Voto minoritario o de minoría num. 46/2019 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-12-2021 (CONTRADICCIÓN DE TESIS)

Voto en minoría que formulan los Ministros J.L.P. y A.P.D. en la contradicción de tesis 46/2019.

En sesión de once de marzo de dos mil veintiuno, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la contradicción de tesis citada al rubro. Los criterios contendientes fueron emitidos por la Primera y Segunda Salas de este Alto Tribunal en relación con la vía (civil o administrativa) en que debe reclamarse la responsabilidad de la Comisión Federal de Electricidad ("CFE"), cuando los daños se originen con motivo de la prestación de los servicios públicos de transmisión y distribución de energía eléctrica.

La mayoría se decantó por el criterio de la Primera Sala. Esto es, concluyó que la vía para reclamar la indemnización es la administrativa, en términos de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado. Al respecto, el Pleno sostuvo lo siguiente:

a) La nueva naturaleza de CFE –como empresa productiva del Estado–, y la aplicación supletoria del derecho común, no la eximen del ámbito del derecho público, pues no sólo debe cumplir con los artículos 25, 27, y 28 constitucionales, sino también con el último párrafo del 109.

b) Aun cuando la denominada reforma energética de 2013 introdujo un régimen comercial para los actos y contratos de CFE, la transmisión y distribución de energía eléctrica continuaron siendo servicios públicos sobre los que el Estado se reservó su prestación. Por tanto, se trata de actividades administrativas y de carácter público.

c) La reforma constitucional y legal no excluyó expresamente a CFE del régimen de responsabilidad patrimonial del Estado. El diseño de empresa que se buscó se centra en aspectos operativos y estructurales, pero sigue siendo un ente del Estado sujeto al artículo 2 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado. La actividad administrativa irregular comprende la prestación deficiente de un servicio público, pues su operación se considera una actividad administrativa del Estado.

d) Desde que se derogó el artículo 1927 del Código Civil Federal, la vía ordinaria civil no procede contra el Estado sino únicamente contra particulares. Los mandatos civiles son disponibles para el legislador, mientras que la administrativa es una garantía orgánica de un derecho fundamental, reglamentada con base en los principios del artículo 1o. constitucional y sujeta al control de los Jueces constitucionales, por lo que la carga de la prueba sobre si existe o no deficiencia en la prestación del servicio recae en la autoridad y no en el particular; esto es, el particular únicamente debe probar la existencia del daño, pero no la actividad irregular.

Contrario a la conclusión de la mayoría, consideramos que la vía para que los particulares reclamen una indemnización a CFE con motivo de la prestación de los servicios de transmisión y distribución es la ordinaria civil. A nuestra consideración, la respuesta que se otorgue a este problema jurídico necesariamente parte de definir la naturaleza (mercantil o administrativa) de las actividades que realiza CFE. Sin embargo, desde nuestra perspectiva, las razones utilizadas por la mayoría no se dirigen a dirimir tal cuestión, sino que presuponen que se trata de una función administrativa y, por tanto, concluyeron que resultaba aplicable la responsabilidad patrimonial del Estado.

En primer lugar, la mayoría asignó la naturaleza administrativa a CFE atendiendo a un criterio orgánico. Esto es, se partió del supuesto de que resultaba aplicable la responsabilidad patrimonial porque CFE es un órgano del Estado (empresa productiva del Estado). Sin embargo, consideramos que este criterio es insuficiente e incorrecto para determinar que procede tal responsabilidad e inclusive para calificar como administrativa su actuación.

