Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto concurrente de los Ministros J.R.C.D., J. de J.G.P. y G.D.G.P..

En sesión de cinco de junio de dos mil seis, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió por unanimidad de once votos, la acción de inconstitucionalidad 15/2006, bajo la ponencia del señor M.G.I.O.M..

Esta acción la promovió el procurador general de la República y en ella solicitaba la invalidez del artículo tercero transitorio de la Ley de Ingresos del Municipio de El Llano, Aguascalientes, para el ejercicio fiscal del año 2006.(1)

En el artículo impugnado se establecía una contribución a la que se le otorgaba la naturaleza jurídica de "derecho", cuyo objeto o hecho imponible, lo constituía la prestación del servicio de alumbrado público, sin embargo, regulaba la causación del derecho equivalente al 10% de los consumos que generaran los usuarios domésticos, comerciales e industriales del servicio de energía eléctrica, propietarios o poseedores de predios en la jurisdicción del territorio municipal, señalando que se cobrarían en los recibos de consumo de la Comisión Federal de Electricidad.

En este entendido, después de analizar los elementos de los tributos, la Suprema Corte resolvió que no obstante que el artículo tercero transitorio impugnado, denominaba a la contribución de mérito como "derecho", lo cierto es que materialmente se trataba de un impuesto sobre el consumo de energía eléctrica, tributo que compete de manera exclusiva establecer a la Federación.(2) Por tanto, se determinó que el artículo impugnado resultaba contrario a lo previsto por el artículo 73, fracción XXIX, numeral 5o., inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.(3)

Atendiendo a esta conclusión, surgieron en el Tribunal Pleno dos temas a discutir: a) La extensión de la declaración de invalidez a otros preceptos; y b), La determinación del momento en que producirá efectos la sentencia de invalidez.

A) Extensión de la declaración de invalidez.

Este tema surgió a discusión en razón de que la Ley de Ingresos del Municipio de El Llano, Aguascalientes, para el ejercicio fiscal del año 2006, en sus artículos transitorios tercero y cuarto, regulaba lo relativo a los derechos por los servicios de alumbrado público, siendo que el promovente de la acción sólo impugnó el artículo tercero transitorio.

En este contexto, el diverso artículo cuarto transitorio, el cual no fue impugnado, establece que son causantes del derecho por concepto de alumbrado público en calles, en plazas, jardines y demás lugares de uso común, los consumidores de energía eléctrica clasificados en las tarifas que dicho precepto señala.(4) Por tanto, debía determinarse si la invalidez que recaía sobre el artículo tercero transitorio impugnado se extendía o no al diverso artículo cuarto transitorio.

En la sentencia se determinó que de conformidad con lo dispuesto por los artículos 41, fracción IV y 73 de la ley reglamentaria de la materia,(5) la invalidez decretada sobre el artículo tercero transitorio de la Ley de Ingresos del Municipio de El Llano, Aguascalientes, para el ejercicio fiscal del año 2006, debería extenderse al artículo cuarto transitorio del propio ordenamiento legal.

Los Ministros que suscribimos el presente voto, compartimos la idea de la extensión de la declaratoria de invalidez al artículo cuarto transitorio de la Ley de Ingresos del Municipio de El Llano, Aguascalientes, para el ejercicio fiscal del año 2006. Sin embargo, lo que no compartimos, son las razones de la mayoría para justificar tal consideración.

