Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 153/2008-SS. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS NOVENO Y DÉCIMO TERCERO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

MINISTRO PONENTE: S.S.A.A..

SECRETARIO: L.Á.G..

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo y cuarto del Acuerdo 5/2001, dictado por el Tribunal Pleno el veintiuno de junio de dos mil uno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve del mismo mes y año, en virtud de que se refiere a la posible contradicción entre tesis sustentadas por Tribunales Colegiados al resolver, en amparo directo, aspectos relativos a la materia administrativa que es de la especialidad de esta S..

SEGUNDO. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima de conformidad con los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo que en lo conducente establecen:

"Artículo 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo a las bases siguientes:

"...

"XIII. Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales o las partes que intervinieron en los juicios en que dichas tesis fueron sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, a fin de que el Pleno o la S. respectiva, según corresponda, decidan la tesis que debe prevalecer como jurisprudencia.

"Cuando las S. de la Suprema Corte de Justicia sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo materia de su competencia, cualquiera de esas S., el procurador general de la República o las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis hubieran sido sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, que funcionando en Pleno decidirá cuál tesis debe prevalecer.

"La resolución que pronuncien las S. o el Pleno de la Suprema Corte en los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, sólo tendrá el efecto de fijar la jurisprudencia y no afectará las situaciones jurídicas concretas derivadas de las sentencias dictadas en los juicios en que hubiese ocurrido la contradicción."

"Artículo 197-A. Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales o los Magistrados que los integren, o las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis hubieran sido sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, la que decidirá cuál tesis debe prevalecer. El procurador general de la República, por sí o por conducto del agente que al efecto designe, podrá, si lo estima pertinente, exponer su parecer dentro del plazo de treinta días.

"La resolución que se dicte no afectará las situaciones jurídicas concretas derivadas de los juicios en los cuales se hubiesen dictado las sentencias contradictorias.

"La Suprema Corte deberá dictar la resolución dentro del término de tres meses y ordenar su publicación y remisión en los términos previstos por el artículo 195."

En los preceptos transcritos se fijan los lineamientos para integrar jurisprudencia por el sistema de unificación de criterios en los casos de tesis contradictorias sustentadas por Tribunales Colegiados de Circuito. Asimismo, señalan que los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el procurador general de la República, los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes, los Magistrados que los integran y las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis fueron sustentadas, se encuentran facultados para denunciar la contradicción de criterios ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, a fin de que se determine cuál debe prevalecer con carácter de jurisprudencia.

En el presente asunto la denuncia de contradicción de tesis es formulada por los Magistrados integrantes del Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito que sustentan uno de los criterios materia del presente asunto; luego, la denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima.

TERCERO. Con el propósito de determinar la existencia o inexistencia de la divergencia de criterios denunciada y, en el primer caso, resolverla, es preciso tener presentes los criterios sustentados por los Tribunales Colegiados contendientes.

El Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito al resolver el amparo directo DA. 47/2007 en sesión de veintidós de marzo de dos mil siete, con relación al tema de contradicción, consideró lo siguiente:

