Voto particular y concurrente num. 157/2020 Y SUS ACUMULADAS 160/2020 Y 225/2020 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 06-08-2021 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

Voto concurrente y particular que formula el Ministro presidente A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 157/2020 y sus acumuladas 160/2020 y 225/2020.

En sesión celebrada el veintiocho de septiembre de dos mil veinte, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad 157/2020 y sus acumuladas 160/2020 y 225/2020, promovidas por los Partidos Acción Nacional, Revolucionario Institucional y de la Revolución Democrática, en contra del Decreto 202, por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la Ley Electoral y de Partidos Políticos del Estado de Tabasco.

A lo largo de la discusión, manifesté estar en desacuerdo con el sentido o las consideraciones de algunos de los apartados del estudio de fondo, por lo que, a continuación, expondré las razones que sustentan mi voto en cada uno de estos puntos, en el orden en que quedaron plasmados en la sentencia:

I.V. concurrente respecto de la validez del procedimiento legislativo

a) Fallo mayoritario

La sentencia determina que, en el caso, el procedimiento legislativo se desarrolló de conformidad con la normatividad estatal aplicable.

En primer término, explica que, contrario a lo argumentado por el Partido Revolucionario Institucional, de los artículos 45, fracción III y 143 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado,(1) no se desprende la obligación de que los dictámenes sean puestos a disposición de los diputados, cuando menos, 24 horas antes de su debate, al ser expresos en señalar como única condicionante que debe ser, cuando menos, el día previo. Al respecto, precisa que la regla del procedimiento legislativo obliga a circularlos "el día anterior" sino (sic) "un día anterior", por lo que resulta irrelevante el periodo en horas determinadas. En consecuencia, indica que, al haberse circulado el dictamen un día anterior a la sesión en que fue discutido, se cumplió con la obligación establecida en los preceptos referidos.

En otro aspecto, la sentencia califica como intrascendente lo alegado por el accionante, en el sentido de que existían diversas iniciativas para reformar la Ley Electoral y de Partidos Políticos del Estado y únicamente se dio trámite y aprobó la propuesta por el gobernador, sin tomar en cuenta las demás iniciativas presentadas; sobre la base de que, en ninguna de las disposiciones que norman el procedimiento legislativo, se advierte la obligación del Congreso de dar trámite conjunto a las diversas iniciativas turnadas a comisiones que versen sobre la misma materia; por lo que el no haber dado trámite a las diversas iniciativas de reforma a la ley, a la par de aquella presentada por el gobernador, no torna inconstitucional el procedimiento legislativo.

Por último, la sentencia considera que no era necesario que la iniciativa se acompañara de un estudio, corrida financiera o dictamen de impacto regulatorio (sic) y presupuestal, debido a que la reforma impugnada no implicó el aumento o creación de gasto en el presupuesto de egresos; por lo cual no se transgredieron los artículos 120, párrafo segundo y 121, párrafo quinto (sic), de la Ley Orgánica del Poder Legislativo,(2) en relación con el artículo 15, párrafo tercero, de la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria,(3) ambas del Estado.

b) Razones del voto concurrente

Coincido en que no existieron violaciones en el procedimiento legislativo que derivó en la expedición del Decreto 202 impugnado y, por tanto, en lo infundado del concepto de invalidez hecho valer por el Partido Revolucionario Institucional.

La sentencia desestima el argumento en el que el accionante aduce que el dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales debió ser circulado entre los diputados, cuando menos, 24 horas antes de la sesión del Pleno en que fue discutido; por considerar que, de los artículos 45, fracción III y 143 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, no se desprende una obligación en este sentido, sino sólo el deber de ponerlo a su disposición, cuando menos, el día previo a su discusión; lo cual comparto.

No obstante, al explicar en el párrafo 77 por qué "resulta irrelevante el periodo en horas determinadas", distingue entre "el día anterior" y "un día anterior" y concluye que, en el caso, al haberse circulado el dictamen "un día antes" de la sesión en que se discutió en el Pleno, se cumplió con lo mandatado en los preceptos legales citados. Considero que esta precisión, además de innecesaria, puede inducir a confusión. Como el propio fallo señala de forma previa, los artículos de la ley orgánica establecen, de manera clara y expresa, que los dictámenes deben ponerse a disposición de los diputados, cuando menos, "el día anterior" o "el día previo" al de su discusión o debate, por lo que debe entenderse que se tiene hasta las 23:59 horas para circularlos si es que está previsto que se discutan al día siguiente.