Esa postura pasa por alto la particular característica de desdoblamiento de la personalidad de los órganos públicos, a partir de lo cual, no todos sus actos constituyen actividad materialmente administrativa. Así, se deja de lado dicho rasgo constitucionalmente materializado en el establecimiento y existencia de entidades públicas con actividades empresariales o comerciales, que justamente tienen como finalidad el ejercicio de tales actividades, que por ello mismo, en su realización o materialización, fungen en un plano de igualdad con quienes tratan, a saber, diversas empresas productoras o prestadoras del servicio de energía eléctrica, actividad que está lejos de una naturaleza administrativa, por más que el propietario de las empresas productivas sea el Estado. Por otro lado, este criterio orgánico no toma en cuenta que, aunque la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado señale que están sujetos a ella "todos los entes públicos …",(1) este tribunal ha interpretado que tal disposición refiere a cuando dichos órganos públicos realicen una función que pueda calificarse como administrativa, excluyendo las que no compartan esa naturaleza.(2) Así, por ejemplo, si bien el artículo 2 refiere que la ley resultará aplicable al Poder Judicial de la Federación, en nuestros precedentes hemos reiterado que no toda su actuación está sujeta a ese régimen de responsabilidades, sino sólo la que pueda calificarse como administrativa.(3)

Sobre la naturaleza de sus actos conviene precisar que el Estado no sólo tiene a su cargo funciones que, al ser propiamente públicas, suelen caracterizarse como "actos de autoridad", sino que también puede realizar actividades comerciales o empresariales. En estas no debe extrañar que la responsabilidad no tenga que ser administrativa e irregular y que se utilicen otras vías para reclamar una indemnización. Ejemplo de ello son las sociedades en las que el Estado es accionista mayoritario y, por tanto, son entidades paraestatales. ¿Pueden considerarse que esas actividades industriales están sujetas a la responsabilidad patrimonial? Desde nuestra perspectiva, la respuesta es que no. A nuestra consideración, en este punto la mayoría pasa por alto que la naturaleza del órgano no determina la naturaleza de la función que realiza.

En segundo lugar, la mayoría parte de la falsa premisa de que, al calificarse la transmisión y distribución de energía eléctrica como servicios públicos,(4) necesariamente debían considerarse como actividades de naturaleza administrativa. Dicha premisa es errónea pues el régimen de servicio público no transforma per se la naturaleza de esas actividades en administrativa. Conviene diferenciar el hecho de que una actividad determinada se considere servicio público –en tanto implica que se requiere cierta habilitación para prestarlo y sujeto a los diversos requerimientos previstos en las diversas leyes administrativas que regulen la actividad–, de la forma en que dicho servicio se presta, y el tipo de relación o interacción que el prestador tiene con los usuarios. En muchos casos, esa interacción y operación atiende a una cuestión comercial, por lo que no puede calificarse como administrativa. Para evidenciar este punto basta con referir que conforme a la Ley de Aviación las aerolíneas comerciales en México prestan un servicio público; sin embargo, difícilmente podríamos considerar que realizan funciones administrativas. De igual forma, las empresas de telecomunicaciones prestan servicios públicos y no por ello están sujetas al régimen responsabilidad patrimonial del Estado.

En tercer lugar, la mayoría presupone que el hecho de que CFE realice o preste de forma exclusiva los servicios públicos de transmisión y distribución, conlleva que se trate de una actividad administrativa. Ello es incorrecto. El que una actividad o servicio se preste en competencia o de forma monopólica, en realidad no dice nada sobre la naturaleza de la función, sino que se refiere al diseño legal de mercado o, inclusive, a cuestiones fácticas (interés de participantes) sobre el número de participantes en cierta industria. Sin embargo, nada dice sobre las características jurídicas que a lo largo de nuestra jurisprudencia hemos utilizados para calificar a un acto como administrativo o de autoridad (como la relación de supra a subordinación).(5) De hecho, en diversas ocasiones la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha soslayado la existencia de un prestador único como elemento definitorio de la naturaleza del servicio a su cargo. Basta recordar, por ejemplo, que la Segunda Sala determinó que la relación entre CFE al prestar el suministro básico de energía eléctrica y el usuario era mercantil, soslayando por completo que se trata de un único prestador.(6)

