Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 147/2004-SS. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO DEL DÉCIMO QUINTO CIRCUITO Y EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DEL MISMO CIRCUITO.

MINISTRA PONENTE: M.B. LUNA RAMOS.

SECRETARIO: R.M.C. CARRERA.

CONSIDERANDO:

TERCERO. A fin de estar en aptitud de determinar si existe la contradicción de tesis denunciada y, en su caso, resolverla, es preciso tener presentes los criterios sustentados por los Tribunales Colegiados de Circuito que la motivaron y que a continuación se transcriben.

El Cuarto Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito, al resolver el amparo directo 2/2004, consideró, en lo conducente, lo siguiente:

"ÚNICO. No se transcriben ni analizan las consideraciones que rigen la sentencia impugnada ni los conceptos de violación esgrimidos por el impetrante del amparo, en atención a que este tribunal resulta legalmente incompetente para conocer del presente juicio constitucional, pues la competencia corresponde a un J. de Distrito en la vía indirecta. Se afirma lo anterior, toda vez que para los efectos de la procedencia del juicio de amparo directo, el acto reclamado debe provenir de un tribunal judicial, administrativo o del trabajo, y en el caso concreto se trata de un acto que emana de un procedimiento seguido en forma de juicio ante la autoridad denominada Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal de Tijuana, Baja California, que aunque desde el punto de vista material puede realizar actos jurisdiccionales, formalmente no es un órgano de esa naturaleza, porque no fue creado por la ley sino por un reglamento y, por ende, no puede ser catalogado como ‘tribunal’ para los efectos de la procedencia del amparo directo; por consiguiente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 114, fracción II, de la Ley de Amparo, es a un J. de Distrito a quien corresponde conocer del presente juicio de garantías. Cierto, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su jurisprudencia número P./J. 26/98, estableció los elementos que debe reunir una autoridad para ser considerada como ‘tribunal’ para los efectos de la procedencia del juicio de amparo directo. La jurisprudencia de mérito está visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., abril de 1998, página 20, registro 196,515, y su tenor literal es el siguiente: ‘TRIBUNAL ADMINISTRATIVO. SUS NOTAS DISTINTIVAS PARA LA PROCEDENCIA DEL AMPARO DIRECTO. Los artículos 73, fracción XXIX-H, 116, fracción V, y 122, base quinta, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, facultan al Congreso de la Unión, a las Legislaturas Locales y a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, respectivamente, para crear tribunales de lo contencioso-administrativo con plena autonomía para dictar sus fallos. De conformidad con esas normas supremas, para que una autoridad administrativa, al realizar funciones jurisdiccionales, tenga la naturaleza de tribunal administrativo y, por ende, sus resoluciones sean susceptibles de reclamarse en amparo uniinstancial, se requiere: a) Que sea creado, estructurado y organizado mediante leyes expedidas por el Congreso de la Unión o por las Legislaturas Locales; b) Que el ordenamiento legal respectivo lo dote de autonomía plena para fallar con el fin de garantizar su imparcialidad e independencia; y c) Que su función sea la de dirimir conflictos que se susciten entre la administración pública y los particulares.’. Los requisitos establecidos en el criterio jurisprudencial en consulta son los siguientes: Que el órgano de que se trate sea creado, estructurado y organizado mediante leyes expedidas por el Congreso de la Unión o por las Legislaturas Locales; Que el ordenamiento legal respectivo lo dote de autonomía plena para fallar con el fin de garantizar su imparcialidad e independencia; y, Que su función sea la de dirimir conflictos que se susciten entre la administración pública y los particulares. Ahora bien, para demostrar que el Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal no cumple con todos los elementos apuntados, resulta conveniente transcribir los artículos 46 de la Ley del Régimen Municipal para el Estado de Baja California, así como los numerales 5o., 6o., 8o. y 9o. del Reglamento de Justicia para el Municipio de Tijuana que, respectivamente, prevén: ‘Artículo 46. Del órgano contencioso administrativo municipal. Los Ayuntamientos instituirán en su reglamento correspondiente el órgano de lo contencioso administrativo con autonomía y definitividad en sus resoluciones, el cual radicará y resolverá las inconformidades planteadas periodo de los actos a que se refiere el artículo anterior. Dicho órgano funcionará en régimen de única instancia y sus resoluciones serán definitivas.’. ‘Artículo 5o. El Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal se compone del J. titular y del número de secretarios, actuarios y empleados que el presupuesto determine. El Ayuntamiento podrá habilitar Jueces unitarios por cada sesenta asuntos que se presenten ante el tribunal, y conocerán de los asuntos alternativamente. El J. del Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal, será designado por el Ayuntamiento de entre los ciudadanos que conformen la terna que proponga el presidente municipal, una vez que se cumplan con los requisitos y procedimientos que se establecen en este reglamento.’. ‘Artículo 6o. El Tribunal Unitario Contencioso Administrativo conocerá: I.D. recurso de revisión respecto de las resoluciones que las dependencias emitan en conocimiento del recurso de reconsideración. II. En segunda instancia de las resoluciones de los Jueces municipales respecto del recurso de inconformidad.’. ‘Artículo 8o. Para la aplicación del examen de oposición a que se refiere el artículo anterior se seguirá, en lo conducente, el procedimiento a que se refieren los artículos 24, 25 y 26, del presente reglamento, relativos a la selección de Jueces municipales, pudiendo el Ayuntamiento realizar las adecuaciones que considere convenientes, siempre y cuando se plasmen en la convocatoria. De los resultados que se obtengan, el presidente municipal someterá la propuesta de nombramientos al Ayuntamiento para su aprobación.’. ‘Artículo 9o. El J. del Tribunal Contencioso Administrativo Municipal durará en su encargo el periodo que dure el Ayuntamiento que lo nombre, pero permanecerá desempeñando sus funciones hasta en tanto sea sustituido o seleccionado en su caso, por el siguiente Ayuntamiento. Si en el primer año de la administración de un Ayuntamiento, el J. falta definitivamente o renuncia al cargo, el nuevo J. será nombrado conforme los artículos 7o. y 8o. del presente reglamento, si el caso ocurre iniciado el segundo año, el Ayuntamiento lo nombrará de manera directa, a propuesta del presidente municipal. El J. del tribunal podrá ser removido del cargo en cualquier momento por causa justificada, mediante resolución adoptada por el Ayuntamiento, en sesión de Cabildo.’. Según se desprende de los preceptos reproducidos, el Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal no fue creado por ley, sino por el Reglamento de Justicia para el Municipio de Tijuana, ya que si bien es cierto que la Ley del Régimen Municipal del Estado, en su artículo 46, contempla la obligación de los Municipios de instaurar en el reglamento correspondiente el órgano de lo contencioso administrativo, no menos verdadero es que no crea a la autoridad jurisdiccional de mérito, ni mucho menos la estructura u organización, sino que permite al reglamento correspondiente encargarse de ello. Atento a lo anterior, si bien podría pensarse que dicho órgano está previsto por ley (Ley del Régimen Municipal), en realidad su creación, estructura y organización no están contemplados ahí, como lo requiere el invocado criterio del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sino que para ello se remite al reglamento respectivo, en consecuencia, los tres elementos que se exigen: creación, estructura y organización, no se prevén en la ley, sino en normas reglamentarias. Asimismo, en opinión de esta magistratura el órgano en análisis carece de autonomía plena para fallar que garantice su imparcialidad e independencia. Lo anterior, obedece a que los Jueces son nombrados por el Ayuntamiento a propuesta del presidente municipal; además, los juzgadores municipales carecen de permanencia en su encargo, pues sólo lo ocupan durante el periodo en que funcione el Ayuntamiento que los nombró y pueden ser removidos en cualquier momento por causa justificada a juicio del propio Ayuntamiento. De ahí que no está garantizada la imparcialidad e independencia del Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal de Tijuana, Baja California. Así las cosas, como se anticipó, el Tribunal Contencioso Administrativo del Municipio de Tijuana, no constituye un tribunal para los efectos de la procedencia del juicio de amparo directo y, por tanto, la competencia para conocer de la demanda de amparo presentada por el Instituto Mini Baja, Asociación Civil, se surte a favor de un J. de Distrito de la ciudad de Tijuana, Baja California. Por su espíritu y las razones que informa, se reproduce la jurisprudencia número 2a./J. 38/2003, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, legible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., mayo de 2003, página 258, cuyo tenor literal es el siguiente: ‘TRIBUNAL DE JUSTICIA MUNICIPAL DE TORREÓN, COAHUILA. SUS RESOLUCIONES DEFINITIVAS (COLEGIADAS O UNITARIAS) SON IMPUGNABLES EN AMPARO INDIRECTO. