Ejecutoria num. 95/2021 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala, 24-09-2021 (CONTRADICCIÓN DE TESIS)

CONTRADICCIÓN DE TESIS 95/2021. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DÉCIMO SEXTO DEL PRIMER CIRCUITO Y PRIMERO DEL CUARTO CIRCUITO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA. 7 DE JULIO DE 2021. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., L.M.A.M., J.F.F.G.S., J.L.P.Y.Y.E.M.. PONENTE: J.L.P.. SECRETARIA: M.L.L..

III. Competencia y legitimación

5. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del asunto de conformidad con los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 225 y 226, fracción II, de la Ley de Amparo, y 21, fracción VII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción VII y tercero del Acuerdo General Número 5/2013 expedido por el Pleno de este Alto Tribunal el 13 de mayo de 2013, pues versa sobre la contradicción de tesis sustentada por Tribunales Colegiados de diferentes Circuitos y es innecesaria la intervención del Tribunal Pleno. Lo anterior tiene sustento en el criterio emitido por el Pleno de este Alto Tribunal, contenido en la tesis P. I/2012 (10a.), de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS ENTRE TRIBUNALES COLEGIADOS DE DIFERENTE CIRCUITO. CORRESPONDE CONOCER DE ELLAS A LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 107, FRACCIÓN XIII, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 6 DE JUNIO DE 2011)."(1)

6. Por otro lado, la denuncia proviene de parte legitimada, de conformidad con lo previsto por los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 226, fracción II, de la Ley de Amparo, así como por la jurisprudencia 2a./J. 152/2008,(2) emitida por la Segunda Sala de este Alto Tribunal ya que fue formulada por el autorizado de la parte quejosa en el amparo directo 374/2019 del índice del Décimo Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, asunto que conforma la presente contradicción.

IV. Existencia de la contradicción

7. La mecánica para analizar la existencia de una contradicción de tesis tiene que abordarse desde la necesidad de unificar criterios jurídicos en el país, pues su objetivo es otorgar seguridad jurídica a los Jueces y justiciables. Dado que lo que se pretende es preservar la unidad en la interpretación de las normas jurídicas, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha reconocido que para que exista una contradicción de tesis basta con identificar una discrepancia interpretativa entre dos o más órganos jurisdiccionales terminales, con independencia de que exista identidad en las situaciones fácticas que los precedieron. Sirven de sustento a lo anterior los criterios plenarios de rubro y texto siguientes:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES. De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpió la jurisprudencia P./J. 26/2001 de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ se impedía el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución."(3)

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE ESTIMARSE EXISTENTE, AUNQUE SE ADVIERTAN ELEMENTOS SECUNDARIOS DIFERENTES EN EL ORIGEN DE LAS EJECUTORIAS. El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 26/2001, de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, sostuvo su firme rechazo a resolver las contradicciones de tesis en las que las sentencias respectivas hubieran partido de distintos elementos, criterio que se considera indispensable flexibilizar, a fin de dar mayor eficacia a su función unificadora de la interpretación del orden jurídico nacional, de modo que no solamente se resuelvan las contradicciones claramente inobjetables desde un punto de vista lógico, sino también aquellas cuya existencia sobre un problema central se encuentre rodeado de situaciones previas diversas, ya sea por la complejidad de supuestos legales aplicables o por la profusión de circunstancias de hecho a las que se hubiera tenido que atender para juzgarlo. En efecto, la confusión provocada por la coexistencia de posturas disímbolas sobre un mismo problema jurídico no encuentra justificación en la circunstancia de que, una y otra posiciones, hubieran tenido un diferenciado origen en los aspectos accesorios o secundarios que les precedan, ya que las particularidades de cada caso no siempre resultan relevantes, y pueden ser sólo adyacentes a un problema jurídico central, perfectamente identificable y que amerite resolverse. Ante este tipo de situaciones, en las que pudiera haber duda acerca del alcance de las modalidades que adoptó cada ejecutoria, debe preferirse la decisión que conduzca a la certidumbre en las decisiones judiciales, a través de la unidad interpretativa del orden jurídico. Por tanto, dejando de lado las características menores que revistan las sentencias en cuestión, y previa declaración de la existencia de la contradicción sobre el punto jurídico central detectado, el Alto Tribunal debe pronunciarse sobre el fondo del problema y aprovechar la oportunidad para hacer toda clase de aclaraciones, en orden a precisar las singularidades de cada una de las sentencias en conflicto, y en todo caso, los efectos que esas peculiaridades producen y la variedad de alternativas de solución que correspondan."(4)

"CONTRADICCIÓN DE TESIS ENTRE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. AUNQUE LOS CRITERIOS CONTENDIENTES SEAN ERRÓNEOS, DEBE RESOLVERSE EL FONDO A FIN DE PROTEGER LA GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA. La Suprema Corte de Justicia de la Nación debe resolver una contradicción de tesis existente entre criterios de Tribunales Colegiados de Circuito aunque sean erróneos o inaplicables, pues el objetivo fundamental de ese procedimiento es terminar con la incertidumbre generada para los gobernados y los órganos jurisdiccionales por la existencia de criterios contradictorios, mediante la definición de una jurisprudencia producto de la sentencia dictada en ese procedimiento, que servirá para resolver uniformemente casos similares a los que motivaron la denuncia de contradicción, evitando que se sigan resolviendo diferente e incorrectamente, lo que permitirá preservar la unidad en la interpretación de las normas del orden jurídico nacional con la fijación de su sentido y alcance en protección de la garantía de seguridad jurídica. Además, esa definición jurídica no sería posible realizarla si se declara improcedente la contradicción suscitada respecto de tesis equivocadas o inaplicables de esos tribunales, ya que aunque se dejaran sin efecto, si no existiera pronunciamiento por declararse su improcedencia, lejos de garantizar a los gobernados y a los órganos jurisdiccionales del país la solución de otros asuntos de similar naturaleza, se generaría incertidumbre, por lo cual debe emitirse una sentencia que fije el verdadero sentido y alcance de la solución que deba darse al supuesto o problema jurídico examinado por los Tribunales Colegiados de Circuito que originó la oposición de criterios."(5)

8. Si la finalidad de la contradicción de tesis es la unificación de criterios y el problema radica en los procesos de interpretación –que no en los resultados– adoptados por los órganos jurisdiccionales contendientes, entonces, como lo ha sostenido tanto la Primera Sala(6) como el Tribunal Pleno,(7) es posible afirmar la existencia de una contradicción de tesis cuando se cumplan los siguientes requisitos:

a) Que los órganos jurisdiccionales contendientes, a fin de resolver alguna cuestión litigiosa, se vieron en la necesidad de ejercer su arbitrio judicial a través de algún ejercicio interpretativo, con independencia del método utilizado;

b) Que en tales ejercicios interpretativos exista al menos un tramo de razonamiento en el que la interpretación ejercida gire en torno a un mismo tipo de problema jurídico: ya sea el sentido gramatical de una norma, el alcance de un principio, la finalidad de una determinada institución o cualquier otra cuestión jurídica en general; y,

c) Que la situación anterior pueda dar lugar a la formulación de una pregunta genuina acerca de si la forma de acometer la cuestión jurídica es preferente con relación a cualquier otra que, como la primera, también sea legalmente posible.

