Voto concurrente num. 100/2019 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 04-03-2022 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

Voto concurrente que formula el Ministro presidente A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 100/2019, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

En sesiones públicas celebradas el catorce, quince, diecisiete y veintiuno de junio de dos mil veintiuno, el Pleno de la Suprema Corte resolvió la acción de inconstitucionalidad 100/2019, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (en adelante "CNDH"), en la que se impugnaron diversos artículos de la Ley Nacional de Extinción de Dominio. Se trata de un asunto relevante, pues es la primera vez que el Pleno de la Corte se pronuncia sobre los alcances del régimen constitucional de extinción de dominio vigente a partir de la reforma constitucional de catorce de marzo de dos mil diecinueve.

Presento este voto concurrente pues si bien coincidí con mis compañeras y compañeros Ministros en la mayoría de los temas que se discutieron y abordaron en este importante asunto, en algunos casos no compartí la totalidad de las consideraciones de la mayoría y en otros lo hice por razones adicionales. En ese sentido, en lo que sigue expondré mi postura sobre cada uno de estos temas en el orden que fueron abordados en la sentencia.

I. Tema 1. Supuestos de procedencia de la acción de extinción de dominio.

En este apartado el Pleno declaró la invalidez del artículo 1, fracción V, incisos f), g), h), i) y j), todos en su segundo párrafo,(1) toda vez que en ellos se establecía una distinción no prevista en el artículo 22 de la Constitución General entre delitos locales y federales, mediante la cual el legislador federal excluyó indebidamente la posibilidad de que la acción de extinción de dominio procediera respecto de bienes relacionados con la investigación de delitos de corrupción, encubrimiento, delitos cometidos por servidores públicos, robo de vehículos y operaciones con recursos de procedencia ilícita, previstos en las legislaciones locales.

En este punto estuve plenamente de acuerdo con la sentencia y el criterio mayoritario, pues estimo que las normas impugnadas efectivamente establecían una restricción a la procedencia de la acción de extinción de dominio que era claramente contraria al texto expreso del artículo 22 de la Constitución General. Lo anterior, toda vez que, como se refiere en la sentencia, a diferencia de las normas impugnadas, la Constitución no distingue entre el carácter local o federal de tales delitos para efectos de la procedencia de la acción y, por ende, el legislador no estaba autorizado a hacerlo.

Con todo, decidí formular este voto concurrente con la finalidad de exponer algunas consideraciones adicionales que no se hicieron en la sentencia, pero que resultan indispensables para explicar mi postura en relación con este tema, especialmente a partir del debate sostenido entre las y los Ministros durante la sesión pública.

En efecto, durante la discusión algunos compañeros Ministros argumentaron que los preceptos impugnados no debían declararse inconstitucionales ya que el legislador secundario "cuenta con un válido margen de configuración para acotar o limitar los supuestos de procedencia [de la acción de extinción de dominio] previstos por la Constitución".(2) De acuerdo con esta postura, el artículo 22 constitucional contendría una norma meramente "facultativa" o "permisiva". Es decir, una norma que únicamente permite, pero no ordena u obliga al legislador federal a reconocer la procedencia de la acción respecto de la totalidad del catálogo de delitos previstos en la Constitución.(3)

Como señalé en sesión,(4) respetuosamente difiero de dicha interpretación pues, aunque a primera vista parecía sugerente y coherente con el principio pro personae previsto en el artículo 1o. constitucional, lo cierto es que no se compadece ni con el texto del artículo 22 de la Constitución General, ni con los fines de la reforma de catorce de marzo de dos mil diecinueve mediante los cuales el Órgano Reformador buscó fortalecer y dar eficacia a esta figura. Además, me parece que no existe razón constitucional o convencional alguna que justifique optar por tal interpretación, según describiré a continuación.

En primer lugar, me parece que la Constitución General es clara y no deja lugar a dudas en cuanto a que los criterios de procedencia del artículo 22 son obligatorios y no facultativos para el legislador secundario. Esto pues la Constitución no dice que la acción "podrá proceder" en esos casos ni delega al legislador secundario la facultad de decidir en qué casos proceder; sino que es clara y establece que la acción "[s]erá procedente" en los que casos que ahí se prevén expresamente.(5) Así, es evidente que estamos en presencia de una figura que se regula a nivel constitucional y que –también a nivel constitucional– establece en qué casos deberá proceder, de manera que no puede interpretarse como un simple permiso o una cláusula habilitante.

En segundo lugar, si aceptáramos que el legislador ordinario puede limitar o restringir el alcance de la acción de extinción de dominio, ello llevaría al extremo –e incluso al absurdo– de tener que aceptar que el legislador puede dejar sin ningún efecto esta figura, frustrando con ello los fines que se propuso el Poder Reformador de la Constitución General. En efecto, si el Congreso de la Unión está habilitado para limitar o restringir esta figura ¿qué impide que éste la prohíba a nivel legal o que simplemente se abstenga de regularla?

Con tal interpretación también se dejaría sin efecto el mandato del artículo 73, fracción XXX,(6) de la Constitución, así como el artículo segundo transitorio de la reforma de catorce de marzo de dos mil diecinueve, los cuales obligaron al Congreso a expedir una Ley Nacional en la materia. Insisto, si el legislador puede limitar esta figura ¿qué impide que se abstenga de regularla y, con ello, deje sin efecto este último mandato? Me parece incongruente reconocer, por un lado, que el Órgano Reformador ordenó la expedición de una ley que regule los aspectos concretos de la acción de extinción de dominio "en los términos" del artículo 22 de la Constitución General y, por otro, sostener que se permitió al Congreso no acatar dicho mandato.

Por otra parte, considero que asumir esa interpretación afectaría gravemente a las entidades federativas, pues se las dejaría en una posición muy débil o limitada para combatir este tipo de delitos cuando se cometan a nivel local, en clara contravención al espíritu de la reforma mencionada. No hay que olvidar que la acción de extinción de dominio es una de las principales herramientas con las que cuentan los estados modernos para combatir de forma eficaz y efectiva la delincuencia, especialmente la delincuencia organizada, el lavado de dinero y otras actividades relacionadas que afectan gravemente a la sociedad.

Ahora bien, no desconozco que el ejercicio de esta acción puede afectar o restringir derechos, como son los derechos de propiedad. Sin embargo, me parece que tal circunstancia no justifica, por sí misma, una interpretación contraria al texto expreso de la Constitución General, ni siquiera bajo los principios de interpretación conforme y pro personae, pues no estamos frente a una figura que resulte per se incompatible con los derechos humanos y que, por ese motivo, deba preferirse una norma más favorable.

Como ha señalado el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en numerosas ocasiones, al analizar figuras similares (como el "civil forfeiture" o la "confiscación in rem"), la extinción del dominio de bienes relacionados con la comisión de ilícitos penales no es una medida que resulte per se contraria a los derechos humanos.(7) En todo caso, lo que puede resultar contrario a los derechos de una persona es la aplicación desproporcionada de este tipo de medidas, lo que deberá analizarse en cada caso concreto.

Es por estas razones que no compartí la postura minoritaria según la cual, de acuerdo con los principios de interpretación previstos en el párrafo segundo del artículo 1o. de la Constitución, el artículo 22 constitucional debe ser entendido como una simple facultad, habilitación o permiso que autoriza al legislador secundario a regular la acción de extinción de dominio como mejor lo estime conveniente. Como dije, nuestra Constitución es muy clara al establecer los casos y supuestos en los que debe proceder esta acción y no advierto ninguna razón constitucional o convencional que justifique una conclusión distinta.

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II. Tema 3. Elementos de la acción de extinción de dominio.