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis de jurisprudencia P./J. 26/98, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., abril de 1998, página 20, determinó que de conformidad con los artículos 73, fracción XXIX-H, 116, fracción V y 122, base quinta, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que facultan al Congreso de la Unión, a las Legislaturas Locales y a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, respectivamente, para crear tribunales de lo contencioso-administrativo con plena autonomía para dictar sus fallos, para que una autoridad administrativa, al realizar funciones jurisdiccionales, tenga la naturaleza de tribunal administrativo y, por ende, sus resoluciones sean susceptibles de reclamarse en amparo uniinstancial, se requiere: a) Que sea creado, estructurado y organizado mediante leyes expedidas por el Congreso de la Unión o por las Legislaturas Locales; b) Que el ordenamiento legal respectivo lo dote de autonomía plena para fallar con el fin de garantizar su imparcialidad e independencia; y, c) Que su función sea la de dirimir conflictos que se susciten entre la administración pública y los particulares. En congruencia con lo antes expuesto, y del análisis de las disposiciones relativas de la Constitución Política del Estado de Coahuila y Código Municipal de esa entidad federativa, así como del Reglamento de Justicia Municipal de Torreón, se concluye que el Tribunal de Justicia Municipal de Torreón, Coahuila (integrado por el Juzgado Colegiado Municipal y los Juzgados Unitarios Municipales), reviste la característica de autoridad para efectos del amparo, en virtud de que sus resoluciones gozan de unilateralidad, por las que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas que afectan la esfera legal del gobernado, pero no tiene el carácter de «tribunal administrativo» para la procedencia del amparo directo en contra de sus resoluciones, pues si bien es cierto que su función es la de dirimir conflictos entre el Municipio o sus funcionarios y los particulares, también lo es que aun cuando su creación deriva del Código Municipal, su estructura y organización no están previstas en ley, sino en un reglamento expedido por el Ayuntamiento de Torreón en ejercicio de la facultad que le otorga el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Carta Magna, en correlación con el artículo 67, fracción XXX, de la Constitución Local y el Código Municipal aludido; en su integración y funcionamiento no es autónomo, pues el Juzgado Colegiado, que hace las veces de segunda instancia, está integrado por funcionarios del Ayuntamiento, que originariamente tienen asignadas funciones específicas dentro del gobierno, por las que reciben un salario, lo cual genera un nexo de dependencia con aquél, además de que el presidente del tribunal y los Jueces Unitarios son designados por el Ayuntamiento, a propuesta del presidente municipal; tampoco se encuentra garantizada la permanencia de los Jueces municipales, ya que durarán en el cargo el tiempo que constitucionalmente permanezca el Ayuntamiento que los nombró, aunque el presidente del tribunal pueda ser ratificado, ya que no existe garantía objetiva de ello. En consecuencia, en términos del artículo 114, fracción II, de la Ley de Amparo, debe reconocerse a los Juzgados Colegiados o Unitarios, que conforman el Tribunal de Justicia Municipal, el carácter de autoridad distinta de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, y los procedimientos que observan en los conflictos que dirimen por disposición legal -resueltos en forma definitiva-, se pueden reconocer como procedimientos seguidos en forma de juicio a que alude el dispositivo citado, pues los preceptos que los regulan prevén la presentación de una demanda, su contestación, la posibilidad de ofrecer pruebas y rendir alegatos, y el dictado de un fallo, los cuales constituyen elementos similares a los de un juicio; por tanto, sea que las violaciones se hayan cometido en el procedimiento o en la propia resolución, el amparo promovido contra los fallos definitivos dictados por dicho órgano municipal de manera colegiada o unitaria debe tramitarse en la vía indirecta ante el J. de Distrito.’. En tales condiciones, al quedar establecido que el Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal de Tijuana, no puede considerarse como ‘tribunal’ para los efectos del presente juicio de amparo directo, entonces, conforme a los artículos 48 y 52, fracción IV, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se concluye que el amparo promovido en contra de la resolución emitida por la citada autoridad administrativa, debe ser tramitado en la vía indirecta ante un J. de Distrito. Consecuentemente y en razón de lo anterior, con apoyo en lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 47 de la Ley de Amparo, según se adelantó, este tribunal se declara legalmente incompetente para seguir conociendo de la demanda de amparo presentada, ordenando la remisión de ésta y sus anexos al J. de Distrito en turno con residencia en la ciudad de Tijuana, Baja California, para que se aboque al conocimiento del negocio y resuelva lo conducente. No pasa desapercibido para esta magistratura que el Primer Tribunal Colegiado de este circuito, al resolver el juicio de amparo directo número 780/2003-I, estimó ser competente para conocer de un amparo directo promovido en contra de una sentencia pronunciada por el Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal, por lo que al respecto puede existir contradicción de criterios, de manera que se ordena hacer la denuncia correspondiente al presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para que el Máximo Tribunal del país decida lo que estime apegado a derecho. Por último, no es óbice que la demanda de garantías se hubiera admitido en auto de presidencia del dos de junio del año en curso, toda vez que esa clase de resoluciones no causan estado por ser determinaciones de trámite, así que debe declararse insubsistente dicho acuerdo admisorio. Comparten este criterio, los Tribunales Colegiados Quinto y Sexto en Materia Civil del Primer Circuito, en sus jurisprudencias números I.5o.C. J/35 y I.6o.C. J/19, legibles en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Números 72, diciembre de 1993 y 85, enero de 1995, página 67, registros 213,937 y 209,387, que, respectivamente, dicen: ‘DEMANDA DE AMPARO O RECURSOS, AUTO QUE LOS ADMITE INCORRECTAMENTE. DEBE DECLARARSE INSUBSISTENTE. En virtud de que los acuerdos de presidencia de los Tribunales Colegiados de Circuito que admiten demandas de amparo o recursos, aun cuando no sean objeto de reclamación, no causan estado porque siempre existe la posibilidad de que el Pleno del tribunal vuelva a examinar si fueron o no admitidos conforme a la ley; es de concluirse que el citado auto que admite incorrectamente la demanda de garantías o el recurso debe declararse insubsistente, para en su lugar decretar su improcedencia y desechar la promoción de que se trate.’. ‘AUTOS DE PRESIDENCIA. NO CAUSAN ESTADO, POR SER DETERMINACIONES DE TRÁMITE. Los autos de presidencia no causan estado, por ser determinaciones tendientes a la prosecución del procedimiento, para que finalmente se pronuncie la resolución correspondiente, por lo que, si se admite un recurso, que conforme a la ley no debía admitirse, por ser improcedente, el tribunal no está obligado a respetar ese acuerdo si del estudio del medio de defensa y de las constancias de autos se advierte que, es contrario a la ley o a la jurisprudencia.’."