9. Es decir, existe una contradicción de tesis cuando dos órganos jurisdiccionales: (I) hayan realizado ejercicios interpretativos; (II) sobre los mismos problemas jurídicos y en virtud de ellos llegaron a soluciones contrarias; y, (III) tal disputa interpretativa puede ser resuelta mediante la formulación de preguntas específicas.

10. Por otro lado, no es obstáculo para que esta Segunda Sala se ocupe de la denuncia sobre el presente asunto, el que alguno de los criterios contendientes no constituya jurisprudencia, pues basta que los órganos jurisdiccionales adopten criterios distintos sobre un mismo punto de derecho. Es aplicable a lo anterior la jurisprudencia P./J. 27/2001 del Tribunal Pleno, de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. PARA QUE PROCEDA LA DENUNCIA BASTA QUE EN LAS SENTENCIAS SE SUSTENTEN CRITERIOS DISCREPANTES."(8) y la tesis aislada P. L/94, de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. PARA SU INTEGRACIÓN NO ES NECESARIO QUE SE TRATE DE JURISPRUDENCIAS."(9) de este mismo Tribunal Pleno.

11. En atención a lo anterior, a continuación se procederá a analizar si en el caso se acreditan los requisitos para determinar la existencia de una contradicción de tesis.

IV.1. Primer requisito: realización de un ejercicio interpretativo

12. Esta Segunda Sala considera que se acredita el primer requisito, toda vez que los Tribunales Colegiados contendientes ejercieron su arbitrio judicial al resolver las cuestiones litigiosas que les fueron presentadas. Esto es así, pues como a continuación se evidenciará, los tribunales realizaron ejercicios interpretativos diversos en las partes considerativas de las sentencias contendientes.

A. Décimo Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito al resolver el amparo directo 374/2019.

13. Dicho asunto tiene como origen los siguientes antecedentes:

a) Una persona promovió juicio de nulidad en contra de la resolución mediante la cual la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente le impuso sanciones ante el incumplimiento de diversas disposiciones en materia ambiental, derivado de las irregularidades advertidas en la visita de inspección.

b) La Sala Especializada en Materia Ambiental y de Regulación del Tribunal Federal de Justicia Administrativa declaró la nulidad lisa y llana de dos de las cuatro multas impuestas, por considerar que se encontraban indebidamente fundadas y motivadas.

c) Inconforme con esa decisión, la quejosa promovió amparo directo en que controvirtió la constitucionalidad del procedimiento previsto en los artículos 161 al 167 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, por considerarlo violatorio del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que no establece un límite temporal entre la fecha en que la autoridad, una vez que reciba el acta de inspección en la que se hagan constar las irregularidades en la que indique incurrió el particular, deberá requerir al interesado para que adopte las medidas correctivas o de urgente aplicación y abra el periodo probatorio.

14. En la parte que interesa al presente asunto, el Décimo Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, resolvió lo siguiente:

• El procedimiento administrativo de inspección previsto en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente no contempla un plazo para que la autoridad administrativa ordenadora, al recibir el acta de inspección, requiera al interesado para que adopte de inmediato las medidas correctivas o de urgente aplicación que, en su caso, resulten necesarias para cumplir con las disposiciones jurídicas aplicables, así como con los permisos, licencias, autorizaciones o concesiones respectivas.

• Asimismo, en dicho procedimiento administrativo tampoco se establece un plazo para que la autoridad, admitidas y desahogadas las pruebas ofrecidas o habiendo transcurrido el plazo respectivo (cinco días) sin que el interesado haya hecho uso de ese derecho, ponga a disposición del interesado las actuaciones, para que en un plazo tres días hábiles, presente por escrito sus alegatos.

• No obstante, tales omisiones no trasgreden la garantía de seguridad jurídica, en tanto que del procedimiento de inspección referido se advierte que, al finalizar la visita de inspección que realice la autoridad revisora, se levantará acta en la que se harán constar en forma circunstanciada los hechos u omisiones que se hubiesen presentado durante la diligencia y concluida la inspección se da oportunidad a la persona con la que se entendió para que en el mismo acto formule observaciones en relación con los hechos u omisiones asentados en el acta respectiva, y para que ofrezca las pruebas que considere convenientes o haga uso de ese derecho en el término de cinco días siguientes a la fecha en que la diligencia se hubiere practicado.

• De esta forma, desde el momento en que finaliza el acto de inspección, se dan a conocer a la persona inspeccionada los hechos y omisiones que advirtió el visitador, etapa en la que, incluso, la visitada puede formular las observaciones que a su interés convenga y ofrecer las pruebas que estime pertinentes en el término de cinco días siguientes a la fecha en que la diligencia se hubiere practicado, lo que revela que desde que finaliza el acto de inspección, la persona revisada no se queda en estado de incertidumbre jurídica, sobre todo porque se le dan a conocer las omisiones que se advirtieron en la revisión, lo que hace patente que la persona visitada tiene pleno conocimiento de las omisiones que, sin duda pueden ser constitutivas de obligaciones, que de no observarse de inmediato o bien ser justificadas o desvirtuadas, pueden dar motivo a la autoridad para que emita una sanción a cargo del revisado.

• En ese sentido, del procedimiento de inspección se advierte que el gobernado no queda en incertidumbre jurídica, pues desde que finaliza el acto de revisión se le hacen de su conocimiento los hechos y omisiones detectados, esto es, la persona revisada no queda en incertidumbre de conocer si durante la inspección se detectaron hechos u omisiones que pueden dar motivo a la autoridad para sancionarla, ya que tal circunstancia se asienta en el acta que se levanta y se le hacen de su conocimiento para que formule las observaciones que a su interés convengan y ofrezca las pruebas que estime pertinentes en el término de cinco días siguientes a la fecha en que la diligencia se hubiere practicado.

• A pesar de que se actualizara una paralización por parte de la autoridad ordenadora desde que recibe el acta de inspección hasta antes de que señale el término para que el interesado rinda sus alegatos, tal circunstancia no deja en estado de incertidumbre ni afecta la debida defensa de la persona inspeccionada, puesto que, previo a tal hecho, la persona ya tiene conocimiento de los hechos y omisiones detectados en la revisión, lo que evidentemente no actualiza un estado de incertidumbre jurídica.

• Por tanto, las normas controvertidas no transgreden la garantía de seguridad jurídica prevista en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que no se deja en estado de incertidumbre jurídica al gobernado y tampoco le impide ejercer su debida defensa contra los hechos y omisiones detectados en el acto de inspección de que se trata y que pueden ser motivo de las sanciones que en su caso imponga la autoridad administrativa.

B. Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito al resolver el amparo directo 208/2013.

15. Dicho asunto tiene como origen los siguientes antecedentes:

a) Una persona promovió juicio de nulidad en contra de la resolución mediante la cual la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente le impuso sanciones ante el incumplimiento de diversas disposiciones en materia ambiental, derivado de las irregularidades advertidas en la visita de inspección.

b) La Segunda Sala Regional del Noreste del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa declaró la validez de la resolución administrativa impugnada.

c) Inconforme con esa decisión, la quejosa promovió amparo directo en que controvirtió la constitucionalidad del procedimiento previsto en los artículos 161 al 167 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, por considerarlo violatorio del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que se deja al libre arbitrio de la autoridad "congelar" el procedimiento cuando le corresponde emitir un acuerdo de admisión de pruebas y uno diverso de alegatos, sin que ello le traiga consecuencia alguna como la caducidad, lo que la deja en estado de incertidumbre al enfrentarse a un procedimiento que sin consecuencia se puede paralizar y reiniciar en cualquier momento, específicamente en el momento posterior a la conclusión del plazo para aportar pruebas (artículo 167), y previo al dictado del acuerdo de apertura de alegatos.

16. En la parte que interesa al presente asunto, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito resolvió lo siguiente:

• El procedimiento administrativo de inspección previsto en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente no establece un límite temporal (tiempo máximo que debe transcurrir) entre la fecha en que la autoridad, una vez que reciba el acta de inspección en la que se hagan constar las irregularidades en las que indique incurrió el particular, deberá requerir al interesado para que adopte las medidas correctivas o de urgente aplicación que, en su caso, resulten necesarias para cumplir con las disposiciones jurídicas aplicables, así como con los permisos, licencias, autorizaciones o concesiones respectivas y declare abierto el periodo probatorio.

• La falta de límite temporal deja al arbitrio de las autoridades administrativas determinar el momento en que se notifiquen las irregularidades y con ello dar inicio al periodo probatorio.

• El procedimiento regulado por los artículos 161 al 167 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente no establece plazo para que la autoridad dé a conocer algún resultado de las facultades que en forma unilateral decidió ejercer; lo que conlleva que pueda, sin darle audiencia o noticia alguna al quejoso, dictar en cualquier momento el proveído para darle la garantía de audiencia, o bien, iniciado dicho procedimiento no se prevé un plazo máximo para el trámite del periodo de pruebas, para llamar a rendir alegatos al gobernado.

• No obsta para afirmar lo anterior, el hecho de que el artículo 164 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, establezca que en toda visita de inspección se levantará acta en la que se harán constar en forma circunstanciada los hechos u omisiones que se hubiesen presentado durante la diligencia y que concluida la inspección se dará oportunidad para formular observaciones y ofrecer pruebas, porque, en ese momento, aún no se analiza por la autoridad administrativa el contenido del acta, ni se requiere como lo determina el artículo 167 del citado ordenamiento cuáles son las medidas correctivas o de urgente aplicación.

• La falta de plazo para que se haga del conocimiento del particular las irregularidades detectadas le deja en estado de inseguridad, más aún que la propia disposición legal no establece con claridad el plazo con el que contará la autoridad para que, ya una vez iniciado el procedimiento administrativo, dicte el acuerdo a través del cual se notificará al particular que cuenta con el plazo de tres días para rendir alegatos.

• El legislador no previó un plazo para que la autoridad emita y notifique el acta de irregularidades al particular, lo que revela que queda a su arbitrio la determinación de ese momento, es decir, no está sujeta a un límite temporal previsto legalmente para hacerlo del conocimiento del gobernado y para que éste, en su caso, pueda preparar adecuadamente su defensa sobre las irregularidades que se le imputan.

IV.2. Segundo requisito: punto de toque y diferendo en los criterios interpretativos

17. Esta Segunda Sala considera que el segundo requisito también queda cumplido en el presente caso, pues los Tribunales Colegiados contendientes utilizaron su arbitrio judicial sobre los mismos problemas jurídicos. Así, los Tribunales Colegiados examinaron si el procedimiento de inspección y vigilancia previsto en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente transgrede o no la garantía de seguridad jurídica prevista en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al no prever plazo alguno entre la visita de inspección y el acto en que la autoridad decreta alguna medida correctiva o de urgente aplicación y le señala al gobernado el término para ofrecer pruebas.

18. En efecto, ambos Tribunales Colegiados reconocieron que el procedimiento de inspección y vigilancia previsto en el citado ordenamiento legal no establece un plazo entre la visita de inspección y el acto en que la autoridad decreta alguna medida correctiva o de urgente aplicación y le señala al gobernado el término para ofrecer pruebas y rendir alegatos.

19. Sin embargo, el Décimo Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito consideró que esa omisión no transgrede la garantía de seguridad jurídica, pues en el momento en que finaliza la inspección se levanta un acta circunstanciada en que se da a conocer a la persona inspeccionada los hechos y omisiones que advirtió el visitador y puede formular las observaciones que a su interés convenga y ofrecer las pruebas que estime pertinentes.

20. Por su parte, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito sostuvo que esa omisión sí es violatoria de la garantía de seguridad jurídica, toda vez que la falta de límite temporal deja al arbitrio de las autoridades administrativas determinar el momento en que se notifiquen las irregularidades y con ello dar inicio al periodo probatorio.

21. Agregó que no era obstáculo a lo anterior, el hecho de que se levantara un acta en la que se hicieran constar en forma circunstanciada los hechos u omisiones que se hubiesen presentado durante la diligencia y se permitiera formular observaciones y ofrecer pruebas, porque, en ese momento, aun no se analiza por la autoridad administrativa el contenido del acta, ni se determinan cuáles son las medidas correctivas o de urgente aplicación.

22. Bajo tal entendimiento, es claro que los Tribunales Colegiados contendientes no sólo analizaron las mismas cuestiones o problemas jurídicos sino que sus ejercicios interpretativos y conclusiones resultaron opuestos; por tanto, se acredita el segundo requisito para la existencia de la contradicción de tesis y, por ende, se hace necesario que esta Segunda Sala determine, en definitiva, la cuestión en aras de garantizar la seguridad jurídica.

IV.3. Tercer requisito: elementos constitutivos de la hipótesis y surgimiento de la pregunta que detona la procedencia de la contradicción.

23. De lo hasta aquí expuesto, es posible concluir que los criterios de los Tribunales Colegiados contendientes reflejan una discrepancia relacionada con si el procedimiento de inspección y vigilancia previsto en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente transgrede o no la garantía de seguridad jurídica, al no prever plazo alguno entre la visita de inspección y el acto en que la autoridad decreta alguna medida correctiva o de urgente aplicación y le señala al gobernado el término para ofrecer pruebas y formular alegatos.

