Voto particular y concurrente num. 50/2016 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 06-08-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)
| Juez | Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo |
| Emisor | Pleno |
| Fecha de publicación | 06 Agosto 2021 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 4, Agosto de 2021, Tomo II, 3086 |
Voto concurrente y particular que formula el Ministro J.M.P.R. en la controversia constitucional 50/2016, promovida por el Poder Ejecutivo del Estado de Nuevo León.
El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el veintisiete de agosto de dos mil veinte, resolvió la controversia constitucional citada al rubro, donde se determinó por una parte sobreseer respecto del artículo 63, fracción VII, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, reformado mediante el Decreto Núm. 089, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el ocho de abril de dos mil dieciséis; y por la otra reconoció la validez de los artículos 63, fracción IX, párrafos primero y segundo, y 149 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, reformados y adicionado, respectivamente, mediante el Decreto Núm. 089, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el ocho de abril de dos mil dieciséis, así como la del artículo único del referido decreto.
Al respecto, debo precisar que si bien compartí parte de la sentencia respectiva, lo cierto es que me separo de diversas partes de la ejecutoria, en los términos siguientes:
I.V. concurrente. En lo que a este voto interesa, si bien comparto el sentido de la resolución, respecto del considerando IV, apartado B.1, relativo al estudio del artículo 63, fracción IX, primer párrafo, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León;(1) que determinó reconocer la validez del precepto impugnado, al señalar que la reforma impugnada no interfiere con una función propia del Ejecutivo Local, puesto que conforme al modelo previsto por la Constitución Federal la modificación del instrumento normativo que guía y ordena el gasto público de las entidades federativas es una atribución propia de los Congresos Locales; que es falso que no existan límites en lo absoluto, y que por tanto se esté en presencia de una potestad ilimitada. Toda vez que, en un Estado constitucional y de derecho el ejercicio del poder público se encuentra reglado. Esto es, los órganos y poderes públicos únicamente pueden ejercer las atribuciones que expresamente le confiere la Constitución Federal, las Constituciones Locales –en el caso de autoridades y niveles de gobierno local– y las demás leyes que a ellas se ajusten.
En este sentido, la idea misma de una facultad ilimitada atentaría contra uno de los principios que sustentan el Estado de derecho. Así, por el contrario, cada función o facultad debe ejercerse bajo las condiciones específicamente previstas por las leyes aplicables.
Si bien comparto el sentido del proyecto en cuanto a que el artículo 63, fracción IX, primer párrafo, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, no es inconstitucional, debido a que no viola el principio de división de poderes; lo cierto es que, no comparto que se señale que para modificar el presupuesto de egresos el Congreso debe emitir una motivación ordinaria o simple, dado que ello se aparta de la jurisprudencia y no atiende a lo establecido en el propio precepto impugnado.
En principio, cabe precisar que aunque la sentencia estima necesario establecer qué tipo de motivación se requiere para que el Congreso del Estado pueda modificar válidamente el presupuesto de egresos; lo cierto es que advierto que en realidad ello sería innecesario para dar respuesta a lo señalado por el actor, toda vez que éste sostiene que no existe ningún límite para que el Congreso del Estado pueda modificar el proyecto de presupuesto presentado por el Ejecutivo; sin embargo, como se determina en la sentencia, dado que tanto la Constitución Local, como la Ley de Administración Financiera para el Estado de Nuevo León, establecen diversos lineamientos para la aprobación del presupuesto de egresos que son obligatorios también para el Poder Legislativo, incluso la propia fracción IX del artículo 63 impugnado establece una limitación relevante en el sentido de que el Congreso, una vez que haya analizado el proyecto de presupuesto de egresos, "podrá modificarlo, motivando y justificando los cambios realizados".
