientras subsista la actitud omisiva de la autoridad; dando lugar así a consecuencias jurídicas que día a día se actualizan.


Esta peculiaridad que conllevan las omisiones conduce a que, en la generalidad de los casos y dada la reiteración constante de la omisión, el plazo para la impugnación de las mismas también se actualice día a día, permitiendo entonces en cada una de esas actualizaciones la impugnación de la constitucionalidad de dicho no actuar de la autoridad.


En vista de lo anterior, es de concluirse que, en tratándose de la impugnación de omisiones, generalmente la oportunidad para realizarla se actualiza de momento a momento mientras la omisión combatida subsista.


Sin embargo, la regla general de mérito puede encontrar excepciones según las particularidades del acto cuya invalidez se demanda.


En el presente caso, si bien se impugna la abstención total del Ejecutivo Estatal demandado de cumplir con una obligación legal –un no hacer absoluto–, lo cierto es que, de las pruebas que obran en autos, se advierte que, en algunos casos, sí se realizaron los pagos correspondientes.


Respecto del FORTAMUNDF el actor impugna la omisión en el pago de los meses correspondientes a septiembre y octubre de dos mil dieciséis, al haberse depositado hasta el diez de noviembre de esa anualidad, aspecto que se corrobora con las pruebas que obran en autos.


En consecuencia, respecto de tales meses ya no se está en presencia de una omisión absoluta, sino que dichos pagos constituyen un acto de hacer, es decir, tienen un carácter positivo, razón por la cual deben impugnarse dentro del plazo de treinta días posteriores a aquel en que la entrega de recursos tuvo lugar.(31)


Por tanto, el plazo de treinta días para promover la controversia constitucional respecto de los meses de septiembre y octubre de dos mil dieciséis, atinentes al FORTAMUNDF, transcurrió del once de noviembre de esa anualidad al nueve de enero de dos mil diecisiete,(32) de ahí que si el escrito de demanda se presentó ante esta Suprema Corte el dieciocho de noviembre de dos mil dieciséis, resulta evidente su oportunidad por lo que hace a dicho fondo (FORTAMUNDF).


Ahora bien, en cuanto a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis, reclamados por el Municipio actor, correspondientes al FISMDF, al no admitir pago alguno y no desprenderse de autos de cuestión diversa, es posible concluir que respecto de dicho fondo no se ha realizado la entrega correspondiente, por lo que resulta aplicable la regla general consistente en que la oportunidad para promover la controversia constitucional se actualiza de momento a momento, mientras la omisión combatida subsista y, en consecuencia, su impugnación también debe considerarse oportuna.


Aspectos que se corroboran con lo manifestado por el propio Poder Ejecutivo, en el oficio ********** de seis de marzo de dos mil diecisiete, en cuanto que a esa fecha aún se encontraban pendientes de pago los meses de agosto, septiembre y octubre del FISMDF. Al respecto cobra relevancia la jurisprudencia plenaria P./J. 43/2003, de rubro y texto siguientes:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN. El artículo 21 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece plazo específico para la promoción de la controversia constitucional respecto de omisiones, entendiéndose por éstas las que implican un no hacer del órgano demandado y que por su especial naturaleza crean una situación permanente que no se subsana mientras subsista la omisión, de tal suerte que dicha situación se genera y reitera día a día, lo que produce consecuencias jurídicas que se actualizan de igual forma. Esta peculiaridad lleva a considerar que el plazo para su impugnación se actualiza día a día mientras la omisión subsista."(33)


SÉPTIMO.—Causas de improcedencia. En el presente considerando se abordan las causas de improcedencia invocadas por el Poder Ejecutivo de Veracruz de I. de la Llave.


a) Extemporaneidad:


El Poder Ejecutivo de la entidad estima que se actualiza la causa de improcedencia contemplada en el numeral 19, fracción VII, de la ley reglamentaria, ya que, desde su perspectiva, la demanda no se presentó en el plazo de treinta días previsto para ello.