En este apartado el Pleno analizó la constitucionalidad de los artículos 2, fracción XIV, 7, fracciones I, II, IV y V, 9 y 15 de la Ley Nacional de Extinción de Dominio, los cuales se refieren a elementos de la acción de extinción de dominio. En ese sentido, luego de analizar la regulación constitucional de la figura de extinción de dominio a partir de la reforma de dos mil diecinueve, el Pleno declaró la invalidez de las siguientes porciones normativas:

• El artículo 2, fracción XIV, en su porción "o bien, el uso o destino lícito de los bienes vinculados al hecho ilícito". Ello, ya que conforme al artículo 22 de la Constitución dicha acción sólo procede respecto de bienes "cuya legítima procedencia no pueda acreditarse" y no respecto de bienes destinados a la comisión de delitos.

• El artículo 9 su totalidad, ya que contenía elementos de la acción de extinción de dominio que no establece el artículo 22 de la Constitución General.

• El artículo 7, fracciones II, en su porción normativa "de procedencia lícita", y las fracciones IV y V, en su porción normativa "si su dueño tuvo conocimiento de ello y no lo notificó a la autoridad por cualquier medio o tampoco hizo algo para impedirlo", pues permitían la procedencia de la acción respecto de bienes de origen lícito y exigían la acreditación de un elemento contrario a lo previsto en el artículo 22 constitucional.

• El artículo 15, primer párrafo, en la porción normativa "y destino", así como las fracciones V y VI, pues también tomaban como base para la procedencia de la acción el destino de los bienes y no su procedencia ilícita.

Finalmente, el Pleno reconoció la validez del artículo 7, fracción I, pues se consideró que el mismo únicamente establece algunas de las formas en las que los bienes patrimoniales pueden estar "relacionados" con alguno de los hechos ilícitos listados en el artículo 22 de la Constitución General. Asimismo, con excepción de la porción antes indicada, el Pleno reconoció la validez del resto del artículo 15, pues –a diferencia de lo que sucede con el "destino" de los bienes– estimó que el legislador válidamente puede establecer una presunción de "buena fe" respecto de la "adquisición" de los bienes como elemento para determinar su "legítima procedencia".

Si bien coincidí plenamente con el sentido del fallo mayoritario en todos estos puntos –al igual que en el apartado anterior– decidí formular el presente voto concurrente con la finalidad de exponer algunos argumentos adicionales y precisar las razones por las cuales llegué a dicha conclusión. En particular, me parece importante explicar con mayor detalle la trascendencia y las implicaciones que tuvo la reforma de catorce de marzo de dos mil diecinueve al artículo 22 constitucional en relación con la figura de la extinción de dominio, especialmente a la luz del debate que se generó en el Pleno.

Como es sabido, la acción de extinción de dominio se reconoció en nuestro país a nivel constitucional desde la reforma constitucional de dieciocho de junio de dos mil ocho. En esa ocasión, el Poder Reformador estableció un sistema según el cual la extinción de dominio sería un procedimiento jurisdiccional y autónomo de la materia penal y procedería sólo tratándose de ciertos delitos, siempre que los bienes en cuestión: i) fueran instrumento, objeto o producto del delito y siempre que existieran "elementos suficientes" para considerar que el delito se cometió; ii) hubieren sido utilizados o destinados a ocultar o mezclar bienes producto del delito, cuando existieran elementos suficientes para considerar que el delito se cometió; iii) hubieren sido utilizados por un tercero para la comisión de tales delitos, si su dueño tuvo conocimiento de ello y no hubiere hecho nada para impedirlo; y, iv) estuvieren intitulados a nombre de un tercero, pero hubiera elementos suficientes para determinar que eran producto del delito y el acusado se comportara como dueño.(8)

Dicho sistema fue analizado e interpretado por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en numerosos precedentes en los cuales se determinó –entre otras cosas– que: a) tanto la Federación como los Estados tenían competencia para legislar en materia de extinción de dominio;(9) b) la autonomía de la acción de extinción de dominio y el proceso penal no era absoluta sino "relativa", toda vez que conforme al artículo 22 constitucional para la procedencia de la acción era necesario acreditar el "hecho ilícito", concepto que fue interpretado por esta Suprema Corte como el "cuerpo del delito";(10) c) por regla general, para tener por acreditado tal elemento (es decir, el cuerpo del delito) se requería la existencia de "alguna" determinación dictada por un J. penal que tuviera por demostrado el cuerpo del delito;(11) d) la prueba sobre el "origen lícito" de los bienes era especialmente relevante cuando se tratara de bienes que fueran "producto" de un delito, no así cuando se tratara de "instrumentos" o "bienes utilizados para la comisión del delito" por su dueño o un tercero, pues en estos casos lo que se cuestionaba no era su origen sino su uso;(12) y e) en el caso de bienes utilizados para la comisión de un delito por un tercero, la carga de demostrar el hecho ilícito, así como que el dueño tenía conocimiento de tales hechos correspondía en todo caso a la parte actora, es decir, al Ministerio Público.

No obstante, el catorce de marzo de dos mil diecinueve se publicó en el Diario Oficial de la Federación una importante reforma a los artículos 22 y 73, fracción XXX, de la Constitución General que transformó radicalmente el sistema vigente hasta ese momento. Según los documentos que obran en el proceso legislativo, dicha reforma constitucional tuvo por objeto fortalecer el ejercicio de la acción de extinción de dominio y desvincularla aun más de la materia penal, pues se estimó que esa circunstancia había supuesto un obstáculo importante para su debida operación y funcionalidad. Así, por ejemplo, en el dictamen de la Cámara de Senadores se dijo expresamente que:

"… un replanteamiento constitucional de la extinción de dominio es necesaria; ya que el diseño vigente de esta figura a nivel constitucional y secundario, implican cargas procesales y probatorias propias del derecho penal, que ha sido uno de los obstáculos en la aplicación exitosa de esta figura en nuestro país. Bien se sabe que este es uno de los inconvenientes en su aplicación que impiden hacer de esta figura una herramienta eficaz y eficiente para el combate a la estructura financiera de la delincuencia, por lo que se estima pertinente y necesaria su modificación a efecto de dotarle de mayor operatividad y funcionalidad."(13)

En ese orden de ideas y a fin de cambiar tal situación, el Poder Reformador de la Constitución estableció un nuevo sistema constitucional de extinción de dominio conforme al cual dicha acción ahora sólo requiere: a) que se trate de bienes de carácter patrimonial; b) que tales bienes estén relacionados con investigaciones derivadas de hechos de: corrupción, encubrimiento, delitos cometidos por servidores públicos, delincuencia organizada, robo de vehículos, recursos de procedencia ilícita, delitos contra la salud, secuestro, extorsión, trata de personas y delitos en materia de hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos; y c) que no se acredite su legítima procedencia.

Dicho de otro modo, para decretar la extinción de bienes de origen ilícito ya no se requiere, como sucedía antes, acreditar el "cuerpo del delito" o el "hecho ilícito", sino únicamente que los bienes estén "relacionados" con la investigación de alguno de los delitos previstos en el catálogo del artículo 22 de la Constitución General –el cual, por cierto, también se amplió mediante la reforma de dos mil diecinueve– y que el afectado no logre acreditar la "legítima procedencia" de los mismos.

Además, con la finalidad de homologar la regulación de esta figura a nivel nacional, el Poder Reformador estableció en el artículo 73, fracción XXX, de la Constitución General la facultad exclusiva del Congreso de la Unión para expedir la "legislación única" en materia de extinción de dominio en todo el país, por lo que a partir de entonces los Estados perdieron competencia para legislar en esta materia.(14)

Aunado a ello, es importante destacar que la reforma constitucional de dos mil diecinueve también supuso un importante cambio de paradigma en cuanto a los alcances de la figura de extinción de dominio, sobre todo si se compara con los supuestos de procedencia que preveía el artículo 22 de la Constitución en su texto anterior a la reforma. Ello es así, pues al establecer como requisito sine qua non de la procedencia de la acción, la no acreditación de la "procedencia legitima" de los bienes, el Poder Reformador excluyó la posibilidad de que dicha acción también proceda respecto de bienes que, teniendo una procedencia legítima, hayan sido "utilizados" para la comisión de delitos, como sí lo preveía el texto constitucional anterior. En otras palabras, con esta reforma el Poder Reformador puso el énfasis ya no en el "uso" de los bienes, sino en el "origen" de los mismos.