"SEXTO. Los argumentos que a manera de conceptos de violación se exponen en la demanda de amparo son ineficaces. En ellos aduce la quejosa, en esencia, lo siguiente: ... c) La S. responsable violó el principio de congruencia de las sentencias al considerar que la demanda de nulidad había sido extemporánea en relación con la resolución de ocho de febrero de dos mil cinco dictada en el expediente administrativo 202/97, ya que tal aspecto no fue materia de la litis en la apelación ni en el juicio natural. Ello, aunado a que de advertirse una diversa causal, la S. Superior debió modificar o en su caso revocar la sentencia recurrida y no lo hizo. Por razón de técnica, los argumentos antes expuestos se estudiarán en orden distinto al propuesto. Así, resulta infundado el argumento precisado en el inciso c), ya que si bien es cierto que la causal de improcedencia invocada por la responsable no se hizo valer por ninguna de las partes en el juicio natural, ni formó parte de los agravios expuestos en la apelación, también lo es que ello no es obstáculo para que la S. Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal la invocara y la hiciera valer, pues las causales de improcedencia pueden invocarse oficiosamente una vez advertidas por el juzgador, sin importar la instancia en que se encuentre el asunto. Al respecto, resulta conveniente citar el contenido de los artículos 20, 43, primer párrafo, 54, fracción II y último párrafo, 72, fracción XII, 73, fracción II, y 87, todos de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal. ‘Artículo 20, artículo 43, artículo 54, artículo 72, artículo 73 y artículo 87’ (se transcriben). De la interpretación sistemática de los artículos 54, fracción II y último párrafo, 72, fracción XII y 73, fracción II, anteriormente citados, se desprende que el juicio ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal puede resultar improcedente en diversos casos que la propia ley establece, y que de advertirse la actualización de alguna causal de improcedencia, la demanda debe desecharse o en su caso, debe sobreseerse el juicio. En este contexto, cabe precisar que la improcedencia a que se refieren los numerales en cuestión debe entenderse como la imposibilidad jurídica que existe para que la acción intentada sea estudiada por el juzgador y por lo tanto, al advertirse un motivo de improcedencia, éste debe abstenerse obligatoriamente de pronunciarse sobre la cuestión de fondo o sustancial que se plantea. Así, la improcedencia del juicio constituye un obstáculo para que la acción consiga su objeto, por existir un impedimento para que el órgano jurisdiccional competente analice y resuelva sobre la cuestión debatida. Importa destacar en este punto, que las disposiciones que establecen las causales de improcedencia que a su vez generan la consecuencia jurídica del sobreseimiento del juicio, son de orden público, según se advierte del texto del artículo 54 de la ley invocada, el cual dispone que ‘... previo a la admisión de la demanda de oficio, deberá entrar al estudio de las causales de improcedencia que de la misma se adviertan y, en caso de actualizarse alguna de ellas, procederá a desechar la demanda ...’. De lo anterior se puede colegir que la invocación de las causas de improcedencia puede válidamente hacerse en cualquier etapa del procedimiento, porque son de orden público, y por esta razón el legislador no ha establecido ningún límite temporal para que sean invocadas; y no podría ser de otra manera, dado que, como ya se ha visto, se hagan valer o no, el juzgador tiene el deber de analizarlas aun oficiosamente. No obsta a lo anterior el hecho de que el artículo 54 antes citado se refiera únicamente al Magistrado presidente de la S. correspondiente, a quien le compete, de entrada, examinar el escrito respectivo de la demanda a fin de cerciorarse acerca de la eventual existencia de motivos manifiestos e indudables de improcedencia que generarían el desechamiento categórico de la demanda, ya que si bien las causas manifiestas e indudables de improcedencia de la demanda deben ser analizadas por dicho funcionario, lo cierto es que si el motivo de improcedencia fuera dubitable para él, entonces no podría éste decretar el desechamiento de la demanda y, en consecuencia, las causas de improcedencia que se invocaran por los oponentes del accionante o que se advirtieran posteriormente sólo podrían ser analizadas por el Pleno de la S. Ordinaria correspondiente, o en su caso, por el de la S. Superior del tribunal. Precisado el punto en cita, se advierte que en el juicio contencioso administrativo en cuestión, el juzgador tiene la obligación de analizar oficiosamente las causales de improcedencia tal como lo establece el artículo 54, último párrafo, de la ley en comento y que este estudio debe hacerse tanto al admitir la demanda como al momento de dictar sentencia, pues de advertirse la actualización de alguna de estas causales, la demanda deberá desecharse o en su caso, el Pleno de la S. correspondiente deberá decretar el sobreseimiento respectivo. Asimismo, cabe señalar que la obligación que imponen los preceptos citados a los Magistrados integrantes de las S. del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, en el sentido de que deben analizar las causales de improcedencia que adviertan en los juicios que ante ellos se tramiten, no sólo se limita a las S. ordinarias del citado tribunal, sino que también aplica a la S. Superior del mismo, pues de advertirse un motivo de improcedencia que origine el sobreseimiento del juicio, el Pleno deberá invocarla y sobreseer en el juicio, ya que, como se vio anteriormente, ante la actualización de alguna causa de improcedencia el juzgador debe abstenerse obligatoriamente de estudiar el fondo del asunto. Esto se considera así, además, en congruencia con la naturaleza de la S. Superior del tribunal en cuestión, ya que ésta, en términos de los artículos 20 y 87 antes citados, se constituye como órgano revisor de las sentencias dictadas por las S. ordinarias al conocer del recurso de apelación y, en este sentido, se le otorgan amplias facultades para analizar los asuntos que se sometan a su consideración a través de dicho recurso. Para la mejor comprensión de las facultades que se le otorgan a la S. al conocer del recurso de apelación, conviene precisar que en términos generales, se ha considerado que los recursos ‘... son medios de impugnación oponibles dentro del mismo proceso ante un órgano jurisdiccional de superior jerarquía, tanto por violaciones cometidas en el procedimiento como en las resoluciones judiciales respectivas. En virtud de su característica consistente en la necesidad de interponerlos ante el tribunal de alzada o jerárquicamente superior, este tipo de impugnación se conoce como vertical ...’. Asimismo, el recurso de apelación -como el que se hizo valer en contra de la sentencia dictada en el juicio natural- se ha definido como ‘... el recurso que se presenta ante el juzgador de grado superior (ad quem) para que repare los defectos, errores y vicios de una resolución emitida por el Juez de jerarquía inferior (Juez a quo). Se le explicó como el recurso que pretende someter una resolución emitida en la primera instancia a la consideración de un juzgador superior, con objeto de que la revoque o modifique de acuerdo con el interés del agraviado. Es por tanto, la impugnación de una sentencia o actuación del juzgador ante un tribunal mayor, o de segundo grado, con la pretensión de que revise, tanto el procedimiento como el fondo, transformando la revocación o bien ordenando si procede la reposición cabal de dicho procedimiento. ...’ (S.A., H.. Teoría General del Proceso. M.G.G., México, D.F., pp. 210 a 212). En este mismo sentido, B.B. señala que la apelación es ‘... el recurso en virtud del cual un tribunal de segundo grado, a petición de parte legítima, revoca, modifica o confirma una resolución de primera instancia ...’ (B.B., J.. Proceso Civil en México. P., México, D.F., 1998, p. 556). De lo anterior se advierte que el recurso de apelación es aquel que se interpone ante un órgano superior para que revise la providencia del inferior y corrija sus errores. Así, la apelación de las sentencias otorga al superior, en este caso a la S. Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, competencia sobre todo el proceso como órgano resolutor de instancia, y por lo mismo tiene la obligación de revisar el expediente en todos sus aspectos para dictar la sentencia que resuelva el litigio, máxime las causales de improcedencia, las cuales, como ya se vio, son de orden público y de estudio preferente en razón de que su actualización impide al juzgador pronunciarse sobre el fondo del asunto. En relación con el tema en cuestión, cabe decir que el estudio de los motivos que dan lugar a la improcedencia deben analizarse obligatoriamente por el órgano revisor aun y cuando el juzgador de primer grado haya omitido su análisis, dado que al no existir pronunciamiento sobre el particular tampoco puede existir firmeza sobre ese punto, lo que faculta al superior a analizar oficiosamente las cuestiones de procedencia conducentes. Aunado a lo anterior cabe señalar que en el caso particular rige también el principio de derecho que señala que ‘el que puede lo más puede lo menos’, pues como se vio anteriormente, en términos del artículo 87 de la ley de la materia, la S. Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal está facultada para revisar las sentencias dictadas por las S. Ordinarias de ese mismo tribunal mediante el recurso de apelación y, en su caso, revocarlas o modificarlas, lo que denota la intención del legislador de proveer a la referida S. Superior de una mayor jerarquía que le permite realizar el estudio oficioso de las cuestiones de procedencia como la de la especie. Una vez precisado el punto relativo a que la S. Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal está facultado para analizar oficiosamente las causales de improcedencia que pudieran obstaculizar el estudio de fondo de los asuntos que se le presenten, se procede a analizar si la causal de improcedencia invocada en el caso se actualizaba tal y como lo adujo la responsable. En este sentido, debe señalarse que de los artículos 72, fracción XII y 43, primer párrafo, de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, se advierte que el juicio contencioso administrativo resulta improcedente si la demanda respectiva no se presenta dentro de los quince días hábiles siguientes a la notificación de la resolución impugnada, contados a partir del día siguiente al en que se le hubiese notificado al afectado o del que se hubiere tenido conocimiento u ostentado sabedor de la misma, o de su ejecución. Ahora, de la lectura de la sentencia aquí impugnada se advierte que la S. responsable, después de dar contestación a los agravios expuestos por la recurrente en el recurso de apelación 6666/2006, consideró que independientemente de la causal de improcedencia invocada por la S. a quo, el juicio natural era improcedente respecto de la resolución de ocho de febrero de dos mil cinco -acto impugnado- ya que la parte actora había tenido conocimiento de dicha resolución desde el dieciocho de febrero de dos mil cinco y presentó la demanda hasta el veintisiete de abril siguiente, es decir, mucho después de los quince días que señala el artículo 43 de la ley de la materia; determinación que este Tribunal Colegiado considera apegada a derecho, ya que, por una parte, la S. en cuestión sí podía invocar la referida causal de considerarla actualizada y, por otra, la demanda natural sí fue presentada de forma extemporánea, pues el término de quince días que establece el precepto citado transcurrió del veintidós de febrero de dos mil cinco al catorce de marzo del mismo año, debiendo descontarse el día veintiuno de febrero de ese año -fecha en que surtió efectos la notificación respectiva-, así como el diecinueve, veinte, veintiséis, veintisiete, de febrero, cinco, seis, doce y trece de marzo, todos del año dos mil cinco, por ser inhábiles de conformidad con el artículo 38 de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal. Luego, si la ahora quejosa considera que la S. responsable actuó incorrectamente al invocar la causal de improcedencia antes citada debido a que no se hizo valer por las partes en el juicio natural ni formó parte de la litis en la apelación, lógico resulta concluir que tal argumento resulta infundado. Aunado a lo anterior, debe decirse que contrario a lo sostenido por la promovente, en el caso no procedía la modificación o revocación de la sentencia recurrida, ya que el sobreseimiento en el juicio respecto de la resolución de ocho de febrero de dos mil cinco no cambió al actualizarse una diversa causal de improcedencia."

El Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito al resolver el amparo directo administrativo 3953/2001-198 en sesión de veintiocho de marzo de dos mil uno, con relación al tema de contradicción, determinó lo siguiente:

