Voto concurrente num. 50/2012 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-10-2022 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

Voto concurrente que formula el señor M.J.M.P.R. en la controversia constitucional 50/2012.

En sesión de seis de junio de dos mil dieciséis, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la controversia constitucional citada, respecto de la que no comparto diversas consideraciones que sostienen las determinaciones en este asunto; en específico, las relativas a las causas de improcedencia y algunas consideraciones por lo que hace al apartado I.1) de la sentencia. Conforme a lo siguiente:

1. Voto concurrente por lo que hace al tema relativo a la cesación de efectos de los artículos impugnados:

En la resolución relativa, al analizarse las causas de improcedencia se abordó el punto relativo a qué debe entenderse por nuevo acto legislativo para efectos de su impugnación o sobreseimiento por cesación de efectos en las acciones de inconstitucionalidad y, por mayoría de votos, se determinó que para que se actualice el supuesto de nuevo acto legislativo deben reunirse los siguientes requisitos:

a) Que se haya llevado a cabo un proceso legislativo (criterio formal); y,

b) Que la modificación normativa sea sustancial o material.

La mayoría consideró que para que una norma sea impugnable a través de dicho medio de control constitucional es necesario que la reforma a ésta sea "sustantiva o material"; es decir, que se modifique el sentido normativo del precepto impugnado. En consecuencia, se resolvió que no basta con la reforma "formal" de la norma para que se actualice el supuesto de impugnación.

No comparto tales consideraciones, pues como lo he sostenido en diversos precedentes, por certeza jurídica debe considerarse que para que se actualice la causa de improcedencia derivada de la cesación de efectos de la norma impugnada, basta que la norma haya pasado por un procedimiento legislativo y que se haya publicado, para que se considere que estamos frente a un nuevo acto legislativo.

Lo anterior, como había sostenido esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en las tesis jurisprudenciales: P./J. 8/2004 y P./J. 24/2005, de rubros: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SUPUESTO EN EL QUE SE ACTUALIZA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA.",(1) "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD ES IMPROCEDENTE POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA CUANDO ÉSTA HA SIDO REFORMADA O SUSTITUIDA POR OTRA.",(2) respectivamente, así como la tesis aislada 1a. XLVIII/2006, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD PARA ESTIMAR ACTUALIZADA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA CUANDO ÉSTA HA SIDO REFORMADA O SUSTITUIDA POR OTRA, DEBE ANALIZARSE EL DERECHO TRANSITORIO QUE RIGE LA REFORMA."(3)

En efecto, la reforma o adición a una disposición general constituye un nuevo acto legislativo al observarse el mismo procedimiento e idénticas formalidades a las que dieron nacimiento a la norma anterior; por lo que el nuevo texto de la norma general, al ser un acto legislativo distinto al anterior, puede ser impugnado en un medio de control constitucional sin que sea obstáculo que se reproduzca íntegramente lo dispuesto en el artículo previo a la reforma, pues dicha reproducción hace evidente, incluso, que la voluntad del legislador fue reiterar dicha disposición y darle nueva fuerza

Una postura contraria limita el campo de actuación de este Alto Tribunal para proteger, de la manera más efectiva, la supremacía constitucional.

Por lo que, la modificación de cualquier aspecto de un artículo (formal o material) actualiza un nuevo acto legislativo para efectos de la procedencia de la acción de inconstitucionalidad, pues independientemente del contenido de la reforma o modificación, la actuación del órgano legislativo posibilita que este Alto Tribunal analice la regularidad del ordenamiento jurídico salvaguardando la supremacía de la Constitución, por lo que, en su contra –en todo caso– procede una nueva controversia constitucional y, por ende, debe sobreseerse respecto de la ya intentada, en tanto se impugnó otro contexto normativo.(4)

Así, con el objetivo de otorgar mayor seguridad jurídica a los criterios en torno a la procedencia de estos medios de control, considero que para que se actualice un nuevo acto legislativo susceptible de impugnación es suficiente que la norma sufra una modificación de cualquier tipo y se publique.

En este sentido, si bien coincido en que debe sobreseerse respecto del artículo 201, párrafo primero, que fue impugnado en el quinto concepto de invalidez en relación con los artículos 264 y 265, primer párrafo, del mismo código, 139, 156, fracción III, 175, fracción VII, 189, 225, fracción V, 241, fracción IV, 244, primer párrafo, en relación con sus fracciones V y VI, y, 247, quinto párrafo, todos los Código Urbano del Estado de Querétaro; lo cierto es que, la razón que tengo para compartir dicho sobreseimiento es que, conforme a lo ya expresado desde mi óptica, la simple modificación de cualquier aspecto de un artículo (formal o material) actualiza un nuevo acto legislativo para efectos de la procedencia de la acción de inconstitucionalidad.