En cuarto lugar, la mayoría presupone que al ser el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica un área estratégica,(7) ello conlleva que se trata de una actividad administrativa. Esa falsa premisa pasa por alto que la reforma constitucional en materia energética de 2013 transformó el concepto de área estratégica permitiendo inclusive, la participación privada en la exploración y extracción de hidrocarburos. En dicha materia, por ejemplo, nuestro marco legal ordena que los contratos que celebre el Estado con empresas privadas se rigen, en lo no previsto por la Ley de Hidrocarburos, por la legislación civil y mercantil.(8) Es decir, aun cuando están sujetos a una fuerte regulación pública, se definió que lo supletorio fuera el derecho comercial y no el administrativo. Esto quiere decir que el concepto área estratégica fue reconceptualizado e inclusive alejado de la naturaleza administrativa que tradicionalmente la definía en tanto función de Estado. En este sentido, conviene tener presente que inclusive la prestación del servicio público (y área estratégica) de transmisión y distribución de energía eléctrica no proscribe de forma total la participación de privados, puesto que la Ley de la Industria Eléctrica prevé algunos supuestos en los que el Estado podrá contratarlos (por ejemplo, para ampliar las redes de transmisión y distribución).(9) Por estas razones, y sin perjuicio que efectivamente pudiera existir algún ámbito de dichas actividades estratégicas que sí sean una estricta decisión de Estado, no es posible presuponer lisa y llanamente que todos los múltiples actos y actividades vinculadas con la transmisión y distribución de energía eléctrica se pudieran calificar como administrativas.

En suma, conforme a nuestros criterios jurisprudenciales, para estimar procedente la responsabilidad patrimonial del Estado es fundamental partir o evidenciar una función administrativa. Esta condición no fue advertida por la mayoría, en tanto se pasó por alto analizar la forma en que se ejerce la función específica. Sobre este punto, quienes firmamos este voto estimamos que, con independencia de que la actuación de CFE se considere servicio público (transmisión y distribución) y sean calificados como área estratégica, lo relevante era determinar cómo presta dicho servicio.

Para realizar tal análisis es relevante partir de que la reforma energética generó una nueva categoría de entidades cuyo objetivo constitucional es "la creación de valor económico e incrementar los ingresos de la nación, con sentido de equidad y responsabilidad social y ambiental".(10) El régimen correspondiente a las empresas productivas del Estado se plasmó en los artículos transitorios tercero(11) y vigésimo(12) del decreto de reforma constitucional. De todos los aspectos incluidos ahora se destaca que:

a) Tienen un objetivo claramente definido en nuestro texto constitucional: "la creación de valor económico e incrementar los ingresos de la nación, con sentido de equidad y responsabilidad social y ambiental" (fracción I).

b) G. de autonomía presupuestal y sólo están sujetos al balance financiero y al techo de servicios personales que, a propuesta de la Secretaría de Hacienda, apruebe el Congreso de la Unión, y también de un régimen de remuneraciones distinto al previsto en el artículo 127 constitucional (fracción II);

c) Contarán con una organización, administración y estructura corporativa no sólo acordes con las mejores prácticas internacionales, sino que también deberá garantizar su autonomía técnica y de gestión, y que sus órganos de gobierno puedan definir su arreglo institucional (fracción III);

d) Sus directores serán nombrados y removidos libremente por el titular del Ejecutivo Federal o, en su caso, removidos por el Consejo de Administración (fracción IV); y,

e) Contarán con diversos regímenes especiales en materia de adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras públicas, presupuestaria, deuda pública, responsabilidades administrativas, así como todos las demás que "requieran para la eficaz realización de su objeto, de forma que les permita competir con eficacia en la industria o actividad de que se trate" (fracción VI).

Esto es, con la introducción de esta figura jurídica, el Poder Reformador de la Constitución no sólo transformó la mecánica de la intervención estatal en la vida económica e industrial de la sociedad, sino que también resulta central para definir y conceptualizar la naturaleza de las empresas productivas del Estado, ya que las leyes que estructuren las atribuciones de CFE deben desarrollar los regímenes especiales que le permitan lograr tal mandato y competir eficazmente en la industria o actividad de que se trate.