Así, entendiendo en su literalidad el artículo impugnado obliga al Congreso a no sólo motivar cualquier cambio que realice al proyecto presentado por el Poder Ejecutivo del Estado, sino también a justificar dicha modificación, lo cual se entiende en el sentido de que deberá señalar de forma objetiva y razonable los motivos que llevan al órgano legislativo a modificar el proyecto que técnicamente es elaborado por el Ejecutivo Local.
Ahora, de no considerarse que es innecesaria la determinación relativa a qué tipo de motivación debe ofrecer el Congreso para modificar el presupuesto de egresos; considero que se debería analizar la trascendencia del presupuesto de egresos en el funcionamiento del gobierno mismo y su actuación, y la injerencia que se tendría respecto de la actuación de algún poder u órgano constitucional autónomo si no se autorizan diversos recursos que se necesitan para las distintas funciones, servicios, programas y proyectos de gobierno, los cuales se pueden proyectar por los respectivos órganos con la finalidad de ejercer correctamente el encargo.
Ello a partir de lo establecido en el artículo 26 de la Constitución Federal,(2) que prohíbe realizar pago alguno que no esté contemplado en el presupuesto de egresos respectivo.
Así como lo señalado por el Tribunal Pleno al resolver por mayoría de ocho votos la acción de inconstitucionalidad 4/98, en la que si bien se determinó que el presupuesto de egresos es un acto materialmente administrativo y por ello se sobreseyó la acción relativa –lo cual se ha abandonado recientemente–, lo cierto es que puede citarse lo que al respecto se entiende por presupuesto de egresos, en cuanto se precisó que:
"…Por 'Presupuesto de egresos' se entiende el Decreto que contempla y autoriza las erogaciones necesarias para la realización de las actividades, obras y servicios públicos durante un periodo de tiempo determinado."
A partir de ello, se entendería el establecimiento de pautas precisas para el Ejecutivo en su elaboración de manera técnica especializada, así como destacadamente la previsión establecida en la Constitución Local, respecto a que el proyecto de ley de egresos correspondiente, el Congreso podrá modificarlo, motivando y justificando los cambios realizados, lo que refleja la importancia que el propio Constituyente Permanente local advirtió a la modificación del proyecto de presupuesto de egresos que presenta al Ejecutivo, de manera que si la propia Constitución exige la motivación y justificación correspondiente, no resulta del todo correcto señalar que la motivación que se exige es una motivación ordinaria o simple, sino que en todo caso debe considerarse que el Congreso debe justificar en una base objetiva y razonable los cambios que realice al presupuesto presentado por el Ejecutivo Local.
Lo anterior, considerando de manera analógica lo sostenido por el Tribunal Pleno respecto de las tasas y tarifas para el cálculo de los impuestos municipales, en la jurisprudencia P./J. 124/2004, de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL. LA CONSTITUCIÓN FEDERAL PERMITE A LAS LEGISLATURAS ESTATALES ESTABLECER TASAS DISTINTAS PARA EL CÁLCULO DE IMPUESTOS RESERVADOS A AQUÉLLA EN LOS MUNICIPIOS DE UNA MISMA ENTIDAD FEDERATIVA, PERO EN ESE CASO DEBERÁN JUSTIFICARLO EN UNA BASE OBJETIVA Y RAZONABLE."(3)
Ello, incluso acorde con la facultad de veto que tiene el Ejecutivo Local, así como el sistema de contrapesos local, pues para poder contrarrestar las modificaciones que se hagan al presupuesto presentado, es necesario que el Ejecutivo cuente con elementos suficientes para estar en posibilidad de desvirtuar los señalamientos del Congreso y en su caso realizar una contrapropuesta técnica.
En ese sentido, si bien comparto el reconocimiento de validez del artículo 63, fracción IX, primer párrafo, de la Constitución Local, no coincido con el establecimiento relativo a que para modificar el proyecto de presupuesto de egresos presentado por el Ejecutivo Local, el Congreso deberá establecer una motivación ordinaria.