Por su parte, el Primer Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito, al resolver el amparo directo 780/2003-I, determinó, en lo que interesa, lo siguiente:

"PRIMERO. Este Primer Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito, con residencia en esta ciudad, es competente para conocer del presente juicio de garantías, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 107, fracciones V y VI, de la Constitución General de la República, 158 de la ley reglamentaria del juicio constitucional, así como el artículo 37 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. SEGUNDO. La existencia del acto reclamado quedó demostrada con el informe justificado rendido por la autoridad responsable, así como los autos del expediente número 41/2003-1. TERCERO. La sentencia reclamada se apoya en las siguientes consideraciones: (se transcriben). CUARTO. Los conceptos de violación expresados por la parte quejosa, son los que a continuación se transcriben: (se transcriben). QUINTO. Los conceptos de violación primero y tercero hechos valer por la quejosa son fundados y suficientes para conceder el amparo solicitado. En efecto, la quejosa sustancialmente alega en sus conceptos de violación, que el tribunal responsable no estudió sus agravios en sus integridad, sino en partes, y que éstos los analizó de manera rigorista. Ahora bien, del análisis de los agravios que la aquí quejosa hizo valer en el recurso de revisión administrativo ante el Primer Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal de Tijuana, Baja California, se aprecia que en el primero se alegó que el dictamen de uso de suelo debió extendérsele favorablemente sin restricción alguna, ya que si el propio fallo señala que de acuerdo al dictamen el predio se ubica en zona eminentemente comercial, dicho dictamen sólo puede constreñirse a declarar si el inmueble es apto para desarrollar la actividad comercial en general o no, mas no puede señalar qué tipo de actividades comerciales pueden establecerse, ya que ello es materia de la licencia de operatividad mercantil. En el tercero de sus agravios, la ahora quejosa señaló ante el tribunal responsable, que el artículo 79 del bando de policía y buen gobierno, es propio de ser aplicado a establecimientos que ya han sido autorizados, mas nunca puede ser aplicado por la autoridad que va a autorizar la actividad comercial, ya que como la propia disposición lo establece, se sanciona el que se esté practicando o induciendo a la prostitución, y en el caso concreto, el establecimiento aún no ha abierto sus puertas, por lo que no se puede aseverar que en el mismo se practique o induzca a la celebración de tales actos, la autoridad en ningún momento señala en qué afecta a la zona el establecimiento de baños a vapor y masajes terapéuticos, por lo que su motivación es deficiente, ya que no especifica cómo es que llega a tal conclusión. En su cuarto agravio, la aquí quejosa expuso ante la autoridad responsable, que en ninguna ley o reglamento se establece que la actividad de masajes terapéuticos o la de baños de vapor sea ilícita, agregando que la Dirección de Administración Urbana, no se encuentra facultada para aplicar en su resolución un reglamento, como lo es el bando de policía y buen gobierno, ya que como el propio artículo (5o.) constitucional señala, las resoluciones deben fundarse en ley. Por tanto, el veredicto que se combate no encuentra el debido sustento y fundamento, ya que el numeral 79 multicitado, es la base toral de la resolución. Por su parte, el Tribunal Unitario Administrativo responsable, al analizar los anteriores agravios, expuso: ‘... VI. A efecto de resolver en definitiva el presente recurso, es procedente entrar al estudio de todos y cada uno de los agravios expresados por el recurrente; en este sentido como primer agravio el gobernado señala una indebida aplicación de los artículos «... 1o., 2o., fracción III, 4o., 6o., fracciones XXII y XXIII, 11, fracciones I, XX y XXI, 24, 28, 29, 48, 50, 53, 83, 84, 85, 161, fracción VI y 202 de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Baja California; artículos 6o., fracción III, 11 y 57 de la Ley de Edificaciones del Estado de Baja California; artículo XVI-3o., fracción I, del Reglamento de la Ley de Edificaciones del Estado de Baja California; artículos 67 y 68 del Reglamento de Administración Pública para el Municipio de Tijuana, Baja California; artículos 3o. del Reglamento Municipal para el Funcionamiento de Actividades Comerciales; y 79, fracción XXX, del bando de policía y buen gobierno municipal ...», agregando que dicha fundamentación no tiene relación con los argumentos a que hace referencia la autoridad al resolver el recurso de reconsideración y que «... la motivación no es acorde, lógica ni compatible con la normatividad en que se sustenta el fallo y además no es congruente ya que no le otorga valor a las probanzas ...». Es evidente que en la primera parte del agravio, el particular se duele de una indebida aplicación de diversos numerales de varios ordenamientos legales, sin embargo, no precisa en qué consiste exactamente la supuesta violación, por lo que a juicio del que resuelve, esta primera parte del agravio resulta ambigua; lo anterior, en virtud de que el recurrente sólo se limitó a afirmar en forma imprecisa que «dicha fundamentación. ... no es coincidente ni tiene relación con los argumentos a que hace referencia ...», pero sin precisar por qué razones concretas no fue debidamente resuelto su recurso de reconsideración y en qué consiste la indebida aplicación por parte de la autoridad recurrida de cada uno de los preceptos legales de los cuales se duele. De igual manera, el recurrente impugna en esta primera parte del agravio, la falta de congruencia en la resolución combatida al omitir la autoridad recurrida otorgar valor a las probanzas que se ofrecieron, al respecto, este tribunal sostiene que dicha aseveración resulta insuficiente, lo anterior con base en que el particular fue omiso de precisar el alcance de las pruebas, para que de esta manera este resolutor estuviera en posibilidad de resolver sobre la trascendencia de las mismas, al respecto se transcribe la jurisprudencia publicada en el Tomo XVI, noviembre de 2001, en el Semanario Judicial de la Federación: «AGRAVIOS EN LA REVISIÓN. SON INOPERANTES CUANDO SE ALEGA FALTA DE VALORACIÓN DE PRUEBAS, SI SE OMITE PRECISAR SU ALCANCE PROBATORIO. Cuando en la revisión los agravios se hacen consistir en la falta de valoración de pruebas, debe precisarse su alcance probatorio, ya que sólo en esas condiciones podrá analizarse si las mismas tienen trascendencia en el fallo reclamado, por lo que los agravios que no reúnan esos requisitos devienen inoperantes por su notoria insuficiencia. Segundo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Sexto Circuito.» (cita precedentes). Ahora bien, el particular en los párrafos siguientes del primer agravio señala: «... el dictamen de uso de suelo debió extenderse favorable, sin restricción alguna, es decir, sin señalar que únicamente se otorgaba para uso comercial complementario de estética, toda vez que el propio fallo señala que la carta urbana ubica al predio en una zona eminentemente comercial y que la misma se ha desarrollado en este sentido; por tanto, si la carta urbana ya señala el uso de suelo como comercial, la autoridad de suyo propio, no puede contrariar esta disposición sin fundarla ni motivarla ...», agregando además lo siguiente: «... por ello, debe nulificarse parcialmente la resolución que se combate, específicamente por lo que hace a lo señalado en el resolutivo primero ... debiendo ordenarse, se dicte nueva resolución en la que se dictamine factible el uso de suelo comercial en el predio propuesto, sin restricción alguna. ...». Los anteriores argumentos resultan insuficientes para nulificar el fallo al recurso de reconsideración emitido por la autoridad recurrida, lo anterior atendiendo a lo dispuesto por el artículo 49 del Reglamento de Justicia para el Municipio de Tijuana, Baja California, el cual precisa que el particular al interponer la revisión, debe expresar los argumentos razonados en los que funde su impugnación y los preceptos legales que siendo aplicables a la materia de que se trate considera violados por la autoridad recurrida cuando ésta emitió la resolución que se combate. Es decir, este numeral impone a los recurrentes la obligación de fundar en preceptos legales sus afirmaciones y no pueden limitarse a realizar meros razonamientos sin sustento o fundamento, pues es obvio que a ellos corresponde exponer el por qué estiman ilegales los actos que recurren. En razón de lo anterior, a juicio de este tribunal, el primer agravio resulta insuficiente para nulificar total o parcialmente resolución combatida. VIII. Como tercer agravio el particular insiste en establecer la indebida aplicación de los artículos «... 