En este sentido, es importante referir a la exposición de motivos de la Ley de CFE,(13) en la cual el legislador evidenció que era necesario introducir un nuevo modelo de empresa estatal alejada en la medida de lo posible de la regulación que rige a los entes públicos existentes –administrativa–, para otorgarles una "flexibilidad y autonomía" operativa similar a las empresas que se rigen por el derecho privado. El que no sea posible acudir a principios propios de derecho administrativo y a las categorías existente de entes públicos se justifica en virtud de que resultaría incompatible con: a) un diseño organizacional y de operación basado en principios de gobierno corporativo; b) la reducción de los controles estatales en la operación cotidiana de la empresa; y, c) la "reconceptualización" del papel del Gobierno Federal como propietario con funciones claras y delimitadas, y no como su "administrador principal". Sólo de esta manera, se consideró, las empresas productivas del Estado gozarían de una estructura que les permitiera ser económicamente rentables para el Estado.

En miras a lograr tal objetivo –y en estricta relación con el análisis de su forma de operar– se debió tomar en cuenta que la Ley de CFE(14) expresamente señala que en los aspectos no previstos se aplicará de forma supletoria el derecho civil y mercantil. Esto implica que su actuación ya no se rige por categorías y principios propios del derecho público (como el administrativo). Así, uno de los objetivos centrales de la reforma constitucional en materia energética es que las empresas productivas del Estado actúen como si fuesen empresas privadas, aunque presten servicios públicos y aun cuando los mismos se consideren áreas estratégicas. Por tanto, a nuestro juicio, su régimen de responsabilidades no puede vincularse con una función administrativa, sino que debe regirse, necesariamente, por el derecho privado.

Esto es, el Estado estableció una nueva figura que, si bien no se llevó a una forma societaria, sí buscó homologarla lo más posible a ese régimen, de modo que pudiera cumplir sus objetivos no sólo al prestar actividades comerciales, sino también al operar servicios públicos. Lo cual deja ver que se buscó que aún en áreas estratégicas operara de forma cercana a una sociedad comercial. Además, no puede pasarse por alto un criterio interpretativo que el legislador introdujo en el artículo 3, párrafo 3o., de la Ley de CFE, y que establece:

"En caso de duda, se deberá favorecer la interpretación que privilegie la mejor realización de los fines y objeto de la Comisión Federal de Electricidad conforme a su naturaleza jurídica de empresa productiva del Estado con régimen especial, así como el régimen de gobierno corporativo del que goza conforme al presente ordenamiento, de forma que pueda competir con eficacia en la industria energética."

Así, desde la ley se estableció que, en caso de duda en cuanto a la aplicabilidad de una norma, ésta debe resolverse en favor de la interpretación que sea compatible con la nueva naturaleza de empresa productiva y de que ésta habrá de competir con eficacia en la industria a la que pertenece. Así, ante la duda de si aplica o no un régimen legal de naturaleza administrativa como la responsabilidad patrimonial, la solución debiera ser que debe aplicar el régimen más compatible con su nueva naturaleza y similar al de las empresas con las que habrá de competir.

Ahora bien, tampoco debe pasarse por alto que el nuevo entendimiento del funcionamiento de la industria y de los sujetos que participan en ella (públicos o privados) no sólo se circunscribe a las empresas productivas del Estado, sino también está presente en la industria involucradas en el tema en contradicción. El artículo 5 de la LIE(15) señala que los actos de la industria eléctrica no previstos en ley se entienden mercantiles y les será aplicable el derecho civil y mercantil. En este sentido, aunque la transmisión y distribución se consideren servicios públicos y áreas estratégicas, lo no previsto por la ley sale de la órbita del derecho público y se debe regir por el derecho privado. Este aspecto es lo que representa el verdadero cambio de paradigma y el cambio en el entendimiento de la forma en que se prestan las actividades públicas derivado de la reforma energética. Sobre este aspecto conviene referir que en la exposición de motivos de la Ley de CFE se estableció que:

"...

