Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto particular de los Ministros J.R.C.D., G.D.G.P., O.S.C. de G.V. y J.N.S.M..

1. La controversia constitucional que el Pleno ha resuelto el día de hoy, nos obliga a aplicar los criterios que sentamos en la controversia 14/2004 en torno al régimen constitucional de regulación del impuesto predial. Aunque los Ministros que han conformado la mayoría y los que suscribimos este voto compartimos en sus términos fundamentales los criterios teóricos explicitados por la Corte en aquella ocasión -y recientemente reiterados al resolver la controversia 14/2005, interpuesta por el Municipio de Centro, Estado de Tabasco- diferimos, sin embargo, respecto de su exacto sentido y alcance, y también respecto de la aplicación de los mismos a parte de los hechos denunciados por el Municipio actor. En nuestra opinión, dado que en los incisos d) y f) de la fracción III del artículo 25 de la Ley de Ingresos del Municipio de Guadalajara correspondiente al año dos mil cinco, la Legislatura Estatal modificó la iniciativa municipal respectiva, en una situación en la que aprobó tasas distintas para diferentes Municipios del Estado, la misma debía proveer para ello una justificación objetiva y razonable, y no estamos seguros que pueda afirmarse que tal requisito ha quedado cumplido.

En cualquier caso, consideramos por encima de todo interesante dejar constancia mediante esta opinión separada de un debate -qué es lo que deba entenderse por "justificación objetiva y razonable" en una de las instancias de control jurisdiccional en cuyo contexto cobra relevancia- que se encuadra dentro de las responsabilidades centrales de esta Corte en su calidad de Tribunal Constitucional.

2. La mayoría acoge, efectivamente, la doctrina sentada en la controversia constitucional 14/2004, en la que tanto el actor como la autoridad legislativa demandada eran los mismos que en el presente caso: el Municipio de Guadalajara y el Congreso de Jalisco. En esa ocasión destacamos que los párrafos tercero y cuarto de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución dividen atribuciones entre los Municipios y los Estados a la hora de aprobar la regulación del impuesto predial: los primeros deben proponer las tablas de valores unitarios del suelo y las cuotas o tarifas que deberán aplicarse sobre las anteriores para determinar la cantidad que el contribuyente debe pagar por ese concepto; las Legislaturas Estatales, por su parte, toman la decisión final sobre estos aspectos cuando aprueban las Leyes de Ingresos de los Municipios.

Sin embargo, subrayamos, el preciso alcance de cada una de estas competencias debe delimitarse a partir del resultado que arroja la interpretación sistemática de la fracción IV del artículo 115 constitucional, que establece una serie de garantías en favor de los Municipios que esta Corte ha venido resumiendo mediante la enunciación de una serie de principios: libre administración de la hacienda municipal,(1) integridad de los recursos económicos municipales,(2) ejercicio directo de los recursos de la hacienda municipal,(3) y reserva de fuentes de ingreso a los Municipios, principio este último que resulta de central relevancia en el contexto del presente caso.(4)

En el contexto normativo presidido por los principios anteriores, la atribución genérica de competencia para aprobar las Leyes de Ingresos a las Legislaturas Estatales no es el único elemento a tener en cuenta al efecto de determinar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las mismas. Las garantías constitucionales aludidas quedarían vacías de contenido si las Legislaturas Estatales pudieran determinar con libertad irrestricta los elementos de cálculo del impuesto predial y la iniciativa municipal al respecto, se considerara simplemente un primer paso necesario para activar el funcionamiento de una maquinaria legislativa capaz de funcionar en lo sucesivo totalmente desconectada del contenido de la misma. La facultad de propuesta de los Ayuntamientos tiene un rango constitucional equivalente a la facultad decisoria de las legislaturas, instaurándose así un proceso de verdadera colaboración legislativa que exige una interacción sustantiva y no meramente formal, entre los Ayuntamientos proponentes y las legislaturas que toman la decisión final.