24. En virtud de lo anterior, el cuestionamiento a resolver para solucionar la presente contradicción es: ¿El procedimiento de inspección y vigilancia previsto en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente transgrede la garantía de seguridad jurídica prevista en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al no prever plazo alguno entre la visita de inspección y el acto en que la autoridad decreta alguna medida correctiva o de urgente aplicación y le señala al gobernado el término para ofrecer pruebas y formular alegatos?

V. Criterio que debe prevalecer

25. Para determinar el criterio que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia resulta conveniente precisar lo que esta Segunda Sala ha sostenido en relación con la garantía de seguridad jurídica.

26. Este Alto Tribunal ha señalado que la garantía de seguridad jurídica no debe entenderse en el sentido de que la ley ha de establecer de manera especial y precisa un procedimiento para regular cada una de las relaciones que se entablen entre las autoridades y los particulares, sino que debe contener los elementos mínimos para hacer valer el derecho del gobernado y para que sobre el particular, la autoridad no incurra en arbitrariedades, lo que fácilmente explica que existen trámites o relaciones que por su simplicidad, sencillez o irrelevancia, no requieren de que la ley pormenorice un procedimiento detallado para ejercitar el derecho correlativo.

27. Lo anterior, tal como se desprende de la siguiente jurisprudencia 2a./J. 144/2006, de rubro y texto siguientes:

"GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA. SUS ALCANCES. La garantía de seguridad jurídica prevista en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no debe entenderse en el sentido de que la ley ha de señalar de manera especial y precisa un procedimiento para regular cada una de las relaciones que se entablen entre las autoridades y los particulares, sino que debe contener los elementos mínimos para hacer valer el derecho del gobernado y para que, sobre este aspecto, la autoridad no incurra en arbitrariedades, lo que explica que existen trámites o relaciones que por su simplicidad o sencillez, no requieren de que la ley pormenorice un procedimiento detallado para ejercer el derecho correlativo. Lo anterior corrobora que es innecesario que en todos los supuestos de la ley se deba detallar minuciosamente el procedimiento, cuando éste se encuentra definido de manera sencilla para evidenciar la forma en que debe hacerse valer el derecho por el particular, así como las facultades y obligaciones que le corresponden a la autoridad."

28. Debe destacarse que el principio de seguridad jurídica se respeta por las autoridades legislativas cuando las disposiciones de observancia general que crean, por un lado, establecen los elementos mínimos necesarios a fin de que el gobernado pueda proteger su derecho y, por otro, tratándose de normas que confieren alguna facultad a la autoridad, acotan en la medida necesaria y razonable tal atribución, en forma tal que se impida que actúe de manera arbitraria o caprichosa.

29. En tal virtud, tratándose de normas que facultan a las autoridades administrativas a efectuar actos de molestia, para verificar si la regulación relativa respeta el principio de seguridad jurídica, debe tomarse en cuenta si el legislador encauzó el ámbito de actuación de aquéllas, dando lugar a que su actuación se encuentre limitada en forma tal que la afectación a la esfera jurídica de los gobernados no derive de una actuación caprichosa o arbitraria, sino justificada por las circunstancias que rodean la situación de hecho advertida por la autoridad.

30. Esto es, para el respeto del principio de seguridad jurídica es preciso que en la ley se establezcan los elementos mínimos para hacer valer el derecho del gobernado y para que sobre el particular, la autoridad no incurra en arbitrariedades.

31. En otras palabras, la seguridad jurídica se prevé dentro de los procedimientos para salvaguardar que sobre un derecho del gobernado la autoridad no sea arbitraria.

32. De lo anterior también se advierte que esta Segunda Sala no considera como requisito necesario en un procedimiento el establecimiento de un plazo determinado en cada una de sus fases, sino que basta con que se tenga certeza de la actuación de la autoridad dentro de un límite para que se genere seguridad jurídica al gobernado.

33. Sin que se pase por alto que en ocasiones la falta de plazo dentro de alguna fase de un procedimiento abre la posibilidad a la autoridad para actuar de forma arbitraria cuando no se constriña a un límite acorde a los objetivos que la ley busca con el procedimiento de que se trate.

34. Explicado lo anterior, resulta necesario traer a colación lo dispuesto en los artículos 160 a 169 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, que prevén el procedimiento de inspección y vigilancia materia de la contradicción de criterios que nos ocupa. Dicho numerales establecen:

"Artículo 160. Las disposiciones de este título se aplicarán en la realización de actos de inspección y vigilancia, ejecución de medidas de seguridad, determinación de infracciones administrativas y de comisión de delitos y sus sanciones, y procedimientos y recursos administrativos, cuando se trate de asuntos de competencia federal regulados por esta ley, salvo que otras leyes regulen en forma específica dichas cuestiones, en relación con las materias de que trata este propio ordenamiento.

"En las materias anteriormente señaladas, se aplicarán supletoriamente las disposiciones de las Leyes Federales de Procedimiento Administrativo y sobre Metrología y N..

"Tratándose de materias referidas en esta ley que se encuentran reguladas por leyes especiales, el presente ordenamiento será de aplicación supletoria por lo que se refiere a los procedimientos de inspección y vigilancia."

"Artículo 161. La secretaría realizará los actos de inspección y vigilancia del cumplimiento de las disposiciones contenidas en el presente ordenamiento, así como de las que del mismo se deriven.

"En las zonas marinas mexicanas la secretaría, por sí o por conducto de la Secretaría de Marina, realizará los actos de inspección, vigilancia y, en su caso, de imposición de sanciones por violaciones a las disposiciones de esta ley."

"Artículo 162. Las autoridades competentes podrán realizar, por conducto de personal debidamente autorizado, visitas de inspección, sin perjuicio de otras medidas previstas en las leyes que puedan llevar a cabo para verificar el cumplimiento de este ordenamiento.

"Dicho personal, al realizar las visitas de inspección, deberá contar con el documento oficial que los acredite o autorice a practicar la inspección o verificación, así como la orden escrita debidamente fundada y motivada, expedida por autoridad competente, en la que se precisará el lugar o zona que habrá de inspeccionarse y el objeto de la diligencia."

"Artículo 163. El personal autorizado, al iniciar la inspección, se identificará debidamente con la persona con quien se entienda la diligencia, exhibiéndole, para tal efecto credencial vigente con fotografía, expedida por autoridad competente que lo acredite para realizar visitas de inspección en la materia, y le mostrará la orden respectiva, entregándole copia de la misma con firma autógrafa, requiriéndola para que en el acto designe dos testigos.

"En caso de negativa o de que los designados no acepten fungir como testigos, el personal autorizado podrá designarlos, haciendo constar esta situación en el acta administrativa que al efecto se levante, sin que esta circunstancia invalide los efectos de la inspección.

"En los casos en que no fuera posible encontrar en el lugar de la visita persona que pudiera ser designada como testigo, el personal actuante deberá asentar esta circunstancia en el acta administrativa que al efecto se levante, sin que ello afecte la validez de la misma."