"La nueva figura parte del reconocimiento de que el marco jurídico que rige actualmente a nuestras empresas estatales es inadecuado para que el Estado realice actividades de carácter comercial e industrial de manera eficiente. Ello es así, debido a que no están diseñadas bajo una lógica empresarial que pretenda incrementar los ingresos del Estado.

"...

"Es por ello que la transformación que se propone para Petróleos Mexicanos y la Comisión Federal de Electricidad es de gran calado, pues se plantea transformar en su totalidad el régimen jurídico al que están sujetas, alejándolas, en lo máximo posible, del sector público, y acercándolas al sector privado.

"De esta manera, de aprobarse la presente iniciativa, Petróleos Mexicanos y la Comisión Federal de Electricidad estarán sujetas, en primer término, a lo dispuesto en sus respectivas leyes, sus reglamentos y las disposiciones que deriven de dichos ordenamientos, tales como la normatividad que emitan sus respectivos Consejos de Administración.

"En segundo término, y donde se introduce el verdadero cambio de paradigma, el derecho civil y mercantil serán supletorios. Es decir, no se acudirá más a la legislación administrativa para colmar las lagunas sobre el funcionamiento de las empresas, como ahora ocurre. No será aplicable la Ley Federal de las Entidades Paraestatales ni su reglamento. No será supletoria la legislación sobre contrataciones públicas. Petróleos Mexicanos y la Comisión Federal de Electricidad se regirán, como cualquier empresa privada, por lo señalado en sus ‘estatutos sociales’·(en este caso sus respectivas leyes) y por las demás disposiciones del derecho mercantil y civil.

"Lo anterior significa que, a partir de su trasformación, nuestras empresas estatales deberán operar bajo principios de derecho privado y no público; situación que, de igual forma, deberán tomar en cuenta los órganos fiscalizadores competentes y los distintos órganos jurisdiccionales, al ejercer sus respectivas atribuciones.

"...

"En síntesis, la transformación ordenada por la Carta Magna constituye un auténtico cambio de paradigma, pues pretende alinear la estructura de un organismo público a la de una empresa, dado que ambas comparten el mismo objetivo: generar valor económico. Es decir, la iniciativa propone diseñar empresas de exclusiva propiedad del Estado Mexicano que gocen de amplia autonomía en diversos ámbitos, como si fuesen empresas de carácter privado, y asignarles flexibilidad para celebrar los contratos que, desde una visión exclusivamente empresarial, requieran en su operación cotidiana para conseguir mejores condiciones de rentabilidad."(16)

Por todas estas razones es que disentimos de la decisión mayoritaria de sujetar a CFE al régimen de la Ley de Responsabilidad Patrimonial bajo el argumento de que en ninguna parte de la reforma se desprende la intención de excluirla, como sí sucedió con otras leyes específicamente mencionadas. La reforma no buscaba enumerar la cantidad de leyes administrativas que existen para excluirlas, sino que estableció parámetros interpretativos –como el antes señalado– que pueden guiar la solución.

Finalmente, tampoco compartimos que excluir a CFE del régimen de responsabilidad patrimonial y hacer procedente la vía civil sea un "retroceso" o "regresión" que afecte el derecho a la indemnización. No se está generando una carta de impunidad para evitar que CFE indemnice o repare a las personas por los daños que cause su acción. Lo único que se está definiendo es cuál debe ser la vía jurisdiccional en que habrán de resolverse las reclamaciones correspondientes. Además, nada indica que la vía civil sea forzosamente menos benéfica que la responsabilidad administrativa patrimonial.

Nota: La tesis de jurisprudencia 2a./J. 30/2018 (10a.) citada en este voto, también aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 20 de abril de 2018 a las 10:24 horas, con número de registro digital: 2016656.

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1. Artículo 2 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado. Son sujetos de esta ley, los entes públicos federales. Para los efectos de la misma, se entenderá por entes públicos federales, salvo mención expresa en contrario, a los Poderes Judicial, Legislativo y Ejecutivo de la Federación, organismos constitucionales autónomos, dependencias, entidades de la administración pública federal, la Procuraduría General de la República, los tribunales federales administrativos y cualquier otro ente público de carácter federal."