Por ello concluimos, hay que entender que las Legislaturas Estatales sólo pueden alejarse de las propuestas municipales si proveen para ello una justificación objetiva y razonable. Si las mismas, en otras palabras, modifican en las Leyes de Ingresos las propuestas municipales sobre el cálculo del impuesto predial, las discusiones y constancias parlamentarias deben demostrar que las mismas no lo hacen sobre una base arbitraria, por la voluntad de sustraer injustificadamente recursos a los Ayuntamientos, o impulsadas por motivos que se sitúen de algún otro modo fuera de los parámetros constitucionales.

3. La aplicación de los anteriores criterios al presente caso, nos ha llevado a adentrarnos en una discusión destinada a precisar lo que debe entenderse por esa "justificación objetiva y razonable" que las legislaturas deben proveer si se apartan de la iniciativa municipal en materia de impuesto predial. Sin embargo, las conclusiones reflejadas en la resolución apoyada por la mayoría adolecen, a nuestro juicio, de inconvenientes que a continuación nos permitimos respetuosamente destacar.

a) En primer lugar, no compartimos el modo en que la mayoría diluye la densidad jurídica del requisito de la "justificación objetiva y razonable" en las páginas 97 y siguientes. La sentencia destaca que la motivación y fundamentación de los actos legislativos se sitúa en un plano de exigencia distinto al de la fundamentación y motivación exigible de los actos jurisdiccionales o a parte de los de la administración pública y cita, en su apoyo, la tesis de rubro: "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE LA AUTORIDAD LEGISLATIVA."(5). Sin embargo, no podemos sino señalar que dicha tesis contiene la regla general sobre la cual, precisamente, esta Corte desarrolló, al resolver la controversia 14/2004, la excepción que representa el proceso legislativo de aprobación del impuesto predial.

En numerosas ocasiones -la mayoría de ocasiones, por eso podemos hablar de regla general- el Poder Legislativo, Estatal o Federal, no tiene que proveer especiales razones para desplegar su competencia de emitir leyes en las materias que caen dentro de su ámbito competencial. En otras, sin embargo, las previsiones constitucionales sí les obligan a proporcionar una motivación reforzada de los actos legislativos. Las resoluciones de esta Suprema Corte van identificando progresivamente este tipo de hipótesis al hilo de la resolución de casos concretos. El régimen constitucional de regulación del impuesto predial, como destacamos al resolver la controversia 14/2004, es una de ellas. Resulta evidente que para dar contenido al estándar que debe aplicarse, por imperativo constitucional, a estos casos excepcionales, no puede sacarse a colación el estándar general que se aplica cuando no estamos ante uno de ellos. Los requisitos especiales que en el Pleno hemos dado frecuentemente en llamar "iniciativa legislativa plus" de los Ayuntamientos y "motivación reforzada" por parte de las Legislaturas Estatales no son gratuitos, sino que responden al imperativo de dotar de coherencia y de contenido jurídico real a la división de poderes y, con ello, a todas y cada una de las previsiones de nuestra Carta Magna. Por ello, consideramos que la argumentación de la mayoría en este punto es desacertada.(6)

b) En segundo lugar, consideramos también desacertado sostener que la motivación "deberá ser atemperada en atención a la dificultad técnica que implica proporcionar en cada caso y durante el periodo de sesiones respectivo, un estudio detallado de todos los argumentos planteados por ese nivel de gobierno, en los que uno a uno, el Poder Legislativo vaya demostrando la ineficacia de lo pedido en orden a los requisitos de congruencia, exhaustividad, precisión y claridad que exigen, por ejemplo, las decisiones jurisdiccionales." (foja 100). Más adelante se dice que:

"Acerca de esa dificultad técnica, se tienen en cuenta que en el país hay actualmente dos mil cuatrocientos treinta y cinco Municipios, que eventualmente están en condiciones de proponer anualmente a las legislaturas respectivas un número igual de solicitudes de modificación de las referidas tasas, y sería del todo impráctico obligar a que en la generalidad de los casos, se tuviera que fundar y motivar la decisión parlamentaria bajo los criterios que se exigen en materias jurisdiccional o administrativa" (foja 101, los subrayados son nuestros).