"QUINTO. Antes de entrar al estudio de los conceptos de violación, es preciso señalar lo siguiente: La parte actora, hoy quejosa, impugnó la nulidad de la orden de visita de verificación de ocho de junio de mil novecientos noventa y nueve, en relación al anuncio espectacular ubicado en avenida Insurgentes No. 1038, colonia Insurgentes San Borja. Para acreditar el interés que le asistía, respecto del juicio de nulidad promovido, la hoy parte quejosa exhibió, entre otros, la licencia de anuncio con folio 023492, correspondiente al anuncio antes mencionado, expedido a favor de ********** por autoridades de la delegación B.J. del Distrito Federal, con fecha de vencimiento al trece de diciembre de mil novecientos noventa y nueve. A su vez, exhibió la factura 077 mediante la cual ********** vende a ********** (hoy quejosa), un anuncio tipo unipol de medida 16.00 metros por 6.00 metros con altura de 10 metros, instalado en ********** con licencia ********** otorgada por el órgano desconcentrado en comento, de vigencia trece de diciembre de mil novecientos noventa y seis a trece de diciembre de mil novecientos noventa y nueve. Asimismo, ofreció como prueba de su parte el contrato de arrendamiento celebrado el once de junio de mil novecientos noventa y nueve, entre: ‘... contrato de arrendamiento que celebran por una parte ********** representada en este acto por ********** y a quien en lo sucesivo se le determinará (sic) ********** y por otra parte ********** y/o ********** y a quien en lo sucesivo se le denominará ********** de conformidad con las siguientes cláusulas ...’. Cuyo objeto del contrato fue el espacio de terreno ubicado en ********** para que la hoy quejosa lo destinara al uso del anuncio publicitario, antes referido. La duración de dicho contrato se pactó entre ambas partes hasta el treinta de noviembre de dos mil tres. A su vez, de entre una de las cláusulas del contrato referido se encuentra la siguiente: ‘... Décima primera. El arrendador en este acto faculta a el arrendatario en términos de lo dispuesto por el artículo 2554 del Código Civil vigente para el Distrito Federal, para en su nombre y representación, actúe ante las instancias judiciales correspondientes, en términos de lo dispuesto por el artículo 2419 del referido ordenamiento jurídico con el objeto de que en caso de ser necesario, el arrendatario proceda a defender como dueño la cosa dada en arrendamiento. ...’. Al final de dicho contrato, es importante establecer, que se encuentran las firmas de los que intervinieron en él. Establecido lo anterior, en un primer concepto de violación, la parte quejosa aduce que se transgrede en su perjuicio el artículo 14 constitucional, toda vez que la S. Superior se confunde al sobreseer en el juicio, puesto que erróneamente considera que no se había acreditado el interés legítimo de la parte actora; sin embargo, estima la quejosa, ello es incorrecto, ya que el artículo 7o. del Reglamento de Anuncios para el Distrito Federal no hace referencia a que el titular del permiso o licencia respecto al anuncio publicitario, tenga que ser necesariamente quien promueve el juicio, puesto que dicho precepto legal solamente a hecho de que (sic) se debe contar con la licencia respectiva y que a la fecha de una verificación ésta se encuentre vigente, mas no que la persona que lo explota, necesariamente tenga que ser quien tramitó dicha licencia o permiso, como en el caso sucedió, en virtud de que ella, la quejosa, arrendó el espacio de terreno en donde se encuentra el anuncio espectacular referido (mismo que es de su propiedad), ofreciendo al efecto el contrato de arrendamiento de mérito; motivo por el cual, si la legislación que regula el caso no prevé que se tenga que hacer dicho trámite y, sobre todo, que la licencia o permiso que lo avalaba se encontraba vigente, resultaba innecesario llevarlo a cabo. El concepto de violación es fundado, de acuerdo a lo siguiente: El artículo 7o. del Reglamento de Anuncios para el Distrito Federal, vigente al momento en que se practicó la visita al inmueble en donde se ubica dicho anuncio, a la letra decía: ‘7o.’ (se transcribe). De la lectura del precepto anterior, se observa que para poder colocar un anuncio publicitario se debe contar con una licencia o permiso expedido por la autoridad competente del Distrito Federal. Ahora bien, en el presente caso, el anuncio que nos ocupa contaba con una licencia que fue expedida el trece de diciembre de mil novecientos noventa y seis y expiraba su vigencia el trece de diciembre de mil novecientos noventa y nueve. Así, de lo anterior, se concluye que dentro del lapso de dicha vigencia, la persona quien solicitó y le fue concedida la licencia del anuncio en comento (lo cual resulta ser la litis del asunto, es decir, saber si contaba o no con los requisitos legales que prevé la legislación de la materia respecto a la licencia de mérito), vendió a la ahora parte quejosa dicho anuncio publicitario y, por otro lado, la ahora parte quejosa arrendó el espacio de terreno en donde se encontraba el anuncio de referencia. De las relacionadas consideraciones, este Tribunal Colegiado considera que le asiste razón a la parte quejosa, tomando en cuenta que, contrariamente a lo señalado por la S. responsable, la parte quejosa sí acreditó su interés legítimo en relación al anuncio espectacular antes citado, ya que, primeramente, la actora exhibió la licencia otorgada por autoridades del Distrito Federal, a través de la cual se autorizaba la colocación de dicho anuncio, mismo que a la fecha en que se exhibió, esto es, al promover el juicio de nulidad, aun se encontraba vigente, exhibiendo al efecto, el original de la factura ********** que amparó la compraventa a favor de la hoy quejosa del anuncio en cita. Asimismo, la hoy parte quejosa exhibe el contrato de arrendamiento que le concede derechos respecto del espacio que ocupa el anuncio espectacular en cita, que si bien, es un documento privado, lo cierto es que ello no impide que se le otorgue valor probatorio. Sobre todo, por el hecho de que primeramente, las autoridades delegacionales no combatieron el interés legítimo de la actora y, por otra, la autoridad responsable, vía recurso de apelación, actualiza incorrectamente una causal de improcedencia, no obstante que en el juicio original además de que no se combatió, ella no contaba con la facultad para actualizarla de oficio, puesto que así no lo prevén los artículos 72 y 73 de la Ley del Tribunal Contencioso Administrativo del Distrito Federal, que a la letra dicen: ‘Artículo 72 y artículo 73.’ (se transcriben). Efectivamente, en sentido opuesto a lo señalado por la autoridad responsable, la parte quejosa, actora en aquel juicio, sí acreditó legalmente el interés legítimo al que alude, toda vez que, como ya se dijo, además de que exhibió el contrato de arrendamiento que le concede un derecho, igualmente exhibe la licencia otorgada por autoridades del Distrito Federal, que autorizan la colocación del anuncio publicitario de mérito, sin que en su caso, como lo señaló la parte quejosa, la legislación aplicable obligue a que si ya existe una licencia se deba de tramitar otra, en virtud de que existe un cambio de titular, como en el caso sucede, ya que no debe perderse de vista que la visita de verificación va encaminada al anuncio, es decir, si cuenta o no con una licencia que permita su colocación y uso y no, a una diversa situación jurídica. Es aplicable al caso, por analogía la tesis aislada, sustentada por la Segunda S., visible en la página 1675, Tomo CXXV, Quinta Época, del A. al Semanario Judicial de la Federación, 1917-1988, que dice: ‘HOTELES TRASPASO DE (CAMBIO DE NOMBRE EN LAS LICENCIAS).’ (se transcribe). Pues ello, además de que, no lo prevé la ley de la materia, no sería posible, tomando en cuenta que el anuncio de referencia, al tiempo en que se llevó a cabo la visita de verificación aun contaba con la licencia de mérito. Así las cosas, al resultar fundado el primer concepto de violación, lo procedente es conceder la protección federal solicitada por la parte quejosa, para el efecto de que la autoridad responsable deje sin efecto la resolución reclamada y en su lugar, emita otra, en la que, con plena libertad de jurisdicción, entre al estudio de los agravios hechos valer en el recurso de apelación. Finalmente, al resultar fundado el primer concepto de violación, resulta innecesario el examen de los demás, en términos de la tesis de jurisprudencia 168, publicada en la página 113, T.V., de A. al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, de rubro: ‘CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. CUANDO SU ESTUDIO ES INNECESARIO.’."

El criterio sustentado en la resolución de referencia dio origen a la tesis I.13o.A.31 A, publicada en el Tomo XIV, página 1421, correspondiente al mes de agosto de dos mil uno, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, cuya sinopsis es:

"SALA SUPERIOR DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL. CARECE DE FACULTADES PARA ANALIZAR DE OFICIO, EN LA APELACIÓN, UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA. Del análisis de los artículos 72 y 73 de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, se advierte claramente que la S. Superior de dicho tribunal carece de facultades para analizar de oficio una causal de improcedencia al momento de resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte recurrente, es decir, que si la causal de improcedencia no la hacen valer las partes en el juicio, dicha autoridad no cuenta con facultades para hacerlo, tomando en cuenta que los preceptos legales en cita no lo prevén en ninguna de sus partes."