1o., 2o., fracción III, 4o., 6o., fracciones XXII y XXIII, 11, fracciones I, XX y XXI, 24, 28, 29, 48, 50, 53, 83, 84, 85, 161, fracción VI y 202 de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Baja California; artículos 6o., fracción III, 11 y 57 de la Ley de Edificaciones del Estado de Baja California; artículo XVI-3o., fracción I, del Reglamento de la Ley de Edificaciones del Estado de Baja California; artículos 67 y 68 del Reglamento de Administración Pública para el Municipio de Tijuana, Baja California; artículo 3o. del Reglamento Municipal para el Funcionamiento de Actividades Comerciales; y 79, fracción XXX, del bando de policía y buen gobierno municipal ...», agregando que dicha fundamentación no tiene relación con los argumentos a que hace referencia la autoridad al resolver el recurso de reconsideración y que «... la motivación no es acorde, lógica ni compatible con la normatividad en que se sustenta el fallo y además no es congruente ya que no le otorga valor a las probanzas ...». Por lo que en los términos del agravio anterior, ténganse por aquí reproducidas como si a la letra se insertasen todas cada una de las consideraciones que se tomaron en cuenta al realizar el análisis del primer agravio para todos los efectos legales a que haya lugar. En este tercer agravio, el particular agrega que la autoridad realiza una indebida interpretación de la fracción XXX del artículo 79 del bando de policía y gobierno, que a la letra dice: «... son infracciones que afectan el orden público, la moral de las personas, fracción XXX. Realizar en lugares públicos o privados, actividades que inviten o induzcan a la práctica de cualquier vicio o favorezcan la prostitución. ...», sin establecer si se refiere al giro comercial que pretende instalar el gobernado, pero sugiriendo que la actividad que pretende realizar el particular es inmoral y atenta contra la salud, el decoro y las buenas costumbres; solicitando el recurrente que en virtud de la indebida aplicación del mencionado artículo se modifique la resolución al recurso de reconsideración y se ordene que se le otorgue licencia de operatividad mercantil para baños a vapor y masajes terapéuticos. A juicio de este resolutor, el presente agravio resulta fundado pero inoperante, ya que del análisis realizado se concluye que en efecto, existe una incorrecta aplicación del artículo 79 del Bando de Policía y Gobierno para el Municipio de Tijuana, Baja California; ya que el mencionado numeral no se refiere a actividades que induzcan a la prostitución o al vicio como lo señala la autoridad en la resolución combatida, sino que el artículo 79 del supramencionado bando establece: «Artículo 79. Propiciar por descuido o abandono, la utilización por terceros de bienes inmuebles de su propiedad, y que éstos causen molestias, daños o fomenten un ambiente de inseguridad. ...». Como se aprecia, la autoridad recurrida fundó incorrectamente la resolución combatida, sin embargo, dicha ilegalidad no resulta suficiente para ordenar a la autoridad la emisión favorable de la licencia de operatividad mercantil, esto es así, en virtud de que para obtener la mencionada licencia se deben cumplir con algunos requisitos siendo uno de éstos el contar con dictamen favorable de uso de suelo, situación que en el caso concreto no ha ocurrido, por lo que no es jurídicamente posible que este tribunal nulifique la resolución al recurso de reconsideración para el efecto de ordenar la emisión de la licencia solicitada. Sirve de apoyo lo sostenido por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, a través de la siguiente jurisprudencia: Octava Época, Semanario Judicial de la Federación, T.V., junio de 1991, tesis VI. 2o. J/132, página 139, «AGRAVIOS EN LA REVISIÓN, FUNDADOS PERO INOPERANTES. Si del estudio que en el recurso de revisión se hace de un agravio se llega a la conclusión de que es fundado, pero de su análisis se advierte claramente que por diversas razones que ven al fondo de la cuestión omitida, es insuficiente en sí mismo para resolver el asunto favorablemente a los intereses del recurrente, dicho agravio, aunque fundado, debe declararse inoperante. Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito». (cita precedentes)’. Como puede apreciarse de lo anterior, el Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal de Tijuana, Baja California, responsable, hace un análisis parcial de los citados agravios, y como consecuencia no da respuesta concreta a los mismos, pues como lo afirma la quejosa, en sus agravios adujo que si la carta urbana ubica el predio por el que solicitó autorización para su uso como zona eminentemente comercial, en el dictamen correspondiente no se podía señalar qué tipo de actividades comerciales pueden establecerse, sino que ello es materia de la licencia respectiva; que el artículo 79 del Reglamento de Policía, Bando y Buen Gobierno, sólo puede aplicarse a establecimientos ya autorizados para verificar mediante visitas periódicas, que se estén desarrollando los comercios conforme a lo que marca la ley, y que en el caso concreto, el establecimiento de cuyo suelo solicitó el uso, aún no se ha abierto; agravios sobre los cuales el tribunal del conocimiento fue omiso en pronunciarse, violando con ello lo dispuesto por el artículo 110 del Reglamento de Justicia para el Municipio de Tijuana, Baja California, el que establece: ‘Las resoluciones deberán estar fundadas y motivadas en forma clara, completa y congruente y se expondrán los puntos resolutivos sobre todas las cuestiones sometidas a consideración de la autoridad así como aquellas otras derivadas del expediente. Cuando en el planteamiento del peticionario hay asuntos que deban ser atendidos por otra autoridad, sin que esto impida la decisión de fondo por parte de quien conoce el procedimiento, se dejarán a salvo los derechos del interesado para que los haga valer como legalmente corresponda.’, y como consecuencia, las garantías de legalidad y seguridad jurídica que consagran los artículos 14 y 16 de la Constitución General de la República, siendo por ello procedente conceder el amparo y protección de la Justicia Federal, para el efecto de que el tribunal responsable deje insubsistente la resolución reclamada y emita otra con plenitud de jurisdicción y conforme a derecho proceda a abordar todos y cada uno de los agravios en su integridad, que le fueron planteados por la quejosa. Lo anterior, en virtud de que contrario a lo expuesto por la quejosa, este Tribunal Colegiado no puede analizar los agravios cuyo estudio omitió la autoridad responsable, ya que como órgano de control constitucional, su facultad se encuentra reservada a determinar si en el acto reclamado existen o no violación de garantías individuales. Siendo fundados los conceptos de violación primero, tercero y cuarto, resulta innecesario abordar el resto de esos motivos de inconformidad expresados por la quejosa."