Las exigencias constitucionales, sin embargo, no pueden quedar tan fácilmente diluidas en las exigencias de la practicidad. En nuestro país hay, ciertamente, más de dos mil Municipios, pero en el Estado de Jalisco hay solamente ciento veinticuatro, y la aprobación de las Leyes de Ingresos -por lo menos en tanto afectan a un aspecto esencial para el despliegue efectivo de la autonomía municipal- puede incluir una carga que no creemos que sea desorbitada para las legislaturas. La aprobación de las Leyes de Ingresos municipales es una de las responsabilidades centrales de las Legislaturas Estatales, y el hecho de los trabajos asociados a su discusión y aprobación puedan resultar en ocasiones tediosos o lentos, no justifica que los mismos puedan dejarse de lado, sin considerar que, en todo caso, estamos hablando no de justificaciones a nivel de discusión plenaria, sino en el contexto de los documentos que reflejan las discusiones en etapa de comisión.

A ello hay que añadir que, un poco más adelante y en aras de abundar en la misma línea argumentativa, se califica a la Legislatura Estatal de "órgano soberano" (foja 101), lo cual nos parece inadecuado en el marco de un Estado constitucional, y más si cabe cuando tal Estado es de naturaleza federal. Como desarrolló en términos que resultan ya clásicos M.K., en el Estado constitucional no hay soberano, y éste es su rasgo distintivo:

"En el Estado constitucional hay, ciertamente, ‘soberanía jurídica’, esto es, el Estado como la totalidad de los órganos y del derecho es soberano frente a la sociedad ... Pero no hay dentro del Estado constitucional un soberano, es decir, no hay nadie que tenga soberanía, esto es, no hay un poder, siquiera latente, que tenga las características de ser indiviso, incondicionado, ilimitado, ser última ratio, en casos particulares, que pueda violar y crear el derecho. Más aún: la existencia de un soberano en este sentido, por un lado, y del Estado constitucional por el otro, son dos situaciones opuestas, mutuamente excluyentes.

"... en el Estado constitucional sólo hay competencias, limitadas por el derecho constitucional preexistente. El poder estatal está distribuido entre los órganos, y todo órgano sólo tiene aquel poder jurídico que le ha sido asignado por el orden constitucional."(7)

No soslayamos que los Ministros que integran la mayoría traen a colación el argumento de la "soberanía legislativa" a los efectos de subrayar, de nuevo, la existencia de diferencias entre la motivación exigible al Legislativo y aquella exigible de los órganos jurisdiccionales o administrativos cuando emiten un acto lesivo de los intereses individuales, diferencias cuya existencia general estamos muy lejos de negar. Pero nos parece, insistimos, que la diferencia es exagerada por los Ministros de la mayoría en el caso específico de la aprobación del impuesto predial, y que el paradigma teórico utilizado al efecto no es el correcto, cuando se trata de delimitar el ámbito competencial que la Constitución atribuye a diferentes órganos o poderes del Estado, la idea de soberanía no tiene cabida.

Por razones relacionadas con las anteriores, tampoco consideramos definitivo, a la hora de resolver un conflicto como el que nos ha ocupado el día de hoy, recordar "que la facultad constitucional para legislar sobre el impuesto predial municipal corresponde a la representación popular" (foja 104) o apelar al "necesario respeto del margen de configuración que la Constitución concede al legislador democrático" (foja 105). Las decisiones de la representación popular sin duda gozan por su origen un grado de diferencia jurisdiccional, pero precisamente de lo que se trata es de determinar el margen de potestad legislativa que la Constitución otorga a dos poderes u órganos igualmente democráticos, elegidos ambos por sufragio universal: la Legislatura Estatal por un lado, y el Ayuntamiento por otro.