CUARTO. Procede ahora decidir respecto a la existencia o inexistencia de la contradicción de tesis.

El Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado jurisprudencialmente cuáles son los requisitos necesarios para la existencia de una contradicción de tesis, a saber:

a) El examen de cuestiones jurídicas esencialmente iguales, en relación con las cuales se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes;

b) Que tal diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y,

c) Que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos.

La jurisprudencia a que se alude se identifica con el número P./J. 26/2001 y se publica en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2001, página 76, Novena Época, que dice:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA. De conformidad con lo que establecen los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o la S. que corresponda deben decidir cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen tesis contradictorias cuando concurren los siguientes supuestos: a) que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y, c) que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos."

En relación con el supuesto de divergencia de criterios es pertinente destacar que no es necesario que esa diferencia derive indefectiblemente de jurisprudencias o de tesis ya publicadas, sino que únicamente se requiere que provenga de las consideraciones de los asuntos sometidos al conocimiento de cada órgano jurisdiccional de que se trata.

Lo anterior tiene apoyo en la tesis P. L/94, del Pleno de este Máximo Tribunal, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación 83, noviembre de 1994, página 35, Octava Época, de rubro y texto siguientes:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. PARA SU INTEGRACIÓN NO ES NECESARIO QUE SE TRATE DE JURISPRUDENCIAS. Para la procedencia de una denuncia de contradicción de tesis no es presupuesto el que los criterios contendientes tengan la naturaleza de jurisprudencias, puesto que ni el artículo 107, fracción XIII, de la Constitución Federal ni el artículo 197-A de la Ley de Amparo, lo establecen así."

De igual forma es aplicable la jurisprudencia emitida por esta Segunda S., que con el número 2a./J. 94/2000, se localiza en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., noviembre de 2000, página 319, Novena Época, que dice:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. SU EXISTENCIA REQUIERE DE CRITERIOS DIVERGENTES PLASMADOS EN DIVERSAS EJECUTORIAS, A PESAR DE QUE NO SE HAYAN REDACTADO NI PUBLICADO EN LA FORMA ESTABLECIDA POR LA LEY. Los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución General de la República, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, regulan la contradicción de tesis sobre una misma cuestión jurídica como forma o sistema de integración de jurisprudencia, desprendiéndose que la tesis a que se refieren es el criterio jurídico sustentado por un órgano jurisdiccional al examinar un punto concreto de derecho, cuya hipótesis, con características de generalidad y abstracción, puede actualizarse en otros asuntos, criterio que, además, en términos de lo establecido en el artículo 195 de la citada legislación, debe redactarse de manera sintética, controlarse y difundirse, formalidad que de no cumplirse no le priva del carácter de tesis, en tanto esta investidura la adquiere por el solo hecho de reunir los requisitos inicialmente enunciados de generalidad y abstracción. Por consiguiente, puede afirmarse que no existe tesis sin ejecutoria, pero que ya existiendo ésta, hay tesis a pesar de que no se haya redactado en la forma establecida ni publicado y, en tales condiciones, es susceptible de formar parte de la contradicción que establecen los preceptos citados."

De igual manera, procede realizar un extracto de las consideraciones fundamentales en que se apoyaron los fallos sujetos a examen.

El Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el amparo directo 47/2007, sobre el tema, consideró que la S. Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, al resolver un recurso de apelación, puede, oficiosamente, invocar causales de improcedencia, en términos de los artículos 20, 43, primer párrafo, 54, fracción II y último párrafo, 72, fracción XII, 73, fracción II y 87 de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal; toda vez que las disposiciones que establecen las causales de improcedencia, que a su vez generan el sobreseimiento del juicio, son de orden público, y por esa razón, el legislador no ha establecido ningún límite para que sean invocadas, esto es, pueden invocarse sin importar la instancia en que se encuentre el asunto, independientemente de que se hayan planteado por las partes o no; lo que, dice, es congruente con la naturaleza de la S. Superior del Tribunal en cuestión, pues en cuanto órgano revisor de las sentencias dictadas por las S. ordinarias, al conocer del recurso de apelación, se le otorgan amplias facultades para analizar los asuntos que se sometan a su consideración a través de dicho recurso, y por lo mismo, tiene la obligación de revisar el expediente en todos sus aspectos, incluidas las causales de improcedencia, que son de orden público y de estudio preferente, y que su actualización impide emitir un pronunciamiento sobre el fondo del asunto.

Por su parte, el Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el amparo directo 3953/2001-198, con relación al tópico que se trata, apoyó su resolución en que la S. Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, al resolver un recurso de apelación, no cuenta con facultades para invocar de oficio una causal de improcedencia, puesto que no se prevé en los artículos 72 y 73 de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal.

Establecido lo anterior, este órgano colegiado considera que se actualizan en su integridad los supuestos establecidos para poder estimar existente la contradicción de tesis denunciada, entre los criterios sustentados por el Noveno y el Décimo Tercer Tribunales Colegiados, ambos en Materia Administrativa del Primer Circuito.

En efecto, el Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el amparo directo 47/2007, estimó que la S. Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal está facultada para analizar oficiosamente las causales de improcedencia que pudieran obstaculizar el estudio de fondo de los asuntos que se presenten a su conocimiento en el recurso de apelación.

Por su parte, el Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el amparo directo 3953/2001-198, sustentó el criterio consistente en que la S. Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo en el Distrito Federal, vía recurso de apelación, no cuenta con la facultad de invocar, de oficio, causales de improcedencia.

El examen de las ejecutorias transcritas pone de relieve que los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes se pronunciaron sobre una cuestión jurídica esencialmente igual, ya que analizaron si en el recurso de apelación, la S. Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal puede o no invocar de oficio causales de improcedencia.

No obstante, adoptaron criterios contrarios, pues el Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito determinó que la S. Superior de dicho tribunal está facultada para analizar oficiosamente las causas de improcedencia que advierta al resolver el recurso de apelación; mientras que el Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito estimó que la S. Superior en comento, no cuenta con facultades para analizar en la apelación, de oficio, causales de improcedencia.

No es óbice que si bien el texto de los artículos 54 y 72 fue reformado según decreto publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el veintinueve de enero de dos mil cuatro, al primero de estos preceptos se le adicionó un último párrafo, mientras que al segundo, la hasta entonces fracción XI, se recorriera para ser la XII, adicionándose una nueva causal en la fracción XI, como se muestra en los siguientes cuadros:

Ver cuadros

En este orden de ideas, aunque el Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito haya resuelto conforme a la disposición que guardaba el artículo 72 de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, antes de la citada reforma; mientras que el Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito atendió al texto de los artículos 54 y 74, posteriores a la citada reforma.

Lo cierto es que con relación al punto de la presente contradicción, los preceptos son esencialmente iguales, es decir, siguen estableciendo las causas de improcedencia y sobreseimiento y solamente se adicionó una más, lo que no modifica la naturaleza genérica de esas instituciones, por lo que no obstante lo anterior, procede el estudio de la presente contradicción, pues con este actuar se busca fijar un criterio que conserve vigencia y utilidad en la preservación de la seguridad jurídica.

Conforme lo relatado, es evidente que se da la contradicción de tesis, pues los Tribunales Colegiados examinan un mismo problema jurídico y, a pesar de ello, sostienen criterios discrepantes.

QUINTO. En principio, es necesario hacer una breve reseña de los antecedentes de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, que para lo que al caso interesan, son los siguientes:

1. Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el diecisiete de marzo de mil novecientos setenta y uno.

En sus artículos 49 y 50 se establecían las causas de improcedencia y sobreseimiento.