Afirma que en relación con los fondos reclamados correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis, el Municipio actor conocía las fechas en las que debió recibir los recursos y, por tanto, tuvo expedito su derecho a impugnarlos a partir del día siguiente a aquel en que feneció el plazo conducente. Por tanto, al haber iniciado el cómputo del plazo a partir de ese momento y dado que concluyó el mismo sin que se hubiese inconformado, se debe entender que prescribió su derecho.


Al respecto, se desestima la causa de improcedencia ya que en el capítulo de oportunidad se plasmaron los últimos criterios que ha sostenido este Alto Tribunal, respecto del cómputo del plazo tratándose de omisiones absolutas así como de actos positivos que se configuran con posterioridad a un periodo omisivo, concluyendo con base en dichas premisas, que las impugnaciones de uno y otro fondo, resultaban oportunas.


Ciertamente, en el considerando anterior se hizo referencia a lo determinado por el Tribunal Pleno en sesión de diecinueve de febrero del presente año, al resolver la controversia constitucional 135/2016, en cuanto a la distinción entre omisiones y actos positivos, concluyendo que si se trataba de una omisión cuyo pago fue cubierto de forma extemporánea, se trataba de un acto de naturaleza positiva, de ahí que el plazo para la promoción de la controversia constitucional, sea de treinta días a partir de la fecha en que se generó el pago correspondiente en contraste con la fecha límite que tenía el Estado para cubrirlo conforme al calendario o las reglas de pago respectivas.


Caso contrario, cuando de autos se advierta que no se ha verificado la ministración impugnada, se trata de una omisión total, que es susceptible de ser impugnada mientras dicho acto negativo subsista.


b) Inexistencia del acto reclamado:


Alega que en el caso se actualiza el supuesto previsto en el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia, pues a su consideración, es inexistente la omisión de regularizar la entrega de los recursos federales precisados por el Municipio actor.


Debe desestimarse dicho argumento de improcedencia, ya que en dicha omisión no constituye un acto impugnado en la presente controversia.


c) Omisión de agotar la vía legalmente prevista para la solución del conflicto.


El Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, alega que en el caso se actualiza el supuesto previsto en el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia, pues a su consideración, el Municipio actor no agotó la vía previa para el reclamo del pago de los intereses derivados de la falta de pago de los recursos federales, además de que su pago se encuentra previsto en la Ley de Coordinación Fiscal y la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado y los Municipios de Veracruz, no así en la Constitución Federal.


Debe desestimarse dicho argumento de improcedencia, ya que los intereses reclamados por la parte actora derivan del supuesto retraso en el pago de los recursos federales señalados por el Municipio actor, protegidos por el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Además, existen precedentes fallados por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los que se ha pronunciado sobre la procedencia del pago de intereses derivados de la falta de pago de recursos federales, como en la controversia constitucional 5/2004,(34) de la cual derivó la tesis de jurisprudencia P./J. 46/2004 que se invocará más adelante.


En ese orden de ideas, de la lectura integral del escrito de demanda, se advierte que se alega una violación directa a la Constitución Federal, por lo cual no debe agotarse previamente la vía establecida en la ley local para efectos de la procedencia de la presente controversia constitucional. Al respecto, se invoca la jurisprudencia P./J. 136/2001,(35) del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro y texto siguientes:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA VÍA PREVISTA EN LA LEGISLACIÓN LOCAL SÓLO DEBE AGOTARSE PARA SU PROCEDENCIA CUANDO EN LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ NO SE PLANTEEN VIOLACIONES DIRECTAS E INMEDIATAS A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, SINO QUE SU TRANSGRESIÓN SE HAGA DERIVAR DE LA VULNERACIÓN A NORMAS LOCALES.—El artículo 19, fracción VI, de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece como causal de improcedencia de las controversias constitucionales el que no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, principio de definitividad que tratándose de recursos o medios de defensa previstos en las legislaciones locales sólo opera cuando en la demanda no se planteen violaciones directas e inmediatas a la Constitución Federal, sino violaciones a la legislación local que, como consecuencia, produzcan la transgresión a normas de la Carta Magna, pues el órgano local a quien se atribuya competencia para conocer del conflicto carece de ella para pronunciarse sobre la vulneración a disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dado que la interpretación de la Norma Fundamental corresponde dentro de nuestro sistema constitucional, en exclusiva, al Poder Judicial de la Federación y, concretamente en el caso de controversias constitucionales, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación."