"Artículo 164. En toda visita de inspección se levantará acta, en la que se harán constar en forma circunstanciada los hechos u omisiones que se hubiesen presentado durante la diligencia, así como lo previsto en el artículo 67 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

"Concluida la inspección, se dará oportunidad a la persona con la que se entendió la diligencia para que en el mismo acto formule observaciones en relación con los hechos u omisiones asentados en el acta respectiva, y para que ofrezca las pruebas que considere convenientes o haga uso de ese derecho en el término de cinco días siguientes a la fecha en que la diligencia se hubiere practicado.

"A continuación se procederá a firmar el acta por la persona con quien se entendió la diligencia, por los testigos y por el personal autorizado, quien entregará copia del acta al interesado.

"Si la persona con quien se entendió la diligencia o los testigos, se negaren a firmar el acta, o el interesado se negare a aceptar copia de la misma, dichas circunstancias se asentarán en ella, sin que esto afecte su validez y valor probatorio."

"Artículo 165. La persona con quien se entienda la diligencia estará obligada a permitir al personal autorizado el acceso al lugar o lugares sujetos a inspección en los términos previstos en la orden escrita a que se hace referencia en el artículo 162 de esta ley, así como a proporcionar toda clase de información que conduzca a la verificación del cumplimiento de esta ley y demás disposiciones aplicables, con excepción de lo relativo a derechos de propiedad industrial que sean confidenciales conforme a la ley. La información deberá mantenerse por la autoridad en absoluta reserva, si así lo solicita el interesado, salvo en caso de requerimiento judicial."

"Artículo 166. La autoridad competente podrá solicitar el auxilio de la fuerza pública para efectuar la visita de inspección, cuando alguna o algunas personas obstaculicen o se opongan a la práctica de la diligencia, independientemente de las sanciones a que haya lugar."

"Artículo 167. Recibida el acta de inspección por la autoridad ordenadora, requerirá al interesado, cuando proceda, mediante notificación personal o por correo certificado con acuse de recibo, para que adopte de inmediato las medidas correctivas o de urgente aplicación que, en su caso, resulten necesarias para cumplir con las disposiciones jurídicas aplicables, así como con los permisos, licencias, autorizaciones o concesiones respectivas, señalando el plazo que corresponda para su cumplimiento, fundando y motivando el requerimiento. Asimismo, deberá señalarse al interesado que cuenta con un término de quince días para que exponga lo que a su derecho convenga y, en su caso, aporte las pruebas que considere procedentes en relación con la actuación de la secretaría.

"Admitidas y desahogadas las pruebas ofrecidas por el interesado, o habiendo transcurrido el plazo a que se refiere el párrafo anterior, sin que haya hecho uso de ese derecho, se pondrán a su disposición las actuaciones, para que en un plazo tres días hábiles, presente por escrito sus alegatos."

"Artículo 167 Bis. Las notificaciones de los actos administrativos dictados con motivo de la aplicación de esta ley, se realizarán:

"I.P. o por correo certificado con acuse de recibo, cuando se trate de emplazamientos y resoluciones administrativas definitivas, sin perjuicio de que la notificación de estos actos pueda efectuarse en las oficinas de las unidades administrativas competentes de la secretaría, si las personas a quienes deba notificarse se presentan en las mismas. En este último caso, se asentará la razón correspondiente;

"II. Por rotulón, colocado en los estrados de la unidad administrativa competente, cuando la persona a quien deba notificarse no pueda ser ubicada después de iniciadas las facultades de inspección, vigilancia o verificación a las que se refiere el presente título, o cuando no hubiera señalado domicilio en la población donde se encuentre ubicada la sede de la autoridad ordenadora;

"III. Por edicto, toda notificación cuando se desconozca el domicilio del interesado o en su caso cuando la persona a quien deba notificarse haya desaparecido, se ignore su domicilio o se encuentre en el extranjero sin haber dejado representante legal o autorizado para tales efectos.

"Tratándose de actos distintos a los señalados en la fracción I de este artículo, las notificaciones podrán realizarse por correo ordinario, mensajería, telegrama o, previa solicitud por escrito del interesado, a través de telefax, medios de comunicación electrónica u otro similar o en las oficinas de las Unidades Administrativas de la Secretaría, si se presentan las personas que han de recibirlas a más tardar dentro del término de cinco días hábiles siguientes contados a partir del día en que se dicten los actos que han de notificarse. Lo anterior, sin perjuicio de que la autoridad ordenadora lo haga por rotulón, dentro del término de diez días hábiles contados a partir del día en que se dicten los actos que han de notificarse, el cual se fijará en lugar visible de las oficinas de las Unidades Administrativas de la Secretaría.

"Si los interesados, sus representantes legales o las personas autorizadas por ellos, no ocurren a las oficinas de las Unidades Administrativas de la Secretaría, a notificarse dentro del término señalado en el párrafo anterior, las notificaciones se darán por hechas, y surtirán sus efectos el día hábil siguiente al de la fijación del rotulón.

"De toda notificación por rotulón se agregará, al expediente, un tanto de aquél, asentándose la razón correspondiente; y,

"IV. Por instructivo, solamente en el caso señalado en el tercer párrafo del artículo 167 Bis 1 de la presente ley."

"Artículo 167 Bis 4. Toda notificación deberá efectuarse en un plazo máximo de quince días hábiles, contados a partir de la emisión de la resolución o acto que se notifique, y deberá contener el texto íntegro del acto, así como el fundamento legal en que se apoye con la indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa, y en su caso, la expresión del recurso administrativo que contra la misma proceda, órgano ante el cual hubiera de presentarse y plazo para su interposición."

"Artículo 168. Una vez recibidos los alegatos o transcurrido el término para presentarlos, la secretaría procederá, dentro de los veinte días siguientes, a dictar por escrito la resolución respectiva, misma que se notificará al interesado, personalmente o por correo certificado con acuse de recibo.

"Durante el procedimiento y antes de que se dicte resolución, el interesado y la Secretaría, a petición del primero, podrán convenir la realización de las acciones de restauración o compensación de daños necesarias para la corrección de las presuntas irregularidades observadas. La instrumentación y evaluación de dicho convenio, se llevará a cabo en los términos del artículo 169 de esta ley."

"Artículo 169. En la resolución administrativa correspondiente, se señalarán o, en su caso, adicionarán, las medidas que deberán llevarse a cabo para corregir las deficiencias o irregularidades observadas, el plazo otorgado al infractor para satisfacerlas y las sanciones a que se hubiere hecho acreedor conforme a las disposiciones aplicables.

"Dentro de los cinco días hábiles que sigan al vencimiento del plazo otorgado al infractor para subsanar las deficiencias o irregularidades observadas, éste deberá comunicar por escrito y en forma detallada a la autoridad ordenadora, haber dado cumplimiento a las medidas ordenadas en los términos del requerimiento respectivo.