CUARTO. El análisis de las ejecutorias transcritas pone de relieve la existencia de la contradicción de tesis denunciada, conforme a la tesis de jurisprudencia cuyos datos de identificación, rubro y texto, son los siguientes:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XIII, abril de 2001

"Tesis: P./J. 26/2001

"Página: 76

"CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA. De conformidad con lo que establecen los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o la Sala que corresponda deben decidir cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen tesis contradictorias cuando concurren los siguientes supuestos: a) que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y, c) que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos."

En lo que interesa, los mencionados Tribunales Colegiados de Circuito se pronunciaron sobre el mismo tema, a precisar: la procedencia del juicio de amparo directo en contra de las resoluciones definitivas dictadas por el Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal de Tijuana, Baja California.

En el caso, los Tribunales Colegiados de Circuito partieron de la existencia y examen de los mismos elementos, como lo son, la promoción de un juicio de amparo directo en contra de una resolución definitiva dictada por el Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal de Tijuana, Baja California.

Ahora bien, a pesar de que los Tribunales Colegiados de Circuito examinaron los mismos elementos respecto del mismo tópico jurídico, arribaron a conclusiones divergentes, pues mientras el Cuarto Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito establece que no procede el amparo directo en contra de la resolución definitiva dictada por el Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal de Tijuana, Baja California, ya que desde el punto de vista material dicho tribunal puede realizar actos jurisdiccionales; sin embargo, formalmente no es un órgano de esa naturaleza porque no fue creado por la ley sino por un reglamento y, por ende, no puede ser catalogado como "tribunal" para efectos de la procedencia del juicio amparo directo, además de carecer de autonomía plena para fallar que garantice su imparcialidad e independencia, ya que los Jueces municipales son nombrados por el Ayuntamiento a propuesta del presidente municipal, ocupando su cargo sólo el periodo en que funcione el Ayuntamiento que lo propuso, quien tiene la facultad de removerlos en cualquier momento por causa justificada y, por ende, corresponda conocer del juicio de amparo relativo a un J. de Distrito, en términos del artículo 114, fracción II, de la Ley de Amparo. En cambio, el Primer Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito sostuvo, solamente, que sí es competente para conocer del juicio de amparo directo de que se trata, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 107, fracciones V y VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 158 de la Ley de Amparo y 37 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, procediendo al análisis de los conceptos de violación hechos valer en contra de la resolución definitiva dictada por el Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal de Tijuana, Baja California.

En esos términos, se encuentra expresamente configurada la contradicción de tesis denunciada.

QUINTO. Debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia la tesis que sienta esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Para normar el criterio que debe prevalecer en torno a la reglamentación que rige al juicio de amparo, tanto en la vía directa como en la indirecta, es pertinente transcribir los preceptos relativos de la Constitución Federal de la República y de la Ley de Amparo. Así, en cuanto al amparo directo, el artículo 107, fracciones V y VI, de la Constitución y los artículos 44, 46 y 158 de la Ley de Amparo, establecen lo siguiente:

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

"Artículo 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo a las bases siguientes:

"...

"V. El amparo contra sentencias definitivas o laudos y resoluciones que pongan fin al juicio, sea que la violación se cometa durante el procedimiento o en la sentencia misma, se promoverá ante el Tribunal Colegiado de Circuito que corresponda, conforme a la distribución de competencias que establezca la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en los casos siguientes:

"a) En materia penal, contra resoluciones definitivas dictadas por tribunales judiciales, sean estos federales, del orden común o militares.

"b) En materia administrativa, cuando se reclamen por particulares sentencias definitivas y resoluciones que ponen fin al juicio dictadas por tribunales administrativos o judiciales, no reparables por algún recurso, juicio o medio ordinario de defensa legal;

"c) En materia civil, cuando se reclamen sentencias definitivas dictadas en juicio del orden federal o en juicios mercantiles, sea federal o local la autoridad que dicte el fallo, o en juicios del orden común.

"En los juicios civiles del orden federal las sentencias podrán ser reclamadas en amparo por cualquiera de las partes, incluso por la Federación, en defensa de sus intereses patrimoniales, y

"d) En materia laboral, cuando se reclamen laudos dictados por las Juntas Locales o la Federal de Conciliación y Arbitraje, o por el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje de los Trabajadores al Servicio del Estado;

"La Suprema Corte de Justicia, de oficio o a petición fundada del correspondiente Tribunal Colegiado de Circuito, o del procurador general de la República, podrá conocer de los amparos directos que por su interés y trascendencia así lo ameriten.

"VI. En los casos a que se refiere la fracción anterior, la ley reglamentaria de los artículos 103 y 107 de esta Constitución señalará el trámite y los términos a que deberán someterse los Tribunales Colegiados de Circuito y, en su caso, la Suprema Corte de Justicia, para dictar sus respectivas resoluciones."

Ley de Amparo

"Artículo 44. El amparo contra sentencias definitivas o laudos, sea que la violación se cometa durante el procedimiento o en la sentencia misma, o contra resoluciones que pongan fin al juicio, se promoverá por conducto de la autoridad responsable, la que procederá en los términos señalados en los artículos 167, 168 y 169 de esta ley."

"Artículo 46. Para los efectos del artículo 44, se entenderán por sentencias definitivas las que decidan el juicio en lo principal, y respecto de las cuales las leyes comunes no concedan ningún recurso ordinario por virtud del cual puedan ser modificadas o revocadas. También se considerarán como sentencias definitivas las dictadas en primera instancia en asuntos judiciales del orden civil, cuando los interesados hubieren renunciado expresamente la interposición de los recursos ordinarios que procedan, si las leyes comunes permiten la renuncia de referencia.

"Para los efectos del artículo 44, se entenderán por resoluciones que ponen fin al juicio, aquellas que sin decidir el juicio en lo principal, lo dan por concluido, y respecto de las cuales las leyes comunes no concedan ningún recurso ordinario por virtud del cual puedan ser modificadas o revocadas."

"Artículo 158. El juicio de amparo directo es competencia del Tribunal Colegiado de Circuito que corresponda, en los términos establecidos por las fracciones V y VI del artículo 107 constitucional, y procede contra sentencias definitivas o laudos y resoluciones que pongan fin al juicio, dictados por tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, respecto de los cuales no proceda ningún recurso ordinario por el que puedan ser modificados o revocados, ya sea que la violación se cometa en ellos o que, cometida durante el procedimiento, afecte a las defensas del quejoso, trascendiendo al resultado del fallo, y por violaciones de garantías cometidas en las propias sentencias, laudos o resoluciones indicados.

