Voto particular y concurrente num. 101/2015 Y SUS ACUMULADAS 102/2015 Y 105/2015 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 06-08-2021 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

Voto concurrente y particular que formula el Ministro J.M.P.R. en la acción de inconstitucionalidad 101/2015 y sus acumuladas 102/2015 y 105/2015.

El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de doce de marzo de dos mil diecinueve resolvió la acción de inconstitucionalidad citada al rubro, donde se determinó: desestimar la acción de inconstitucionalidad respecto de los artículos 122 a 131 de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Querétaro; sobreseer respecto de los artículos 5, 17, fracción II, 28, fracción X, 30, párrafo tercero, 33, párrafos primero y tercero, 35, 37, 48, 91, fracción I, 95, 116, 117, 121 y 131, fracciones II y VII, de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Querétaro; reconocer la validez del proceso legislativo del que derivó la Ley de Derechos Humanos del Estado de Querétaro, publicada en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el tres de septiembre de dos mil quince; y declarar la invalidez de los artículos 33, párrafo segundo, y 106 de la citada ley de derechos humanos.

En lo que a este voto interesa, en el apartado VI, relativo a las "causas de improcedencia y sobreseimiento", los integrantes del Tribunal Pleno en principio sobreseyeron respecto de los artículos 5, 17, fracción II, 28, fracción X, 30, tercer párrafo, 33 –excepto el penúltimo párrafo–, 35, 37, 48, 91, fracción I, 95, así como las fracciones II y VII del artículo 131 de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Querétaro, por actualizarse la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, en relación con el 20, fracción II y el 65 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal. Citando al efecto la jurisprudencia P./J. 8/2004, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SUPUESTO EN EL QUE SE ACTUALIZA LA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA."(1)

Se precisó que en el caso se impugnaron los artículos 5, 17, fracción II, 28, fracción X, 30, tercer párrafo, 33 –excepto el penúltimo párrafo–, 35, 37, 48, 91, fracción I, 95, 116, 117, y las fracciones II y VII del artículo 131 de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Querétaro, publicada en el Periódico Oficial de la entidad el tres de septiembre de dos mil quince, preceptos que habían perdido su vigencia con motivo de un nuevo acto legislativo publicado el veintidós de julio de dos mil dieciséis.

Al efecto, se indicó que el Tribunal Pleno ha determinado que debe sobreseerse en una acción de inconstitucionalidad respecto de aquellas normas que han cesado sus efectos si se actualiza cualquiera de dos escenarios, o bien, lisamente el legislador deroga el contenido impugnado(2) o éste sufre un cambio material o sustantivo suficiente para calificarlo como un nuevo acto legislativo.(3)

Así, se concluyó que se actualizaba el primer supuesto –la derogación de todo el contenido normativo impugnado– respecto de los artículos 5, 91, fracción I, así como únicamente las fracciones II y VII del artículo 131 de la ley impugnada, pues su contenido se ha suprimido con motivo de la reforma; y que la misma suerte debían correr los artículos 116 y 117 de la referida ley. En relación con el resto de las normas y porciones normativas impugnadas, se dijo que fueron modificadas material o sustantivamente para calificarlas de genuinos nuevos actos legislativos, lo cual actualizaba el segundo supuesto de cesación de efectos.

En efecto, el artículo 17, fracción II, de la referida ley, fue modificado para limitar las atribuciones de la Defensoría de Derechos Humanos Local, pues ahora se ha excluido de su ámbito de competencias conocer de las violaciones en las que incurra "algún otro agente social", "con la tolerancia o anuencia de algún servidor público o autoridad estatal o municipal", lo cual era combatido al considerarse excesivo de la competencia tasada e indisponible que se encuentra en el artículo 102, apartado B, de la Constitución y, ahora, se dispone que la defensoría sólo podrá conocer de las posibles violaciones a derechos humanos cometidas por servidores públicos estatales o municipales.