"Cuando se trate de segunda o posterior inspección para verificar el cumplimiento de un requerimiento o requerimientos anteriores, y del acta correspondiente se desprenda que no se ha dado cumplimiento a las medidas previamente ordenadas, la autoridad competente podrá imponer además de la sanción o sanciones que procedan conforme al artículo 171 de esta ley, una multa adicional que no exceda de los límites máximos señalados en dicho precepto.

"En los casos en que el infractor realice las medidas correctivas o de urgente aplicación o subsane las irregularidades detectadas, en los plazos ordenados por la secretaría, siempre y cuando el infractor no sea reincidente, y no se trate de alguno de los supuestos previstos en el artículo 170 de esta ley, ésta podrá revocar o modificar la sanción o sanciones impuestas.

"En los casos en que proceda, la autoridad federal hará del conocimiento del Ministerio Público la realización de actos u omisiones constatados en el ejercicio de sus facultades que pudieran configurar uno o más delitos."

35. Los numerales reproducidos ponen de manifiesto que el procedimiento administrativo de inspección y vigilancia se desarrolla con las siguientes tres etapas:

1) La primera etapa inicia con el ejercicio de la facultad que tiene la autoridad encargada de la protección al ambiente, de practicar, por conducto de personal autorizado, visitas de inspección, a efecto de verificar el cumplimiento de las disposiciones contenidas en el citado ordenamiento legal. Esta etapa termina con el levantamiento de un acta circunstanciada en la que se señalan los hechos y omisiones que advierta el visitador, en la cual el interesado también puede formular las observaciones que a su interés convenga y ofrecer las pruebas que estime pertinentes, en el término de cinco días siguientes a la fecha en que la diligencia se hubiere practicado.

2) La segunda etapa se abre cuando recibida el acta de inspección por la autoridad ordenadora, requiere al interesado mediante notificación personal o por correo certificado con acuse de recibo –la notificación deberá efectuarse en un plazo máximo de quince días a partir de la emisión del acto de acuerdo con el artículo 167 Bis 4–, al advertir que se ha incumplido con las disposiciones jurídicas aplicables, para que de inmediato adopte las medidas correctivas o de urgente aplicación para cumplir con dichas disposiciones, así como con los permisos, licencias, autorizaciones o concesiones respectivas; en el mismo acto, se le otorga un término de quince días para ofrecer pruebas y exponer lo que estime pertinente en relación con las medidas implementadas. Una vez desahogados los medios de convicción admitidos, dentro de esta segunda etapa, se otorgan al interesado tres días para que formule alegatos en relación con la imputación que se realiza en su contra.

3) Finalmente, la tercera etapa tiene lugar cuando cerrada la fase de pruebas y alegatos, la autoridad cuenta con los elementos necesarios para emitir una resolución sobre el asunto, dentro de un plazo de veinte días.

36. Como se ve, el procedimiento de inspección y vigilancia que prevé la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, inicia desde que la autoridad hace uso de la facultad de comprobación que tiene a su cargo, al practicar una visita de inspección, pues al diligenciar la misma y advertir el incumplimiento de las disposiciones legales aplicables, eventualmente podrá imponer al particular una sanción, previo el desahogo de pruebas y alegatos.

37. De ahí que se trata de un procedimiento que si bien está comprendido por diversas etapas, se instaura con una finalidad común, a saber, la protección del medio ambiente, y las tres etapas esenciales guardan entre sí una dependencia tal que conforman un todo y de ninguna manera pueden aceptarse como independientes entre sí; de ahí que conforme se desarrolla una, la siguiente queda sujeta al resultado de la anterior.

38. En efecto, basta relacionar los artículos que prevén dicho procedimiento en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, para advertir que las etapas que lo conforman no constituyen procedimientos distintos sino uno solo en donde la primera de ellas tiene como fin principal la realización de una visita para comprobar que se haya cumplido con las disposiciones de la normatividad de la materia, la segunda encaminada a que de encontrarse irregularidades se notifiquen al visitado para que rectifique su actuar y, de no hacerlo así, en la última etapa se le sancionará, lo cual implica que la conclusión de cada etapa repercute directamente una sobre otra.

39. En esas condiciones, el procedimiento administrativo relativo representa un todo y no sería jurídicamente correcto apreciarlo como si cada etapa representara un mini-procedimiento, que debiera acogerse en cada momento procesal a las reglas de un procedimiento independiente, por lo que se refiere al establecimiento de los plazos.

40. Ahora bien, el hecho de que en el procedimiento de inspección y vigilancia previsto en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, no se establezca plazo alguno para que la autoridad –una vez que obtenga los resultados de la visita de inspección en la que haya advertido el incumplimiento de disposiciones que buscan la conservación y protección del medio ambiente– inicie la segunda etapa del procedimiento administrativo, no genera, por sí mismo, su inconstitucionalidad, pues no debe entenderse como una concesión absoluta en favor de la autoridad para continuar, cuando le plazca, con la prosecución del mismo.

41. Lo anterior es así, ya que ante tal circunstancia debe observarse el plazo que establece el artículo 79 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que establece:

"Artículo 79. La facultad de la autoridad para imponer sanciones administrativas prescribe en cinco años. Los términos de la prescripción serán continuos y se contarán desde el día en que se cometió la falta o infracción administrativa si fuere consumada o, desde que cesó si fuere continua."

42. Como se ve, dicho numeral establece que la facultad de cualquier autoridad administrativa de imponer sanciones por violación a las leyes respectivas, prescribe en el término de cinco años, esto es, dicha hipótesis normativa contempla la extinción de las atribuciones coercitivas de la administración pública federal, por no ejercerlas en el plazo respectivo.

43. Lo anterior, atendiendo al propio sentido de la prescripción de cinco años que comienza a partir del inicio de la visita que se lleva a cabo y no a partir de la que sería la segunda fase del procedimiento en virtud de que, como ya se dijo, el procedimiento en su conjunto se orienta a un objetivo en común y no a un objeto distinto en cada una de sus etapas.

44. Dicho de otro modo, si bien es cierto que la segunda etapa del procedimiento de inspección y vigilancia que nos ocupa se abre cuando recibida el acta de inspección por la autoridad ordenadora, le requiere al interesado la adopción de las medidas correctivas o de urgente aplicación y le otorga un plazo para ofrecer pruebas y formular alegatos, también lo es que dicha etapa forma parte de un sistema de regulación que representa en su conjunto el procedimiento administrativo de inspección y vigilancia en materia ambiental, que no puede ser extraída de éste y entenderse de manera aislada.

45. Lo anterior, pues, como ha quedado precisado en párrafos precedentes, se trata un procedimiento dirigido a la salvaguarda y protección del medio ambiente, el cual se desarrolla en distintas etapas que van desde el inicio de la visita hasta la posible imposición de una sanción en la resolución con la que concluye.

46. De modo que, dentro del procedimiento relativo, la seguridad jurídica se salvaguardada en la medida en que al existir la figura de la prescripción, desde el inicio del procedimiento, el gobernado tiene la certeza de que no podrán pasar más de cinco años en los que la autoridad imponga una sanción que derive de dicho procedimiento, impidiéndole de tal manera una actuación arbitraria.