c) En tercer lugar, no compartimos que el estándar de la justificación objetiva y razonable en el caso de la regulación del impuesto predial, y por lo que concierne específicamente a la fracción IV del artículo 115, exija el cumplimiento de requisitos sustantivos y no meramente procedimentales. En la foja 106, la resolución establece que para dar contenido al estándar de la justificación objetiva y razonable resultan relevantes dos dimensiones o aspectos: el aspecto cuantitativo y el aspecto cualitativo. El primero, se afirma "se refiere a la medida en que el legislador, a través de su decisión, afecta los intereses protegidos en juego", "para que la motivación del legislador sea razonable y objetiva", se continúa, "no debe suponer o implicar un desfasamiento excesivo entre la propuesta municipal y la medida legislativa correspondiente, que pretende sustentar una modificación desorbitante en relación con lo generalmente concedido al Municipio en la materia sujeta a regulación, salvo la existencia de situaciones extraordinarias que lo justifiquen".

Nosotros, sin embargo, no alcanzamos a ver de qué disposición constitucional deriva esta necesidad de no alejarse "de modo desorbitante" de lo "generalmente concedido", ni a través de qué método pueda la Corte determinar este último referente, o por qué se introduce en un estándar que en principio se presenta como meramente procedimental (así fue desarrollado en la controversia 14/2004) una exigencia referida al contenido de la regulación -estándar cuya entidad, por lo demás, queda desdibujada una vez se introduce la salvedad de que no existan "situaciones extraordinarias que lo justifiquen"-.(8)

5. Finalmente, sobre el último paso de la argumentación, aquel en que se afirma que la justificación externada por el Poder Legislativo del Estado de Jalisco Local fue razonable, objetiva y pública (foja 108), no podemos sino señalar que la sentencia, más que reflejar los términos literales del dictamen de la comisión legislativa correspondiente, desarrolla de oficio su sentido y alcance, al referir que "de acuerdo a los trabajos municipales de revisión de tablas de valores, sólo fue presentada la actualización para los efectos de construcción, ya que en los demás supuestos no han sufrido incrementos notorios debido a la dinámica inmobiliaria municipal, y se infiere que de autorizarse el incremento a las referidas tarifas en la forma propuesta por el Municipio actor, sería desproporcional a los valores unitarios de los inmuebles de que se trata, en atención a que en éstos no ha existido incremento notorio que lo justifique".(9) Sin embargo, y más allá de que el juicio sustantivo sobre el dictamen, en este caso concreto, depende sin duda de la intensidad con la que apliquemos el estándar de control constitucional, en el núcleo de este último se halla una exigencia de carácter procesal o adjetivo, que exige que la Legislatura Estatal tenga la carga de proveer y explicitar por sí misma las razones de sus decisiones, sin que la Corte pueda relevarla de esta tarea, como hace, estimamos, la sentencia aprobada con los votos de la mayoría.

En cualquier caso, lo que nos parece no adecuadamente justificado por las constancias anteriores, es el segundo de los requisitos constitucionales que las Legislaturas Estatales deben respetar en esta materia, en un caso en que no sólo hay un alejamiento de la iniciativa municipal, sino que además se establecen tasas distintas a las fijadas para otros Municipios. En el precedente del año pasado destacamos que la Constitución no prohíbe a las Legislaturas Estatales establecer tasas distintas para el cálculo del impuesto predial en los diferentes Municipios de un mismo Estado, ni confiere a aquéllos garantías equiparables a las de equidad y proporcionalidad tributarias de que son titulares los ciudadanos.

Sin embargo, señalamos, los Municipios no están constitucionalmente indefensos ante las decisiones de las Legislaturas Estatales. Dado el peso del predial como ingreso municipal y las disposiciones constitucionales aplicables, es exigible que si la legislatura establece tasas diferenciadas en las Leyes de Ingresos de los distintos Municipios y se aparta de la propuesta municipal al respecto, tenga entonces la carga de demostrar fehacientemente que lo hace sobre una base objetiva y razonable.