2. Acción de inconstitucionalidad 4/2004, fallada el siete de febrero de dos mil ocho, por unanimidad de diez votos de los Ministros C.D., L.R., F.G.S., G.P., G.P., A.G., V.H., S.C. de G.V., S.M. y presidente O.M..

3. Tesis aislada 2a. XCIV/2010, de rubro: "RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL ARTÍCULO 113, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA, NO COMPRENDE LA FUNCIÓN MATERIALMENTE JURISDICCIONAL." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., septiembre de 2010, página 199).

4. Artículo 27 de la Constitución Federal: "...

"En los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, el dominio de la nación es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes, salvo en radiodifusión y telecomunicaciones, que serán otorgadas por el Instituto Federal de Telecomunicaciones. Las normas legales relativas a obras o trabajos de explotación de los minerales y sustancias a que se refiere el párrafo cuarto, regularán la ejecución y comprobación de los que se efectúen o deban efectuarse a partir de su vigencia, independientemente de la fecha de otorgamiento de las concesiones, y su inobservancia dará lugar a la cancelación de éstas. El Gobierno Federal tiene la facultad de establecer reservas nacionales y suprimirlas. Las declaratorias correspondientes se harán por el Ejecutivo en los casos y condiciones que las leyes prevean. Tratándose de minerales radiactivos no se otorgarán concesiones. Corresponde exclusivamente a la nación la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica; en estas actividades no se otorgarán concesiones, sin perjuicio de que el Estado pueda celebrar contratos con particulares en los términos que establezcan las leyes, mismas que determinarán la forma en que los particulares podrán participar en las demás actividades de la industria eléctrica."

5. Jurisprudencia 2a./J. 164/2011, de la Segunda Sala, de rubro y texto: "AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. NOTAS DISTINTIVAS. Las notas que distinguen a una autoridad para efectos del juicio de amparo son las siguientes: a) La existencia de un ente de hecho o de derecho que establece una relación de supra a subordinación con un particular; b) Que esa relación tenga su nacimiento en la ley, lo que dota al ente de una facultad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser pública la fuente de esa potestad; c) Que con motivo de esa relación emita actos unilaterales a través de los cuales cree, modifique o extinga por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera legal del particular; y, d) Que para emitir esos actos no requiera acudir a los órganos judiciales ni precise del consenso de la voluntad del afectado." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIV, septiembre de 2011, página 1089).

6. Jurisprudencia 2a./J. 30/2018 (10a.), de rubro y texto, "COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD. NO ES AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO CONTRA ACTOS PREVISTOS EN EL CONTRATO DE SUMINISTRO DE ENERGÍA. La interpretación teleológica del régimen jurídico especial que tutela esa actividad de la empresa productiva del Estado, lleva a considerar que su objetivo es garantizar que el servicio se preste, ello en un sistema de libre competencia. De ahí que no la ejerce en un plano de supra a subordinación porque el contrato de adhesión no somete arbitraria y unilateralmente la voluntad de los contratantes a las condiciones de la empresa; máxime que su contenido es verificado por la Comisión Reguladora de Energía y la Procuraduría Federal del Consumidor para asegurar que no contenga cláusulas leoninas, abusivas o inequitativas para el contratante, mientras se protege la actividad comercial de la sociedad. En esa virtud, tales actos, incluido el corte del suministro en términos del contrato, forman parte de esa relación comercial y la vía procedente para dirimir lo relativo es la ordinaria mercantil. Sin que esto impida que cuando la empresa realice actos que vulneren derechos humanos fuera de lo estipulado y aceptado por las partes, o cuando aplique normas que se estimen inconstitucionales, se le pudiera señalar como autoridad responsable. Cuestión que deberá ser analizada en cada caso concreto por el juzgador de amparo." (Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 53, Tomo I, abril de 2018, página 532)

7. Artículo 2 de la Ley de la Industria Eléctrica. "La industria eléctrica comprende las actividades de generación, transmisión, distribución y comercialización de la energía eléctrica, la planeación y el control del Sistema Eléctrico Nacional, así como la operación del Mercado Eléctrico Mayorista. El sector eléctrico comprende a la industria eléctrica y la proveeduría de insumos primarios para dicha industria. Las actividades de la industria eléctrica son de interés público.