Ya en una sesión celebrada por el Tribunal Pleno el 29 de septiembre de 2005, al fallarse la acción de inconstitucionalidad 6/2005, bajo la ponencia del señor M.J. de J.G.P., se había planteado la posibilidad de fijar ciertos criterios de extensión de los efectos de invalidez a otros preceptos, ello derivado de la interpretación del artículo 41, fracción IV, en relación con el 73 de la ley reglamentaria de la materia.(6)

En aquella ocasión se dijo que la fracción IV del artículo 41 de la ley reglamentaria de la materia establece una condición necesaria para que puedan extenderse los efectos de invalidez de una norma, a saber, la relación de dependencia de validez que se dé entre esta norma y otra (u otras) del sistema. Sobre lo que significa esa dependencia, se propusieron los siguientes criterios que repetimos en esta ocasión:

1. Criterio jerárquico o vertical, según el cual la validez de una norma de rango inferior depende de la validez de otra norma de rango superior. Por ejemplo, una norma reglamentaria que se derive de una norma general que ha sido declarada inválida por un órgano de control constitucional, corre con la misma suerte.

2. Criterio material u horizontal, en el que una norma invalidada afecta a otra norma de su misma jerarquía debido a que la segunda regula alguna cuestión prevista en la primera, de tal suerte que la segunda norma ya no tiene razón de ser.

El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha resuelto casos empleando este criterio. Por ejemplo, la controversia constitucional 35/2000 planteada por el Poder Judicial del Estado de Aguascalientes en contra de los Poderes Ejecutivo y Legislativo de esa entidad, resuelta en la sesión pública del Tribunal Pleno celebrada el 22 de junio de 2004.

En ese fallo se declaró la invalidez del artículo 47 de la Ley Patrimonial del Estado de Aguascalientes -que fue uno de los expresamente impugnados-, habiendo concluido que la invalidez de dicho artículo debía extenderse a los artículos 28, 48, 49, 50, 51, 52, 58, 61, párrafo segundo y quinto transitorio de la misma ley, en virtud, precisamente, de que la validez de éstos depende de la de aquél.

El invalidado artículo 47 se refería a la integración de un padrón de proveedores y todos los demás artículos regulaban diversos aspectos de ese padrón: la obligación de los destinatarios de la norma a inscribirse en él, los requisitos para la inscripción, la suspensión, la resolución sobre la inscripción, el refrendo de la inscripción, la suspensión, el registro, etcétera.

El razonamiento que fue utilizado en esa resolución es el siguiente: "Dado que el artículo 47 fue declarado inconstitucional por violar el principio de división de poderes en perjuicio del Poder Judicial del Estado de Aguascalientes, el resto de los artículos referidos quedan afectados de esa invalidez, dado que regulan de diversas maneras la forma de operar del mencionado padrón de proveedores." (página 85 de la resolución).(7)

3. Criterio sistemático en sentido estricto o de la "remisión expresa". De acuerdo con este criterio, es el texto de la propia norma invalidada el que remite a otras normas, ya sea del mismo ordenamiento (código o ley) o de otro distinto, pertenecientes al mismo orden jurídico parcial.(8) Cuando una norma remite expresamente a otra, el órgano encargado de aplicarla debe obtener su significado o contenido a partir de la integración de los diversos enunciados normativos que resulten implicados en una relación sistemática. De este modo, la invalidez de la norma debe expandirse de manera sistemática por vía de la integración, la norma desde diversos enunciados normativos.

4. Criterio temporal, en el que una norma declarada inválida en su actual vigencia afecta la validez de otra norma creada con anterioridad, pero con efectos hacia el futuro.

5. Criterio de generalidad, en el que una norma general declarada inválida afecta la validez de la norma (o las normas) especiales que de ella se deriven.

Ahora bien, en el caso concreto, estimamos que debería aplicarse el criterio denominado "material u horizontal" para extender la invalidez decretada sobre el artículo tercero transitorio impugnado, al artículo cuarto transitorio -no impugnado por el promovente-, ambos de la Ley de Ingresos del Municipio de El Llano, Aguascalientes, para el ejercicio fiscal del año 2006.

Lo anterior en atención a que el artículo cuarto transitorio es materialmente complementario del artículo tercero transitorio invalidado, ya que fija los sujetos del tributo establecido en el artículo impugnado en orden a su calidad de consumidores de energía eléctrica.