La resolución de la mayoría acoge este criterio pero no realiza el análisis que el mismo exige. Se reproduce una parte del precedente 14/2004, que destaca que en aquella ocasión no era necesario realizar examen alguno porque la legislatura había acogido en sus términos la propuesta municipal relativa a las tasas de cálculo, pero en el presente caso no ha sucedido así, lo que obligaba a esta Corte a determinar si el estándar justificatorio aplicable puede considerarse cumplido.

No se trata -es importante subrayarlo- de exigir a la Legislatura Estatal que en el dictamen correspondiente al análisis de cada una de las Leyes de Ingresos municipales justifique por qué (cuando no se acoge la iniciativa municipal) la tasa debe ser distinta a la dispuesta en todos y cada uno de los demás Municipios del Estado. Se trata, por el contrario, que las razones provistas por la legislatura sean de una entidad suficiente para mostrar la conveniencia o necesidad de que las tasas de cálculo sean distintas y de la entidad de las diferencias.(10)

En nuestra opinión, las razones contenidas en el dictamen correspondiente a la iniciativa de Ley de Ingresos del Municipio de Guadalajara no satisfacen el estándar enunciado. El dictamen de la comisión habla exclusivamente de la "necesidad de guardar la proporcionalidad con el resto de los Municipios conurbados", sin explicar en absoluto en relación con qué elementos propios y distintivos de los Municipios conurbados se está hablando de proporción o desproporción, de modo que no consideramos que quede cumplido el requisito constitucional de razonar justificadamente los motivos que se tuvieron para aprobar tasas de predial distintas a las propuestas y diferentes a las aprobadas para otros Municipios -y en especial, diferentes a los pertenecientes a la conurbación de Guadalajara-.

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1. Este principio asegura a los Municipios la posibilidad de manejar, aplicar y priorizar libremente los recursos de que disponen para satisfacer sus necesidades públicas, sin que tengan que sufrir la injerencia de intereses ajenos en ese respecto. El principio de libre administración de la hacienda municipal se proyecta sobre parte de los recursos que integran la hacienda municipal, no sobre la totalidad de los mismos. V., por ejemplo, la tesis plenaria 5/2000, de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL."

2. Este principio fue especialmente subrayado por esta Corte en la controversia constitucional 5/2004 y plasmado en la tesis jurisprudencial plenaria número 46/2004, de rubro: "RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES.". El mismo asegura a los Municipios la percepción efectiva y puntual de los recursos a que constitucionalmente tienen derecho -con independencia de que sólo algunos de ellos caigan bajo el régimen de libre administración por parte de los Ayuntamientos- y que obliga a los Estados a pagar los intereses correspondientes cuando retarden la entrega de recursos federales a los Municipios.

3. Este principio fue destacado en la controversia constitucional 12/2004 y garantiza que los recursos de la hacienda municipal sean administrados y ejecutados directamente por los Ayuntamientos o por quien ellos designen. Queda reflejado en la tesis jurisprudencial de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 12 DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2004, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 31 DE DICIEMBRE DE 2003, CONTRAVIENE EL PRINCIPIO DE EJERCICIO DIRECTO DE LOS RECURSOS QUE INTEGRAN LA HACIENDA PÚBLICA MUNICIPAL CONTENIDO EN LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL."