"Para los efectos de este artículo, sólo será procedente el juicio de amparo directo contra sentencias definitivas o laudos y resoluciones que pongan fin al juicio, dictados por tribunales civiles, administrativos o del trabajo, cuando sean contrarios a la letra de la ley aplicable al caso, a su interpretación jurídica o a los principios generales de derecho a falta de ley aplicable, cuando comprendan acciones, excepciones o cosas que no haya sido objeto del juicio, o cuando no las comprendan todas, por omisión o negación expresa.

"Cuando dentro del juicio surjan cuestiones, que no sean de imposible reparación, sobre constitucionalidad de leyes, tratados internacionales o reglamentos, sólo podrán hacerse valer en el amparo directo que proceda en contra de la sentencia definitiva, laudo o resolución que ponga fin al juicio."

Por su parte, en cuanto al juicio de amparo indirecto, específicamente en materia administrativa, los artículos 107, fracción VII, de la Constitución Federal y 114, fracción II, de la Ley de Amparo, establecen:

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

"Artículo 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo a las bases siguientes:

"...

"VII. El amparo contra actos en juicio, fuera de juicio o después de concluido, o que afecten a personas extrañas al juicio, contra leyes o contra actos de autoridad administrativa, se interpondrá ante el J. de Distrito bajo cuya jurisdicción se encuentre el lugar en que el acto reclamado se ejecute o trate de ejecutarse, y su tramitación se limitará al informe de la autoridad, a una audiencia para la que se citará en el mismo auto en el que se mande pedir el informe y se recibirán las pruebas que las partes interesadas ofrezcan y oirán los alegatos, pronunciándose en la misma audiencia la sentencia."

Ley de Amparo

"Artículo 114. El amparo se pedirá ante el J. de Distrito:

"...

"II. Contra actos que no provengan de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo.

"En estos casos, cuando el acto reclamado emane de un procedimiento seguido en forma de juicio, el amparo sólo podrá promoverse contra la resolución definitiva por violaciones cometidas en la misma resolución o durante el procedimiento, si por virtud de estas últimas hubiere quedado sin defensa el quejoso o privado de los derechos que la ley de la materia le conceda, a no ser que el amparo sea promovido por persona extraña a la controversia."

De los preceptos transcritos, se desprende que una de las diferencias fundamentales entre el amparo directo y el indirecto, obedece al hecho de que la autoridad responsable sea o no "tribunal".

Así se desprende de las hipótesis previstas por los artículos 158, párrafo primero y 114, fracción II, de la Ley de Amparo, pues el primero hace referencia a tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, como condición de procedencia para la vía directa; y el segundo, en concordancia con aquél, reserva la vía indirecta para la impugnación de los actos que "no provengan de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo".

Para los efectos de la contradicción que se examina, cabe precisar que el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a la letra dice:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

"Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

"El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:

"a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad."

De lo que se infiere que las Legislaturas de los Estados tienen la obligación de expedir leyes con el objeto de establecer:

• Las bases generales de la administración pública municipal; y,

• Las bases generales "del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad."

Resultando importante destacar que el precepto en cuestión, no hace referencia específica a recursos administrativos, ni a autoridades competentes para conocer de ellos, sino que alude expresamente a la existencia de órganos específicos encargados, no de revisar la legalidad de los actos de la administración, sino de dirimir controversias entre la administración y los particulares, que es la nota característica del contencioso administrativo, por lo que el texto constitucional puede entenderse referido tanto al recurso como al juicio contencioso administrativo, lo que corresponderá determinar a cada legislatura en las bases generales que al efecto emita.

En efecto, si las leyes expedidas por las Legislaturas Locales en materia municipal pueden válidamente establecer las bases generales relativas a los órganos encargados de dirimir controversias entre la administración pública municipal y los particulares, debe necesariamente entenderse que no existe impedimento alguno para que tales "órganos" tengan carácter de tribunales administrativos, si así lo dispone la Legislatura Local.

Debiendo quedar precisado que el legislador al modificar el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Federal de la República, tuvo la intención de otorgar a los Ayuntamientos facultades amplias para normar en forma directa y espontánea las materias de su competencia, así como los procedimientos y servicios necesarios para ello, esto es, como "el procedimiento contencioso administrativo", como se infiere de la exposición de motivos relativa, que en lo conducente, dice:

"a) Los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir bandos de policía y buen gobierno, reglamentos que regulen la organización de la administración pública municipal, el funcionamiento de sus órganos administrativos, desconcentrados y descentralizados, la distribución de competencias y facultades entre las dependencias y el nombramiento de sus titulares; así como aquellos que sean necesarios para normar las materias, procedimientos y servicios de su competencia; circulares y disposiciones de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones.

"b) Las legislaturas expedirán las bases normativas conforme a las cuales los Municipios ejercerán las facultades que esta Constitución les confiere, limitándose al establecimiento de principios generales de procedimiento administrativo, garantizando los principios de igualdad, transparencia, audiencia y defensa y de legalidad, de acuerdo con la ley que para tal efecto deberán establecer las Legislaturas de los Estados.

"c) Las bases normativas municipales a que se refiere la fracción anterior, no podrán en ningún caso, establecer procedimientos de nombramiento o designación de servidores públicos municipales que no sean miembros del Ayuntamiento; ni podrán establecer la organización administrativa interna, ni constituir a la propia legislatura ni algún otro órgano distinto a los Ayuntamientos como instancia de decisión o resolución administrativa por encima del propio Ayuntamiento."

Establecido lo anterior, es importante establecer que el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Federal, únicamente faculta a las Legislaturas Locales para expedir leyes en materia municipal en las que se contengan "bases generales", lo que significa que en caso de que la Legislatura Local decidiera depositar en tribunales de lo contencioso-administrativo la función de dirimir controversias entre la administración pública municipal y los particulares, bastaría con que la ley previera su existencia y diera las bases, sin necesidad de que se detallara su estructura y organización.

En tales condiciones, debe concluirse que en términos de lo dispuesto por el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las Legislaturas Locales pueden válidamente consagrar en las leyes en materia municipal que expidan, las bases generales para la existencia de tribunales municipales de lo contencioso-administrativo, encargados de dirimir las controversias entre la administración pública municipal y los particulares, lo que se traduce, a su vez, en que los Ayuntamientos tienen facultades para aprobar reglamentos en los que se regule el funcionamiento de tales tribunales.

Ahora bien, para que los tribunales así concebidos puedan considerarse como verdaderos "tribunales de lo contencioso administrativo" para efectos de procedencia del amparo directo, será necesario que ejerzan una verdadera función jurisdiccional, la cual se caracteriza porque a través de ella se dirimen controversias por un órgano dotado de plena autonomía e independencia.

Así entonces, ahora procede determinar si el Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal de Tijuana, Baja California, es o no un "tribunal" para efectos del juicio de amparo directo, por tanto, resulta necesario aludir a diversos ordenamientos jurídicos de esa entidad federativa.

El artículo 55 de la Constitución Política del Estado de Baja California, a la letra dice:

"Artículo 55. La función jurisdiccional para resolver controversias de carácter administrativo y fiscal que se susciten entre los particulares y la administración pública estatal o municipal, así como entre el fisco estatal y los fiscos municipales sobre preferencia de créditos fiscales, estará a cargo del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, que será autónomo en sus fallos e independiente de cualquier autoridad administrativa, dotado de plena jurisdicción e imperio suficiente para hacer cumplir sus resoluciones."