Llegados a este punto es importante hacer una aclaración. Durante la discusión de este apartado algunas Ministras y Ministros propusieron una interpretación distinta. En concreto señalaron que el artículo 22 constitucional no debía interpretarse de forma literal sino amplia, de manera que se entendiera que la extinción de dominio no sólo procede respecto de bienes de "origen ilícito" sino también de bienes "utilizados" para la comisión de delitos. En otras palabras, para la minoría el término "legítima procedencia" no debía interpretarse sólo como sinónimo de "origen legal", sino también como equivalente al "destino lícito" de los bienes.

De acuerdo con la minoría, tal interpretación "amplia" del artículo 22 de la Constitución General resultaba más adecuada, ya que con ello se evitarían afectaciones a los derechos de las víctimas de estos delitos o de la sociedad en general, y se reduciría la impunidad.

Al respecto, no desconozco que dicha postura parte de una preocupación razonable y genuina frente a los alcances de la figura de extinción de dominio en comparación con el Texto Constitucional anterior. Sin embargo, como señalé en la sesión correspondiente, considero que nuestro papel como Tribunal Constitucional no consiste en modificar o ampliar el Texto Constitucional por consideraciones de política criminal o de otro tipo, los cuales corresponde valorar en exclusiva al Poder Reformador de la Constitución, sino en dar plena efectividad a la decisión y voluntad de este último, la cual quedó plasmada en el Texto Constitucional. Máxime cuando se trata de una acción susceptible de afectar derechos fundamentales y cuyos elementos de procedencia fueron definidos directamente en la Constitución.

En efecto, no hay que perder de vista que estamos frente a un caso muy particular, pues se trata de una acción procesal cuyos elementos esenciales de procedencia fueron establecidos directa y taxativamente por el Poder Reformador en el texto de la Constitución. Como referí en el apartado anterior de este voto, la Constitución es clara y no deja lugar a dudas: tratándose de estos elementos el legislador ordinario no cuenta con libertad de configuración, ni para ampliarlos ni para reducirlos. Distinto habría sido el caso si el Poder Reformador hubiera delegado la regulación de la acción al Congreso de la Unión, pues en ese caso éste habría tenido un mayor margen de discrecionalidad. Sin embargo, eso no fue lo que aquí ocurrió.

Además, debe recordarse que tratándose de una acción susceptible de restringir o limitar derechos, esta Corte debe interpretar sus alcances de la forma más exacta y limitada posible, sin que sea válido incluir o adicionar supuestos no contemplados directamente por el Poder Reformador, pues de lo contrario se vaciaría de contenido la decisión de este último. Así lo he sostenido consistentemente al interpretar otros casos de restricciones constitucionales a los derechos humanos, como es el de las restricciones a la libertad personal, la figura de flagrancia, la orden de caso urgente, las medidas cautelares en caso de adolescentes, entre otros.(15)

Por ende, si el Órgano Reformador estableció como requisito de la acción de extinción de dominio el que se trate de bienes "cuya legítima procedencia no pueda acreditarse" sin adicionar ningún otro supuesto, el papel de esta Suprema Corte debe limitarse a interpretar dicho supuesto dentro del marco y los contornos que aquel estableció. Esto es, en el sentido de que la extinción de dominio sólo procede respecto de bienes de "origen ilícito", pues es precisamente ese el significado literal, gramatical y convencional del término "procedencia". Así, no es posible abarcar bienes que, siendo de origen lícito, sean destinados o utilizados para la comisión de delitos.

Tal interpretación, además de desprenderse de la literalidad del Texto Constitucional, también se desprende de los trabajos legislativos de la reforma. En efecto, del proceso legislativo se desprende que en un principio sí se consideró la posibilidad de que la acción de extinción de dominio procediera respecto de bienes destinados a la comisión de delitos y no solamente de origen ilícito. Sin embargo, la redacción fue modificada durante el trámite legislativo, eliminándose esa posibilidad y quedando como se encuentra actualmente.(16)

Incluso de algunos documentos del proceso legislativo se advierte que para los legisladores lo relevante ahora debía ser la prueba de la "procedencia lícita".(17)

Ello también se corrobora si se toma en consideración que esta Suprema Corte había sostenido en su jurisprudencia una distinción muy clara entre bienes de "origen o procedencia ilícita" y bienes "utilizados o destinados al delito" para efectos de la procedencia de la acción de extinción de dominio. En efecto, como señalé antes, al interpretar el régimen anterior a la reforma de 2019, la Suprema Corte sostuvo que los elementos a demostrar en cada uno de los supuestos de procedencia de la acción de extinción de dominio eran distintos pues "no en todas esas hipótesis era igual de relevante la prueba del origen lícito de los bienes".(18)

En particular, este Alto Tribunal explicó que cuando la acción se ejercía sobre bienes que eran "instrumento del delito o habían sido utilizados en su comisión", la prueba de la procedencia lícita de los bienes, si bien no era inútil, perdía relevancia, ya que "en esos casos no se cuestionaba su procedencia, sino el uso que se le da". En cambio, cuando se aseveraba que el bien era "producto del delito", ello implicaba que el mismo se adquirió con recursos obtenidos mediante la comisión del hecho ilícito, por lo que "la prueba sobre su adquisición con recursos de procedencia lícita cobraba más peso". Además, en estos casos el afectado tenía la carga de demostrar un hecho concreto positivo: la procedencia lícita del bien.

En ese orden de ideas, esta Suprema Corte explicó que para probar la "procedencia lícita" de los bienes su titular debía aportar elementos de prueba que razonablemente condujeran al juzgador a la convicción de que "el bien tenía un origen legal", como podía ser: 1) exhibir el instrumento público que demostrara que se obtuvo por herencia; 2) que se adquirió en virtud de un préstamo bancario; o, 3) que a la fecha de adquisición del bien contaba con ingresos de procedencia lícita, ya sea mediante la exhibición de su declaración de impuestos, pagos provisionales de los mismos, constancias de retenciones de salarios, o de pagos a las instituciones de seguridad social, etcétera.(19)

Así pues, al tratarse de la interpretación constitucional vigente en dos mil diecinueve, cabe concluir que fue precisamente a este concepto de "procedencia lícita" o "procedencia legítima" al que se refirió el Poder Reformador de la Constitución al señalar que la acción de extinción de dominio "procederá sobre bienes de carácter patrimonial cuya legítima procedencia no pueda acreditarse".(20) Esto es, que para que la extinción de dominio proceda es necesario que el titular no haya acreditado que los mismos tienen un "origen lícito", lo cual puede suceder, por ejemplo, porque fueron adquiridos con recursos de procedencia lícita.

Por todas estas razones es que en el caso estuve de acuerdo con el criterio mayoritario y con la declaratoria de invalidez de las porciones antes indicadas de los artículos 2, fracción XIV, 7, fracciones II, IV y V, 9 y 15 de la Ley Nacional de Extinción de Dominio.

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III. Tema 4. Imprescriptibilidad de la acción.

En este apartado el Tribunal Pleno determinó que el artículo 11, primer párrafo(21) de la Ley Nacional de Extinción de Dominio en la primera porción normativa que decía "La acción de extinción de dominio es imprescriptible en el caso de los bienes que sean de origen ilícito" era inconstitucional, toda vez que la imprescriptibilidad de la acción de extinción de dominio no es un aspecto sobre el cual el Congreso de la Unión tenga libertad de configuración y porque dicha imprescriptibilidad no supera un test de proporcionalidad.