En el numeral 66 se establecía que el presidente de la S. desecharía la demanda si el acto impugnado se dictó conforme a la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o del propio tribunal, si encontrare motivo manifiesto e indudable de improcedencia, o cuando el actor no subsanare la oscuridad o irregularidad de su demanda o no proporcione los elementos indispensables para suplir sus deficiencias, procediendo en contra de tal determinación el recurso de reclamación, el precepto es del tenor siguiente:

"Artículo 66. El presidente de la S. desechará la demanda en los siguientes casos:

"I. Si examinada, encontrare que el acto impugnado se dictó de acuerdo con la jurisprudencia establecida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación o del propio tribunal;

"II. Si encontrare motivo manifiesto e indudable de improcedencia, y

"III. Si siendo obscura o irregular, y prevenido el actor para subsanarla, en el término de cinco días, no lo hiciere o no proporcionare los elementos indispensables para suplir sus deficiencias.

"Contra los autos de desechamiento a que se refiere este artículo, procede el recurso de reclamación."

En la exposición de motivos, en torno a este punto se indica:

"Como no tendría objeto que llegaran a las S. asuntos notoriamente improcedentes, restándoles tiempo para la atención de los casos que requieren estudio, se introduce un proceso de depuración por medio del cual, al recibir la demanda, el presidente del tribunal podrá desechar la que se promueva contra actos o resoluciones ajustado a la ley o a precedente bien definidos, si encuentra que se ha presentado con el fin de retrasar la ejecución de un acto plenamente legal."

Solamente se contemplaba al recurso de reclamación, el cual procedía contra las providencias o los acuerdos de trámite dictados por el presidente del tribunal, por el presidente de cualquiera de las S. o por los Magistrados, en términos del artículo 80, de manera que no se establecía recurso ordinario contra las sentencias definitivas. En la exposición de motivos se dice:

"No habrá más recurso que el de reclamación y sólo podrá interponerse contra las providencias o acuerdos de trámite que dicten el presidente del tribunal, los presidentes de las S. o los Magistrados instructores."

2. Decreto publicado en el Diario Oficial el cuatro de enero de mil novecientos setenta y tres.

Se adicionó el segundo párrafo del artículo 69, para establecer:

"Artículo 69.

"El Magistrado a quien haya correspondido llevar a cabo la audiencia, examinará desde luego el expediente y si encontrare acreditada debidamente alguna causa de improcedencia o de sobreseimiento, propondrá a la S. el correspondiente proveído y que se dé por concluido el juicio. El proveído se dictará por unanimidad o por mayoría de votos de los Magistrados que integran la S.."

En el decreto también se adicionó el artículo 82 bis, que estableció el recurso de revisión contra las resoluciones del tribunal y a favor únicamente de la demandada, el precepto disponía:

"Artículo 82 bis. Las resoluciones de las S. del Tribunal de lo Contencioso Administrativo que decreten o nieguen sobreseimientos, y las que pongan fin al juicio, serán recurribles por las autoridades ante el Tribunal en Pleno cuando el asunto sea de importancia y trascendencia, a juicio del jefe del Departamento del Distrito Federal.

"El recurso deberá ser interpuesto en escrito firmado por el jefe del Departamento del Distrito Federal o por quien legalmente deba representarlo, dirigido al presidente del tribunal, dentro del plazo de diez días siguientes al en que surta efectos la notificación de la resolución que se impugna.

"Al admitirse a trámite el recurso, se designará a un Magistrado ponente y se mandará correr traslado a las demás partes por el término de cinco días, para que expongan lo que a sus derechos convenga.

"Vencido dicho término, el Magistrado ponente, dentro del plazo de quince días formulará el proyecto de resolución que someterá al tribunal en Pleno."

Con relación al transcrito precepto, en la exposición de motivos de la iniciativa se indica:

"1. La parte actora y el tercero perjudicado en los juicios contencioso administrativos tienen vías disponibles para impugnar las sentencias que dicten las S., lo que les permite, en caso de que se hubiere sustentado algún criterio equivocado o cometido algún error, que éste sea corregido, en tanto que la parte demandada carece de toda posibilidad para lograr el mismo propósito.

"En sentencias que no afecten el interés social, resulta explicable y conveniente que, en beneficio de la pronta terminación de los asuntos, no exista ulterior recurso para la autoridad demandada, pero en los casos en los que el interés público se ve lesionado, el equilibrio procesal de las partes debe prevalecer sobre la celeridad característica de los procedimientos contenciosos administrativos.

"Por tal motivo, se propone un recurso para que el Pleno del tribunal pueda revisar las resoluciones de las S., cuando el asunto sea de importancia y trascendencia, a juicio del jefe del Departamento del Distrito Federal.

"El recurso confía al mismo tribunal la decisión final de los asuntos; otorga al Pleno funciones de mayor jerarquía que las que actualmente le encomienda la ley, ya que, con excepción del conocimiento de los recursos de reclamación y de las contradicciones entre las sentencias de las S., sus atribuciones son principalmente de naturaleza administrativa. El recurso que se propone dará oportunidad a todos los Magistrados de intervenir en los juicios de más importancia y revisar las resoluciones que por su naturaleza requieren el mayor cuidado y respaldo jurídico, evitando así el error en aquellos casos que, a criterio del jefe del Departamento del Distrito Federal, sean los de mayor interés y trascendencia.

"El Código Fiscal de la Federación establece un recurso a favor del jefe del Departamento del Distrito Federal y de otros funcionarios, en contra de resoluciones de las S. del Tribunal Fiscal, para que sean revisadas por el Pleno del mismo. Para incorporar un recurso similar en la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, se propone la reforma establecida en la ley. Para tal fin, redacción, de la fracción IX, ambas del artículo 19 (sic)."

Por su parte, las Comisiones Unidas del Departamento del Distrito Federal, de Justicia y de Estudios Legislativos, de la Cámara de Diputados, en torno a ese tópico señaló:

"Merece un comentario especial la introducción a la ley del recurso de revisión; que puede interponer el jefe del departamento del Distrito Federal contra sentencia de las salas, cuando juzgue que se trata de asuntos de importancia y trascendencia. Este recurso es similar a aquel se establece el Código Fiscal de la Federación en contra de resoluciones de las S. del Tribunal Fiscal, para que sean revisadas por el Pleno del mismo. De esta forma se garantiza el equilibrio procesal de las partes cuando se trata de asuntos de interés público, y en virtud de que el recurso se tramita ante el mismo tribunal, ciertamente se reconoce al Pleno una función que amplía su competencia.

"Esta innovación se consigna al proponerse la inclusión del artículo 82 bis, contemplando entre otros requisitos, que deberá interponerse dentro del plazo de 10 días siguientes al en que surta efectos la notificación de la resolución impugnada.

"Las Comisiones Unidas que suscriben, consideran que es inobjetable la introducción del recurso, pues en la medida en que se ejercita en la forma prevista, estará protegiendo el interés general, evitando así, que en una resolución se pudiese anteponer el interés particular al colectivo, o que en ella se incluyesen aspectos no contenidos en los puntos de la litis planteada, esto sin perjuicio de que las S. están facultadas para suplir las deficiencias de la demanda. Lo anterior nos conduce a proponer la adición con un párrafo a la fracción I del artículo 38 de la ley, que precisa el procedimiento de notificación contenido en el artículo 82 bis."

3. Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de tres de enero de mil novecientos setenta y nueve.

Se reforma y adiciona la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, con relación al desechamiento de la demanda (artículo 66 publicado en el Diario Oficial el diecisiete de marzo de mil novecientos setenta y uno).

Por su parte, en el numeral 56 se dispuso la posibilidad de dar por terminado el juicio mediante proveído, si el Magistrado instructor advierte una causal evidente de improcedencia o sobreseimiento, el último de los preceptos decía:

"Artículo 56. Admitida la demanda, pasará el expediente al Magistrado que corresponda quien será el encargado de continuar la instrucción hasta la audiencia.

"El Magistrado instructor examinará el expediente y si encontrare acreditada debidamente alguna causa evidente de improcedencia o de sobreseimiento, propondrá a la S. el correspondiente proveído en el que se dé por concluido el juicio. El proveído se dictará por unanimidad o por mayoría de votos de los Magistrados que integren la S.."

