Voto particular num. 56/2017 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 12-03-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)
| Juez | Ministro Luis María Aguilar Morales |
| Emisor | Pleno |
| Fecha de publicación | 12 Marzo 2021 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 84, Marzo de 2021, Tomo I, 902 |
Voto particular que formula el Ministro L.M.A.M., en relación con la controversia constitucional 56/2017.
En sesión celebrada el once de febrero de dos mil diecinueve, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver el expediente citado al rubro, determinó que las entidades federativas cuentan con potestad tributaria para establecer cualquier tipo de contribuciones que no estén expresamente reservadas para la Federación, de ahí que puedan emitir "impuestos ambientales".
En este sentido, en la sentencia materia de este voto particular, el Tribunal Pleno sostuvo que atendiendo al sistema complejo de competencias tributarias, por regla general, tanto la Federación como las entidades federativas concurren en sus facultades, en el respectivo ámbito de sus competencias, para establecer contribuciones, excepto en los casos expresamente reservados para la Federación –artículos 73, fracción VII y 124 de la Constitución Federal–, así como en los supuestos expresamente prohibidos para los Estados.
De esta manera, se concluyó que a partir de la interpretación de los artículos 73, fracción VII, 117, 118 y 124 de la Constitución General, tanto la Federación como las entidades federativas y los Municipios, tienen facultades, dentro de sus respectivas competencias, para establecer los gravámenes que sean necesarios para cubrir las erogaciones señaladas en su presupuesto, siempre que no se trate de las expresamente reservadas para la Federación o prohibidas para los Estados.
Así, la facultad federal para legislar en determinada materia no conlleva una potestad tributaria exclusiva de la Federación para establecer contribuciones sobre cualquier cuestión propia de la materia regulada.
En este orden de ideas, el Tribunal Pleno concluyó que el legislador de Zacatecas actuó en el marco de su potestad tributaria para establecer los cuatro "impuestos ecológicos" impugnados.
Sin embargo, no estoy de acuerdo con la posición mayoritaria de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, pues considero que el Estado de Zacatecas no tiene facultades para establecer –al menos en la redacción que lo hace la entidad– los impuestos ambientales que tienen como objeto: a) La remediación ambiental por la extracción de minerales; b) La emisión de gases a la atmósfera; c) La emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua; y d) El depósito o almacenamiento de residuos.
Al respecto, considero importante precisar que la competencia del Estado de Zacatecas para establecer impuestos, no se surte a partir de las facultades legislativas que señala el artículo 73, fracción XXIX-G, de la Constitución Federal(1) y la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, sino que dicha potestad tributaria se debe analizar, como lo hizo esta Suprema Corte, a partir del sistema de distribución de competencias en materia fiscal –que es distinto al sistema de competencias legislativas en sentido genérico–.
En este sentido, este Alto Tribunal ha construido, desde hace varios años, un sistema complejo de competencias en materia tributaria, en el que no existe una delimitación radical entre la competencia federal y la local.(2) En esta tesitura, se ha estimado que las reglas competenciales en materia impositiva surgen a partir de la interpretación sistemática de los artículos 73, fracciones VII y XXIX, 117, 118 y 124 de la Constitución Federal.
De este modo, para delimitar si las entidades federativas tienen potestad tributaria en una determinada materia, este modelo de distribución de competencias tiene como presupuesto, la existencia de un hecho imponible, sobre el cual, el legislador establece un gravamen.
De conformidad con el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, es obligación de los mexicanos, contribuir para los gastos públicos de todos los órdenes de gobierno, de manera proporcional y equitativa. Esta obligación, sin embargo, no permite a la autoridad imponer, arbitrariamente, contribuciones.
Por el contrario, el Tribunal Pleno ha sostenido que para determinar si una contribución cumple con el principio de proporcionalidad tributaria contenido en el artículo 31, fracción IV, referido, es necesario atender a la naturaleza del tributo a fin de conocer la forma como se manifiesta y modifica la capacidad contributiva.(3)
El sistema tributario cumple una función social prioritaria en un Estado democrático, pues es a partir de las contribuciones de la ciudadanía, como se forma la hacienda pública que servirá para satisfacer las necesidades de todas las personas que habitamos en este País.
Precisamente, para cumplir esta importante función recaudatoria, el sistema tributario debe acercarse, en todo lo posible, a la capacidad contributiva real de las personas, para lo cual es indispensable que el gravamen atienda a la base imponible entendida como la magnitud dineraria que resulta de la medición o valoración del hecho imponible.(4)
La capacidad contributiva se manifiesta habitualmente en dos formas: la directa, por la cual los impuestos son soportados por personas que perciben o son propietarias de una renta o patrimonio, y su capacidad se refleja en el momento en que se genera dicha renta; y la indirecta, en la cual los impuestos gravan la circulación de bienes y consumo, en los que la capacidad contributiva nace una vez que las personas obtienen una capacidad económica y hacen uso de ella para adquirir bienes y servicios.
La capacidad contributiva no se refleja únicamente en la existencia de una manifestación de riqueza, ya que es posible establecer una contribución que grave hechos que no generen riqueza o que resulten improductivos.
En efecto, es posible reconocer una manifestación de riqueza a partir de elementos patrimoniales, por ejemplo la posesión, la tenencia, el aprovechamiento de un bien, el disfrute de un servicio individualizado, el beneficio asociado a una obra pública, entre otros.