II.V. particular. Por otra parte, respecto del considerando IV, apartado B.2, relativo al estudio del artículo 63, fracción IX, segundo párrafo, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León,(4) donde se determinó declarar la validez del precepto impugnado, al considerar que la reducción del plazo que tenía de diez a tres días no genera una situación de intromisión del Poder Legislativo en el ámbito competencial del Ejecutivo. En la sentencia se recordó que la intromisión "es el grado más leve de violación al principio de división de poderes, pues se actualiza cuando uno de los poderes se inmiscuye o interfiere en una cuestión propia de otro". Así definido por los precedentes de este Alto Tribunal, donde se estimó que el artículo impugnado no genera una situación que permita al Congreso Local inmiscuirse o interferir en una atribución propia del Ejecutivo. Que el presupuesto de egresos debe ser entendido como uno de los mecanismos de pesos y contrapesos que son indispensables en una división de poderes. Así, se dijo que aun cuando es cierto que se modificó una función que corresponde al Ejecutivo, no se alteró el mecanismo de participación conjunta de ambos Poderes. Es decir, las atribuciones corresponden a cada Poder se encuentran claramente diferenciadas y delimitadas, sin que se le permita a uno u otro inmiscuirse en las que funciones que corresponden a su contrapeso: el Ejecutivo mantuvo su facultad de presentar la iniciativa y de formular observaciones a lo aprobado por el Congreso.
Por otro lado, se dijo que tampoco se genera una condición de dependencia, ni le impide tomar decisiones autónomamente; y que el plazo de tres días para que el Ejecutivo Local formule observaciones al presupuesto de egresos aprobado por el Congreso no provoca un deficiente o incorrecto desempeño.
Expuesto lo anterior, debo precisar que no comparto la sentencia en este apartado, pues desde mi óptica el plazo de tres días que se establece en el segundo párrafo de la fracción IX del artículo 63 impugnado no es razonable y, por ello, sí subordina al Poder Ejecutivo a la voluntad del Poder Legislativo, debido a que, en efecto, la aprobación del presupuesto de egresos se realiza en un marco de pesos y contrapesos entre los Poderes, siendo que al Ejecutivo le corresponde realizar el proyecto de presupuesto y realizar observaciones al presupuesto aprobado por el Congreso, es decir, señalar con bases sólidas por qué considera que las modificaciones realizadas al proyecto presentado son incorrectas e incluso, realizar una contrapropuesta o cualquier otra observación, lo cual deberá realizar de manera técnica especializada, conforme a sus propias atribuciones para la elaboración del presupuesto, de manera que si para la realización de las observaciones respecto de cualquier ley a que se refiere el artículo 71 de la Constitución Local, el Ejecutivo cuenta con diez días, no resulta razonable que para las observaciones técnicas referidas se le otorguen sólo tres días, pues con ello se limita de manera importante tal función y, con ello se puede llegar a hacer nugatoria la propia facultad del Ejecutivo.
En efecto, el hecho de que el Ejecutivo conozca con anterioridad el proyecto de presupuesto de egresos, que el Ejecutivo se deposite en una sola persona y que el presupuesto deba ser aprobado antes del inicio del periodo fiscal para el que aplicará; no son razones suficientes para considerar que cualquier plazo que se determine puede ser constitucional, debido a la libertad de configuración de las entidades federativas; dado que, si bien gozan de tal libertad, lo cierto es que su ejercicio debe realizarse atendiendo a la propia naturaleza del acto que se realiza y a los fines constitucionalmente relevantes que tiene el presupuesto. Pues si bien el Ejecutivo conoce con anticipación el proyecto de presupuesto, ello hace que conozca qué partes y por qué montos será modificado ni menos aún los motivos que para ello tuvo el Legislativo, de manera que el análisis sólo puede realizarlo una vez que se apruebe el presupuesto; asimismo, si bien no tendrá que someterlo a consenso de diversas fuerzas políticas, ello no elimina la poca disponibilidad de tiempo que tiene para la realización de esa función técnica y, lo mismo ocurre con la necesidad de aprobación del presupuesto a más tardar el veinte de noviembre, pues el hecho de otorgarle al Ejecutivo un plazo más razonable sólo implicaría que el Congreso pudiera aprobar el presupuesto días antes o bien anticipar unos días la entrega del presupuesto al Congreso, es decir, ajustar los plazos y, con ello respetar de manera cabal la facultad del Ejecutivo.