Por tanto, la invalidez del artículo tercero transitorio de la Ley de Ingresos del Municipio de El Llano, Aguascalientes, para el ejercicio fiscal del año 2006, debe extenderse al artículo cuarto transitorio. Esta extensión debe realizarse entonces bajo el estándar señalado, concretamente aplicando el criterio material u horizontal; sin embargo, en las consideraciones de la sentencia no se fundamenta de manera correcta la extensión de la invalidez, ya que en las mismas se señala únicamente de manera dogmática que ello se hace en atención a lo establecido por los artículos 41, fracción IV y 73 de la ley reglamentaria de la materia.

B) Momento en que producirá efectos la declaración de invalidez.

No coincidimos con el criterio ni las consideraciones relativas al momento en el que produce sus efectos la sentencia de invalidez dictada.

Sobre este tema, y después del intercambio de múltiples puntos de vista, se resolvió que la declaratoria de invalidez surtiría efectos al día siguiente de la publicación de la sentencia en el Diario Oficial de la Federación.(9)

Las razones que sustentan este criterio fueron sustancialmente que: a) el principal efecto de una declaratoria de inconstitucionalidad es la no aplicación futura de la norma, es decir, su expulsión del orden jurídico; b) que al tratarse la acción de inconstitucionalidad de un medio de control abstracto, desde el momento en que la Suprema Corte haga un pronunciamiento de inconstitucionalidad, la norma afectada debe quedar expulsada del orden jurídico; c) los efectos de una declaratoria de invalidez deben surtirse lo antes posible para que se dé celeridad al cumplimiento de la sentencia; y, d) en una acción de inconstitucionalidad, la función de la Suprema Corte sólo consiste en calificar la regularidad constitucional de la norma general impugnada y, por tanto, no le corresponde la definición o la determinación de los efectos, pues simplemente se trata de enfrentar la norma general con la Constitución Federal y, por tanto, resolver sobre su expulsión directa.

Diferimos del criterio y de las razones que los sostienen por lo siguiente:

En primer término, los artículos 73 y 45 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal establecen claramente que la Suprema Corte de Justicia de la Nación se encuentra facultada para determinar la fecha en la que producirán sus efectos las sentencias que dicte en la controversia constitucional o en la acción de inconstitucionalidad.(10)

Esta importante facultad debe entenderse abierta a que el Tribunal Constitucional, atendiendo a las circunstancias especiales de cada caso, es decir, al impacto que tanto en el sistema normativo como en la realidad pueda llegar a tener la declaratoria de invalidez que pronuncie, pueda determinar en qué momento deben producirse los efectos de las sentencias que dicte en este tipo de medios de control constitucional.(11)

Cabe señalar que ha sido una constante de la Suprema Corte que en los casos en los que se ha pronunciado por la invalidez de los preceptos impugnados en acción de inconstitucionalidad, ha determinado que la declaratoria de invalidez surte sus efectos "a partir del día siguiente o el mismo día de la publicación de la ejecutoria en el Diario Oficial de la Federación".(12) Sin embargo, que este tribunal no haya utilizado la facultad mencionada no significa que la misma haya dejado de existir, sino solamente que la extensión y los límites de la misma son inciertos.

Ahora bien, la facultad que estamos analizando confronta los problemas que puede generar el "vacío jurídico" que resulta de una sentencia en un procedimiento abstracto o semi-abstracto de control de constitucionalidad cuya consecuencia, de resultar la invalidez de la norma impugnada, es la expulsión de la norma del sistema jurídico, creando así un "vacío" normativo que le es imposible colmar al legislador de manera inmediata. Contrariamente a lo que considera la mayoría, es justamente en este tipo de control, el abstracto, en donde tiene sentido la posibilidad de modulación de efectos en el tiempo de la sentencia, ya que es en las sentencias de control abstracto que normalmente tienen efectos generales o derogatorios, o sea que tienen aparejado el fenómeno de invalidez o expulsión del ordenamiento, donde se presenta con más intensidad el problema del "vacío" normativo y, por tanto, al que se encaminan las diversas propuestas de solución adoptadas por los Tribunales o Cortes Constitucionales en el derecho comparado.