Al respecto, si bien coincido plenamente con la mayoría en que la porción normativa es inconstitucional al establecer que la acción de extinción de dominio era "imprescriptible", tratándose de bienes de origen ilícito. Sin embargo, lo hago por razones distintas.

A mi modo de ver, para sostener la invalidez de dicha porción resultaba innecesario analizar si la medida superaba un test de proporcionalidad, pues fuera de los casos de excepción previstos a nivel constitucional y convencional –como sucede en el caso del delito de tortura y otros– por regla general este tipo de acciones deben tener un plazo de prescripción a fin de observar plenamente el derecho a la seguridad y a la certeza jurídicas. Esto es así, sobre todo cuando se trata de medidas que pueden suponer un acto de molestia o de privación de derechos de las personas.

A mi juicio, ello resulta aún más exigible en un caso como la acción de extinción de dominio, en el que la figura exige que sea la parte demandada quien acredite la legítima procedencia. En tales casos, el hecho de que la acción sea imprescriptible y, por tanto, la parte demandada deba acreditar la legítima procedencia de forma temporalmente indefinida, resulta claramente contrario al derecho de propiedad y seguridad jurídica, pues implica que las personas deban conservar ad infinitum medios de prueba que acrediten la legítima procedencia de sus bienes.(22)

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IV. Tema 6. Medidas cautelares y preparación de la acción.

1. Estudio de la validez del artículo 173, párrafo segundo, de la ley.

En este apartado el Tribunal Pleno declaró la invalidez del artículo 173, párrafo segundo, de la ley impugnada.(23) Para ello, la mayoría refirió que las medidas cautelares deben de ser dictadas necesariamente por una autoridad judicial ya que constituyen una intromisión al derecho a la tutela judicial. En ese sentido, dado que el artículo 173 facultaba al Ministerio Público para decretar la medida cautelar de aseguramiento de bienes sin control judicial previo, la mayoría estimó que dicha norma era contraria al derecho de tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 17 de la Constitución General.

Adicionalmente, la mayoría argumentó que la imposición de la medida cautelar de aseguramiento de bienes implica una restricción a los derechos y bienes de la persona, así como al derecho a la legalidad y a la seguridad jurídica. De este modo, la mayoría optó por aplicar un test de proporcionalidad, en el que se concluyó que, si bien la norma tenía una finalidad constitucionalmente válida y era idónea para lograr dicho objetivo, no cumplía con la grada de necesidad, ya que existen "otros medios" para lograr la adopción de medidas cautelares en casos urgentes y que no implican una afectación tan severa al derecho constitucional de control judicial previo.

Presento este voto concurrente, pues si bien coincido con la mayoría de mis compañeras Ministras y compañeros Ministros en la declaración de inconstitucionalidad del precepto impugnado, no comparto la totalidad de las consideraciones en las que se basó dicha decisión. A mi juicio, la invalidez de la norma deriva de que la medida no supera la grada de proporcionalidad del test y no porque no supere la grada de necesidad, como argumentó la mayoría.

Como referí, de acuerdo con la mayoría la medida no es necesaria pues existen "otros" medios igualmente idóneos para lograr los fines perseguidos y que conllevan una intervención de menor intensidad a los derechos fundamentales afectados. En concreto, se resolvió que los problemas de urgencia, distancia, horario y día que busca resolver la norma podían solucionarse, por ejemplo, permitiendo que en caso de urgencia pueda dictar la medida el J. del lugar donde se halle la persona o la cosa objeto de la providencia; que los Jueces civiles o de extinción de dominio estén disponibles mediante "turnos de guardias"; y mediante el establecimiento de comunicaciones oficiales a través de medios electrónicos.

Al respecto, no desconozco que todas estas medidas podrían considerarse efectivamente menos lesivas para los derechos en juego, que la contemplada en el artículo 173 de la ley, en tanto que todas ellas suponen un control judicial previo. Sin embargo, mi discrepancia radica en que tales medidas alternativas no resultan igualmente idóneas que la medida prevista en la norma impugnada. Como lo ha mencionado el Tribunal Pleno en varias ocasiones, no debe perderse de vista que la grada de necesidad no sólo implica verificar si existen medidas alternativas menos lesivas, sino también si tales medidas son igualmente idóneas para alcanzar el fin propuesto por el legislador.(24)

En ese sentido, ante la diversidad de realidades, capacidades institucionales y recursos con los que cuentan las autoridades, así como la pluralidad de circunstancias que pueden actualizarse en el territorio mexicano, me parece imposible asegurar que, incluso con los mecanismos alternativos a los que refiere la sentencia, en todo momento los Ministerios Públicos Locales y federales podrán tener acceso a una orden judicial previa con la suficiente prontitud para evitar que los bienes sean sustraídos o desaparecidos.

Por lo tanto, al existir, aunque sea remotamente, situaciones, condiciones o escenarios en los que podría ser imposible obtener una autorización judicial con la anticipación debida, no coincido con la mayoría en que tales medios sean igualmente idóneos para la consecución del fin legítimo; lo cual, como dije, es una condición indispensable para estimar que una medida no es "necesaria".

Con todo, como adelanté, en el caso coincidí con la invalidez de la norma impugnada, pero por una razón distinta: porque no supera la grada proporcionalidad en sentido estricto. Como ha sostenido esta Suprema Corte, en el estudio de proporcionalidad en sentido estricto debe compararse el nivel de afectación de la medida en relación con el grado de realización del fin que persigue. De este modo, la medida solamente será constitucional si el nivel de realización del fin es mayor al nivel de intervención en el derecho fundamental.(25)

Pues bien, aplicando este examen al caso concreto, estimo que la intervención que supone a los derechos de las personas, como el derecho de propiedad y seguridad jurídica, es una medida desproporcionada en relación con los beneficios que busca alcanzar con la norma, esto es: el aseguramiento de los bienes para, en su momento, dar efecto a la sentencia.

Ello es así, por un lado, pues la norma permite que el Ministerio Público ejerza la medida cautelar de aseguramiento de bienes de forma discrecional y sin control de ninguna otra autoridad, impidiendo con ello el aprovechamiento, disfrute y administración de los bienes objeto de la acción. Además, se trata de una medida que puede decretarse en el juicio o antes de iniciarse este,(26) lo que significa que puede ejercerse aún antes de que el Ministerio Público cuente con elementos suficientes para ejercer la acción, es decir, durante la etapa de investigación. En ese sentido, puede decirse que la medida supone una intervención entre moderada y grave en los derechos de las personas.

En contraste, es claro que la medida en cuestión no tiene por objeto salvaguardar un bien jurídico de mayor o igual peso, como sería la vida o la seguridad de las personas, sino simplemente garantizar que la falta de celeridad en la obtención de una orden judicial previa no afecte el ejercicio de la acción y eventualmente se le pueda dar efecto a la sentencia. Así pues, dado que el grado de afectación en los derechos de las personas es sensiblemente mayor que los beneficios que se obtienen con la medida, la misma no puede considerase proporcional en sentido estricto.

Finalmente, tampoco coincido con las consideraciones de la sentencia relacionadas con el derecho a la tutela judicial efectiva y la prohibición de autotutela, pues además de que no me parecen necesarias para resolver el asunto, considero que no resultaban plenamente aplicables en el caso.

A mi juicio, si bien es cierto que la Constitución General contempla que la extinción de dominio es un "procedimiento jurisdiccional de naturaleza civil y autónomo del penal",(27) ésta en realidad no es una acción puramente civil, sino que cuenta con elementos que la hacen sui generis.(28) Ello es así, entre otras razones, pues a diferencia de las acciones puramente civiles, la extinción de dominio sólo puede ser ejercida por un órgano del Estado (el Ministerio Público), quien cuenta con facultades de investigación para la preparación de esta acción, así como para la investigación de delitos, siempre en el marco del principio de legalidad.