Por último, toda vez que no se advierte la actualización de causas de improcedencia y sobreseimiento distintas a las mencionadas, se procede al estudio del fondo del asunto.


OCTAVO.—Estudio de fondo. Esta Segunda Sala estima que la presente controversia constitucional es fundada por las razones que a continuación se exponen:


En primer lugar, como se indicó los actos impugnados son los siguientes:


a) La omisión de pago oportuno del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF), correspondiente a los meses de septiembre y octubre de dos mil dieciséis, al haberse depositado las ministraciones hasta el diez de noviembre de esa anualidad.


b) La omisión de pago del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), correspondiente a los meses de agosto, septiembre y octubre, todos de dos mil dieciséis.


c) El pago de intereses por el retraso injustificado en la entrega de tales recursos.


Ahora, para realizar el estudio del correlativo concepto de invalidez, debe precisarse que, como lo ha sostenido el Tribunal Pleno al resolver las controversias constitucionales 5/2004 y 28/2014, el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, prevé el concepto de hacienda municipal y hace una enumeración que, expresamente, se presenta como no exhaustiva, de los recursos que habrán de integrarla: los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas estatales establezcan en su favor, las participaciones federales, los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos, etcétera. Además, el segundo párrafo de dicha fracción establece garantías para que la Federación y las entidades federativas no limiten mediante el establecimiento de exenciones o subsidios el flujo de recursos que deben quedar integrados en la hacienda municipal, y el último párrafo de la misma subraya que los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos.


De la interpretación sistemática de la fracción IV, en el contexto general del artículo 115 –que pone a cargo exclusivo de los Ayuntamientos la prestación de un número importante de funciones y servicios públicos–, puede concluirse que nuestra Constitución ha consagrado implícitamente el principio de integridad de los recursos económicos municipales.


La Constitución Federal, en otras palabras, no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales. Es por ello que, una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a los Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de los recursos de que disponen. Si la Federación y los Estados, una vez que han acordado la transferencia de ciertos recursos a los Municipios, pudieran incumplir o retardar tal compromiso sin mayores consecuencias, estarían privando a los Municipios de la base material y económica necesaria para ejercer sus obligaciones constitucionales, en ese sentido, tal situación sería obviamente de imposible inserción en el esquema normativo plasmado en el artículo 115.


No es obstáculo a lo sostenido hasta este momento el hecho de que las aportaciones federales, a diferencia de las participaciones federales, no queden comprendidas bajo el régimen de libre administración de la hacienda municipal, pues tanto las participaciones como las aportaciones federales son recursos que ingresan en la hacienda municipal, pero que únicamente las primeras quedan comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria.


Sin embargo, que la partida presupuestaria correspondiente al Ramo 33 y al capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, se refiera a recursos federales y que la Federación pueda imponer obligaciones y condiciones a los Municipios beneficiarios, no implica que las entidades federativas puedan incurrir en retrasos o en omisiones una vez que la Federación y los Estados, de acuerdo con sus respectivas competencias, ya han determinado las cantidades que los Municipios percibirán cada mes y las fechas exactas en las que los recursos ingresarán a sus arcas. Una vez determinados los recursos que habrán de pasar a integrar la hacienda municipal, su efectiva percepción queda constitucionalmente garantizada por el ya citado principio de integridad de los recursos económicos municipales. Es más, puede decirse que no hay verdadero cumplimiento de la obligación de transferir ciertos recursos a los Municipios hasta que estos últimos reciben las cantidades que les correspondían en su valor real, es decir, junto con los intereses correspondientes cuando se ha producido una retención indebida."