En la exposición de motivos se indica:

"Con el fin de agilizar el procedimiento en beneficio de los quejosos, en los artículos 35, 52, 53, 56, 67, 68, 71, 73 y 77, se modifican las reglas para turnar los asuntos, facultando al Magistrado instructor para que en los casos de evidente improcedencia pueda proponer, antes de la celebración de la audiencia, respectiva un proveído que dé por terminado el juicio.

"...

"El artículo 56, con antecedente en el 69 de la ley en vigor, estima que basta con declarar admitida la demanda, para que pase el expediente al Magistrado que corresponda, elimina el supuesto de la preclusión del derecho para contestar la demanda, por contenerse en el artículo 55. Se hacen modificaciones de estilo, que clarifican el texto, al segundo párrafo del mismo numeral."

Las causas de improcedencia y sobreseimiento se establecían en los artículos 71 y 72 de la ley.

El artículo 82 bis pasó a ser el artículo 86, con el mismo texto.

4. Decreto publicado en el Diario Oficial el dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y seis.

Se reforma la fracción III del artículo 53, para ahora disponer:

"Artículo 53.

"...

"III. Si siendo oscura o irregular y prevenido el actor para subsanarla, en el término de cinco días no lo hiciere. La oscuridad o irregularidad subsanables, no serán más que aquellas referentes a la falta o imprecisión de los requisitos formales a que se refiere el artículo 50."

De igual forma la fracción V del artículo 71, para ahora disponer:

"Artículo 71.

"...

"V. Contra actos que no afecten los intereses jurídicos del actor, que se hayan consumado de un modo irreparable o que hayan sido consentidos expresa o tácitamente, entendiéndose por estos últimos aquellos contra los que no se promovió el juicio dentro de los plazos señalados en esta ley."

En cuanto al artículo 86, se reforma para permitir a cualquiera de las partes, y no sólo a la demandada, recurrir las sentencias de las S. del tribunal, para quedar como sigue:

"Artículo 86. Las resoluciones de las S. del Tribunal que decreten o nieguen sobreseimiento, las que resuelvan el juicio o la cuestión planteada en el fondo, y las que pongan fin al procedimiento, serán recurribles por cualquiera de las partes ante la S. Superior. El recurso deberá ser interpuesto dentro del plazo de diez días siguientes al en que surta efecto la notificación de la resolución que se impugna.

"La S. Superior, al admitir a trámite el recurso, designará a un Magistrado ponente y mandará correr traslado a las demás partes por el término de cinco días, para que expongan lo que a sus derechos convenga.

"Vencido dicho término, el Magistrado ponente formulará proyecto y dará cuenta del mismo a la S. Superior en un plazo de quince días."

5. Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el diecinueve de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, que abrogó la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el diecisiete de marzo de mil novecientos setenta y uno.

Lo dispuesto en el artículo 56, con relación al desechamiento de la demanda, pasó al artículo 54, en los siguientes términos:

"Artículo 54. El presidente de la S. admitirá la demanda, o en los siguientes casos la desechará:

"I. Si examinada, se encontrare que el acto impugnado se dictó de acuerdo con la jurisprudencia establecida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación o del propio tribunal;

"II. Si encontrare motivo manifiesto e indudable de improcedencia; y

"III. Si siendo oscura o irregular y prevenido el actor para subsanarla, en el término de cinco días no lo hiciere, la oscuridad o irregularidad subsanables, no serán más que aquellas referentes a la falta o imprecisión de los requisitos formales a que se refiere el artículo 50.

"Contra los autos de desechamiento a que se refiere este artículo, procede el recurso de reclamación. ..."

El artículo 56 correspondió ahora al 57, que expresaba:

"Artículo 57. Admitida la demanda, pasará el expediente al Magistrado que corresponda, quien será el encargado de continuar la instrucción hasta la audiencia.

"El Magistrado instructor examinará el expediente y si encontrare acreditada debidamente alguna causa evidente de improcedencia o de sobreseimiento, propondrá a la S. el correspondiente proveído en el que se dé por concluido el juicio. El proveído se dictará por unanimidad o por mayoría de votos de los Magistrados que integren la S.."

Los artículos 71 y 72, que establecían las causales de improcedencia y sobreseimiento, fueron trasladados a los numerales 72 y 73, respectivamente. Por su parte, el artículo 86 pasó a ser el 87.

6. Decreto publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el veintinueve de enero de dos mil cuatro.

Se reforman los artículos 54 y 72 para quedar como actualmente se encuentran.

SEXTO. R., como se dijo, la materia de la presente denuncia de contradicción de tesis consiste en determinar, si en el recurso de apelación, la S. Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal puede invocar de oficio una causal de improcedencia, o por el contrario, se encuentra impedida para analizar causas de improcedencia no planteadas en los agravios.

Ahora, como se desprende de la narración de antecedentes, la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal fue publicada en el Diario Oficial de la Federación del diecisiete de marzo de mil novecientos setenta y uno, estableciéndose, desde entonces, causales de improcedencia y sobreseimiento; el procedimiento contencioso administrativo se desarrollaba en una sola instancia, de manera que no existía recurso ordinario contra la sentencia definitiva, en esta virtud, el análisis de las causas de improcedencia y sobreseimiento, por obvias razones solamente correspondía el estudio de esas causales a las S. y a su presidente, fuese al examinar la demanda o al dictar sentencia.

Mediante las reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de enero de mil novecientos setenta y tres, se contempló además, que el presidente de las S. estaba facultado para examinar las causas de improcedencia y sobreseimiento, tanto al momento de imponerse de la demanda, como con posterioridad y antes de la audiencia, y en este orden de ideas seguía correspondiendo a las S. el examen de esas cuestiones al momento de dictar sentencia. A través de esas reformas se establece un recurso contra las resoluciones de las S. del tribunal que decreten o nieguen sobreseimientos y las que pongan fin al juicio, el cual solamente era disponible para la autoridad demandada, cuando el asunto fuese de importancia y trascendencia, esto es, no existía todavía recurso ordinario a favor del actor o del tercero contra la resolución que dirimiera el procedimiento.

Por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y seis, el recurso establecido, en principio, en forma exclusiva para la autoridad demandada, se amplió, para que estuvieran en aptitud de interponerlo cualquiera de las partes del juicio.

Básicamente en esos términos y hasta la actualidad, subsiste el sistema de impugnación contra las resoluciones que decreten o nieguen sobreseimiento, las que resuelvan el juicio o la cuestión planteada en el fondo y las que pongan fin al procedimiento, con la novedad de que a partir del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el diecinueve de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, al mencionado recurso se le denominó de apelación.

En estas condiciones, se puede observar que ahora la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal establece dos instancias: la primera, de la que conocen las S. del tribunal; y la segunda, de apelación, de la que es competente para conocer la S. Superior. No obstante lo cual, en dicha ley solamente se indica de manera expresa la posibilidad de examinar las causas de improcedencia y sobreseimiento en la primera instancia, como se observa de sus artículos 54 y 57, que son del tenor literal siguiente:

"Artículo 54. El presidente de la S. admitirá la demanda, o en los siguientes casos la desechará:

"I. Si examinada, se encontrare que el acto impugnado se dictó de acuerdo con la jurisprudencia establecida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación o del propio tribunal;

"II. Si encontrare motivo manifiesto e indudable de improcedencia, y

"III. Si siendo oscura o irregular y prevenido el actor para subsanarla, en el término de cinco días no lo hiciere, la oscuridad o irregularidad subsanables, no serán más que aquellas referentes a la falta o imprecisión de los requisitos formales a que se refiere el artículo 50.

"Contra los autos de desechamiento a que se refiere este artículo, procede el recurso de reclamación.

"El presidente de la S., previo a la admisión de la demanda de oficio, deberá entrar al estudio de las causales de improcedencia que de la misma se adviertan y, en caso de actualizarse alguna de ellas, procederá a desechar la demanda en los términos de la fracción II de este artículo."