Lo anterior debido a que, independientemente del contenido de la reforma o modificación, la actuación del órgano legislativo posibilita que este Alto Tribunal analice la regularidad del ordenamiento jurídico salvaguardando la supremacía de la Constitución, por lo que, en su contra –en todo caso– procede una nueva controversia constitucional y, por ende, debe sobreseerse respecto de la ya intentada, en tanto se impugnó otro contexto normativo, esto, pues el veintidós de mayo de dos mil quince, fueron publicadas en el Periódico Oficial de la entidad las reformas a dichos preceptos.

2. Voto concurrente respecto del punto I.1) la facultad conferida del Poder Ejecutivo Local en materia de utilización, autorización, control y vigilancia del uso de suelo, así como la regularización de contribuciones respecto de diversos actos relacionados con el uso de suelo

En este punto se analiza el primer concepto del actor, en el que plantea la invalidez de los artículos 324, segundo párrafo, en relación con los artículos 1o., fracción II, 90, primer párrafo, 108, párrafo primero, y fracción IV, 188, 246;,323, 324, primero y segundo párrafos, 326, primer párrafo, 327 y 328, primer párrafo del Código Urbano del Estado de Querétaro, debido a que –en su concepto– violan los artículos 31, fracción IV, 40, 41, 115, párrafo primero, fracciones I, II, IV, párrafos primero y último, inciso a), y V, inciso d), así como 133 y 134, primer párrafo, de la Constitución Federal, porque transgreden los principios de hacienda municipal, autonomía financiero-hacendaria municipal, ejercicio directo de los recursos públicos y de integridad de estos últimos, así como los diversos principios de integridad, suficiencia y eficacia del gasto público municipal; pues aducen se confiere al Poder Ejecutivo del Estado de Querétaro las atribuciones en materia de utilización, autorización, control y vigilancia del uso de suelo, así como la facultad del Poder Legislativo Estatal para imponer contribuciones respecto de diversos actos administrativos relacionados con el uso de suelo y, en consecuencia, la facultad del Poder Ejecutivo para recaudar los ingresos derivados de dichos actos.

En la sentencia, se señala en principio que no le asiste la razón al Municipio actor ,debido a que los artículos impugnados no obligan al Municipio a ejercer sus recursos en rubros no prioritarios o distintos de sus necesidades reales (principio de libre administración de la hacienda municipal); tampoco se establece que los recursos no deban ejercerse en forma directa por los Ayuntamientos o por quienes ellos autoricen (principio de ejercicio directo por parte del Ayuntamiento), o que prevean que los recursos no sean entregados de manera puntual, efectiva y completa al Municipio (principio de integridad de los recursos).

Asimismo, que la afectación alegada por el Municipio actor respecto de las facultades que los artículos impugnados otorgan tanto al Poder Ejecutivo del Estado en materia de utilización, autorización, control y vigilancia de uso de suelo, como al Poder Legislativo Local para imponer contribuciones respecto de diversos actos administrativos referentes con el uso de suelo y, en consecuencia, el Poder Ejecutivo pueda recaudar los ingresos derivados de dichos actos (artículo 324, segundo párrafo, del código impugnado), al margen de que nos encontramos en una materia con carácter concurrente, en donde el legislador ordinario estatal puede intervenir en su regularización y ejecución, como lo establece el mismo artículo 324, que relaciona su ejecución por la autoridad, entendiéndose que la misma puede también ejercitarse por parte del Poder Ejecutivo del Estado siempre que medie un convenio de coordinación entre el Estado y el Municipio que así lo faculte; es por ello que en estos casos la facultad puede ejercerse por las autoridades de ambos órdenes, sin que exista una vulneración a la esfera competencial de alguno de ellos, en particular de quien ejercita la competencia de manera originaria, como lo es el Municipio, pues de no existir convenio, es claro que dichas contribuciones las recaudará el Municipio como parte de su propia hacienda pública municipal. El mismo Código Urbano del Estado de Querétaro establece en su artículo 7 que son concurrentes entre el Poder Ejecutivo del Estado y los Municipios, aquellos asuntos donde se afecten los intereses, facultades o atribuciones de ambos órdenes de gobierno, así como en aquellas que lo establezcan expresamente las leyes de la materia y, finalmente, por así convenirlo ambos.