Precisado lo anterior, por cuestión de claridad, se analizará de manera separada cada uno de los conceptos reclamados.


a) Omisión de pago oportuno del FORTAMUNDF, correspondiente a los meses de septiembre y octubre de dos mil dieciséis.


De las constancias que obran en autos, se advierte que el tesorero de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz, mediante oficio **********, de seis de marzo de dos mil diecisiete, respondió la solicitud de información hecha por el Secretario de Gobierno en el oficio **********, respecto de los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF) para el ejercicio fiscal de dos mil dieciséis asignados al Municipio actor.


En la parte conducente del oficio de mérito, se estableció lo siguiente:


"Para el caso de las aportaciones federales correspondientes al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y Demarcaciones Territoriales del D.F. (FORTAMUN-DF), se detallan a continuación las ministraciones efectuadas al Municipio, cubiertas en su totalidad, así como las transferencias electrónicas que hacen constar el pago de las mismas.


Ver ministraciones efectuadas y transferencias electrónicas 1

..."


De la transcripción que antecede, se puede advertir que el Municipio actor ha recibido los recursos correspondientes al Fondo para el Fortalecimiento de los Municipios y Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF) respecto de los meses de septiembre y octubre de dos mil dieciséis.


Asimismo, para demostrar tal afirmación, el Poder demandado ofreció los comprobantes de las transferencias electrónicas de tales pagos, los cuales obran a fojas 211 y 212 de autos.


Cabe precisar que el viernes veintinueve de enero de dos mil dieciséis, se publicó en la Gaceta Oficial del Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave, el "ACUERDO POR EL QUE SE DA A CONOCER LA DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO DE APORTACIONES PARA EL FORTALECIMIENTO DE LOS MUNICIPIOS Y DE LAS DEMARCACIONES TERRITORIALES DEL DISTRITO FEDERAL, ENTRE LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE VERACRUZ, PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2016.", el cual contiene, entre otros aspectos, el calendario que fija las fechas de pago o "fecha límite de radicación a los Municipios" del "FORMATUNDF", según se advierte de su reproducción:


Ver reproducción

En ese tenor, el tesorero de la secretaría de finanzas señala específicamente que respecto de los meses de septiembre y octubre de dos mil dieciséis, la entrega de recursos tuvo lugar hasta el diez de noviembre de esa anualidad, ello tomando en consideración la fecha límite prevista para realizar la transferencia a los Municipios, el siete de octubre para el pago relativo al mes de septiembre y el cuatro de noviembre en relación con el pago correspondiente al mes de octubre, respectivamente, por lo que es posible concluir que su pago se llevó a cabo de forma extemporánea, según se aprecia del siguiente cuadro:


Ver cuadro

Conforme a lo anterior, esta Segunda Sala concluye que efectivamente los recursos financieros no fueron cubiertos oportunamente al Municipio actor. Ello, toda vez que los actos impugnados consistentes en la omisión oportuna de entregar los recursos financieros que le correspondían al Municipio por los meses de septiembre y octubre de dos mil dieciséis, resultan en una omisión de pago oportuno con lo cual se transgrede la hacienda pública municipal y, por tanto, son violatorios del artículo 115 constitucional.


En efecto, en el caso, es evidente que ha sido transgredida la autonomía del Municipio de La Perla, Veracruz de I. de la Llave, pues como ya se destacó, entre los principios previstos en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, que garantizan el respeto a la autonomía municipal están los de integridad y ejercicio directo de los recursos municipales, aspectos que en el presente caso no se observaron.


Por tanto, el Poder Ejecutivo demandado deberá pagar los intereses generados por el periodo que comprende del día siguiente al de la "fecha límite de radicación a los Municipios", hasta la data en que efectivamente se realizó la entrega de recursos.(36)


Lo anterior atento a la jurisprudencia P./J. 46/2004, en la que se advierte que, conforme al principio de integridad de los recursos económicos municipales, la entrega extemporánea de las participaciones federales genera el respectivo pago de intereses.


"RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES.—La reforma de mil novecientos noventa y nueve al artículo 115 de la Constitución Federal consolidó la autonomía del Municipio, configurándolo como un tercer nivel de gobierno con un régimen competencial propio y exclusivo. La Constitución, sin embargo, no le atribuye potestad legislativa en materia impositiva, como vía para proveerle de los recursos necesarios para hacer frente a dichas competencias y responsabilidades. Así, la fracción IV del mencionado artículo prevé el concepto de hacienda municipal y hace una enumeración no exhaustiva de los recursos que habrán de integrarla; su segundo párrafo establece garantías para que la Federación y los Estados no limiten, mediante exenciones o subsidios, el flujo de recursos que deben quedar integrados a la hacienda municipal; finalmente, el último párrafo de la citada fracción subraya que los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos. De la interpretación sistemática de la fracción IV, en el contexto general del artículo 115 –que pone a cargo exclusivo de los Ayuntamientos la prestación de un número importante de funciones y servicios públicos–, puede concluirse que nuestra Constitución ha consagrado implícitamente el principio de integridad de los recursos económicos municipales. La Constitución, en otras palabras, no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los Municipios del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales. Por ello, una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los Municipios con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a dichos Municipios su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de sus recursos. Si la Federación y los Estados, una vez que han acordado la transferencia de ciertos recursos a los Municipios, incumplen o retardan tal compromiso los privan de la base material y económica necesaria para ejercer sus obligaciones constitucionales y violan el artículo 115 de la Constitución Federal; por tanto, la entrega extemporánea de dichos recursos genera los intereses correspondientes."(37)


b) Omisión de pago del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), correspondiente a los meses de agosto, septiembre y octubre, todos de dos mil dieciséis.


En el punto "Décimo" del acuerdo publicado el viernes veintinueve de enero de dos mil dieciséis, en la Gaceta Oficial del Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave, el "ACUERDO POR EL QUE SE DA A CONOCER LA DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO DE APORTACIONES PARA LA INFRAESTRUCTURA SOCIAL MUNICIPAL Y DE LAS DEMARCACIONES TERRITORIALES DEL DISTRITO FEDERAL ENTRE LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE VERACRUZ, PARA EL EJERCICIO FISCAL 2016.", que contiene el calendario que fija las fechas de pago o "fecha límite de radicación a los Municipios" del "FISMDF", cuyo contenido es el siguiente:


Ver contenido

El tesorero de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz, a través del citado oficio TES/499/2017, de seis de marzo de dos mil diecisiete, señaló lo siguiente:


"Por lo que corresponde a las ministraciones efectuadas al Municipio, correspondientes al Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM), se detallan a continuación, así como las transferencia electrónicas que hacen constar el pago de las mismas:


Ver ministraciones efectuadas y transferencias electrónicas 2

Los recursos correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre, recepcionados en las cuentas bancarias aperturadas para ese fin, fueron ministrados por la SCHCP con fecha 31 de agosto, 30 de septiembre y 30 de octubre del año en curso, respectivamente, como se puede corroborar en los recibos de ingresos y el soporte de la transferencia realizada a la cuenta bancaria del Estado por parte de la SCHCP.


De lo anterior, se advierte en el SIAFEV registros pendientes de pago correspondientes a los meses de agosto, septiembre y octubre, que a continuación se detallan:


Ver registros pendientes de pago

..."


Debe destacarse que, si bien en el primer cuadro en el rubro de "concepto" al momento de desglosarlo se hace alusión al fondo FAIS, lo cierto es que se trata del fondo analizado en la presente controversia, ya que de las certificaciones de las transferencias electrónicas de los pagos efectuados en relación con el fondo FISMDF, ofrecidas por del Poder Ejecutivo demandado, se advierte efectivamente la coincidencia en fechas y cantidades a las relatadas en el cuadro.


Ahora bien, de la aludida transcripción también se advierte que la propia Secretaría de Finanzas estatal reconoce expresamente que están pendientes de pago las cantidades de $********** por los meses de agosto y septiembre, respectivamente, así como $********** por el mes de octubre, todos de las ministraciones de dos mil dieciséis.