"La planeación y el control del Sistema Eléctrico Nacional, así como el Servicio Público de Transmisión y Distribución de Energía Eléctrica, son áreas estratégicas. En estas materias el Estado mantendrá su titularidad, sin perjuicio de que pueda celebrar contratos con particulares en los términos de la presente ley. El suministro básico es una actividad prioritaria para el desarrollo nacional."

8. Artículo 22 de la Ley de Hidrocarburos. "Los Contratos para la Exploración y Extracción se regularán por lo dispuesto en la presente ley y su reglamento. Para los efectos de su ejecución será aplicable, supletoriamente y en lo que no se oponga a la presente ley y su reglamento, la legislación mercantil y el derecho común."

9. Artículo 14 de la Ley de la Industria Eléctrica. "La ampliación y modernización de la Red Nacional de Transmisión y de las Redes Generales de Distribución se realizarán conforme a los programas que al efecto autorice la secretaría, escuchando la opinión que, en su caso, emita la CRE.

"Los programas de ampliación y modernización para la Red Nacional de Transmisión y los elementos de las Redes Generales de Distribución que correspondan al Mercado Eléctrico Mayorista serán autorizados por la secretaría a propuesta del CENACE, escuchando la opinión que, en su caso, emita la CRE. Los Transportistas y Distribuidores correspondientes podrán participar en el desarrollo de dichos programas.

"Los programas de ampliación y modernización para los elementos de las Redes Generales de Distribución que no correspondan al mercado eléctrico mayorista serán autorizados por la secretaría a propuesta de los distribuidores interesados, escuchando la opinión que, en su caso, emita la CRE.

"El Programa de Desarrollo del Sistema Eléctrico Nacional será emitido por la decretaría e incorporará los aspectos relevantes de los programas de ampliación y modernización. ..."

10. Artículo vigésimo transitorio, fracción I, del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de energía, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de diciembre de dos mil trece.

11. "Tercero. La ley establecerá la forma y plazos, los cuales no podrán exceder dos años a partir de la publicación de este decreto, para que los organismos descentralizados denominados Petróleos Mexicanos y Comisión Federal de Electricidad se conviertan en empresas productivas del Estado. En tanto se lleva a cabo esta transición, Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios quedan facultados para recibir asignaciones y celebrar los contratos a que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27 que se reforma por este decreto. Asimismo, la Comisión Federal de Electricidad podrá suscribir los contratos a que se refiere el párrafo sexto del artículo 27 que se reforma por virtud de este decreto."

12. Vigésimo. Dentro del plazo previsto en el transitorio cuarto de este decreto, el Congreso de la Unión realizará las adecuaciones al marco jurídico para regular a las empresas productivas del Estado, y establecerá al menos que:

"I. Su objeto sea la creación de valor económico e incrementar los ingresos de la Nación, con sentido de equidad y responsabilidad social y ambiental.

"II. Cuenten con autonomía presupuestal y estén sujetas sólo al balance financiero y al techo de servicios personales que, a propuesta de la secretaría del ramo en materia de hacienda, apruebe el Congreso de la Unión. Su régimen de remuneraciones será distinto del previsto en el artículo 127 de esta Constitución.

"III. Su organización, administración y estructura corporativa sean acordes con las mejores prácticas a nivel internacional, asegurando su autonomía técnica y de gestión, así como un régimen especial de contratación para la obtención de los mejores resultados de sus actividades, de forma que sus órganos de gobierno cuenten con las facultades necesarias para determinar su arreglo institucional.