Sin embargo, la finalidad primordial de las contribuciones no radica en la remediación ambiental o en establecer un mecanismo indemnizatorio que sancione a quien contamine.
Siguiendo este orden, estimo que los cuatro "impuestos ambientales" que ha establecido el Estado de Zacatecas, no permiten identificar plenamente un hecho imponible ni una manifestación de riqueza, de manera que no coincido con la afirmación de que existe una competencia concurrente entre la Federación y los Estados para establecer impuestos ecológicos.
Más aún, como se puede advertir de la exposición de motivos y del procedimiento legislativo, el Congreso de Zacatecas no busca alcanzar un objetivo eminentemente recaudatorio, sino que pretende dar a estas contribuciones un fin extrafiscal consistente en la preservación y protección del medio ambiente.
Estos fines de protección ambiental son totalmente legítimos, incluso loables. Sin embargo, ésta vía tributaria no es la adecuada para tutelarlos. A mi juicio, a pesar de que el legislador local los denomine "impuestos ecológicos", lo que en realidad hace es prever una serie de sanciones y compensaciones a las personas que contaminen.
En esta tesitura, si la contribución se destinará a un fin de remediación ambiental, lo que el legislador de Zacatecas está realizando es imponer un gravamen a quien contamine. No obstante, el pago de impuestos se justifica cuando el contribuyente obtiene una renta que modifica su patrimonio, o bien, cuando realizan consumos o usan bienes, pero no por los resultados ilícitos de los que sean responsables, ya que de esto se ocupan las sanciones.
Si bien reconozco que la preservación del medio ambiente es una finalidad legítima, considero que estos "impuestos ambientales" en realidad entrañan una serie de sanciones administrativas que rompe con los principios del derecho tributario. Asimismo, me parece que estas sanciones no superarían los estándares del debido proceso ni del derecho administrativo sancionador, en tanto que se trataría, en su caso, de sanciones que no cumplen con los principios de taxatividad, proporcionalidad ni la garantía de audiencia de las personas a quienes se aplicarían.
De esta manera, los artículos 6 a 36 de la Ley de Hacienda Local forman parte de un sistema –para mí sancionatorio– que tiene como finalidad imponer un costo económico a quienes contaminen. En este sentido, considero que las normas cuestionadas no regulan impuestos sino sanciones; en consecuencia, si no se trata de un impuesto, desde mi punto de vista, todo el sistema resulta inconstitucional.
Por tanto, no comparto el criterio sustentado por el Pleno de este Alto Tribunal y, desde mi perspectiva, todos los artículos impugnados deben invalidarse, pues so pretexto de perseguir un fin extrafiscal para proteger el medio ambiente, establecen vía tributaria una sanción administrativa dirigida a quien contamine.
De esta manera, con base en las consideraciones antes referidas, me permito disentir del criterio mayoritario y formular el presente voto particular.
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1. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
"...
"XXIX-G. Para expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los gobiernos de las entidades federativas, de los Municipios y, en su caso, de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico."
2. Así se ha sostenido, por ejemplo, en la jurisprudencia plenaria de rubro: "IMPUESTOS. SISTEMA CONSTITUCIONAL REFERIDO A LA MATERIA FISCAL. COMPETENCIA ENTRE LA FEDERACIÓN Y LAS ENTIDADES FEDERATIVAS PARA DECRETARLOS.". Registro digital: 232505. [J]; Séptima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, Volúmenes 151-156, Primera Parte, página 149. Y la jurisprudencia de la Segunda Sala de rubro: "PRODUCCIÓN Y SERVICIOS. LA FACULTAD DEL CONGRESO DE LA UNIÓN PARA GRAVAR EN LA LEY DEL IMPUESTO ESPECIAL RELATIVO LA ENAJENACIÓN O, EN SU CASO, LA IMPORTACIÓN DE AGUAS GASIFICADAS O MINERALES, REFRESCOS, BEBIDAS HIDRATANTES O REHIDRATANTES, QUE UTILICEN EDULCORANTES DISTINTOS AL AZÚCAR DE CAÑA, TIENE SU FUNDAMENTO EN EL ARTÍCULO 73, FRACCIÓN VII, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.". Registro digital:176188. [J], Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., enero de 2006, página 1021, 2a./J. 154/2005.
3. "PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA. PARA DETERMINAR SI UNA CONTRIBUCIÓN CUMPLE CON ESE PRINCIPIO, ES NECESARIO ATENDER A SU NATURALEZA PARA ESTABLECER LAS FORMAS COMO SE MANIFIESTA LA CAPACIDAD CONTRIBUTIVA.". Registro digital: 167415. [J], Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2009, página 1129, P./J. 2/2009.
4. Jurisprudencias de rubros: "CAPACIDAD CONTRIBUTIVA. CONSISTE EN LA POTENCIALIDAD REAL DE CONTRIBUIR A LOS GASTOS PÚBLICOS.". Registro digital: 192849. [J]; Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, noviembre de 1999, página 22. P./J. 109/99. Y "PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA. DEBE EXISTIR CONGRUENCIA ENTRE EL TRIBUTO Y LA CAPACIDAD CONTRIBUTIVA DE LOS CAUSANTES.". Registro digital: 184291. [J]; Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., mayo de 2003, página 144, P./J. 10/2003.
Este voto se publicó el viernes 12 de marzo de 2021 a las 10:15 horas en el Semanario Judicial de la Federación.