Además, dicha acción no sólo busca resolver un conflicto de carácter privado, sino que tiene como finalidad recuperar activos derivados de operaciones ilícitas y, con ello, combatir de manera efectiva la criminalidad.(29) Finalmente, se trata de una acción excepcional, pues únicamente procede en casos en que los bienes se encuentren relacionados con investigaciones de ciertos ilícitos y cuya legítima procedencia no pueda acreditarse.

Por estas razones, no comparto que la acción de extinción de dominio sea tratada como una acción puramente civil de cara al principio de tutela judicial efectiva y prohibición de autotutela.

2. Estudio de la validez del artículo 177, último párrafo, de la ley.

En relación con este subapartado estuve de acuerdo con la mayoría en que el artículo 177, último párrafo(30) es constitucional, ya que, contrario a lo argumentado por la Comisión actora, la norma no conduce a que la medida cautelar de aseguramiento de bienes deba decretarse en todos los casos en que sea solicitada, sino que, del propio artículo 177 se desprende que el otorgamiento de la medida cautelar está sujeto a que se satisfagan los requisitos de procedencia que ahí se indican.

Además, coincido en que el fundamento de la presunción contenida en el artículo 177 es válido, pues efectivamente, dada la naturaleza de la acción, es razonable inferir que, al tener conocimiento de que sus bienes son o serán objeto de una acción de extinción de dominio, las personas intentarán evadir la acción de la justicia y ocultarlos, alterarlos o venderlos. Esto es, existe una presunción razonable para considerar que la persona propietaria, poseedora o detentadora de los bienes sobre los que ha de recaer la acción, podría intentar evadir la extinción y tratar de ocultar, alterar, dilapidar, entre otros, los bienes materia de la acción.(31)

Al respecto, no hay que olvidar que no estamos en un proceso penal o administrativo sancionador, sino en uno de carácter eminentemente patrimonial, por lo que la norma impugnada no puede vulnerar el principio de presunción de inocencia. Así lo sostuvo la Primera Sala en la tesis de jurisprudencia 1a./J. 23/2015, de título y subtítulo: "EXTINCIÓN DE DOMINIO. EL PRINCIPIO DE PRESUNCIÓN DE INOCENCIA NO ES APLICABLE AL JUICIO RELATIVO.". Por ello, coincido con la mayoría en que, para que la presunción en cuestión resulte constitucional, basta con que la misma sea razonable.(32)

No obstante, me aparto de la aseveración que se hace en la página 191 de la sentencia, donde se señala que se trata de una presunción "jure et de jure" (es decir absoluta). No comparto tal afirmación, pues de ninguna parte de la ley se desprende que se trate de una presunción que no admita prueba en contrario.

Por tanto, me parece que la interpretación más natural, además de ser la más razonable y favorable a los derechos de la persona, es considerar que se trata de una presunción "iuris tantum", es decir, "relativa" o "derrotable" que sí admite prueba en contrario. Ello, de tal suerte que aun y cuando en principio exista el deber de presumir dicho elemento, el juzgador puede tenerlo por no acreditado, si de la evidencia y las circunstancias del caso concreto no se advierte realmente la necesidad de dictar tal medida.(33)

3. Estudio de la validez del artículo 190, quinto párrafo, de la ley.

En relación con el párrafo quinto del artículo 190(34) coincidí con la mayoría en que es inválido, pero también por razones distintas. El Pleno consideró que dicha norma, la cual facultaba al Ministerio Público para que en caso de urgencia obtuviera sin autorización judicial la información que se encontrara en las bases de datos cuando la necesitara para preparar la acción de extinción de dominio, era inconstitucional pues constituía una restricción desproporcionada al derecho a la protección de datos personales.

En primer lugar, la mayoría consideró que la medida constituía una restricción al derecho a la protección de datos personales ya que autorizaba el acceso a las bases de datos sin el previo consentimiento de su titular. En este sentido, el Pleno determinó que aun cuando la norma reclamada tenía una finalidad constitucionalmente válida y era idónea para alcanzarla, la eliminación del control judicial previo no era una medida necesaria, ya que existen otros medios igualmente idóneos para lograr los fines que se persiguen y que conllevan una menor intervención al derecho de protección de datos personales.

Como adelanté, coincido con la mayoría en que la norma debió declararse inconstitucional, pero lo hago por razones distintas. En primer lugar, considero que el parámetro de regularidad constitucional debió construirse en torno al derecho a la vida privada de las personas el cual está reconocido en los artículos 16, de la Constitución General y 11 de la Convención Americana, en lugar del derecho a la protección de datos personales.

Es verdad que el derecho a la vida privada está estrechamente vinculado con el derecho a la protección de datos personales, que también reconoce el artículo 16 constitucional. Sin embargo, me parece que el derecho a la vida privada posee una mayor generalidad y una naturaleza que lo hace más idóneo para el estudio de la norma impugnada. Ello, toda vez que el problema de la norma impugnada consistía en que la misma contenía una injerencia arbitraria en la privacidad de las personas, más que a una restricción al derecho a la protección de datos o a la autodeterminación informativa; es decir, al haz de facultades positivas que establece el artículo 16, párrafo segundo, de la Constitución General(35) en favor de las personas a fin de que éstas puedan controlar y decidir respecto su información personal.(36)

Precisado lo anterior debe señalarse que nuestra Constitución no ordena expresamente un control judicial previo respecto de todas las medidas que afecten o puedan afectar la vida privada de las personas.

Los únicos casos en los que la Constitución prevé una "garantía" específica como ésta de forma previa son: i) las órdenes de cateo para acceder a un domicilio; ii) la intervención de comunicaciones privadas, así como iii) las medidas que afectan la libertad personal, como son la orden de aprehensión y la orden de arraigo.(37) Tampoco en el derecho internacional se ha reconocido una obligación absoluta o general en ese sentido.(38)

A pesar de lo anterior, en diferentes precedentes he sostenido reiteradamente que, si bien no cualquier intromisión a derechos fundamentales requiere de control judicial previo, esta obligación no debe interpretarse de forma limitativa.(39) En mi opinión, debe partirse de una interpretación sistemática y evolutiva del artículo 16 constitucional, entendiendo que también se requiere control judicial previo "en aquellos casos en los que la intromisión a los derechos humanos de la persona implique una vulneración a la privacidad, igual o mayor, a la que provoca alguno de los otros casos mencionados en el artículo 16 constitucional" (cursivas añadidas).(40)

En otras palabras, si bien es cierto que no cualquier intromisión a derechos fundamentales requiere de control judicial previo, a mi juicio dicho control sí resulta indispensable en aquellos casos en los que se puedan vulnerar de igual o mayor manera los mismos "intereses de privacidad" protegidos por el artículo 16 constitucional. Así, si bien es cierto que el Ministerio Público podría no requerir orden judicial para, por ejemplo, exigir la exhibición de un contrato, dicha autorización sí se requería para solicitar acceso a "información bancaria" de particulares. Ello es así, toda vez que "de los estados de cuenta se puede desprender información que revela aspectos de la intimidad como los lugares donde ha estado esa persona, cuánto gana, cuáles son sus patrones de conducta, cuáles son sus gustos y hobbies" entre otras muchas cosas. Lo anterior, pues es evidente que "estamos ante un caso equiparable a un cateo o una intervención de comunicaciones".(41)

Pues bien, en el caso concreto es evidente que la norma puede afectar este tipo de intereses. En efecto, dado que la norma impugnada faculta al Ministerio Público para acceder, sin orden judicial, a cualquier tipo de información contenida en bases de datos de autoridades y particulares, sin hacer ningún tipo de distinción, la misma resulta en extremo sobre inclusiva, pues permite que dicha facultad se ejerza en casos en los que la orden judicial previa es una exigencia constitucional.