El argumento acerca de la celeridad en el cumplimiento de la sentencia, no es un argumento que pueda utilizarse de manera aislada. La celeridad es un elemento importante del cumplimiento cuando se requieren ciertos actos positivos de alguna autoridad u órgano del Estado para la restitución de una situación o una violación a un derecho fundamental. En el caso de sentencias con consecuencias de invalidez, la sentencia misma establece el momento de la terminación de vigencia de la norma, el resultado es puramente normativo y, por tanto, inmediato. Así, el problema se presenta justamente porque el efecto inmediato de la invalidez puede llegar a generar un problema social o jurídico mayor del que se pretende solucionar con su declaración; la celeridad tiene sentido, entonces, como medio para un fin, no es un fin en sí mismo.

La normatividad y la práctica de los distintos Tribunales Constitucionales en el mundo han enfrentado el problema de manera diversa. Algunos de ellos han adoptado soluciones menos ortodoxas que otros. Dentro de los países que contemplan la posibilidad de manipulación de la entrada en vigor de las sentencias con efectos invalidatorios encontramos a Austria y a Grecia.(13) Pero, por otro lado, encontramos también que se han adoptado medios menos ortodoxos para tratar con los problemas generados por la invalidez de normas generales, vale la pena mencionar la disociación entre inconstitucionalidad y nulidad que maneja el Tribunal Constitucional alemán, llamado incompatibilidad o compatibilidad por la Ley del Tribunal Constitucional Federal.(14)

La solución del legislador es, entonces, claramente la posibilidad de establecer efectos al futuro de las decisiones del tribunal y sin desconocer las soluciones adoptadas por otros sistemas, consideramos que es la que debe adoptar este tribunal al ser la directamente aplicable en la ley reglamentaria.

Ahora bien, en la presente acción se impugnó el artículo tercero transitorio de la Ley de Ingresos del Municipio de El Llano, Aguascalientes, para el ejercicio fiscal del año 2006, en el que se establecía una contribución a la que se le otorgaba la naturaleza jurídica de "derecho", cuyo objeto o hecho imponible lo constituía la prestación del servicio de alumbrado público, sin embargo, regulaba la causación de un derecho equivalente al 10% de los consumos que generaran los usuarios domésticos, comerciales e industriales del servicio de energía eléctrica, propietarios o poseedores de predios en la jurisdicción del territorio municipal, señalando que serían cobrados en los recibos de consumo de la Comisión Federal de Electricidad.

En este tenor, estimamos que la Suprema Corte se encontraba ante un caso en el que debido al impacto fáctico que llegaría a tener la declaratoria de invalidez, resultaba total y absolutamente necesario así como justificado, extender hacia el futuro los efectos de la declaratoria.

Lo anterior debido a que tal como se dijo en la sentencia, de conformidad con el artículo 115, fracciones III, inciso b) y IV, inciso c), constitucional, los Municipios tienen a su cargo, entre otros servicios, el de alumbrado público y, por ende, tienen derecho a recibir los ingresos derivados de los servicios públicos que presten, lo que significa que los órganos legislativos estatales, deben establecer en las leyes ordinarias, los derechos específicos que deberán recibir los Municipios para la cobertura y prestación de los servicios públicos a su cargo.

Por tanto, atendiendo a las circunstancias especiales del caso, lo conveniente era que los efectos de la declaratoria de invalidez, no surtieran sus efectos como se dispuso en la sentencia -al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación-, sino que debieron de haberse prorrogado, a fin de que el Municipio no se quedara sin percibir los ingresos que le corresponden por concepto de la prestación del servicio público de alumbrado, y en este entendido, el órgano legislativo local tuviera la oportunidad de cubrir el vacío legislativo que quedaría en cuanto a este tema.