El artículo 28, fracción X, de la citada ley, fue modificado para eliminar del ámbito de facultades del presidente de la defensoría "aplicar el control difuso de la constitucionalidad y convencionalidad", la cual fue expresamente combatida en esta acción de inconstitucionalidad.

El artículo 30, tercer párrafo, de la ley impugnada, fue modificado para invertir la regla previa. Antes establecía que: "la información contenida en las actas del consejo se considerará reservada, salvo el orden del día de cada sesión", mientras que ahora establece que "la información contenida en las actas del consejo será pública, así como el orden del día de cada sesión", lo que evidencia el cambio sustantivo en su contenido normativo.

Por su parte, el artículo 33 de la indicada ley, tiene dos contenidos impugnados, uno de los cuales se modificó sustancialmente, por lo que respecto de éste debe sobreseerse y sólo subsistir para su estudio aquel que se conserva sin cambio sustantivo. En efecto, antes el primer párrafo del artículo 33 establecía que el secretario ejecutivo debía ser "designado por mayoría calificada de los integrantes de la Legislatura, a propuesta del presidente de la defensoría", mientras que ahora establece que dicho funcionario "será designado por el presidente de la defensoría"; sin embargo, el penúltimo párrafo se conservó intacto y continúa estableciendo que "podrá ser removido bajo el mismo procedimiento establecido para la remoción del presidente, por incurrir en alguna de las causas graves establecidas en el artículo 131 de la presente", lo cual es expresamente impugnado en esta acción, por tanto, sólo debe subsistir como materia de estudio el referido penúltimo párrafo de este precepto constitucional y sobreseer en el resto.

El artículo 35 de la aludida ley, contenía dos regulaciones impugnadas que fueron modificadas sustantivamente. Antes, la norma establecía que el visitador general sería designado por la Legislatura en los mismos términos establecidos para el secretario ejecutivo y que podía ser removido bajo el procedimiento establecido para la remoción del presidente por incurrir en alguna de las causas graves establecidas en el artículo 131 de la ley, mientras que ahora se establece que este servidor público será designado por el presidente de la defensoría, sin sujetarse al mismo procedimiento de remoción previamente establecido.

Asimismo, el Tribunal Pleno estimó que debía incluirse en la presente determinación de sobreseimiento al artículo 37 de la ley impugnada, ya que si bien éste no sufrió modificación alguna, su contenido se combatía como parte integrante de un circuito normativo ligado al artículo 35, vinculado con las condiciones de nombramiento y remoción del visitador general, por lo que al haberse modificado éstas, había que sobreseerse respecto de ambos preceptos.

Que el artículo 48 de la ley en cita, también cambió al invertir las reglas relativas a la reserva del nombre del quejoso y de los testigos, pues antes se determinaba que dicha reserva se debía solicitar expresamente por los interesados, debiendo la defensoría acordar conforme a las circunstancias particulares de la queja, mientras que ahora se establece que dicha reserva se establecerá desde un inicio, a menos que los interesados manifiesten lo contrario.

Finalmente, el artículo 121 de la ley combatida, también se modificó materialmente, ya que antes establecía que cuando se hubiera solicitado la confidencialidad de la identidad no se debía incluir los datos personales del quejoso en los informes anuales o especiales, mientras que ahora se prescribe que en los informes anuales o especiales se deben incluir los datos personales del quejoso.

En este sentido, el Tribunal Pleno procedió a analizar el fondo del asunto, el cual se limitó a la evaluación de la validez constitucional de los artículos 33, penúltimo párrafo, 106, 122, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 129, 130 y 131 (con exclusión de las fracciones II y VII), sobreseyendo respecto del resto de los preceptos impugnados de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Querétaro, en los términos ya precisados.