"Artículo 57. Admitida la demanda, pasará el expediente al Magistrado que corresponda, quien será el encargado de continuar la instrucción hasta la audiencia.

"El Magistrado instructor examinará el expediente y si encontrare acreditada debidamente alguna causa evidente de improcedencia o de sobreseimiento, propondrá a la S. el correspondiente proveído en el que se dé por concluido el juicio. El proveído se dictará por unanimidad o por mayoría de votos de los Magistrados que integren la S.".

Ahora, con el propósito de resolver la presente contradicción de tesis, es menester tener presente lo dispuesto en los artículos 72 y 73 de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que dicen:

"Artículo 72. El juicio ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal es improcedente:

"I.C. actos o resoluciones de autoridades que no sean del Distrito Federal;

"II.C. actos o resoluciones del propio tribunal;

"III.C. actos o resoluciones que sean materia de otro juicio contencioso administrativo que se encuentre pendiente de resolución, promovido por el mismo actor contra las mismas autoridades y el mismo acto administrativo, aunque las violaciones reclamadas sean distintas;

"IV. Contra actos o resoluciones que hayan sido juzgados en otro juicio contencioso administrativo, en los términos de la fracción anterior;

"V. Contra actos o resoluciones que no afecten los intereses legítimos del actor, que se hayan consumado de un modo irreparable o que hayan sido consentidos expresa o tácitamente, entendiéndose por estos últimos aquellos contra los que no se promovió el juicio dentro de los plazos señalados por esta ley;

"VI.C. actos o resoluciones de autoridades administrativas del Distrito Federal, cuya impugnación mediante algún recurso u otro medio de defensa legal se encuentre en trámite;

"VII.C. reglamentos, circulares o disposiciones de carácter general, que no hayan sido aplicados concretamente al promovente;

"VIII. Cuando de las constancias de autos apareciere fehacientemente que no existen las resoluciones o actos que se pretenden impugnar;

"IX. Cuando hubieren cesado los efectos de los actos o resoluciones impugnados, o no pudieren producirse por haber desaparecido el objeto del mismo;

"X. Contra actos o resoluciones que deban ser revisados de oficio por las autoridades administrativas del Distrito Federal, y dentro del plazo legal establecido para tal efecto;

"XI. Cuando no se acredite el interés jurídico, en los casos a que se refiere el segundo párrafo del artículo 34 de esta ley; y

"XII. En los demás casos en que la improcedencia esté establecida en algún otro precepto de esta ley."

"Artículo 73. Procede el sobreseimiento del juicio:

"I. Cuando el demandante se desista del juicio;

"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior;

"III. Cuando el demandante falleciere durante la tramitación del juicio, si el acto impugnado sólo afecta su interés;

"IV. Cuando la autoridad demandada haya satisfecho la pretensión del actor, o revocado el acto que se impugna; y

"V. Cuando no se haya efectuado ningún acto procesal durante el término de ciento ochenta días naturales ni el actor hubiera promovido en ese mismo lapso.

"Procederá el sobreseimiento en el último caso si la promoción no realizada es necesaria para la continuación del procedimiento."

De los numerales transcritos se aprecia que los supuestos que contienen, se refieren a cuestiones de orden público, en atención a que en esas causas se distingue que persiguen satisfacer el interés general, en el sentido de lograr que solamente puedan anularse los actos de las autoridades administrativas o fiscales, contra los que proceda el juicio contencioso administrativo y, a través de ello, constituir la base de la regularidad de los actos administrativos, de manera que los actos contra los que no proceda ese juicio, no puedan anularse por esa vía.

Por otro lado, se tiene que en el artículo 87 de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, se establece en favor de las partes del juicio, esto es, del actor, la autoridad demandada y el tercero perjudicado, un medio de impugnación para combatir las resoluciones dictadas por las S. del Tribunal, si a su parecer, éstas no se apegan a derecho. El precepto en cita se redacta en los términos siguientes:

"Artículo 87. Las resoluciones de las S. del tribunal que decreten o nieguen sobreseimiento, las que resuelvan el juicio o la cuestión planteada en el fondo, y las que pongan fin al procedimiento, serán apelables por cualquiera de las partes ante la S. Superior. El recurso de apelación deberá ser interpuesto por escrito, dirigido a la S. Superior, dentro del plazo de diez días siguientes al en que surta efecto la notificación de la resolución que se impugna.

"La S. Superior, al admitir a trámite el recurso, designará a un Magistrado ponente y mandará correr traslado a las demás partes por el término de cinco días, para que expongan lo que a su derecho convenga.

"Vencido dicho término, el Magistrado ponente formulará proyecto y dará cuenta del mismo a la S. Superior en un plazo de quince días."

En el citado artículo, no se establece, pero es indudable que a partir del citado principio de impugnabilidad, el apelante pretende la revocación o la modificación de la resolución impugnada; pero cuando los vicios que se atribuyen a la resolución combatida no se demuestran, conduce a que se confirme la resolución recurrida.

A partir de lo anterior, podemos decir que el recurso de apelación, establecido en el procedimiento contencioso administrativo del Distrito Federal, no se separa del concepto tradicional de apelación, de acuerdo con la teoría general del proceso, esto es, como el recurso en virtud del cual un tribunal de segundo grado, a petición de parte legítima, revoca, modifica o confirma una resolución de primera instancia.

Ahora, si bien el recurso de apelación está encomendado a un órgano jurisdiccional de grado superior, con la finalidad de que examine la resolución recurrida con base en los agravios formulados por la parte apelante, también es verdad que la S. Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, al conocer de ese recurso de apelación, cuenta con la potestad para analizar si se actualiza alguna causal de improcedencia o sobreseimiento, con independencia de que no se haya hecho valer agravio alguno sobre ese tópico.

Lo anterior es así, teniendo en cuenta que en esa segunda instancia, o sea, en el recurso de apelación, subsiste el interés de que no puedan anularse más actos que aquellos contra los que proceda el juicio contencioso administrativo y no cumplan con las exigencias legales impuestas por el propio legislador, toda vez que el análisis de la procedencia del juicio contencioso administrativo es una cuestión de orden público, susceptible de estudio en cualquier instancia, sin necesidad de que sea impugnada en vía de agravios por el recurrente en apelación.

Por consiguiente, la S. Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo está facultada para que de advertir alguna causa de improcedencia o sobreseimiento, la haga valer de oficio, ya que sobre el particular sigue vigente el principio de que las citadas causas son de orden público y, por tanto, su análisis debe efectuarse sin importar que las partes las aleguen o no, y en cualquier instancia en que el juicio se encuentre, ya que el legislador no ha establecido ningún límite para que sean apreciadas.

Por el contrario, de la propia ley en estudio, se puede advertir en sus artículos 54 y 57, que contempla la posibilidad de analizar las causas de improcedencia y sobreseimiento en diversos momentos procesales: al examinar la demanda o ante el Magistrado instructor, antes de resolver en cuanto al fondo, dictando proveído dando por concluido el juicio. Esto revela, una vez más, la importancia que en la legislación se otorga a que esas causas de improcedencia y sobreseimiento sean advertidas por el órgano jurisdiccional.

Entonces, la S. Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, al resolver el recurso de apelación, tiene facultades para analizar las causas de improcedencia y sobreseimiento contenidas en los artículos 72 y 73 de la ley relativa, por ser una cuestión de orden público, susceptible de estudio en cualquier instancia, en tanto que constituye un medio por el cual se otorga certeza y seguridad jurídica a los gobernados en general y a los contribuyentes en particular, de que únicamente serán anulados aquellos actos que así lo ameriten, coadyuvando al regular funcionamiento de la administración pública del Distrito Federal.

Sin que sea óbice, la circunstancia que en la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal no se haga mención expresa, como una facultad de la S. Superior, la de revisar de oficio las causas de improcedencia y sobreseimiento, pues, ante todo, debe tenerse presente, que la impugnación de la resolución de primera instancia a través del recurso de apelación, no puede llevar a desconocer que las causas de improcedencia son de orden público y de estudio oficioso y, por tanto, ese examen puede realizarse no sólo en primera instancia sino también en la segunda.