Por otro lado, la sentencia desestima el argumento del promovente en el que manifiesta que, al existir diversas iniciativas de reforma a la Ley Electoral y de Partidos Políticos del Estado, el Congreso debió darles trámite conjunto y no sólo dictaminar la presentada por el gobernador; por considerar que no existe disposición que obligue al órgano legislativo a dictaminar de forma conjunta iniciativas que versen sobre la misma materia u ordenamiento, de ahí que sea facultad discrecional de dicho órgano hacerlo o no de esta manera; lo cual también comparto.

Finalmente, la sentencia desestima el argumento en que el accionante alega que, en términos de los artículos 120, párrafo segundo y 121, párrafo quinto (sic), de la Ley Orgánica del Poder Legislativo Local, en relación con el artículo 15, párrafo tercero, de la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria Estatal, la iniciativa en que tuvo su origen el Decreto 202 impugnado debió acompañarse del análisis de impacto presupuestal respectivo; por considerar que, al no implicar la reforma un aumento o creación de gasto (sino todo lo contrario), no resultaba necesario adjuntar este documento, de acuerdo con lo indicado en los mencionados preceptos.

Aunque esto es cierto, considero que este tipo de argumentos no son susceptibles de ser analizados en este medio de control constitucional, en el que sólo deben estudiarse violaciones al procedimiento legislativo que puedan impactar en la calidad democrática de la decisión final que haya adoptado el órgano legislativo, pues, de lo contrario, se haría de la acción un mecanismo de revisión de la legalidad de la actuación de este órgano, a la luz de las disposiciones legales y reglamentarias que rigen el procedimiento legislativo a nivel local;(4) razón por la cual estimo que, en todo caso, el argumento referido debió declararse infundado, por inatendible.

II.V. concurrente respecto de la validez de la desaparición de los órganos municipales

a) Fallo mayoritario

La sentencia declara infundados los conceptos de invalidez en contra de las normas que regulan la nueva distribución de competencias de los órganos del Instituto Electoral del Estado, a raíz de la desaparición de los Consejos Municipales.

En primer lugar, considera que las normas impugnadas no invaden el ámbito normativo exclusivo de la Federación, ni están condicionadas materialmente por la reglamentación constitucional y general, pues son producto de la libertad configuradora del órgano legislativo estatal para decidir la forma en que el Instituto Electoral Local debe estar organizado administrativamente, pero, sobre todo, para determinar las reglas de organización y funcionamiento de sus órganos, a efecto de que puedan desarrollar correctamente la función electoral a su cargo.

Por otro lado, la sentencia determina que las normas impugnadas no vulneran los principios de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza, progresividad y máxima publicidad en materia electoral, porque:

• El hecho de que las facultades de los Consejos Municipales hayan sido transferidas a los Consejos Distritales, de ninguna manera, afecta la garantía formal de que estos últimos actuarán en estricto apego a las disposiciones consignadas en ley, en tanto no se les deja en aptitud de emitir o desplegar conductas caprichosas o arbitrarias, puesto que sus atribuciones están previstas en la ley electoral.

• El hecho de que los Consejos Distritales asuman competencias que antes correspondían a los Consejos Municipales no implica que, en el ejercicio de sus funciones, serán más propensos a la comisión de irregularidades o desviaciones que generen una ventaja indebida para alguno de los actores del proceso electoral.

• Los Consejos Distritales actuarán de conformidad con normas y mecanismos diseñados para evitar situaciones conflictivas sobre los actos previos a la jornada electoral, durante su desarrollo y las etapas posteriores a ésta.

• Los Consejos Distritales están dotados de facultades expresas, previstas en ley, de manera que todos los participantes en el proceso electoral conocen las reglas a que su actuación estará sujeta.