En otras palabras, dado que la norma contiene una previsión general y no específica, ésta permite que el Ministerio Público acceda prácticamente a cualquier tipo de información sin un control judicial previo e, incluso, a bases de datos que contengan información relacionada con comunicaciones privadas, lo que está reservado por el artículo 16 de la Constitución a la materia penal y siempre bajo orden judicial.(42)

Además, aún si se considerara que la garantía del control judicial previo puede admitir excepciones en ciertos casos específicos como, por ejemplo, casos de urgencia, lo cierto es que se trata de una excepción que sólo hemos reconocido en materia penal y en casos en los que de otro modo se puede poner en entredicho la vida o la integridad de una persona,(43) lo que no sucede en este caso. Por lo tanto, me parece que ni siquiera desde esa perspectiva podría justificarse la constitucionalidad de la medida.

Por estas razones es que estuve de acuerdo con la mayoría en la declaración de invalidez del artículo 190, párrafo quinto, de la ley impugnada, pues esta faculta al Ministerio Público para acceder a todo tipo de información contenida en bases de datos, sin hacer ningún tipo de distinción entre aquella que requiere orden judicial para su acceso, y aquella información que no.

Nota: Las tesis de jurisprudencia 1a./J. 16/2015 (10a.), 1a./J. 22/2015 (10a.), 1a./J. 17/2015 (10a.), 1a./J. 21/2015 (10a.) y 1a./J. 20/2015 (10a.) citadas en este voto, aparecen publicadas en la G. del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 17, Tomo I, abril de 2015, páginas 346, 344, 342, 340 y 330 con números de registro digital: 2008882, 2008881, 2008880, 2008879 y 2008873, así como en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 17 de abril de 2015 a las 9:30 horas, respectivamente.

Las tesis aisladas 1a. CCLXVIII/2016 (10a.) y 1a. CCLXXII/2016 (10a.) citadas en este voto, también aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 25 de noviembre de 2016 a las 10:36 horas, respectivamente.

El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 6 de enero de 2022.

________________

1. Ley Nacional de Extinción de Dominio

"Artículo 1. La presente Ley Nacional es reglamentaria del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de extinción de dominio, acorde con la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción, la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas y demás instrumentos internacionales que regulan el decomiso, en su vertiente civil que es la materia de esta ley, vinculatorios para el Estado Mexicano. Sus disposiciones son de orden público e interés social y tiene por objeto regular:

"…

"V. Los criterios para el destino de los bienes cuyo dominio se declare extinto en sentencia y, en su caso, la destrucción de los mismos.

"Para los efectos de esta ley son hechos susceptibles de la extinción de dominio, de conformidad con el párrafo cuarto del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los siguientes:

"...

"f) D. por hechos de corrupción. Los contemplados en el título décimo, D. por hechos de corrupción, capítulo I del Código Penal Federal.

"g) Encubrimiento.

"Los contemplados en el artículo 400, del Código Penal Federal.

"h) D. cometidos por servidores públicos.

"Los contemplados en el título décimo, D. por hechos de corrupción, capítulo II, Ejercicio ilícito de servicio público y el título decimoprimero, D. cometidos contra la administración de justicia, del Código Penal Federal.

"i) Robo de vehículos.

"Los contemplados en el Código Penal Federal, en su artículo 376 Bis.

"j) Recursos de procedencia ilícita.

"Los contemplados en los artículos 400 Bis y 400 Bis 1, del Código Penal Federal."

2. Cfr. Versión taquigráfica de la sesión pública de catorce de junio de dos mil veintiuno, pág. 9.

3. Í..

4. Cfr. Versión taquigráfica de la sesión pública de catorce de junio de dos mil veintiuno.

5. Constitución General.

"Artículo 22.

"...

"Será procedente sobre bienes de carácter patrimonial cuya legítima procedencia no pueda acreditarse y se encuentren relacionados con las investigaciones derivadas de hechos de corrupción, encubrimiento, delitos cometidos por servidores públicos, delincuencia organizada, robo de vehículos, recursos de procedencia ilícita, delitos contra la salud, secuestro, extorsión, trata de personas y delitos en materia de hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos. ..."

6. Constitución General.

"Artículo 73.

"...

"XXX. Para expedir la legislación única en materia procesal civil y familiar, así como sobre extinción de dominio en los términos del artículo 22 de esta Constitución; y,

"...

"Segundo. El Congreso de la Unión, en un plazo de 180 días posteriores al inicio de vigencia de este decreto expedirá la legislación nacional única en materia de extinción de dominio."

7. Cfr. Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Decisión 100/71; 5101/71; 5102/71; 5354/72; 5370/72, E. and ors. V. Países Bajos), 8 de junio de 1976; Tribunal Europeo de Derechos Humanos, (Decisión 41087/98, Philips v. Reino Unido), 5 de julio de 2001; Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Decisión 36862/05, Gogitidze and Others V. Georgia), 12 de mayo de 2015.

8. Constitución General.

(Reformado, D.O.F. dieciocho de junio de dos mil ocho)

"Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales. Toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado.

"No se considerará confiscación la aplicación de bienes de una persona cuando sea decretada para el pago de multas o impuestos, ni cuando la decrete una autoridad judicial para el pago de responsabilidad civil derivada de la comisión de un delito. Tampoco se considerará confiscación el decomiso que ordene la autoridad judicial de los bienes en caso de enriquecimiento ilícito en los términos del artículo 109, la aplicación a favor del Estado de bienes asegurados que causen abandono en los términos de las disposiciones aplicables, ni la de aquellos bienes cuyo dominio se declare extinto en sentencia. En el caso de extinción de dominio se establecerá un procedimiento que se regirá por las siguientes reglas:

"I.S. jurisdiccional y autónomo del de materia penal;

"II. Procederá en los casos de delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de personas, respecto de los bienes siguientes:

"a) Aquellos que sean instrumento, objeto o producto del delito, aún cuando no se haya dictado la sentencia que determine la responsabilidad penal, pero existan elementos suficientes para determinar que el hecho ilícito sucedió.

"b) Aquellos que no sean instrumento, objeto o producto del delito, pero que hayan sido utilizados o destinados a ocultar o mezclar bienes producto del delito, siempre y cuando se reúnan los extremos del inciso anterior.

"c) Aquellos que estén siendo utilizados para la comisión de delitos por un tercero, si su dueño tuvo conocimiento de ello y no lo notificó a la autoridad o hizo algo para impedirlo.

"d) Aquellos que estén intitulados a nombre de terceros, pero existan suficientes elementos para determinar que son producto de delitos patrimoniales o de delincuencia organizada, y el acusado por estos delitos se comporte como dueño.

"III. Toda persona que se considere afectada podrá interponer los recursos respectivos para demostrar la procedencia lícita de los bienes y su actuación de buena fe, así como que estaba impedida para conocer la utilización ilícita de sus bienes."

9. Cfr. Acciones de inconstitucionalidad 18/2010 resuelta el dieciocho de febrero de dos mil catorce, 33/2013 resuelta el doce de mayo de dos mil quince, 3/2015 resuelta el cuatro de agosto de dos mil quince y 30/2015 resuelta el dieciocho de abril de dos mil dieciséis.

10. Cfr. Tesis 1a./J. 20/2015 (10a.) "EXTINCIÓN DE DOMINIO. CONCEPTO DE HECHO ILÍCITO PARA EFECTOS DE LA ACCIÓN RELATIVA (LEGISLACIÓN DEL DISTRITO FEDERAL)."

