Voto concurrente num. 43/2018 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 21-05-2021 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo |
| Emisor | Pleno |
| Fecha de publicación | 21 Mayo 2021 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 1, Mayo de 2021, Tomo I, 897 |
Voto concurrente que formula el Ministro J.M.P.R. en la acción de inconstitucionalidad 43/2018, promovida por diputados integrantes de la Sexagésima Quinta Legislatura del Congreso del Estado de Chihuahua.
El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de veintisiete de julio de dos mil veinte, resolvió la acción de inconstitucionalidad citada al rubro, donde se determinó por una parte sobreseer respecto de los artículos 7, párrafos primero y cuarto, 9, 13, 15, en su porción normativa "dos días", 20, párrafo primero, 21, párrafos del primero al cuarto, este último en su porción normativa "dos días" y en su fracción II, en su porción normativa "dos días", 24, párrafos primero, en su porción normativa "dos días", y segundo, fracción I, 33, párrafo primero, 35, párrafo segundo, 36 y 44, párrafo primero, en su porción normativa "Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos", de la Ley de Juicio Político y Declaración de Procedencia para el Estado de Chihuahua, expedida mediante el Decreto No. LXV/EXLEY/0733/2018 II P.O., publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el diez de marzo de dos mil dieciocho.
Se declaró la invalidez del Decreto No. LXV/EXLEY/0733/2018 II P.O., por el cual se expide la Ley de Juicio Político y Declaración de Procedencia para el Estado de Chihuahua, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el diez de marzo de dos mil dieciocho, al detectarse la existencia de vicios en el procedimiento legislativo de carácter invalidante.
Finalmente se declaró la invalidez por extensión de los Decretos Nos. LXVI/RFLEY/0271/2019 I P.E., y LXVI/RFLEY/0333/2019 II P.O., únicamente en lo referente a las modificaciones a la citada ley, publicados en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa, respectivamente, el veintiséis de enero y quince de mayo de dos mil diecinueve.
Expuesto lo anterior, debo precisar que, conforme al criterio que he sostenido en todos los precedentes que se citan, no comparto las argumentaciones del proyecto relativas al criterio mayoritario del Tribunal Pleno en el sentido de que para que se considere que existe un nuevo acto legislativo es necesario que en las normas impugnadas se produzca un verdadero cambio normativo; esto, debido a que considero que en todos los casos es suficiente con que exista un cambio formal, e incluso el que al publicar los preceptos en los que se haya realizado algún cambio se hubiesen reiterado porciones normativas que en sí mismas no hubieran sido modificadas; lo cual da oportunidad a realizar una impugnación, o bien, sobreseer en el asunto, dependiendo cuándo se efectúen las modificaciones a los preceptos legales impugnados.
No obstante ello, sí compartí la mayoría de los sobreseimientos que se determinaron; en tanto que al existir modificaciones a los artículos que precisa la sentencia desde mi óptica sí procedía sobreseer respecto de ellos pues fueron modificados formalmente. Únicamente no comparto el sobreseimiento respecto a porciones normativas o partes acotadas de los preceptos señalados, pues conforme al criterio formal referido, lo procedente es sobreseer por los párrafos o artículos completos.
En este sentido, atendiendo a las modificaciones a diversos artículos de la Ley de Juicio Político y Declaración de Procedencia para el Estado de Chihuahua, expedida mediante decreto de diez de marzo de dos mil dieciocho, realizadas el veintiséis de enero y quince de mayo de dos mil diecinueve; con el criterio formal sostenido, procede sobreseer por cesación de efectos respecto de los artículos 7, primero y cuarto párrafos, 9, 13, 15, 20, primer párrafo, 21, 24, primer párrafo y segundo párrafo, fracción I, 33, primer párrafo, 35, segundo párrafo, 36 y 44, primer párrafo, todos ellos de la ley impugnada.