• La desaparición de los Consejos Municipales no limita derechos político-electorales que la ciudadanía tabasqueña detentara antes de la reforma que ahora se combate, es decir, no existe regresión en el goce o disfrute de los derechos que estaban tutelados previo a la reforma y, mucho menos, vulneración a las prerrogativas propias de los partidos políticos.

• La desaparición de los Consejos Municipales no choca con la obligación del Instituto Electoral Estatal de hacer públicos los actos e información que posee y sólo reservarla en casos excepcionales, pues la reforma sólo trasladó competencias a los Consejos Distritales, sin que ello incida en la obligación del organismo público local de hacer efectivo el derecho de acceso a la información de los ciudadanos.

Además, la sentencia advierte no pasar por alto que la consecuencia natural de desaparecer los Consejos Municipales es que, para algunas casillas, el traslado de la paquetería electoral será más largo, pues los Consejos Distritales se ubican en ciertas cabeceras y no en todos los Municipios; sin embargo, aclara que esta situación enteramente fáctica no permite apreciar un problema de constitucionalidad en la cadena de custodia, ya que los funcionarios encargados de resguardar y entregar la documentación tienen la obligación de hacerlo, con independencia de la distancia.

En otro orden de ideas, la sentencia señala que la desaparición de los Consejos Municipales, a pesar de las desventajas organizacionales que pudiera acarrear, constituye una cuestión de eficiencia que corresponde valorar a la Legislatura del Estado, en el ámbito de su autonomía; sin que exista principio constitucional por virtud del cual esté impedida para tomar una decisión de esa naturaleza, en la medida que el diseño, en su integridad, respete los principios rectores de la función electoral.

Finalmente, la sentencia indica que el hecho de que la Ley Estatal de Medios de Impugnación Electoral aún prevea los Consejos Municipales no afecta el derecho de acceso a la justicia, ni la certeza del proceso electoral que, en virtud de la reforma, ahora se encuentra en su totalidad a cargo de los Consejos Distritales; aunado a que no fue impugnada.

b) Razones del voto concurrente

Coincido con la validez de las normas, materia del decreto impugnado, por virtud de las cuales desaparecieron los Consejos Municipales y se transfirieron sus atribuciones a los Consejos Distritales; sin embargo, difiero de la respuesta que da la sentencia a determinados argumentos planteados por los promoventes, además de que considero que no se contestaron algunos de ellos.

En primer lugar, estimo que el argumento relacionado con la supuesta falta de motivación del Decreto 202, al no haberse justificado, a través de un estudio, el ahorro que implica la desaparición de los Consejos Municipales, es de estudio preferente, por tratarse de una violación de carácter formal; por lo que, aun cuando coincido con la sentencia en lo infundado de dicho argumento, al no poderse analizar las razones que llevaron al Congreso a tal determinación, considero que el estudio debió iniciar con la desestimación de este alegato. Así también, considero que debió señalarse que la motivación legislativa no exige en este caso al Congreso demostrar técnicamente el objetivo pretendido con la reforma, ya que no se está ante un supuesto de motivación reforzada.

Hecha la anterior precisión, coincido con la resolución en lo infundado del diverso argumento relacionado con la supuesta falta de libertad de configuración del Congreso del Estado para desaparecer los Consejos Municipales, pues, en efecto, los artículos 41, base V y 116, fracción IV, incisos b) y c), de la Constitución General sólo prevén la conformación de los organismos públicos locales que, junto con el Instituto Nacional Electoral, organizarán elecciones, así como la integración de su órgano de dirección superior y los principios rectores de la función electoral; por lo que, respetando estos aspectos, el legislador local tiene un amplio margen para regular la organización del Instituto Electoral Estatal.(5)

No obstante, estimo que debió darse respuesta en particular al alegato relativo a que esta libertad de configuración encuentra supuestamente una limitante en el artículo 104, numeral 1, inciso o), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales;(6) en el sentido de que esta norma debe entenderse en el marco de la organización del organismo público local de que se trate y no como una obligación de prever dentro de ésta órganos municipales.