Si bien la autoridad demandada ejercitó la atribución contenida en el artículo 8o., fracción I, de la Ley General de Asentamientos Humanos,(5) de legislar en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano, previendo que ciertas facultades municipales puedan trasladarse al ámbito estatal, lo cierto es, que ello se refiere a su ejecución y ésta siempre será dependiente de la existencia de un convenio específico entre el Municipio y el Poder Ejecutivo que faculte a éste a ejercer las facultades municipales, tales como determinar la utilización, autorización, control y vigilancia del uso de suelo, así como para recaudar las contribuciones derivadas de dichos actos.

Se dice, que si bien es cierto que los Municipios tienen la facultad originaria en las materias a las que se refieren los artículos impugnados, las mismas pueden ser ejercidas de manera conjunta o aun asumirse por parte del Estado en los supuestos establecidos por el artículo 115 constitucional, y por el mismo código urbano impugnado. Es por ello por lo que los artículos impugnados en los que pareciera que ambos niveles de gobierno coinciden o que ejercitan la facultad entre uno o el otro, esto no significa que se le despoje al Municipio de sus facultades originales, sino que esto se hace en los términos del propio código en los cuales pueden ejercerse la competencia de esta manera.

Respecto de esta consideración general relativa a que los Municipios tienen la facultad originaria en las materias a las que se refieren los artículos impugnados y que pueden ser ejercidas de manera conjunta entre el Estado y el Municipio, me separo, pues el artículo 115 constitucional, en su fracción V, señala: "Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para: d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales; ... f) Otorgar licencias y permisos para construcciones; ..." lo que hace evidente que constitucionalmente, estas atribuciones son exclusivas del Municipio.

Asimismo, debo destacar que la materia de asentamientos humanos es concurrente, por disposición expresa del artículo 73, fracción XXIX-C, de la Constitución Federal, en la que se prevé la facultad del Congreso de la Unión para expedir la ley general en donde se distribuyan las competencias en la materia, es decir, se establezca cuáles son los actos de competencia de los Estados y cuáles son las competencias de los Municipios.

No obstante ello, la Ley General de Asentamientos Humanos respeta la estipulación constitucional, en el caso concreto de las facultades a que se refiere la fracción V del aludido artículo 115 constitucional, en tanto en el artículo 8o., no autoriza a los Estados a ejercer las facultades relativas a la emisión de dictámenes de uso de suelo, expedir licencias de construcción o autorizar el uso de suelo en su jurisdicción; por el contrario, el artículo 9o. de la Ley General de Asentamientos Humanos, señala que: "Corresponde a los Municipios que el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, las siguientes atribuciones: "… X. Expedir las autorizaciones, licencias o permisos de uso de suelo, construcción, fraccionamientos, subdivisiones, fusiones, relotificaciones y condominios, de conformidad con las disposiciones jurídicas locales planes o programas de desarrollo urbano y reservas, usos y destinos de áreas y predios." Por lo que, advierto que la ley general es consistente con el artículo 115 constitucional y otorga en exclusiva al Municipio tales facultades, lo cual no significa que no pueda –en caso de no poder llevarlas a cabo– solicitar al Estado que temporalmente o para cierta cuestión asuma tales facultades, celebrando un convenio, cómo se establece en las normas impugnadas.

Así, dando que se trata de una facultad de Municipio, para que el Estado pueda intervenir o pueda ejecutar este tipo de actos es necesario que el Municipio, como titular de esa facultad exclusiva, realice un convenio con el Estado, ya sea por imposibilidad o por conveniencia y, en esa medida, se justifica que el Estado también pueda ejercer esas facultades, pero por convenio con quien es el titular originario de las mismas, que en este caso, es el Municipio.

Tomando en cuenta lo anterior, considero que el artículo 324 en cuanto establece que: "El dictamen del uso de suelo es el documento administrativo emitido por la autoridad competente", no está autorizando a alguna entidad distinta del Municipio para su emisión, únicamente se refiere a que lo debe emitir la autoridad competente; así, advierto que no se está otorgando la facultad al Estado ni para expedir estos documentos; ni a recaudar los derechos que se generen con motivo de ese documento; por lo que en ese sentido coincido con lo determinado en la sentencia, pero me aparto de las consideraciones que se han precisado.

Por lo anterior, me aparto de diversas consideraciones precisadas en el cuerpo de este voto, de la resolución emitida en la controversia constitucional 50/2012.