11. Dichos criterios quedaron comprendidos en las tesis de jurisprudencia 1a./J. 21/2015 (10a.) y 1a./J. 22/2015 (10a.), con los siguientes títulos y subtítulos: "EXTINCIÓN DE DOMINIO. LA AUTONOMÍA A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 22 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, ENTRE EL PROCEDIMIENTO RELATIVO Y EL PENAL NO ES ABSOLUTA, SINO RELATIVA." y "EXTINCIÓN DE DOMINIO. POR REGLA GENERAL, LA ACCIÓN RELATIVA ESTÁ SUJETA A QUE EL JUEZ DE LA CAUSA PENAL EMITA ALGUNA DECISIÓN EN LA QUE AFIRME QUE LOS HECHOS CONSIGNADOS ACREDITAN EL CUERPO DEL DELITO DE ALGUNO DE LOS ILÍCITOS PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 22, FRACCIÓN II, CONSTITUCIONAL."

12. Cfr. Tesis 1a./J. 16/2015 (10a.), "EXTINCIÓN DE DOMINIO. RELEVANCIA DE LA PRUEBA DE LA PROCEDENCIA LÍCITA DEL BIEN MATERIA DE LA ACCIÓN RELATIVA."

13. Dictamen de la Cámara de Senadores, G. No. LXIV/1PP0-49/86117, quince de noviembre de dos mil dieciocho, página 12.

14. Constitución General.

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"XXX. Para expedir la legislación única en materia procesal civil y familiar, así como sobre extinción de dominio en los términos del artículo 22 de esta Constitución."

15. Cfr. Votos particulares y concurrentes del M.A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 10/2014 y su acumulada 11/2014, resueltas el veintidós de marzo de dos mil dieciocho; en la acción de inconstitucionalidad 60/2016 resuelta el nueve de mayo de dos mil diecisiete; y en la acción de inconstitucionalidad 8/2015 resuelta el doce de marzo de dos mil diecinueve.

16. Cfr. Exposición de motivos, Cámara de Diputados, G. No. 4726-VII, veintitrés de febrero de dos mil diecisiete; dictamen de la Cámara de Senadores, G. No. LXIV/1PP0-49/86117, quince de noviembre de dos mil dieciocho, páginas 15 y 18 a 20.

17. Cfr. Discusión en la Cámara de Senadores, Diario de los Debates, quince de noviembre de dos mil dieciocho.

18. Tesis 1a./J. 16/2015 (10a.), "EXTINCIÓN DE DOMINIO. RELEVANCIA DE LA PRUEBA DE LA PROCEDENCIA LÍCITA DEL BIEN MATERIA DE LA ACCIÓN RELATIVA."

19. Cfr. Tesis 1a./J. 17/2015 (10a.), "EXTINCIÓN DE DOMINIO. LA PROCEDENCIA LÍCITA DEL BIEN MATERIA DE LA ACCIÓN RELATIVA PUEDE SER ACREDITADA POR EL AFECTADO CON LOS ELEMENTOS DE PRUEBA O INDICIOS QUE TENGA A SU ALCANCE Y QUE, RAZONABLEMENTE, CONDUZCAN AL JUZGADOR A LA CONVICCIÓN DE QUE SU ORIGEN ES LEGAL."

20. Cfr. Amparo directo 31/2012 resuelto el cinco de noviembre de dos mil catorce, amparo directo 49/2012 resuelto el quince de octubre de dos mil catorce, amparo directo en revisión 3184/2014 resuelto el diecinueve de noviembre de dos mil catorce, amparo en revisión 437/2012, resuelto el ocho de octubre de dos mil catorce. Amparo directo en revisión 969/2012 resuelto el ocho de octubre de dos mil catorce, amparo directo 58/2011 resuelto el ocho de octubre de dos mil catorce y amparo directo 3/2012 resuelto el ocho de octubre de dos mil catorce.

21. Ley Nacional de Extinción de Dominio.

"Artículo 11. La acción de extinción de dominio es imprescriptible en el caso de bienes que sean de origen ilícito. Para el caso de bienes de destinación ilícita, la acción prescribirá en veinte años, contados a partir de que el bien se haya destinado a realizar hechos ilícitos.

"Las facultades del Ministerio Público para demandar la extinción de dominio, caducan en el plazo de diez años contados a partir del día siguiente a aquel en que el Ministerio Público a cargo de un procedimiento penal, informe a la unidad administrativa de la Fiscalía responsable de ejercer la acción de extinción de dominio, de la existencia de bienes susceptibles de la aplicación de las disposiciones de esta ley.

"El uso indebido de la información derivada de las facultades del agente del Ministerio Público dará lugar a las consecuencias que las leyes señalen."

22. En una línea similar, recientemente el Pleno de la Corte Constitucional del Ecuador al analizar la imprescriptibilidad de la acción de extinción de dominio, sostuvo que: "... impone una carga excesiva y desproporcionada a todas las personas, en la medida que implicaría que las justificaciones respecto a la licitud de todo bien y de los fondos utilizados para adquirirlo deban ser preservadas por todas las personas a perpetuidad e incluso por sus herederos, a riesgo de que, en un tiempo futuro e indeterminado, el Estado les imponga la obligación de demostrar la licitud del bien so pena de ver extinguido su derecho de dominio sobre el mismo". Corte Constitucional del Ecuador. Dictamen No. 1-21-OP/21. Quito, diecisiete de marzo de dos mil veintiuno.

23. Ley Nacional de Extinción de Dominio.

"Artículo 173. ...

"Las actuaciones que limiten derechos fundamentales serán adoptadas previa orden judicial. En caso de urgencia u otra necesidad debidamente fundamentada, el Ministerio Público podrá adoptar tales medidas, debiendo someterlas a control judicial posterior tan pronto sea posible."

24. Cfr. Tesis 1a. CCLXVIII/2016 (10a.), de título y subtítulo: "SEGUNDA ETAPA DEL TEST DE PROPORCIONALIDAD. EXAMEN DE LA IDONEIDAD DE LA MEDIDA LEGISLATIVA.". G. del Semanario Judicial de la Federación, Libro 36, noviembre de 2016, T.I., página 911, con número de registro digital: 2013152.

25. Ver: tesis 1a. CCLXXII/2016 (10a.), de título y subtítulo: "CUARTA ETAPA DEL TEST DE PROPORCIONALIDAD. EXAMEN DE LA PROPORCIONALIDAD EN SENTIDO ESTRICTO DE LA MEDIDA LEGISLATIVA.". G. del Semanario Judicial de la Federación, Libro 36, noviembre de 2016, T.I., página 894, con número de registro digital: 2013136.

26. Ley Nacional de Extinción de Dominio, artículo 174.

27. Constitución General, artículo 20.

28. En sentido similar, la doctrina colombiana ha señalado que la acción de extinción de dominio es de naturaleza constitucional, real, jurisdiccional, pública, directa, independiente y autónoma, con parámetros totalmente distintos a los que se conocían en el sistema jurídico nacional al momento de su creación, por lo que se considera una institución sui generis. Cfr. T.T., J.A., "Aproximación general a la acción de extinción del dominio en Colombia", R.C., 14 (26), 17-38 enero-junio de 2014, págs. 21-23; C.. W.A.M.S., "La extinción del Derecho de Dominio en Colombia, Nuevo Código de Extinción de Dominio colombiano", Bogotá, 2015, págs. 19-26; Corte Constitucional Colombiana, Sentencia C-740/03, Magistrado Ponente: J.C.T., 28 de agosto de 2003.

29. Exposición de motivos, páginas 2 y 3.

30. Ley Nacional de Extinción de Dominio.

"Artículo 177. El Ministerio Público que solicite la medida cautelar:

"I.D. determinar con precisión el o los bienes que pide sean objeto de la medida, describiéndolos de ser posible para facilitar su identificación, y

"II.D. acreditar el derecho que le asiste para pedirla.