La Ley del Régimen Municipal para el Estado de Baja California prevé:

"Título cuarto

"Del Procedimiento Administrativo y Medios de Defensa

"Capítulo primero

"Del Procedimiento Administrativo

"Artículo 43. Jerarquía y competencia. Las disposiciones generales de este capítulo se aplicarán en general a los actos, procedimientos y resoluciones de la administración pública municipal. En el caso de la administración pública paramunicipal, sólo serán aplicables cuando se trate de actos provenientes de organismos descentralizados y que afecten la esfera jurídica de los particulares, conforme a la reglamentación correspondiente.

"El presente ordenamiento no será aplicable a las materias de carácter fiscal y financiero, las cuales se rigen por ordenamientos específicos."

"Artículo 44. Bases que rigen el procedimiento administrativo. Las actuaciones administrativas que realicen los Ayuntamientos y sus autoridades municipales, deberán regirse por los principios de legalidad, igualdad, publicidad y audiencia, salvaguardando las garantías constitucionales, de conformidad con lo que establezcan en la reglamentación respectiva y atendiendo a las siguientes prescripciones generales:

"I. El procedimiento administrativo podrá iniciarse de oficio o a petición del interesado. Las manifestaciones, informes o declaraciones rendidas por los interesados ante la autoridad competente se presumirán ciertas, salvo prueba en contrario, aun cuando estén sujetas al control y verificación de la propia autoridad. Si los informes o declaraciones proporcionados por el particular resultan falsos, se aplicarán las sanciones administrativas correspondientes, sin perjuicio de las penas en que incurren aquellos que se conducen con falsedad, de acuerdo con los ordenamientos legales aplicables. La actuación administrativa de la autoridad y la de los interesados se sujetará al principio de buena fe;

"II. En los procedimientos administrativos no procederá la gestión oficiosa. Quien promueva a nombre de otro deberá acreditar su personalidad en los términos de ley;

"III. En los procedimientos y trámites respectivos, no se podrán exigir mayores formalidades y requisitos que los expresamente establecidos en los ordenamientos reglamentarios de cada materia. Los interesados tendrán en todo momento el derecho de obtener información sobre los procedimientos y el estado en que se encuentran, así como el acceso a los expedientes que con motivo de sus solicitudes, o por mandato legal, formen las autoridades municipales;

"IV. Sólo podrá negarse la información o el acceso a los expedientes, cuando esté protegida dicha información por el secreto industrial, comercial o por disposición legal; o porque el solicitante no sea el titular o causahabiente, o no acredite su interés legítimo en el procedimiento administrativo; o se involucren cuestiones relativas a menores de edad o de defensa y seguridad nacional, y

"V. Las actuaciones se verificarán en las oficinas de las dependencias o entidades competentes. En los casos en que la naturaleza de la diligencia así lo requiera y sea necesario o conveniente para agilizar el procedimiento, el desahogo de la diligencia podrá trasladarse a otro sitio, previa constancia debidamente fundada y motivada de esta circunstancia."

"De los Medios de Defensa

"Artículo 45. De los recursos de impugnación. Los Ayuntamientos instituirán en su reglamentación las figuras y procedimientos jurídicos que establezcan los medios de defensa a favor de los particulares, en contra de actos y resoluciones adoptadas por las autoridades municipales que afecten su interés jurídico, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad."

"Artículo 46. Del órgano contencioso administrativo municipal. Los Ayuntamientos instituirán en su reglamento correspondiente el órgano de lo contencioso administrativo con autonomía y definitividad en sus resoluciones, el cual radicará y resolverá las inconformidades planteadas por virtud de los actos a que se refiere el artículo anterior. Dicho órgano funcionará en régimen de única instancia y sus resoluciones serán definitivas."

"Artículo 47. Procedimiento de lesividad. Los Municipios, por conducto de las dependencias que por materia corresponda, podrán invocar la instauración del procedimiento de lesividad ante autoridad jurisdiccional competente, solicitando la declaración de nulidad de resoluciones administrativas favorables a los particulares, cuando se considere que éstas lesionan el interés público de la comunidad. La autoridad jurisdiccional correspondiente sustanciará dicho procedimiento en la vía sumaria."

Los artículos 1o., 3o., 4o., 5o., 6o., 7o., 8o. y 9o. del Reglamento de Justicia para el Municipio de Tijuana, Baja California, por su orden, establecen lo siguiente:

"Artículo 1o. El presente ordenamiento es reglamentario del título cuarto de la Ley del Régimen Municipal para el Estado de Baja California, relativo al procedimiento administrativo y medios de defensa, para aplicarse en el Municipio de Tijuana, sus disposiciones son de orden e interés público, regula el funcionamiento de los órganos de impartición de justicia municipal y establece los medios de defensa y el procedimiento administrativo a favor de los particulares, en contra de actos y resoluciones adoptadas por las autoridades municipales que afecten su interés jurídico, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad."

"Artículo 3o. De conformidad con lo dispuesto por la Ley del Régimen Municipal, las disposiciones derivadas del presente ordenamiento no son aplicables a las controversias que se originen en materia de carácter fiscal o financiero."

"Artículo 4o. Los órganos de impartición de justicia municipal son el Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal y el cuerpo de Jueces municipales; dichos órganos son autónomos en sus decisiones jurisdiccionales.

"Los miembros de los órganos de impartición de justicia municipal, están en todo caso sujetos al cumplimiento de las disposiciones administrativas que establezca el presidente municipal y podrán ser sujetos a resolución de responsabilidad, mediante procedimiento que se siga ante el propio Ayuntamiento."

"Artículo 5o. El Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal se compone del J. titular y del número de secretarios, actuarios y empleados que el presupuesto determine.

"El Ayuntamiento podrá habilitar Jueces unitarios por cada sesenta asuntos que se presenten ante el tribunal, y conocerán de los asuntos alternativamente.

"El J. del Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal, será designado por el Ayuntamiento de entre los ciudadanos que conformen la terna que proponga el presidente municipal, una vez que se cumplan con los requisitos y procedimientos que se establecen en este reglamento."

"Artículo 6o. El Tribunal Unitario Contencioso Administrativo conocerá:

"I.D. recurso de revisión respecto de las resoluciones que las dependencias emitan en conocimiento del recurso de reconsideración.

"II. En segunda instancia de las resoluciones de los Jueces municipales respecto del recurso de inconformidad."

"Artículo 7o. Para ser J. del Tribunal Unitario Administrativo Municipal, se requiere:

"I. Ser mexicano por nacimiento, en pleno ejercicio de sus derechos.

"II. Ser mayor de treinta años.

"III. Tener título de licenciado en derecho, con cédula profesional registrada ante el Estado.

"IV. Tener un mínimo de tres años en el ejercicio profesional.

"V. Tener por lo menos cinco años de residencia en el Municipio.

"VI. No haber sido inhabilitado para ejercer su profesión u ocupar cargo público o haber sido condenado por delito intencional.

"VII. Sustentar y aprobar el examen de oposición a que convoque el Ayuntamiento."

"Artículo 8o. Para la aplicación del examen de oposición a que se refiere el artículo anterior se seguirá, en lo conducente, el procedimiento a que se refieren los artículos 24, 25 y 26, del presente reglamento, relativos a la selección de Jueces municipales, pudiendo el Ayuntamiento realizar las adecuaciones que considere convenientes, siempre y cuando se plasmen en la convocatoria. De los resultados que se obtengan, el presidente municipal someterá la propuesta de nombramientos al Ayuntamiento para su aprobación."