47. Por tanto, si el procedimiento de inspección y vigilancia previsto en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente tiene como propósito imponer sanciones al particular que despliegue conductas que atenten contra el medio ambiente, es inconcuso que el plazo de la prescripción señalado en el referido artículo 79, tiene plena aplicación al procedimiento que se analiza.

48. Consecuentemente, el hecho de que el legislador no estableciera un plazo para iniciar la segunda etapa del procedimiento respectivo, esto es, continuar con el mismo, una vez que se inició con el levantamiento del acta en la que se hagan constar los hechos y omisiones advertidos, no genera inseguridad jurídica, toda vez que, como se ha podido constatar, existe un plazo para que la autoridad concluya el procedimiento administrativo a efecto de imponer la sanción respectiva, con lo cual no se deja abierta la posibilidad de que la autoridad actúe en cualquier tiempo, o incluso, que el acto de molestia se vuelva indefinido.

49. En virtud de que, al transcurrir el plazo de prescripción, sin que se continúe con la tramitación del procedimiento, se extingue el derecho a sancionar por parte de la autoridad y, en consecuencia, no podrá realizar cualquier acto de molestia en perjuicio del gobernado por los mismos hechos, se proscribe toda actuación arbitraria de la autoridad, pues no podrá actuar cuando mejor le parezca, sino que debe sujetarse, precisamente, al plazo que prevé aquélla.

50. En ese sentido, la facultad sancionadora se ve acotada temporalmente, salvaguardándose así la garantía de seguridad jurídica prevista en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al impedir que el gobernado sea objeto de actuaciones arbitrarias o caprichosas por parte de la autoridad, pues se establecen límites temporales a su actuación.

51. No es obstáculo a la determinación anterior que el referido plazo no se encuentre previsto en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, sino en la diversa Ley Federal de Procedimiento Administrativo, pues el artículo 160 de la referida ley ambiental dispone expresamente su supletoriedad. Dicho numeral establece:

"Artículo 160. Las disposiciones de este título se aplicarán en la realización de actos de inspección y vigilancia, ejecución de medidas de seguridad, determinación de infracciones administrativas y de comisión de delitos y sus sanciones, y procedimientos y recursos administrativos, cuando se trate de asuntos de competencia federal regulados por esta ley, salvo que otras leyes regulen en forma específica dichas cuestiones, en relación con las materias de que trata este propio ordenamiento.

"En las materias anteriormente señaladas, se aplicarán supletoriamente las disposiciones de las Leyes Federales de Procedimiento Administrativo y sobre Metrología y N..

"Tratándose de materias referidas en esta ley que se encuentran reguladas por leyes especiales, el presente ordenamiento será de aplicación supletoria por lo que se refiere a los procedimientos de inspección y vigilancia."

52. En tal virtud, el hecho de que el procedimiento de inspección y vigilancia previsto en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente no prevea algún plazo entre la visita de inspección y el acto en que la autoridad decreta alguna medida correctiva o de urgente aplicación y le señala al gobernado el término para ofrecer pruebas y formular alegatos, es decir, no prevea un plazo para el inicio de la segunda etapa del procedimiento administrativo en materia ambiental, no genera inseguridad jurídica, ya que la autoridad debe actuar dentro del plazo previsto en el artículo 79 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, y no cuando le plazca, quedando así garantizado el respeto a la garantía de seguridad jurídica.

53. Y es que no debe perderse de vista que esta Segunda Sala no considera como requisito necesario en un procedimiento el establecimiento de un plazo determinado en cada una de sus fases, sino que basta con que se tenga certeza de la actuación de la autoridad dentro de un límite para que se genere seguridad jurídica al gobernado, hipótesis que se actualiza en el procedimiento de inspección y vigilancia previsto en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, por las razones expuestas en párrafos precedentes.

54. En similares términos se pronunció esta Segunda Sala al resolver el amparo directo en revisión 855/2012, en donde examinó la constitucionalidad del artículo 167 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.

55. A mayor abundamiento, debe decirse que el hecho de que en la primera etapa del procedimiento de inspección y vigilancia en materia ambiental que nos ocupa, se levante un acta circunstanciada en la que se señalen los hechos y omisiones que advierta el visitador y se permita al interesado formular observaciones y ofrecer pruebas, abona a dar legalidad al procedimiento relativo y evita la incertidumbre del visitado en cuanto a su situación jurídica.

56. En efecto, si se parte de la premisa de que el principio de seguridad jurídica previsto en el artículo 16 constitucional se debe entender en el sentido de que el gobernado sepa a qué atenerse en caso de la inobservancia de las normas, los elementos mínimos para hacer valer sus derechos y las facultades y obligaciones que le corresponden a la autoridad para evitar que cometan arbitrariedades o conductas injustificadas, resulta que el conocimiento por parte del gobernado, en la primera etapa del procedimiento, de los hechos u omisiones que pueden dar motivo a la autoridad para sancionarlo y la posibilidad de hacer valer lo que a su derecho convenga, es un elemento de convicción adicional para concluir que el procedimiento de inspección y vigilancia previsto en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente no es violatorio del principio de seguridad jurídica.

57. No es obstáculo a la determinación anterior, que dicha acta circunstanciada se levante cuando aún no se analiza por la autoridad administrativa el contenido del acta, ni se requiere al interesado para que adopte las medidas correctivas o de urgente aplicación, toda vez que, como ya se dijo, el procedimiento administrativo relativo representa un todo y no es jurídicamente correcto apreciarlo como si cada etapa representara un mini procedimiento, que debiera acogerse en cada momento procesal a las reglas de un procedimiento independiente, por lo que se refiere al establecimiento de los plazos.

58. Por tanto, dentro del procedimiento, la seguridad jurídica la tiene el gobernado al existir la institución de la prescripción, ya que, con independencia de que pueden existir procedimientos en los que no se llegue a la sanción –tal como se desprende del cuarto párrafo del artículo 169 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente–, lo cierto es que desde el inicio del procedimiento el gobernado tiene la certeza de que no podrán pasar más de cinco años en los que la autoridad imponga una sanción que derive de dicho procedimiento, impidiéndole de tal manera una actuación arbitraria.

59. En atención a las relatadas consideraciones, debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el siguiente criterio:

Hechos: Los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes analizaron si el procedimiento de inspección y vigilancia previsto en el referido ordenamiento legal transgrede o no el principio de seguridad jurídica, al no prever plazo alguno entre la visita de inspección y el acto en que la autoridad decreta alguna medida correctiva o de urgente aplicación y señala a la persona visitada el término para ofrecer pruebas y formular alegatos; así, uno consideró que esa omisión no transgrede el principio de seguridad jurídica, pues en el momento en que finaliza la inspección se levanta un acta circunstanciada en que se dan a conocer a la persona visitada los hechos y las omisiones advertidos y se le permite formular observaciones y ofrecer pruebas; mientras que el otro sostuvo que dicha omisión sí es violatoria de dicho principio, toda vez que deja al arbitrio de las autoridades administrativas determinar el momento en que se notifiquen las irregularidades y con ello dar inicio al periodo probatorio.