En otro orden de ideas, coincido con la sentencia en que la desaparición de los Consejos Municipales del Instituto Electoral del Estado no vulnera los principios de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza y máxima publicidad en materia electoral, pues el que se hayan transferido sus atribuciones a los Consejos Distritales no afecta la garantía formal de que éstos actuarán en estricto apego a las disposiciones previstas en ley, ni implica que sean más propensos a la comisión de irregularidades o desviaciones que generen una ventaja indebida para alguno de los actores del proceso electoral; éstos deben actuar conforme a normas y mecanismos diseñados para evitar situaciones conflictivas sobre los actos previos a la jornada electoral, durante su desarrollo y las etapas posteriores a ésta y están dotados de facultades expresas, previstas en ley, de modo que todos los participantes en el proceso electoral conocen las reglas a que su actuación estará sujeta; y no riñe con la obligación del Instituto de hacer públicos los actos e información que detenta y sólo reservarla en casos excepcionales.

No obstante, estimo que debió darse respuesta en particular al alegato relativo a que la desaparición de los referidos Consejos Municipales vulnera la autonomía e independencia del Instituto Electoral Estatal, por supuestamente afectar su operatividad e impedírsele cumplir de manera adecuada con su obligación de organizar las elecciones; al no advertirse que, derivado de esta situación, el organismo público local no cuente con la capacidad para ejercer de forma correcta la función electoral que tiene a su cargo, ni que se afecte la garantía constitucional a favor de los ciudadanos y de los propios partidos políticos en este sentido.

Ahora bien, por lo que se refiere al principio de progresividad, el fallo sostiene que no se violó, puesto que la desaparición de los Consejos Municipales no vulnera derechos políticos. Considero que debió darse respuesta en el sentido de que el citado principio no es aplicable a la regulación de la organización del Instituto Electoral Local, ya que ésta tiende a la operatividad de las elecciones, por lo que existe un amplio margen de configuración legislativa al respecto, siempre y cuando con ello no se violen los principios electorales ni los derechos respectivos.

Por otro lado, coincido con la sentencia en lo infundado del argumento relacionado con el peligro en la seguridad fáctica y cadena de custodia de la documentación electoral, por las razones expuestas por el Tribunal Pleno al resolver la diversa acción de inconstitucionalidad 140/2020 y su acumulada 145/2020, en el sentido de que, si bien el traslado de dicha documentación será más largo, pues los Consejos Distritales se ubican en ciertas cabeceras y no en todos los Municipios, esta situación enteramente fáctica no involucra un problema de constitucionalidad, ya que los funcionarios encargados de resguardarla y entregarla tienen obligación de hacerlo, con independencia de la distancia.

Así mismo, aunque coincido con el fallo en lo infundado del argumento relacionado con la supuesta antinomia entre la Ley Electoral y la Ley de Medios de Impugnación Electoral, que todavía contempla los Consejos Municipales; considero que ésta se resuelve en términos de lo señalado en el artículo segundo transitorio(7) del Decreto 202, que deroga todas aquellas disposiciones legales que se opongan al mismo; con lo cual no se genera un problema de certeza electoral.

Finalmente, estimo que debió declararse infundado el argumento en el que se manifiesta que, al haber desaparecido los Consejos Municipales, el cómputo municipal será realizado por consejeros ajenos al Municipio; pues se parte de una premisa falsa, en cuanto a que deben ser órganos dentro del propio Municipio los que se encarguen de esta función.

III.V. particular respecto de la validez de la instalación de mesas auxiliares

a) Fallo mayoritario

La sentencia declara infundado el argumento del Partido Revolucionario Institucional en el que alega que resulta inconstitucional lo dispuesto por el artículo 258, en el sentido de que el procedimiento de conformación de las mesas auxiliares será determinado en los lineamientos que para tal efecto emita el Consejo Estatal; por estimar que esto no constituye una deficiente regulación, ni vulnera el principio de certeza electoral, ya que la creación de mesas auxiliares se inscribe en el ámbito de libertad de configuración del legislador local, en términos de los artículos 41, base V, apartado C, numeral 5 y 116, fracción IV, inciso b), de la Constitución General, conforme a los cuales las leyes locales determinarán lo relativo al escrutinio y cómputo de las elecciones en los Estados.