"Artículo 9o. El J. del Tribunal Contencioso Administrativo Municipal durará en su encargo el periodo que dure el Ayuntamiento que lo nombre, pero permanecerá desempeñando sus funciones hasta en tanto sea sustituido o seleccionado en su caso, por el siguiente Ayuntamiento.

"Si en el primer año de la administración de un Ayuntamiento, el J. falta definitivamente o renuncia al cargo, el nuevo J. será nombrado conforme los artículos 7o. y 8o. del presente reglamento, si el caso ocurre iniciado el segundo año, el Ayuntamiento lo nombrará de manera directa, a propuesta del presidente municipal.

"El J. del tribunal podrá ser removido del cargo en cualquier momento por causa justificada, mediante resolución adoptada por el Ayuntamiento, en sesión de Cabildo."

Del análisis de los preceptos legales transcritos, resulta evidente que el Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal de Tijuana, Baja California, no debe considerarse como tribunal de lo contencioso administrativo para efectos de la procedencia del juicio de amparo directo.

En efecto, es verdad que de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 46 de la Ley del Régimen Municipal para el Estado de Baja California, los Ayuntamientos instituirán en su reglamento un órgano de lo contencioso administrativo con autonomía y definitividad en sus resoluciones; sin embargo, lo cierto es que conforme al artículo 6o. del Reglamento de Justicia para el Municipio de Tijuana, Baja California, el Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal de Tijuana, Baja California, no tiene la función de dirimir conflictos entre la administración pública municipal y los particulares, con plena autonomía, sino la de revisar la legalidad de las resoluciones emitidas en otros medios de impugnación, esto es, los siguientes:

• El recurso de revisión respecto de las resoluciones que las dependencias emitan en conocimiento del recurso de reconsideración.

• La segunda instancia de las resoluciones de los Jueces municipales respecto del recurso de inconformidad.

Además, en términos del artículo 33 del Reglamento de Justicia, en contra de las resoluciones favorables a los particulares que emita el Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal de Tijuana, Baja California, procede la instauración del procedimiento de lesividad ante el Ayuntamiento, el cual adoptará la resolución definitiva que corresponda.

En efecto, el referido artículo 33 señala:

"Artículo 33. Como medios de defensa en contra de los actos y resoluciones de las autoridades municipales, los particulares cuentan con los siguientes recursos:

"I. Reconsideración,

"II. Inconformidad, y

"III. Revisión.

"El Municipio, por conducto de la dependencia administrativa que por materia corresponda, podrá invocar la instauración del procedimiento de lesividad ante el propio Ayuntamiento, cuando se considere justificadamente que una resolución administrativa favorable a los particulares emitida por un J. del Tribunal Unitario Contencioso Administrativo, lesiona el interés público de la comunidad.

"En este caso, el Ayuntamiento conformará una comisión transitoria, encargada de darle trámite al procedimiento con audiencia de las partes, turnando el dictamen correspondiente al Ayuntamiento a efecto de que éste adopte la resolución definitiva."

Lo anterior pone de manifiesto que las resoluciones del Tribunal Unitario Contencioso Administrativo no pueden considerarse como sentencias provenientes de un tribunal con plena autonomía e independencia, desde el momento en que pueden ser revisadas por el Ayuntamiento.

Aunado a lo anterior, el J. titular del Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal de Tijuana, Baja California, será nombrado por el propio Ayuntamiento a propuesta del presidente municipal (artículo 5o.).

Además, de que como consecuencia del nombramiento, el J. del Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal ocupará el cargo el periodo que dure el Ayuntamiento que lo nombre, pero permanecerá desempeñando sus funciones hasta en tanto sea sustituido o seleccionado, en su caso, por el siguiente Ayuntamiento, en tanto que podrá ser removido del cargo en cualquier momento por resolución del Ayuntamiento (causa justificada).

En este sentido, es claro que el Tribunal Unitario de que se trata, no goza de las características esenciales de autonomía e independencia para ser considerado como un "tribunal" para los efectos de procedencia del juicio de amparo directo.

En las relatadas circunstancias, al quedar establecido que el Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal de Tijuana, Baja California, no puede considerarse como "tribunal" para efectos del amparo, entonces, conforme a los artículos 48 y 52, fracción IV, de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que dicen: "Artículo 48. Los Jueces de Distrito que no tengan jurisdicción especial conocerán de todos los asuntos a que se refieren los artículos del presente capítulo.", y "Artículo 52. Los Jueces de Distrito en materia administrativa conocerán: ... IV. De los juicios de amparo que se promuevan contra actos de autoridad distinta de la judicial ..."; se llega a la conclusión de que el juicio de amparo que se promueva en contra de las resoluciones definitivas de dicho Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal, debe ser tramitado en la vía indirecta ante J. de Distrito.

En consecuencia, el criterio que debe prevalecer es el que se precisa a continuación.

-Para que las sentencias de los tribunales municipales de lo contencioso administrativo, cuya existencia prevé el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, puedan ser reclamables en amparo directo, es necesario que la función jurisdiccional que aquellos ejerzan al dirimir las controversias de su competencia se lleve a cabo con plena autonomía e independencia, características de que carece el Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal de Tijuana, Baja California, ya que si bien es cierto que el artículo 46 de la Ley del Régimen Municipal para el Estado de Baja California, estatuye como regla general que los Ayuntamientos instituirán en su reglamento un órgano de lo contencioso administrativo con autonomía y definitividad en su resoluciones, también lo es que conforme al artículo 6o. del Reglamento de Justicia para el Municipio de Tijuana, Baja California, dicho tribunal no tiene la función de dirimir conflictos entre la administración pública municipal y los particulares, con plena autonomía, sino la de conocer del recurso de revisión respecto de las resoluciones que las dependencias emitan con motivo del recurso de reconsideración y que, asimismo, conocen en segunda instancia de las resoluciones de los Jueces municipales respecto del recurso de inconformidad; además, según el artículo 33 del ordenamiento últimamente citado, sus resoluciones favorables a los particulares son impugnables a través del procedimiento de lesividad ante el Ayuntamiento, el cual adoptará la resolución definitiva que corresponda. A lo anterior debe agregarse que el titular del tribunal es nombrado por el propio Ayuntamiento a propuesta del Presidente Municipal, ocupará el cargo por el mismo periodo que aquél y podrá ser removido en cualquier momento por causa justificada. En consecuencia, en términos del artículo 114, fracción II, de la Ley de Amparo, debe concluirse que el Tribunal Unitario Contencioso Administrativo Municipal de Tijuana, Baja California, carece de autonomía e independencia y, por tanto, sus resoluciones, ya sea por violaciones cometidas en el procedimiento o en la propia resolución, deben ser impugnadas en amparo indirecto.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Existe la contradicción de tesis denunciada.

SEGUNDO.-Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio de esta Segunda Sala que se menciona en la parte final del último considerando de esta sentencia.

N., remítase la tesis jurisprudencial referida en el punto resolutivo segundo de esta ejecutoria al Pleno, a la Primera Sala y a los Tribunales Colegiados que no intervinieron en la contradicción, así como al Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; envíese copia de esta ejecutoria a los Tribunales Colegiados de Circuito de los que derivó la contradicción y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: M.B.L.R., G.D.G.P., S.S.A.A., G.I.O.M. y presidente J.D.R..