Así, atendido a lo que hemos señalado, estimamos que en este caso lo conducente era que la sentencia invalidatoria surtiera sus efectos a los treinta días siguientes a la fecha de su notificación.

Ello en virtud a que de conformidad con el artículo 6o. de la ley reglamentaria de la materia, el cual indica que "Las notificaciones surtirán sus efectos a partir del día siguiente al en que hubieren quedado legalmente hechas ...", así como con el artículo 321 del Código Federal de Procedimientos Civiles -ordenamiento supletorio de la ley de la materia-, el que dispone que "Toda notificación surtirá sus efectos el día siguiente al en que se practique.", la fecha de la notificación de la resolución, es la fecha cierta en la que se tiene conocimiento de la sentencia. Y los treinta días, como ya lo dijimos, nos parece un plazo razonable para el efecto de que el Congreso Local tuviera la oportunidad de establecer algún tipo de medida u otra forma de ingreso municipal que compense la pérdida que tendría el Municipio, sin ninguna vinculación específica de actuación a cargo del órgano legislativo local.

Consideramos que ésta hubiera sido una forma en la que la Suprema Corte ejerciera, de manera razonada, su importante facultad de determinar el momento en el que las sentencias que dicte en una acción de inconstitucionalidad, como se encuentra establecido en los artículos 45 y 73 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

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1. "Artículo tercero. En tanto se reforma la Ley de Hacienda del Municipio y consecuentemente la presente Ley de Ingresos, se reconsiderarán derechos por servicios de alumbrado público, los ingresos que obtenga el Municipio por el cobro a los usuarios domésticos, comerciales e industriales del servicio doméstico, descritos en el artículo siguiente, propietarios o poseedores de créditos (sic) en la jurisdicción del territorio municipal, en la cantidad equivalente al 10% de los consumos que éstos generen y serán cobrados en los recibos de consumos de la Comisión Federal de Electricidad."

2. Al respecto, la sentencia se apoyó en las tesis de jurisprudencia números P./J. 6/88 del Tribunal Pleno y 2a./J. 25/2004 de la Segunda Sala, de rubros: "ALUMBRADO PÚBLICO, DERECHOS POR SERVICIO DE. LAS LEYES O CÓDIGOS LOCALES QUE ESTABLECEN COMO REFERENCIA PARA SU COBRO LA CANTIDAD QUE SE PAGA POR EL CONSUMO DE ENERGÍA ELÉCTRICA SON INCONSTITUCIONALES PORQUE INVADEN LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LA FEDERACIÓN." y "ALUMBRADO PÚBLICO. LAS DIVERSAS LEYES DE INGRESOS DE LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE GUANAJUATO PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2003, QUE PREVÉN LA TASA APLICABLE A ESA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL, INVADEN LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LA FEDERACIÓN.", respectivamente.

3. En el mismo sentido, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya se había pronunciado al resolver las diversas acciones de inconstitucionalidad 21/2005, 22/2005 y 23/2005, resueltas en sesión pública de 27 de octubre de 2005.

4. "Artículo cuarto. Son causantes del derecho por concepto de alumbrado público en calles, en plazas, jardines y demás lugares de uso común los consumidores de energía eléctrica clasificados en las tarifas 1, 2, 3, OM, HM, HS, HSL, HTL, 1-15, 1-30, HS-R, HS-RF, HS-RM, HT-R, HT-RF, HT-RM, HM-R, HM-RFH, HM-RM, publicadas en el Diario Oficial de fecha 31 de diciembre de 1986, 10 de noviembre de 1991, 3 de abril de 1992, 13 de mayo de 1993, 4 de octubre de 1993 y 30 de septiembre de 1994. ..."

5. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener: ... IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada."

"Artículo 73. Las sentencias se regirán por lo dispuesto en los artículos 41, 43, 44 y 45 de esta ley."