4. La existencia de fuentes de ingreso constitucionalmente reservadas a los Municipios, con las cuales éstos puedan atender al cumplimiento de sus necesidades y responsabilidades públicas, se deriva de lo dispuesto en el primer párrafo de la fracción IV del artículo 115, a lo largo de sus distintos apartados, y en el segundo párrafo. El citado primer párrafo establece, en síntesis, que la hacienda municipal se integrará con los rendimientos de los bienes que pertenezcan a los Municipios y con las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan en su favor, entre las cuales deben contarse necesariamente: a) las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria; b) las participaciones en recursos federales; y, c) los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. El segundo párrafo de la fracción IV, por su parte, prohíbe a la Federación y a las Legislaturas Estatales el establecimiento de exenciones o subsidios respecto de las fuentes de ingreso nombradas en los apartados a) y c), salvo ciertas excepciones -en general, los bienes de dominio público- y prohíbe a la Federación limitar la facultad de los Estados para establecer los impuestos en relación con los mismos. En los siguientes dos párrafos se establece la mecánica por la cual los Municipios tienen la facultad de proponer a la Legislaturas Locales los elementos que servirán para el cálculo del impuesto predial, que deberán ser aprobados por aquéllas al aprobar sus Leyes de Ingresos. También se establece que las legislaturas deben fiscalizar las cuentas públicas de los Ayuntamientos y que estos últimos aprueban sus presupuestos de egresos. Finalmente, el último párrafo dispone que los ingresos integrantes de la hacienda municipal serán ejercidos de forma directa por los Ayuntamientos o por quien ellos aprueben conforme a la ley.

5. Tesis aislada emitida por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la Primera Parte del Volumen 38, página 27, del Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época.

6. La sensación de que la mayoría no otorga el peso suficiente al hecho de que es la garantía de la autonomía municipal la que está en juego, es confirmada por el hecho de que se cite en las fojas 82 y 83 la tesis de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ORDEN JURÍDICO ESTATAL COMPRENDE LAS RELACIONES ENTRE LOS PODERES LOCALES Y SUS MUNICIPIOS." (derivada de la controversia constitucional 31/97, promovida por el Ayuntamiento de Temixco, M., que puede considerarse fuertemente modulada por las que llevan por rubro: "MUNICIPIOS. EL ARTÍCULO 115, FRACCIONES I Y II, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL RECONOCE LA EXISTENCIA DE UN ORDEN JURÍDICO PROPIO." y "ESTADO MEXICANO. ÓRDENES JURÍDICOS QUE LO INTEGRAN." (ambas derivadas de la controversia constitucional 14/2001, promovida por el Municipio de Pachuca de S., H., votada el siete de julio de dos mil cinco por unanimidad de diez votos.

7. M.K., Introducción a la Teoría del Estado, pp. 150-151, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1980 (trad. de E.B.. Los subrayados están en el original.

8. El único requisito de contenido que la Constitución impone para la regulación del impuesto predial es que el mismo tenga como base fundamental el valor de los inmuebles, como destacamos también en la controversia 14/2004, y reflejamos en particular en la tesis de rubro: "PREDIAL MUNICIPAL. LA REGULACIÓN DE LA MECÁNICA PARA EL CÁLCULO DEL IMPUESTO RELATIVO DEBE TOMAR EN CUENTA EN LO FUNDAMENTAL, EL VALOR DE LOS INMUEBLES."

9. En realidad, el dictamen dice "... además, sin bien es cierto que se pretende que el Municipio se apegue a las tablas actualizadas de valores unitarios del suelo y construcción, y que sean éstas las que determinen el crecimiento de su recaudación, a partir de un aumento en el valor de las bases fiscales, también lo es que de acuerdo a los trabajos municipales de revisión de las tablas de valores, sólo fue presentada la actualización para efectos de construcción, ya que los demás supuestos no han sufrido incrementos notorios debido a la dinámica inmobiliaria municipal. Por ello, el fortalecimiento de la recaudación por el concepto de impuesto predial se realiza mediante la modificación a las tasas aplicables a valores fiscales actualizados." (véase la transcripción en la foja 93 de la sentencia).

10. En otras palabras, el dictamen en comisión u otras constancias legislativas deben mostrar simultáneamente que: 1) la legislatura adopta la decisión de no acoger la iniciativa municipal sobre la base de razones objetivas (esto es, que remiten expresamente a elementos externos o adicionales a la pura voluntad subjetiva de sus integrantes) y razonables (esto es, relacionadas con principios, premisas y juicios admisibles dentro del marco jurídico al que debe atenerse); 2) las diferencias entre las tasas para el cálculo del impuesto predial diferentes en los distintos Municipios del Estado pueden ligarse igualmente a elementos objetivos y razonables, en el sentido precisado.