"Dada la naturaleza de la acción, se presume la necesidad de decretarla."

31. G. del Semanario Judicial de la Federación, Libro 17, abril de 2015, Tomo I, página 331, con número de registro digital: 2008874.

32. En un sentido similar se ha pronunciado la Corte Constitucional de Colombia, al señalar que para que una presunción legal sea constitucional es necesario que sea razonable, es decir, "que responda a las leyes de la lógica y de la experiencia, que persiga un fin constitucionalmente valioso, y que sea útil, necesaria y estrictamente proporcionada para alcanzar el mencionado fin". Situación que, como dije, se constata en el caso, en tanto que la presunción en cuestión tiene sustento en las leyes de la lógica y de la experiencia y puede considerarse razonable en atención a los fines buscados por el legislador. Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-123/06, Ministra Ponente: C.I.V.H., 22 de febrero de 2006. Anexo 53.

33. Esta conclusión se refuerza si se toma en consideración que para un sector de la doctrina es debatible que las presunciones juris et de iure (es decir, aquellas que no admiten prueba en contrario) sean verdaderas presunciones, pues más bien funcionan como normas, prescripciones o mandatos legislativos de carácter sustantivo o material. Sobre este tema véase Gama, R., "Presunciones en el Derecho Continental y en el Common Law: Un análisis comparado", en F.B., J. y V., C., (ed.), Debatiendo con Taruffo, Madrid, M.P., 2016, pp. 380 y 381.

34. Ley Nacional de Extinción de Dominio.

"Artículo 190. ...

"Dentro de la preparación de la extinción de dominio se podrá solicitar, a la autoridad judicial, acceso a las bases de datos en búsqueda de la información necesaria para la procedencia de la acción y, en general, en todas aquellas involucradas con la operación, registro y control de derechos patrimoniales. En los casos en los cuales no se pueda recabar la autorización respectiva, por razón de la hora, del día, de la distancia o del peligro en la demora, se deberá informar y justificar dentro de los cinco días siguientes, ante el órgano jurisdiccional."

35. Constitución General.

"Artículo 16. ... Toda persona tiene derecho a la protección de sus datos personales, al acceso, rectificación y cancelación de los mismos, así como a manifestar su oposición, en los términos que fije la ley, la cual establecerá los supuestos de excepción a los principios que rijan el tratamiento de datos, por razones de seguridad nacional, disposiciones de orden público, seguridad y salud públicas o para proteger los derechos de terceros."

36. Como se ha advertido en el derecho comparado, el derecho a la "autodeterminación informativa" no comporta una mera libertad negativa, como sucede con el derecho a la intimidad y a la vida privada frente a una injerencia arbitraria, sino que implica una libertad de carácter positivo. Esto es, la posibilidad de "decidir" o "controlar" a través de una gama de normas jurídicas, toda aquella información que le identifique y concierna a su persona. Véase en ese sentido: Sentencia BVerfGE 65. Sentencia de la Primera Sala, del 15 de diciembre, 1983 -1 BvR 209, 269, 362, 420, 440, 483/83- en Jurisprudencia del Tribunal Constitucional Alemán. Extractos de las sentencias más relevantes compiladas por J.S., Fundación Konrad Adenauer A.C., México, pp. 94-102; B., L., "The Place of Privacy in Data Protection Law", University of New South Wales Law Journal, 2001, vol. 24, no. 1, pp. 277–283 y K., C., An international legal framework for data protection: Issues and prospects, Computer Law & Security Review 25, (2009), 307-317. De igual modo, véase la sentencia 292/2000 del Tribunal Constitucional Español, citada por la Agencia Española de Protección de Datos, Resolución Nº.: R/01942/2010, Procedimiento No.: TD/00536/2010, octubre de 2010, página 19.

37. Constitución General.

"Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. En los juicios y procedimientos seguidos en forma de juicio en los que se establezca como regla la oralidad, bastará con que quede constancia de ellos en cualquier medio que dé certeza de su contenido y del cumplimiento de lo previsto en este párrafo.

"...

"No podrá librarse orden de aprehensión sino por la autoridad judicial y sin que preceda denuncia o querella de un hecho que la ley señale como delito, sancionado con pena privativa de libertad y obren datos que establezcan que se ha cometido ese hecho y que exista la probabilidad de que el indiciado lo cometió o participó en su comisión.

"...

"La autoridad judicial, a petición del Ministerio Público y tratándose de delitos de delincuencia organizada, podrá decretar el arraigo de una persona, con las modalidades de lugar y tiempo que la ley señale, sin que pueda exceder de cuarenta días, siempre que sea necesario para el éxito de la investigación, la protección de personas o bienes jurídicos, o cuando exista riesgo fundado de que el inculpado se sustraiga a la acción de la justicia. Este plazo podrá prorrogarse, siempre y cuando el Ministerio Público acredite que subsisten las causas que le dieron origen. En todo caso, la duración total del arraigo no podrá exceder los ochenta días.

"...

"En toda orden de cateo, que sólo la autoridad judicial podrá expedir, a solicitud del Ministerio Público, se expresará el lugar que ha de inspeccionarse, la persona o personas que hayan de aprehenderse y los objetos que se buscan, a lo que únicamente debe limitarse la diligencia, levantándose al concluirla, un acta circunstanciada, en presencia de dos testigos propuestos por el ocupante del lugar cateado o en su ausencia o negativa, por la autoridad que practique la diligencia.

"...

"Exclusivamente la autoridad judicial federal, a petición de la autoridad federal que faculte la ley o del titular del Ministerio Público de la entidad federativa correspondiente, podrá autorizar la intervención de cualquier comunicación privada. Para ello, la autoridad competente deberá fundar y motivar las causas legales de la solicitud, expresando además, el tipo de intervención, los sujetos de la misma y su duración. La autoridad judicial federal no podrá otorgar estas autorizaciones cuando se trate de materias de carácter electoral, fiscal, mercantil, civil, laboral o administrativo, ni en el caso de las comunicaciones del detenido con su defensor. ..."

38. Véase Tribunal Europeo de Derechos Humanos, C. of Big Brother Watch and Others V. the United Kingdom, Gran Sala, 20 de mayo del 2021; Tribunal Europeo de Derechos Humanos, C. of Big Brother Watch and Others V. the United Kingdom, Primera Sección, 13 de septiembre del 2018; Tribunal Europeo de Derechos Humanos, C.o.U.v.G., Quinta Sección, 2 de septiembre de 2012.

39. Cfr. Voto del M.A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 10/2014 resuelta el veintidós de marzo de dos mil dieciocho y en el amparo directo en revisión 502/2017 resuelto en sesión del veintidós de noviembre de dos mil diecisiete.

40. Cfr. Voto concurrente formulado por el M.A.Z.L. de L. en el amparo directo en revisión 502/2017, resuelto en sesión del veintidós de noviembre de dos mil diecisiete.

41. I..

42. En efecto, este último precepto establece en su décimo tercer párrafo, que: "Exclusivamente la autoridad judicial federal, a petición de la autoridad federal que faculte la ley o del titular del Ministerio Público de la entidad federativa correspondiente, podrá autorizar la intervención de cualquier comunicación privada. Para ello, la autoridad competente deberá fundar y motivar las causas legales de la solicitud, expresando además, el tipo de intervención, los sujetos de la misma y su duración. La autoridad judicial federal no podrá otorgar estas autorizaciones cuando se trate de materias de carácter electoral, fiscal, mercantil, civil, laboral o administrativo, ni en el caso de las comunicaciones del detenido con su defensor".

43. Acción de inconstitucionalidad 32/2012, resuelta el dieciséis de enero de dos mil catorce.

Este voto se publicó el viernes 04 de marzo de 2022 a las 10:07 horas en el Semanario Judicial de la Federación.