En este tenor, la sentencia considera que la Ley Electoral Estatal define con claridad las atribuciones que las mesas auxiliares tendrán dentro del proceso electoral (cómputo de votos) y establece expresamente su temporalidad, en atención a su propia finalidad, con lo cual se prevén las bases y límites de dicho órgano electoral y, por tanto, los elementos mínimos para su conformación. De este modo, concluye que, al no existir violación al principio de legalidad, debe reconocerse la validez de la norma impugnada.

b) Razones del voto particular

No coincido con la validez del artículo 258, que reconoce la sentencia partiendo de lo resuelto en las acciones de inconstitucionalidad 38/2014 y sus acumuladas y 83/2017 y sus acumuladas, en el sentido de que la creación de las mesas auxiliares se inscribe en el ámbito de libertad de configuración del legislador local y no excede la facultad de regular lo relativo al escrutinio y cómputo de las elecciones locales, prevista en el artículo 41, base V, apartado C, numeral 5, de la Constitución General; por considerar que se establecen en ley las atribuciones y temporalidad de estos órganos y que el hecho de que se señale que será el Consejo Estatal el que determine su conformación, a través de los lineamientos que emita, lejos de generar incertidumbre, se traduce en una garantía de la norma de cómo y quién se encargará de integrarlos.

Además de que voté en contra en los precedentes citados, estimo que la conformación de estas mesas auxiliares es un aspecto importante que debe establecerse en ley y no dejar que sea regulado a través de lineamientos que emita el Consejo General del Instituto Electoral Local, dada la relevancia de la función que se encomienda a estos órganos, relacionada con el cómputo de votos en las elecciones, razón por la cual los actores del proceso electoral deben tener certidumbre sobre la forma como se integrarán; de ahí que, desde mi punto de vista, el precepto en cuestión sí vulnera los principios de legalidad y certeza electoral y debió ser invalidado.

Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 1 de julio de 2021.

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1. "Artículo 45. Son obligaciones y atribuciones de los secretarios, las siguientes:

"...

"III. Poner a disposición de los coordinadores parlamentarios el día anterior al de su discusión, copias de los dictámenes que deban someterse al Pleno."

"Artículo 143. No podrá debatirse ningún proyecto de ley o decreto, sin que previamente se haya puesto a disposición de los coordinadores parlamentarios y los diputados, cuando menos el día previo a su debate, el dictamen o proyecto correspondiente."

2. "Artículo 120. ...

"Las iniciativas se presentarán por escrito debiendo contener una exposición de motivos donde se explique su contenido y alcances, así como la propuesta concreta que se pretende someter a consideración y el impacto regulatorio o, en su caso, presupuestal que implique; serán firmadas por su autor o autores y dirigidas al presidente del Congreso o de la Comisión Permanente."

"Artículo 121. ...

"Las iniciativas de ley o decreto, en los casos en que implique impacto presupuestal, deberán contener los elementos de análisis necesarios para su valoración."

3. "Artículo 15. ...

"Las comisiones correspondientes del Congreso del Estado, al elaborar los dictámenes respectivos, realizarán una valoración del impacto presupuestario de las iniciativas de ley o decreto, y podrán solicitar opinión a la Secretaría sobre el proyecto de dictamen correspondiente."

4. Como lo sostuve en la acción de inconstitucionalidad 91/2016 y sus acumuladas 93/2016 y 95/2016, así como en las controversias constitucionales 132/2017 y 169/2017.

5. Lo cual ha sido reconocido en los precedentes que se citan en la sentencia (acciones de inconstitucionalidad 41/2008 y sus acumuladas; 40/2017 y sus acumuladas; y 140/2020 y su acumulada), cuyas consideraciones sobre este punto resultan aplicables al asunto.

6. "Artículo 104.

"1. Corresponde a los Organismos Públicos Locales ejercer funciones en las siguientes materias:

"...

"o) Supervisar las actividades que realicen los órganos distritales locales y municipales en la entidad correspondiente, durante el proceso electoral; ..."

7. "Segundo. Se derogan las disposiciones legales, administrativas y reglamentarias que se opongan al presente decreto."

Este voto se publicó el viernes 06 de agosto de 2021 a las 10:14 horas en el Semanario Judicial de la Federación.