Esto precisamente, porque –como lo señala la sentencia– el presupuesto de egresos de todo Estado es esencial para el desarrollo de la actividad pública y en él se sustentan todas las erogaciones que se requieren para hacer efectivos los planes, programas y, en general, los indispensables para el funcionamiento de todo ente público; es que su aprobación debe analizarse y valorarse de la manera más profunda y técnica que se pueda, por ello un plazo tan breve no resulta razonable. Pues incluso las razones que la sentencia señala para reconocer la validez de la estipulación cuestionada podrían sostener la validez incluso si se le otorgara al Ejecutivo –llevado al extremo– un día, lo cual sería ilógico.
Por estas razones es que voté en contra de la sentencia, ya que considero que es inconstitucional la estipulación de tres días contenida en el segundo párrafo de la fracción IX del artículo 63 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León.
Por todo lo anterior, respetuosamente me aparto de las consideraciones que han quedado precisadas en el presente voto.
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1. "Artículo 63. Corresponde al Congreso: …
"IX. Examinar y aprobar anualmente, a propuesta del Gobernador, el Presupuesto de egresos de los Poderes del Estado y los proyectos y arbitrios de pública utilidad. Una vez analizado y discutido el proyecto de ley correspondiente, el Congreso podrá modificarlo, motivando y justificando los cambios realizados; además establecerá en él, los sueldos aplicables al Gobernador del Estado y a los Secretarios que le reporten, así como las partidas autorizadas para remuneraciones del personal de cada Secretaría;
"…"
2. "Artículo 126. No podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el Presupuesto o determinado por la ley posterior."
3. "La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no obliga a las Legislaturas Estatales a establecer tasas idénticas para el cálculo de impuestos constitucionalmente reservados a la hacienda municipal, cuando aprueben las leyes de ingresos para cada uno de los Municipios de las entidades federativas; sin embargo, éstos no están constitucionalmente indefensos ante las arbitrariedades que aquellos órganos legislativos pudieran cometer al fijar diferenciadamente dichas tasas, en tanto que si deciden establecer tasas diferenciadas y apartarse de la propuesta municipal respectiva, tienen la carga de demostrar que lo hacen sobre una base objetiva y razonable, pues la integridad de los recursos económicos municipales se vería fuertemente comprometida si tales Legislaturas pudieran reducirlos arbitrariamente. Es por ello que aunque la Constitución Federal no beneficie a los Municipios con una garantía de equidad tributaria idéntica a la que confiere a los ciudadanos a través del artículo 31, fracción IV, sí les otorga garantías contra acciones legislativas arbitrarias, como la de recibir impuestos constitucionalmente asegurados en una cantidad menor a la que reciben otros Municipios." (Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, diciembre de 2004, página 1123).
4. "Artículo 63. Corresponde al Congreso: …
"IX. Examinar y aprobar anualmente, a propuesta del Gobernador, el Presupuesto de egresos de los Poderes del Estado y los proyectos y arbitrios de pública utilidad. Una vez analizado y discutido el proyecto de ley correspondiente, el Congreso podrá modificarlo, motivando y justificando los cambios realizados; además establecerá en él, los sueldos aplicables al Gobernador del Estado y a los Secretarios que le reporten, así como las partidas autorizadas para remuneraciones del personal de cada Secretaría;
"El presupuesto seguirá el proceso establecido en el artículo 71 de esta Constitución con excepción del plazo para hacer las observaciones que será de tres días."
Este voto se publicó el viernes 06 de agosto de 2021 a las 10:14 horas en el Semanario Judicial de la Federación.