Expuesto lo anterior, debo precisar que, si bien comparto el sobreseimiento decretado, lo cierto es que ello es por diversas razones a las señaladas en la sentencia; asimismo, no comparto la determinación respecto de los artículos 33 y 131 de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Querétaro, pues considero que debe sobreseerse también respecto del citado artículo 33; y en relación con el artículo 131, el sobreseimiento debió determinarse respecto del artículo en su totalidad y no sólo en relación con las fracciones II y VII.

Lo antepuesto, ya que considero que basta con que se cumpla con el criterio "formal" de modificación a la norma para que esta pueda ser impugnada a través de los medios que señala la ley, pues desde mi óptica, es suficiente que se modifique la norma en alguna de sus partes, aun y cuando se reproduzca un texto anterior con alguna o algunas variantes, al tratarse de un acto legislativo nuevo, ya que el legislador externa su voluntad de reiterar lo estipulado en la norma anterior, por lo que ante ese nuevo acto surge la posibilidad de impugnar el texto legal mediante una nueva acción de inconstitucionalidad, pues como se indicó, se trata de un nuevo acto legislativo.

En efecto, como lo he sostenido en diversos precedentes, por certeza jurídica debe considerarse que para que se actualice la causa de improcedencia derivada de la cesación de efectos de la norma impugnada, basta que la norma haya pasado por un procedimiento legislativo y que se haya publicado, para que se considere que estamos frente a un nuevo acto legislativo.

Lo anterior, como lo había sostenido esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en las tesis jurisprudenciales P./J. 8/2004 y P./J. 24/2005, de rubros: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SUPUESTO EN EL QUE SE ACTUALIZA LA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA."(4) y "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA CUANDO ÉSTA HA SIDO REFORMADA O SUSTITUIDA POR OTRA.",(5) respectivamente, así como la tesis 1a. XLVIII/2006, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA ESTIMAR ACTUALIZADA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA CUANDO ÉSTA HA SIDO REFORMADA O SUSTITUIDA POR OTRA, DEBE ANALIZARSE EL DERECHO TRANSITORIO QUE RIGE LA REFORMA."(6)

La reforma o adición a una disposición general constituye un nuevo acto legislativo al observarse el mismo procedimiento e idénticas formalidades a las que dieron nacimiento a la norma anterior; por lo que el nuevo texto de la norma general, al ser un acto legislativo distinto al anterior, puede ser impugnado en un medio de control constitucional sin que sea obstáculo que se reproduzca íntegramente lo dispuesto en el artículo previo a la reforma, pues dicha reproducción hace evidente, incluso que la voluntad del legislador fue reiterar dicha disposición y darle nueva fuerza.

Una postura contraria limita el campo de actuación de este Alto Tribunal para proteger, de la manera más efectiva, la supremacía constitucional.

Por lo que la modificación de cualquier aspecto de un artículo (formal o material) actualiza un nuevo acto legislativo para efectos de la procedencia de la acción de inconstitucionalidad, pues independientemente del contenido de la reforma o modificación, la actuación del órgano legislativo posibilita que este Alto Tribunal analice la regularidad del ordenamiento jurídico salvaguardando la supremacía de la Constitución, por lo que, en su contra –en todo caso– procede una nueva acción de inconstitucionalidad y, por ende, debe sobreseerse respecto de la ya intentada en tanto se impugnó otro contexto normativo.(7)

Así, con el objetivo de otorgar mayor seguridad jurídica a los criterios en torno a la procedencia de estos medios de control, considero que para que se actualice un nuevo acto legislativo susceptible de impugnación es suficiente que la norma sufra una modificación de cualquier tipo y se publique.

Por las razones expresadas es que voté a favor del sentido de la sentencia, aunque por diversas razones; y en contra de la procedencia que se establece respecto de los artículos 33 y 131 de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Querétaro, en atención a las consideraciones que han quedado precisadas en el presente voto.

Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 2 de marzo de 2021.