Criterio jurídico: La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determina que el procedimiento de inspección y vigilancia previsto en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente no viola el principio de seguridad jurídica previsto en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Justificación: Esta Segunda Sala no considera como requisito necesario en un procedimiento el establecimiento de un plazo determinado en cada una de sus fases, sino que basta con que se tenga certeza de la actuación de la autoridad dentro de un límite para que se genere seguridad a la persona visitada, sin que se pase por alto que en ocasiones la falta de plazo dentro de alguna fase de un procedimiento abre la posibilidad a la autoridad para actuar de forma arbitraria cuando no se constriña a un límite acorde a los objetivos que la ley busca con el procedimiento de que se trate. En ese sentido, el hecho de que el procedimiento de inspección y vigilancia previsto en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente no prevea algún plazo entre la visita de inspección y el acto en que la autoridad decreta alguna medida correctiva o de urgente aplicación y le señala a la persona visitada el término para ofrecer pruebas y formular alegatos, es decir, no prevea un plazo para el inicio de la segunda etapa del procedimiento administrativo en materia ambiental, no genera inseguridad jurídica, ya que la autoridad debe actuar dentro del plazo previsto en el artículo 79 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, quedando así garantizado el respeto al principio de seguridad jurídica, en virtud de que desde el inicio del procedimiento respectivo, la persona visitada tiene la certeza de que no podrán pasar más de cinco años en los que la autoridad imponga una sanción que derive de dicho procedimiento, impidiéndole una actuación arbitraria. Aunado a lo anterior, el levantamiento de un acta circunstanciada en la que se señalen los hechos y las omisiones que advierta el visitador y se permita a la persona visitada formular observaciones y ofrecer pruebas, en la primera etapa del procedimiento, abona a darle legalidad y evita la incertidumbre en cuanto a su situación jurídica.

60. Por lo expuesto y fundado;

SE RESUELVE:

PRIMERO.—Sí existe la contradicción de tesis entre el criterio sustentado por el Décimo Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito.

SEGUNDO.—Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los términos precisados en esta resolución.

TERCERO.—Dese publicidad a la tesis jurisprudencial que se sustenta en la presente resolución, en términos de los artículos 219 y 220 de la Ley de Amparo.

N.; con testimonio de la presente resolución, y en su oportunidad archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cinco votos de los Ministros A.P.D., L.M.A.M., J.F.F.G.S., J.L.P. (ponente) y presidenta Y.E.M..

Nota: La tesis de jurisprudencia 2a./J. 152/2008 citada en esta sentencia, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., noviembre de 2008, página 227, con número de registro digital: 168488.

________________

1. Décima Época. Registro digital: 2000331. Instancia: Pleno. Tesis: aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro VI, Tomo 1, marzo de 2012, materia común, tesis P. I/2012 (10a.), página 9.

2. De localización y rubro: "CONTRADICCIO´N DE TESIS. EL AUTORIZADO EN TÉRMINOS AMPLIOS DEL ARTÍCULO 27, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA LEY DE AMPARO, ESTÁ LEGITIMADO PARA DENUNCIARLA." SCJN; Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 2a./J. 152/2008, J.R. digital: 168488.

3. Tesis jurisprudencial P./J. 72/2010, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2010, página 7.

4. Tesis aislada P. XLVII/2009, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, julio de 2009, página 67.

5. Tesis jurisprudencial P./J. 3/2010, de este Tribunal Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, «Novena Época», Tomo XXXI, febrero de 2010, página 6.

6. Tesis jurisprudencial 1a./J. 22/2010, emitida por la Primera Sala, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, «Novena Época», Tomo XXXI, marzo de 2010, página 122, de rubro y texto: "CONTRADICCIÓN DE TESIS ENTRE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. CONDICIONES PARA SU EXISTENCIA. Si se toma en cuenta que la finalidad última de la contradicción de tesis es resolver los diferendos interpretativos que puedan surgir entre dos o más Tribunales Colegiados de Circuito, en aras de la seguridad jurídica, independientemente de que las cuestiones fácticas sean exactamente iguales, puede afirmarse que para que una contradicción de tesis exista es necesario que se cumplan las siguientes condiciones: 1) que los tribunales contendientes hayan resuelto alguna cuestión litigiosa en la que tuvieron que ejercer el arbitrio judicial a través de un ejercicio interpretativo mediante la adopción de algún canon o método, cualquiera que fuese; 2) que entre los ejercicios interpretativos respectivos se encuentre al menos un razonamiento en el que la diferente interpretación ejercida gire en torno a un mismo tipo de problema jurídico, ya sea el sentido gramatical de una norma, el alcance de un principio, la finalidad de una determinada institución o cualquier otra cuestión jurídica en general, y 3) que lo anterior pueda dar lugar a la formulación de una pregunta genuina acerca de si la manera de acometer la cuestión jurídica es preferente con relación a cualquier otra que, como la primera, también sea legalmente posible."

7. Cfr. Contradicción de tesis 238/2015, fallada el siete de enero de dos mil dieciséis por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., P.H. en contra de las consideraciones, M.M.I., L.P., P.D. y presidente A.M..

8. Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2001, página 77, de texto: "Los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal, 197 y 197-A de la Ley de Amparo establecen el procedimiento para dirimir las contradicciones de tesis que sustenten los Tribunales Colegiados de Circuito o las S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. El vocablo ‘tesis’ que se emplea en dichos dispositivos debe entenderse en un sentido amplio, o sea, como la expresión de un criterio que se sustenta en relación con un tema determinado por los órganos jurisdiccionales en su quehacer legal de resolver los asuntos que se someten a su consideración, sin que sea necesario que esté expuesta de manera formal, mediante una redacción especial, en la que se distinga un rubro, un texto, los datos de identificación del asunto en donde se sostuvo y, menos aún, que constituya jurisprudencia obligatoria en los términos previstos por los artículos 192 y 193 de la Ley de Amparo, porque ni la Ley Fundamental ni la ordinaria establecen esos requisitos. Por tanto, para denunciar una contradicción de tesis, basta con que se hayan sustentado criterios discrepantes sobre la misma cuestión por S. de la Suprema Corte o Tribunales Colegiados de Circuito, en resoluciones dictadas en asuntos de su competencia."

9. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Número 83, noviembre de 1994, página 35. El texto de la tesis es el siguiente: "Para la procedencia de una denuncia de contradicción de tesis no es presupuesto el que los criterios contendientes tengan la naturaleza de jurisprudencias, puesto que ni el artículo 107, fracción XIII, de la Constitución Federal ni el artículo 197-A de la Ley de Amparo, lo establecen así."

Esta sentencia se publicó el viernes 24 de septiembre de 2021 a las 10:33 horas en el Semanario Judicial de la Federación.