Por tanto, ya que a la fecha no se han pagado los montos a los que se hizo referencia, el Poder Ejecutivo demandado deberá pagar las cantidades atinentes a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis, así como los intereses que se generen por el periodo que comprende del día siguiente al de la "fecha límite de radicación a los Municipios", hasta aquella en que se realice la entrega de tales recursos.


NOVENO.—Efectos. De conformidad con lo previsto en las fracciones IV, V y VI del artículo 41 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(38) esta Segunda Sala determina que los efectos de la presente sentencia son los siguientes:


El Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz deberá realizar el pago en favor del Municipio de La Perla, del Estado de Veracruz de I. de la Llave, por los siguientes conceptos:


a) En relación con el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal:


Por los meses de septiembre y octubre de dos mil dieciséis, el pago de los respectivos intereses que se hayan generado por el periodo que comprende del día siguiente al de la "fecha límite de radicación a los Municipios", hasta la data en que se realizó la entrega de los recursos.


b) En relación con el Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal:


Las cantidades correspondientes a $********** tanto por el mes de agosto como por el mes de septiembre, respectivamente, así como $********** por el mes de octubre, todos de dos mil dieciséis. Así como los correspondientes intereses que se hubieren generado por el periodo que comprende del día siguiente al de la "fecha límite de radicación a los Municipios", hasta la fecha en que se realice la entrega de tales recursos.


El Poder demandado deberá llevar a cabo el pago al Municipio actor de los montos e intereses aludidos, en un plazo de noventa días hábiles a partir de que le sea notificada la presente sentencia.(39)


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO.—Es procedente y fundada la presente controversia constitucional.


SEGUNDO.—Con la salvedad anterior, es procedente y parcialmente fundada la presente controversia constitucional.


TERCERO.—El Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave, en un plazo no mayor a noventa días contados a partir del día siguiente al en que sea notificado de esta resolución, deberá actuar en términos del considerando noveno de esta ejecutoria.


N.; por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los Ministros A.P.D. (ponente), J.L.P., J.F.F.G.S., M.B.L.R. y presidente E.M.M.I.L.M.J.F.F.G.S. y M.B.L.R., emitieron su voto con reservas.


En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión del veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del R.mento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.








_________________

1. En adelante FORTAMUNDF.


2. En adelante FISMDF.


3. Foja 69 del expediente relativo a la controversia constitucional 160/2016.


4. I., foja 72.


5. I., foja 84.


6. I., foja 87.


7. I., fojas 128 y 129.


8. I., fojas 130 y 131.


9. I., fojas 138 a 144.


10. I., fojas 217 y 218.


11. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"...

"i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales."


12. "Artículo 1. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá y resolverá con base en las disposiciones del presente Título, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. A falta de disposición expresa, se estará a las prevenciones del Código Federal de Procedimientos Civiles."


13. "Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno:

I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."


14. "Artículo 11. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia velará en todo momento por la autonomía de los órganos del Poder Judicial de la Federación y por la independencia de sus miembros, y tendrá las siguientes atribuciones:

"...

"V. Remitir para su resolución los asuntos de su competencia a las S. a través de acuerdos generales. Si alguna de las S. estima que el asunto remitido debe ser resuelto por la Suprema Corte de Justicia funcionando en Pleno, lo hará del conocimiento de este último para que determine lo que corresponda."


15. "Segundo. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conservará para su resolución:

"I. Las controversias constitucionales, salvo en las que deba sobreseerse y aquéllas en las que no se impugnen normas de carácter general, así como los recursos interpuestos en éstas en los que sea necesaria su intervención. Una vez resuelto el problema relacionado con la impugnación de normas generales, el Pleno podrá reservar jurisdicción a las S. para examinar los conceptos de invalidez restantes, cuando así lo estime conveniente."


16. "Tercero. Las S. resolverán los asuntos de su competencia originaria y los de la competencia del Pleno que no se ubiquen en los supuestos señalados en el Punto precedente, siempre y cuando unos y otros no deban ser remitidos a los Tribunales Colegiados de Circuito."


17. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia; ...".