6. Esto se planteó en la sesión por el señor M.J.R.C.D., y los criterios se elaboraron en el voto particular (concurrente) emitido en ese asunto.

7. Podríamos problematizar en el sentido de si este criterio se puede aplicar no sólo a las normas jurídicas pertenecientes al mismo cuerpo normativo (código, ley) al que pertenece la norma invalidada, sino a otros cuerpos normativos diferentes también. Ello, porque la regulación específica del precepto invalidado puede encontrarse en otros ordenamientos, pero siempre contando con que se trate de normas pertenecientes a un mismo orden jurídico.

8. No sería posible aplicar este criterio de extensión respecto de normas pertenecientes a distintos órdenes jurídicos, por ejemplo, una norma federal y una de orden local, porque la relación entre las mismas es de división competencial, por lo que no es posible que exista ninguna relación de validez o dependencia entre las mismas. Para el último criterio sobre los distintos órdenes jurídicos parciales que se contienen en la Constitución mexicana, véase la tesis P./J. 136/2005 derivada de la controversia constitucional 14/2001 del Municipio de Pachuca de S., Estado de H..

9. La discusión sobre este tema, básicamente se dio cuando se resolvieron en la sesión de 30 de mayo de 2006 del Tribunal Pleno, las diversas acciones de inconstitucionalidad 10/2006, 11/2006 y 12/2006, también relativas a la impugnación de Leyes de Ingresos Municipales pero de diversos Municipios del Estado de Michoacán (asuntos que también versaban sobre los derechos por alumbrado público).

10. "Artículo 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación. ..."

"Artículo 73. Las sentencias se regirán por lo dispuesto en los artículos 41, 43, 44 y 45 de esta ley."

11. Esto lo podemos advertir claramente de la exposición de motivos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que se dijo: "De este modo, en lo que hace a la sentencias, resultan aplicables los requisitos de la sentencias, la obligatoriedad para todos los tribunales del país de las consideraciones que las sustenten; los modos de publicación de las sentencias y la posibilidad de que la Suprema Corte de Justicia determine la fecha de inicio de los efectos de las sentencias dictadas en las acciones de inconstitucionalidad.", es decir, que es de suma importancia que en cada caso la Suprema Corte encuentre una solución que equilibre el cumplimiento de la sentencia, y la seguridad y continuidad en la aplicación del derecho.

12. De una revisión de las acciones de inconstitucionalidad falladas por el Tribunal Pleno en el que ha determinado la invalidez de los preceptos legales impugnados, en el 100% de los casos se ha precisado que la declaratoria de invalidez surtirá sus efectos a partir de la publicación de la sentencia en el Diario Oficial de la Federación o al día siguiente de ello, en ninguno de los casos la invalidez se ha diferido. Los únicos casos que vale la pena mencionar, son aquellos en los que se ha declarado la invalidez de normas generales "electorales", cuando éstas hubiesen sido expedidas para aplicarse en el próximo proceso electoral, y por razón de tiempo no se puede emitir una nueva norma; en estos casos, aun cuando la Suprema Corte ha sostenido la invalidez del artículo impugnado, ha sostenido que en el proceso electoral a llevarse a cabo de manera inmediata deberá aplicarse la norma general anterior a la reformada, es decir, la Suprema Corte da nuevamente efectos a normas que ya habían perdido su vigencia al haber sido reformadas.

13. Ver artículos 149.5 y 150.5 de la Constitución austriaca que establece hasta un año para la entrada en vigor de la sentencia en anulación de leyes y ordenanzas administrativas; así también, el artículo 100.4 de la Constitución griega.

14. Este efecto no se encuentra de manera directa en la Constitución alemana, sino en la ley que desarrolla las competencias del tribunal; fue resultado de la práctica del tribunal y fue incorporado legislativamente en la reforma de 21 de diciembre de 1970, véase, H.L.B., Decisiones Interpretativas en el Control de Constitucionalidad de la Ley, T. lo B., Valencia, 2004, pp. 91-122.