Nota: La sentencia relativa a la controversia constitucional 50/2012, que contiene el criterio respecto del cual se formuló este voto, aparece publicada en el S.J. de la Federación del viernes 19 de octubre de 2018 a las 10:29 horas y en la Gaceta del S.J. de la Federación, Décima Época, Libro 59, Tomo I, octubre de 2018, página 277, con número de registro digital: 28140.

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1. "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SUPUESTO EN EL QUE SE ACTUALIZA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA. Los artículos 59 y 65, primer párrafo de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen, respectivamente, que las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán, en lo conducente y en todo aquello que no se encuentra previsto en el título III de dicho ordenamiento que regula el procedimiento de esas acciones, las disposiciones relativas a las controversias constitucionales contenidas en el título II de la ley citada, y que en las mencionadas acciones se aplicarán las causales de improcedencia consignadas en el artículo 19 de la indicada ley reglamentaria, con excepción de la señalada en la fracción II. Por tanto, la causal de improcedencia establecida en la fracción V del mencionado artículo 19, en materia de acciones de inconstitucionalidad se actualiza, cuando simplemente debe de producirse los efectos de la norma general que la motivaron, en tanto ésta constituye el único objeto de análisis en ellas, además de que la declaración de invalidez de la sentencia que en dichos juicios se pronuncie no tienen efectos retroactivos, salvo en materia penal, según lo dispuesto por los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de la ley reglamentaria.". S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, T.X., marzo de 2004, tesis P./J. 8/2004, página 958, con número de registro digital: 182048.

2. "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA CUANDO ÉSTA HA SIDO REFORMADA O SUSTITUIDA POR OTRA. La acción de inconstitucionalidad resulta improcedente y, por ende, debe sobreseerse por actuación de la causa de improcedencia prevista en los artículos 19, fracción V, y 65 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por cesación de efectos de las normas generales impugnadas, cuando éstas hayan sido reformadas o sustituidas por otras.—Lo anterior, porque para que pueda analizarse una norma a través de este medio de control constitucional, la transgresión a la Constitución Federal debe ser objetiva y actual al momento de resolver la vía, esto es, debe tratarse de una disposición que durante su vigencia contravenga la Ley Fundamental, pues la consecuencia de estimar fundados los conceptos de invalidez, en el caso de una norma reformada, se reduciría a anular los efectos de una ley sin existencia jurídica ni aplicación futura, ya que la sentencia que llegara a pronunciarse no podría alcanzar un objeto distinto al que ya se logró con su reforma o sustitución.". S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, T.X., mayo de 2005, tesis P./J. 24/2005, página 782, con número de registro digital: 178565.

3. "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA ESTIMAR ACTUALIZADA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA CUANDO ÉSTA HA SIDO REFORMADA O SUSTITUIDA POR OTRA DEBE ANALIZARSE EL DERECHO TRANSITORIO QUE RIGE LA REFORMA. La acción de inconstitucionalidad resulta improcedente y, por ende, debe sobreseerse por actualización de la causa de improcedencia prevista en los artículos 19, fracción V, y 65 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por cesación de efectos de las normas generales impugnadas, cuando éstas hayan sido reformadas o sustituidas por otras. Ahora bien, para estimar actualizada esta causa de improcedencia, debe analizarse el derecho transitorio que rige la reforma, a efecto de establecer, indubitablemente, que la norma anterior fue plenamente sustituida por la nueva.". Tesis 1a. XLVIII/2006, S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., marzo de 2006, página 1412, con número de registro digital: 175709.

4. Décima Época. Registro digital: 2003950. Instancia: Pleno. Tipo de tesis: jurisprudencia. Fuente: S.J. de la Federación y su Gaceta, Libro XXII, Tomo 1, julio de 2013, materia constitucional, tesis P./J. 18/2013 (10a.), página 45. "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI CON MOTIVO DE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO SE MODIFICA O DEROGA LA NORMA IMPUGNADA Y LA NUEVA NO SE COMBATE MEDIANTE UN ESCRITO DE AMPLIACIÓN DE DEMANDA, DEBE SOBRESEERSE EN EL JUICIO POR CESACIÓN DE EFECTOS. Sí con motivo de la expedición de un nuevo acto legislativo se modifica o deroga la norma impugnada en una controversia constitucional y la nueva no se combate mediante la ampliación de la demanda se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consistente en las cesación de efectos de la norma general y, por ende, procede sobreseer en el juicio." 5. "Artículo 8o. Corresponden a las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, las siguientes atribuciones:

"I. Legislar en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población, atendiendo a las facultades concurrentes previstas en la Constitución Política de los Estados unidos Mexicanos; ..."