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1. "Los artículos 59 y 65, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen, respectivamente, que en las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán, en lo conducente y en todo aquello que no se encuentre previsto en el título II de dicho ordenamiento que regula el procedimiento de esas acciones, las disposiciones relativas a las controversias constitucionales contenidas en el título II de la ley citada, y que en las mencionadas acciones se aplicarán las causales de improcedencia consignadas en el artículo 19 de la indicada ley reglamentaria, con excepción de la señalada en su fracción II. Por tanto, la causal de improcedencia establecida en la fracción V del mencionado artículo 19, en materia de acciones de inconstitucionalidad, se actualiza cuando simplemente dejen de producirse los efectos de la norma general que la motivaron, en tanto que ésta constituye el único objeto de análisis en ellas, además de que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, según lo dispuesto por los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria."

2. Resulta aplicable por analogía la tesis de jurisprudencia P./J. 18/2013 (10a.) de este Tribunal Pleno, visible en la página 45 del Libro XXII, Tomo 1, julio de 2013, del S.J. de la Federación y su Gaceta, «con número de registro digital: 2003950», con el siguiente texto: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI CON MOTIVO DE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO SE MODIFICA O DEROGA LA NORMA IMPUGNADA Y LA NUEVA NO SE COMBATE MEDIANTE UN ESCRITO DE AMPLIACIÓN DE DEMANDA, DEBE SOBRESEERSE EN EL JUICIO POR CESACIÓN DE EFECTOS. Si con motivo de la expedición de un nuevo acto legislativo se modifica o deroga la norma impugnada en una controversia constitucional y la nueva no se combate mediante la ampliación de la demanda, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consistente en la cesación de efectos de la norma general y, por ende, procede sobreseer en el juicio."

3. Tesis de jurisprudencia P./J. 25/2016 de este Tribunal Pleno de la Suprema Corte, visible en la página 65 del Libro 35, Tomo I, octubre de 2016, de la Gaceta del S.J. de la Federación, «con número de registro digital: 2012802 y S.J. de la Federación del viernes 14 de octubre de 2016 a lasl 10:24 horas», con el siguiente texto: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LINEAMIENTOS MÍNIMOS REQUERIDOS PARA CONSIDERAR QUE LA NUEVA NORMA GENERAL IMPUGNADA CONSTITUYE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO. Para considerar que se está en presencia de un nuevo acto legislativo para efectos de su impugnación o sobreseimiento por cesación de efectos en una acción de inconstitucionalidad deben reunirse, al menos, los siguientes dos aspectos: a) Que se haya llevado a cabo un proceso legislativo (criterio formal); y b) Que la modificación normativa sea sustantiva o material. El primer aspecto conlleva el desahogo y agotamiento de las diferentes fases o etapas del procedimiento legislativo: iniciativa, dictamen, discusión, aprobación, promulgación y publicación; mientras que el segundo, consistente en que la modificación sea sustantiva o material, se actualiza cuando existan verdaderos cambios normativos que modifiquen la trascendencia, el contenido o el alcance del precepto, de este modo una modificación al sentido normativo será un nuevo acto legislativo. Este nuevo entendimiento, pretende que a través de la vía de acción de inconstitucionalidad se controlen cambios normativos reales que afecten la esencia de la institución jurídica que se relacione con el cambio normativo al que fue sujeto y que deriva precisamente del producto del órgano legislativo, y no sólo cambios de palabras o cuestiones menores propias de la técnica legislativa tales como, por ejemplo, variación en el número de fracción o de párrafo de un artículo, el mero ajuste en la ubicación de los textos, o cambios de nombres de entes, dependencias y organismos. Tampoco bastará una nueva publicación de la norma para que se considere nuevo acto legislativo ni que se reproduzca íntegramente la norma general, pues se insiste en que la modificación debe producir un efecto normativo en el texto de la disposición al que pertenece el propio sistema."