"IV. Sus órganos de gobierno se ajusten a lo que disponga la ley y sus directores sean nombrados y removidos libremente por el titular del Ejecutivo Federal o, en su caso, removidos por el Consejo de Administración. Para el caso de empresas productivas del Estado que realicen las actividades de exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos en términos de lo previsto por el párrafo séptimo del artículo 27 de esta Constitución, la ley deberá establecer, entre otras disposiciones, que su Consejo de Administración se conforme de la siguiente manera: cinco consejeros del Gobierno Federal, incluyendo el secretario del ramo en materia de energía quien lo presidirá y tendrá voto de calidad, y cinco consejeros independientes.

"V. Se coordinen con el Ejecutivo Federal, a través de la dependencia competente, con objeto de que sus operaciones de financiamiento no conduzcan a un incremento en el costo de financiamiento del resto del sector público o bien, contribuyan a reducir las fuentes de financiamiento del mismo.

"VI. Cuenten, en términos de lo establecido en las leyes correspondientes, con un régimen especial en materia de adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras públicas, presupuestaria, deuda pública, responsabilidades administrativas y demás que se requieran para la eficaz realización de su objeto, de forma que les permita competir con eficacia en la industria o actividad de que se trate.

"Una vez que los organismos descentralizados denominados Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, y Comisión Federal de Electricidad, se conviertan en empresas productivas del Estado de conformidad con las leyes que se expidan para tal efecto en términos del transitorio tercero de este decreto, no les serán aplicables las disposiciones relativas a la autonomía contenidas en las fracciones anteriores, sino hasta que conforme a las nuevas disposiciones legales se encuentren en funciones sus consejos de administración y estén en operación los mecanismos de fiscalización, transparencia y rendición de cuentas.

"Los consejeros profesionales de Petróleos Mexicanos en funciones a la entrada en vigor del presente decreto permanecerán en sus cargos hasta la conclusión de los periodos por los cuales fueron nombrados, o bien hasta que dicho organismo se convierta en empresa productiva del Estado y sea nombrado el nuevo Consejo de Administración. Los citados consejeros podrán ser considerados para formar parte del nuevo Consejo de Administración de la empresa productiva del Estado, conforme al procedimiento que establezca la ley."

13. Exposición de motivos de la "Iniciativa con proyecto de decreto por el que se expiden la Ley de Petróleos Mexicanos y la Ley de la Comisión Federal de Electricidad y se reforman y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas", presentada por el Ejecutivo Federal al Senado de la República, y disponible en la Gaceta del Senado de la República del día 30 de abril de 2014 (LXII/2SPO-130/47280) y en el sitio web: http://www.senado.gob.mx/comisiones/energia/docs/reforma_energetica/LPM.pdf.

14. "Artículo 3. La Comisión Federal de Electricidad se sujetará a lo dispuesto en la presente ley, su reglamento y las disposiciones que deriven de los mismos. El derecho mercantil y civil serán supletorios.

"Las disposiciones contenidas en las demás leyes que por materia correspondan aplicarán siempre que no se opongan al régimen especial previsto en esta ley.

"En caso de duda, se deberá favorecer la interpretación que privilegie la mejor realización de los fines y objeto de la Comisión Federal de Electricidad conforme a su naturaleza jurídica de empresa productiva del Estado con régimen especial, así como el régimen de gobierno corporativo del que goza conforme al presente ordenamiento, de forma que pueda competir con eficacia en la industria energética."

15. "Artículo 5. El Gobierno Federal, los generadores, los transportistas, los distribuidores, los comercializadores, los usuarios calificados participantes del mercado y el CENACE, cada uno en el ámbito de sus competencias y responsabilidades, ejecutarán los actos que resulten necesarios para mantener la integridad y el funcionamiento eficiente del Sistema Eléctrico Nacional."

"En lo no previsto por esta ley, se consideran mercantiles los actos de la industria eléctrica, por lo que se regirán por el Código de Comercio y, de modo supletorio, por las disposiciones del Código Civil Federal."

16. Ver pie de página 13.