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."


18. Foja 30 del expediente en que se actúa.


19. "Artículo 37. Son atribuciones del síndico:

"I.Procurar, defender y promover los intereses del Municipio en los litigio (sic) en los que fuere parte, comparecer a las diligencias, interponer recursos, ofrecer pruebas y formular alegatos, formular posiciones y, en su caso, rendir informes, promover el juicio de amparo y el juicio de lesividad. Para delegar poderes, otorgar el perdón judicial, desistirse, transigir, comprometerse en árbitros o hacer cesión de bienes municipales, el síndico requiere la autorización previa del Cabildo."


20. I., foja 146.


21. S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, julio de 2009, página 1536, registro digital: 166985.


22. En sesión de dieciocho de mayo de mil novecientos noventa y nueve, por unanimidad de nueve votos de los Ministros A.A., C. y C., D.R., G.P., O.M., R.P., S.C., S.M. y G.P..


23. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo X, agosto de 1999, página 568, registro digital: 193445.


24. En sesión de veintidós de abril de dos mil tres, por unanimidad de diez votos de los Ministros A.A., G.P., C. y C., D.R., G.P., O.M., R.P., S.C. de G.V., S.M. y presidente A.G..


25. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2003, página 1296, registro digital: 183581.


26. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, julio de 2009, página 1502, registro digital: 166988.


27. Resuelta en sesión de dieciocho de octubre de dos mil siete, por mayoría de ocho votos –respecto del resolutivo primero, que sobreseyó en relación con la petición de pago de intereses con motivo de entregas de participaciones federales que no se impugnaron en el plazo de treinta días siguientes a aquél en que se realizaron– de los Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., G.P., G.P., S.M. y A.G., la M.S.C. de G.V. votó en contra.


28. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., enero de 2011, página 2716, registro digital: 163194.


29. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo X, agosto de 1999, página 567, registro digital: 193446.


30. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XII, diciembre de 2000, página 994, registro digital: 190693.


31. Ello conforme al criterio mayoritario del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte, sostenido en la sesión pública de diecinueve de febrero de dos mil dieciocho, al resolver la controversia constitucional 135/2016.


32. Del aludido plazo se descontaron los días doce, trece, diecinueve, veinte, veintiuno, veintiséis y veintisiete de noviembre, tres, cuatro, diez y once de diciembre, todos de dos mil dieciséis, así como siete y ocho de enero de dos mil diecisiete, por ser inhábiles en términos de lo dispuesto en el Punto Primero, incisos a), b), c) y m) del Acuerdo General Plenario 18/2013, de diecinueve de noviembre de dos mil trece, de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, relativo a la determinación de los días hábiles e inhábiles respecto de los de su competencia, así como de los de descanso para su personal, además del dieciséis al treinta y uno de diciembre del año en curso y uno de enero de dos mil diecisiete, de conformidad con el artículo 3, fracción III, de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal.


33. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2003, página 1296, registro digital: 183581.


34. Fallada en sesión de ocho de junio de dos mil cuatro, por mayoría de nueve votos.


35. S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., enero de 2002, página 917, registro digital: 188010.


36. Conforme al criterio mayoritario del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte, sostenido en la sesión pública de veintidós de febrero de dos mil dieciocho, al resolver la controversia constitucional 135/2016.


37. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2004, página 883, registro digital: 181288.


38. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener: ...

"IV. Los alcances y los efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos encargados de cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada.

"V. Los puntos resolutivos que decreten el sobreseimiento, o declaren la validez o invalidez de las normas generales o actos impugnados, y en su caso la absolución o condena respectivas, fijando el término para el cumplimiento de las acciones que se señalen.

"VI. En su caso, el término en el que la parte condenada deba realizar una actuación."


39. Conforme al criterio mayoritario del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte, sostenido en la sesión pública de veintidós de febrero de dos mil dieciocho al resolver la controversia constitucional 135/2016.

Esta ejecutoria se publicó el viernes 07 de junio de 2019 a las 10:13 horas en el S.J. de la Federación.

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