Por otra parte, coincido en que, no obstante tales sobreseimientos, no ha lugar a sobreseer por lo que hace al decreto por el que se expide la Ley de Juicio Político y Declaración de Procedencia para el Estado de Chihuahua, publicado en el Diario Oficial de ese Estado el diez de marzo de dos mil dieciocho, en virtud de que el accionante impugna la ley en su totalidad por violaciones al procedimiento legislativo. Así como en la acción de inconstitucionalidad se hacen valer vicios generales o globales, esto es, impugnaciones genéricas, es que subsistía el análisis de fondo.
En efecto, como lo he manifestado en diversos precedentes, me aparto del criterio mayoritario del Pleno que sostiene que, para tener por acreditada la existencia de un nuevo acto legislativo, es necesario 1) que se haya llevado a cabo un proceso legislativo (criterio formal) y 2) que la modificación normativa produzca un cambio material, entendiendo por ello cuando existan verdaderos cambios normativos que modifiquen la trascendencia, el contenido o el alcance del precepto.
Lo antepuesto, ya que considero que basta con que se cumpla con el criterio "formal" de modificación a la norma para que esta pueda ser impugnada a través de los medios que señala la ley, pues desde mi óptica, es suficiente que se modifique la norma en alguna de sus partes, aun y cuando se reproduzca un texto anterior con alguna o algunas variantes, al tratarse de un acto legislativo nuevo, ya que el legislador externa su voluntad de reiterar lo estipulado en la norma anterior, por lo que ante ese nuevo acto surge la posibilidad de impugnar el texto legal mediante una nueva acción de inconstitucionalidad, pues como se indicó, se trata de un nuevo acto legislativo.
Como lo he sostenido en diversos precedentes, por certeza jurídica debe considerarse que para que se actualice la causa de improcedencia derivada de la cesación de efectos de la norma impugnada, basta que el precepto haya pasado por un procedimiento legislativo y que se haya publicado para que se considere que estamos frente a un nuevo acto legislativo.
Lo anterior, como lo había sostenido esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en las tesis jurisprudenciales P./J. 8/2004 y P./J. 24/2005, de rubros: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SUPUESTO EN EL QUE SE ACTUALIZA LA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA.";(1) "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA CUANDO ÉSTA HA SIDO REFORMADA O SUSTITUIDA POR OTRA.",(2) respectivamente, así como la tesis 1a. XLVIII/2006, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA ESTIMAR ACTUALIZADA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA CUANDO ÉSTA HA SIDO REFORMADA O SUSTITUIDA POR OTRA, DEBE ANALIZARSE EL DERECHO TRANSITORIO QUE RIGE LA REFORMA."(3)
La reforma o adición a una disposición general constituye un nuevo acto legislativo al observarse el mismo procedimiento e idénticas formalidades a las que dieron nacimiento a la norma anterior; por lo que el nuevo texto de la norma general, al ser un acto legislativo distinto al anterior, puede ser impugnado en un medio de control constitucional sin que sea obstáculo que se reproduzca íntegramente lo dispuesto en el artículo previo a la reforma, pues dicha reproducción hace evidente, incluso, que la voluntad del legislador fue reiterar dicha disposición y darle nueva fuerza.
Una postura contraria limita el campo de actuación de este Alto Tribunal para proteger, de la manera más efectiva, la supremacía constitucional.
Por lo que la modificación de cualquier aspecto de un artículo (formal o material) actualiza un nuevo acto legislativo para efectos de la procedencia de la acción de inconstitucionalidad, pues independientemente del contenido de la reforma o modificación, la actuación del órgano legislativo posibilita que este Alto Tribunal analice la regularidad del ordenamiento jurídico salvaguardando la supremacía de la Constitución, por lo que, en su contra –en todo caso– procede una nueva acción de inconstitucionalidad y, por ende, debe de sobreseerse respecto de la ya intentada en tanto se impugnó otro contexto normativo.(4)
Así, con el objetivo de otorgar mayor seguridad jurídica a los criterios en torno a la procedencia de estos medios de control, considero que para que se actualice un nuevo acto legislativo susceptible de impugnación es suficiente que la norma sufra una modificación de cualquier tipo y se publique.