4. "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SUPUESTO EN EL QUE SE ACTUALIZA LA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA. Los artículos 59 y 65, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen, respectivamente, que en las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán, en lo conducente y en todo aquello que no se encuentre previsto en el título III de dicho ordenamiento que regula el procedimiento de esas acciones, las disposiciones relativas a las controversias constitucionales contenidas en el título II de la ley citada, y que en las mencionadas acciones se aplicarán las causales de improcedencia consignadas en el artículo 19 de la indicada ley reglamentaria, con excepción de la señalada en su fracción II. Por tanto, la causal de improcedencia establecida en la fracción V del mencionado artículo 19, en materia de acciones de inconstitucionalidad, se actualiza cuando simplemente dejen de producirse los efectos de la norma general que la motivaron, en tanto que ésta constituye el único objeto de análisis en ellas, además de que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, según lo dispuesto por los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria.". S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, T.X., marzo de 2004, tesis P./J. 8/2004, página 958, «con número de registro digital: 182048».

5. "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA CUANDO ÉSTA HA SIDO REFORMADA O SUSTITUIDA POR OTRA. La acción de inconstitucionalidad resulta improcedente y, por ende, debe sobreseerse por actualización de la causa de improcedencia prevista en los artículos 19, fracción V, y 65 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por cesación de efectos de las normas generales impugnadas, cuando éstas hayan sido reformadas o sustituidas por otras. Lo anterior, porque para que pueda analizarse una norma a través de ese medio de control constitucional, la transgresión a la Constitución Federal debe ser objetiva y actual al momento de resolver la vía, esto es, debe tratarse de una disposición que durante su vigencia contravenga la Ley Fundamental, pues la consecuencia de estimar fundados los conceptos de invalidez, en el caso de una norma reformada, se reduciría a anular los efectos de una ley sin existencia jurídica ni aplicación futura, ya que la sentencia que llegara a pronunciarse no podría alcanzar un objeto distinto al que ya se logró con su reforma o sustitución.". S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tomo XXI, mayo de 2005, tesis P./J. 24/2005, página 782, «con número de registro digital: 178565».

6. "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA ESTIMAR ACTUALIZADA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA CUANDO ÉSTA HA SIDO REFORMADA O SUSTITUIDA POR OTRA, DEBE ANALIZARSE EL DERECHO TRANSITORIO QUE RIGE LA REFORMA. La acción de inconstitucionalidad resulta improcedente y, por ende, debe sobreseerse por actualización de la causa de improcedencia prevista en los artículos 19, fracción V, y 65 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por cesación de efectos de las normas generales impugnadas, cuando éstas hayan sido reformadas o sustituidas por otras. Ahora bien, para estimar actualizada esta causa de improcedencia, debe analizarse el derecho transitorio que rige la reforma, a efecto de establecer, indubitablemente, que la norma anterior fue plenamente sustituida por la nueva.". Tesis 1a. XLVIII/2006, S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., marzo de 2006, página 1412, «con número de registro digital: 175709».

7. Décima Época. Registro digital: 2003950. Instancia: Pleno. Tesis: jurisprudencia. Fuente: S.J. de la Federación y su Gaceta. Libro XXII, Tomo 1, julio de 2013, materia constitucional, tesis P./J. 18/2013 (10a.), página 45. "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI CON MOTIVO DE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO SE MODIFICA O DEROGA LA NORMA IMPUGNADA Y LA NUEVA NO SE COMBATE MEDIANTE UN ESCRITO DE AMPLIACIÓN DE DEMANDA, DEBE SOBRESEERSE EN EL JUICIO POR CESACIÓN DE EFECTOS. Si con motivo de la expedición de un nuevo acto legislativo se modifica o deroga la norma impugnada en una controversia constitucional y la nueva no se combate mediante la ampliación de la demanda, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consistente en la cesación de efectos de la norma general y, por ende, procede sobreseer en el juicio."

Este voto se publicó el viernes 06 de agosto de 2021 a las 10:14 horas en el S.J. de la Federación.