Son aplicables por analogía, las tesis emitidas por el Pleno y las S. de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyos rubros, textos y datos de localización son del tenor siguiente:

"IMPROCEDENCIA.-Sea que las partes la aleguen o no, debe examinarse previamente la procedencia del juicio de amparo, porque la autoridad federal, aun de oficio, debe ocuparse de aquélla, por ser de orden público en el juicio de garantías." (No. Registro: 279.970. Tesis aislada. Materia(s): Común. Quinta Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo XXII, página 201).

"IMPROCEDENCIA. ESTUDIO OFICIOSO EN EL RECURSO DE REVISIÓN DE MOTIVOS DIVERSOS A LOS ANALIZADOS EN LA SENTENCIA COMBATIDA.-Es cierto que las consideraciones expuestas en la sentencia recurrida, que no son impugnadas en vía de agravio por el recurrente a quien perjudican, deben tenerse firmes para seguir rigiendo en lo conducente al fallo, pero esto no opera en cuanto a la procedencia del juicio de amparo, cuando se advierte la existencia de una causa de improcedencia diferente a la que el juzgador de primer grado estimó actualizada o desestimó o, incluso, de un motivo diferente de los apreciados en relación con una misma causa de improcedencia, pues en este caso, el tribunal revisor debe emprender su estudio de oficio, ya que sobre el particular sigue vigente el principio de que siendo la procedencia de la acción constitucional de orden público, su análisis debe efectuarse sin importar que las partes la aleguen o no, y en cualquier instancia en que el juicio se encuentre, de conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 73 de la Ley de Amparo. Este aserto encuentra plena correspondencia en el artículo 91 de la legislación de la materia, que establece las reglas para resolver el recurso de revisión, entre las que se encuentran, según su fracción III, la de estudiar la causa de improcedencia expuesta por el Juez de Distrito y, de estimarla infundada, confirmar el sobreseimiento si apareciere probado otro motivo legal, lo que patentiza que la procedencia puede examinarse bajo supuestos diversos que no sólo involucran a las hipótesis legales apreciadas por el juzgador de primer grado, sino también a los motivos susceptibles de actualizar esas hipótesis, lo que en realidad implica que, a pesar de que el juzgador haya tenido por actualizada o desestimado determinada improcedencia, bien puede abordarse su estudio bajo un matiz distinto que sea generado por diversa causa constitucional, legal o jurisprudencial, o aun ante la misma causa por diverso motivo, pues no puede perderse de vista que las causas de improcedencia pueden actualizarse por diversos motivos, por lo que si el inferior estudió sólo alguna de ellas, es dable e incluso obligatorio que se aborden por el revisor, pues al respecto, no existe pronunciamiento que pueda tenerse firme." (No. Registro: 192.902. Jurisprudencia. Materia(s): Común. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, noviembre de 1999, tesis P./J. 122/99, página 28).

"REVISIÓN. ESTUDIO OFICIOSO DE LAS CAUSALES DE IMPROCEDENCIA NO EXAMINADAS POR EL JUZGADOR DE PRIMER GRADO.-Si se trata de una causal de improcedencia diferente a las ya estudiadas y declaradas inoperantes por el juzgador de primer grado, no existe obstáculo alguno para su estudio de oficio en la revisión, ya que en relación con ella sigue vigente el principio de que siendo la improcedencia una cuestión de orden público, su análisis debe efectuarse sin importar que las partes la aleguen o no ante el Juez de Distrito o ante el tribunal revisor, de conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 73 de la Ley de Amparo." (No. Registro: 198.223. Jurisprudencia. Materia(s): Común. Novena Época. Instancia: Segunda S.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., julio de 1997, tesis 2a./J. 30/97, página 137).

"IMPROCEDENCIA. ESTUDIO PREFERENCIAL DE LAS CAUSALES PREVISTAS EN EL ARTÍCULO 73 DE LA LEY DE AMPARO.-De conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 73 de la Ley de Amparo las causales de improcedencia deben ser examinadas de oficio y debe abordarse en cualquier instancia en que el juicio se encuentre; de tal manera que si en la revisión se advierte que existen otras causas de estudio preferente a la invocada por el Juez para sobreseer, habrán de analizarse, sin atender razonamiento alguno expresado por el recurrente. Esto es así porque si bien el artículo 73 prevé diversas causas de improcedencia y todas ellas conducen a decretar el sobreseimiento en el juicio, sin analizar el fondo del asunto, de entre ellas existen algunas cuyo orden de importancia amerita que se estudien de forma preferente. Una de estas causas es la inobservancia al principio de definitividad que rige en el juicio de garantías, porque si, efectivamente, no se atendió a ese principio, la acción en sí misma es improcedente, pues se entiende que no es éste el momento de ejercitarla; y la actualización de este motivo conduce al sobreseimiento total en el juicio. Así, si el Juez de Distrito para sobreseer atendió a la causal propuesta por las responsables en el sentido de que se consintió la ley reclamada y, por su parte, consideró de oficio que respecto de los restantes actos había dejado de existir su objeto o materia; pero en revisión se advierte que existe otra de estudio preferente (inobservancia al principio de definitividad) que daría lugar al sobreseimiento total en el juicio y que, por ello, resultarían inatendibles los agravios que se hubieren hecho valer, lo procedente es invocar tal motivo de sobreseimiento y con base en él confirmar la sentencia, aun cuando por diversos motivos, al sustentado por el referido Juez de Distrito." (No. Registro: 194.697. Jurisprudencia. Materia(s): Común. Novena Época. Instancia: Primera S.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo IX, enero de 1999, tesis 1a./J. 3/99, página 13).

Así las cosas, con apoyo en el artículo 195 de la Ley de Amparo, se determina que el criterio que debe prevalecer con carácter jurisprudencial queda redactado con el rubro y texto siguientes:

-De los artículos 72 y 73 de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, se advierte que las causales de improcedencia y sobreseimiento se refieren a cuestiones de orden público, pues a través de ellas se busca un beneficio al interés general, al constituir la base de la regularidad de los actos administrativos de las autoridades del Distrito Federal, de manera que los actos contra los que no proceda el juicio contencioso administrativo no puedan anularse. Ahora, si bien es cierto que el artículo 87 de la Ley citada establece el recurso de apelación, cuyo conocimiento corresponde a la S. Superior de dicho Tribunal, con el objeto de que revoque, modifique o confirme la resolución recurrida, con base en los agravios formulados por el apelante, también lo es que en esa segunda instancia subsiste el principio de que las causas de improcedencia y sobreseimiento son de orden público y, por tanto, la S. Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal está facultada para analizarlas, independientemente de que se aleguen o no en los agravios formulados por el apelante, ya que el legislador no ha establecido límite alguno para su apreciación.

La tesis jurisprudencial que se sustenta en esta resolución deberá identificarse con el número que por el orden progresivo le corresponda dentro de las jurisprudencias de esta Segunda S..

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Sí existe la contradicción de tesis.

SEGUNDO.-Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio sustentado por esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en términos de la tesis redactada en la parte final del último considerando de la presente resolución.

N.; remítase de inmediato la tesis jurisprudencial que se establece en esta resolución a la Coordinación General de Compilación y Sistematización de Tesis para su publicación, y de la parte considerativa correspondiente en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, así como al Pleno y a la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a los Tribunales Colegiados de Circuito y a los Juzgados de Distrito en acatamiento a lo previsto por el artículo 195 de la Ley de Amparo; asimismo, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos de los Ministros, M.A.G., G.D.G.P., M.B.L.R. y J.F.F.G.S., presidente de esta Segunda S.. La Ministra M.B.L.R. formulará voto concurrente. Votó en contra del proyecto el M.S.S.A.A., quien formulará voto particular. Fue ponente el M.S.S.A.A..