Por las razones expresadas, es que comparto el sobreseimiento de la sentencia respecto de los artículos precisados en la sentencia; pero en su totalidad y separándome de las consideraciones que han quedado puntualizadas en este voto.
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1. "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SUPUESTO EN EL QUE SE ACTUALIZA LA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA. Los artículos 59 y 65, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen, respectivamente, que en las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán, en lo conducente y en todo aquello que no se encuentre previsto en el título III de dicho ordenamiento que regula el procedimiento de esas acciones, las disposiciones relativas a las controversias constitucionales contenidas en el título II de la ley citada, y que en las mencionadas acciones se aplicarán las causales de improcedencia consignadas en el artículo 19 de la indicada ley reglamentaria, con excepción de la señalada en su fracción II. Por tanto, la causal de improcedencia establecida en la fracción V del mencionado artículo 19, en materia de acciones de inconstitucionalidad, se actualiza cuando simplemente dejen de producirse los efectos de la norma general que la motivaron, en tanto que ésta constituye el único objeto de análisis en ellas, además de que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, según lo dispuesto por los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria.". S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, T.X., marzo de 2004, tesis P./J. 8/2004, página 958, «con número de registro digital: 182048».
2. "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA CUANDO ÉSTA HA SIDO REFORMADA O SUSTITUIDA POR OTRA. La acción de inconstitucionalidad resulta improcedente y, por ende, debe sobreseerse por actualización de la causa de improcedencia prevista en los artículos 19, fracción V, y 65 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por cesación de efectos de las normas generales impugnadas, cuando éstas hayan sido reformadas o sustituidas por otras. Lo anterior, porque para que pueda analizarse una norma a través de ese medio de control constitucional, la transgresión a la Constitución Federal debe ser objetiva y actual al momento de resolver la vía, esto es, debe tratarse de una disposición que durante su vigencia contravenga la Ley Fundamental, pues la consecuencia de estimar fundados los conceptos de invalidez, en el caso de una norma reformada, se reduciría a anular los efectos de una ley sin existencia jurídica ni aplicación futura, ya que la sentencia que llegara a pronunciarse no podría alcanzar un objeto distinto al que ya se logró con su reforma o sustitución.". S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tomo XXI, mayo de 2005, tesis P./J. 24/2005, página 782, «con número de registro digital: 178565».
3. "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA ESTIMAR ACTUALIZADA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA CUANDO ÉSTA HA SIDO REFORMADA O SUSTITUIDA POR OTRA, DEBE ANALIZARSE EL DERECHO TRANSITORIO QUE RIGE LA REFORMA. La acción de inconstitucionalidad resulta improcedente y, por ende, debe sobreseerse por actualización de la causa de improcedencia prevista en los artículos 19, fracción V, y 65 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por cesación de efectos de las normas generales impugnadas, cuando éstas hayan sido reformadas o sustituidas por otras. Ahora bien, para estimar actualizada esta causa de improcedencia, debe analizarse el derecho transitorio que rige la reforma, a efecto de establecer, indubitablemente, que la norma anterior fue plenamente sustituida por la nueva.". Tesis 1a. XLVIII/2006, S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., marzo de 2006, página 1412, «con número de registro digital: 175709».
4. "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI CON MOTIVO DE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO SE MODIFICA O DEROGA LA NORMA IMPUGNADA Y LA NUEVA NO SE COMBATE MEDIANTE UN ESCRITO DE AMPLIACIÓN DE DEMANDA, DEBE SOBRESEERSE EN EL JUICIO POR CESACIÓN DE EFECTOS. Si con motivo de la expedición de un nuevo acto legislativo se modifica o deroga la norma impugnada en una controversia constitucional y la nueva no se combate mediante la ampliación de la demanda, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consistente en la cesación de efectos de la norma general y, por ende, procede sobreseer en el juicio.". Tesis P./J. 18/2013 (10a.), S.J. de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XXII, Tomo 1, julio de 2013, página 45, «con número de registro digital: 2003950».
Este voto se publicó el viernes 21 de mayo de 2021 a las 10:26 horas en el S.J. de la Federación.