Ejecutoria num. 81/2022 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 17-03-2023 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 81/2022. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 30 DE NOVIEMBRE DE 2022. PONENTE: A.M.R.F.. SECRETARIA: IRLANDA D.Á. NÚÑEZ

ÍNDICE TEMÁTICO

Hechos: La Comisión Nacional de los Derechos Humanos promovió acción de inconstitucionalidad en contra de la totalidad de la Ley Número 179 del Sistema de Seguridad Pública del Estado Libre y Soberano de G., publicada el tres de mayo de dos mil veintidós, bajo el argumento de que la consulta previa realizada por el Congreso Local a los pueblos y comunidades indígenas del Estado no cumplió con los estándares desarrollados por este Alto Tribunal y, además, adujo que concretamente los artículos 58, fracción I y 81, fracción I, ambos en la porción normativa "por nacimiento" de la ley impugnada resultaban inconstitucionales porque el Congreso del Estado de G. está inhabilitado constitucionalmente para exigir esa calidad para acceder a un cargo público local.

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Ciudad de México. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al día treinta de noviembre de dos mil veintidós, emite la siguiente:

SENTENCIA

Mediante la cual se resuelve la acción de inconstitucionalidad 81/2022 promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en contra de la totalidad del Decreto que expide la Ley Número 179 del Sistema de Seguridad Pública del Estado Libre y Soberano de G., publicada el tres de mayo de dos mil veintidós en el Periódico Oficial del Gobierno de esta entidad federativa. Adicionalmente se impugnan en lo particular los artículos 58, fracción I y 81, fracción I, ambos en la porción normativa "por nacimiento" de la ley impugnada.

ANTECEDENTES Y TRÁMITE DE LA DEMANDA

1. Publicación de la ley impugnada. El catorce de abril de dos mil veintidós, se publicó la Ley Número 179 del Sistema de Seguridad Pública del Estado Libre y Soberano de G. en la edición extraordinaria del Periódico Oficial de la entidad. Posteriormente, el tres de mayo de dos mil veintidós, se volvió a publicar la Ley Número 179 en la edición número 35, alcance I, en el citado Periódico Oficial.

2. Presentación de la demanda. Mediante escrito presentado el primero de junio de dos mil veintidós en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, M.d.R.P.I., en su carácter de presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos promovió acción de inconstitucionalidad en contra de la totalidad de la Ley Número 179 del Sistema de Seguridad Pública del Estado Libre y Soberano de G. y, en particular, en contra de los artículos 58, fracción I y 81, fracción I, ambos en la porción normativa "por nacimiento."

3. Artículos constitucionales violados. En la demanda, la Comisión accionante señaló como preceptos constitucionales transgredidos los artículos 1o., 2o., 14, 16 y 35, fracción VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; los artículos 1, 2 y 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; los artículos 2 y 15 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y los artículos 4, 5, 6, 7 y 8 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y T. en Países Independientes.

4. Conceptos de invalidez. En su escrito inicial, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos expuso, esencialmente, los siguientes conceptos de invalidez:

a) La Ley Número 179 del Sistema de Seguridad Pública del Estado Libre y Soberano de G. vulnera el derecho a la consulta de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas reconocido en el artículo 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y T. en Países Independientes, pues la totalidad de la ley impacta en dicho grupo al reconocer un sistema de seguridad comunitario indígena y afromexicano; sin embargo, del análisis del procedimiento legislativo no se desprende que se haya llevado dicha consulta conforme a estándares.

b) El artículo 58, fracción I, de la ley impugnada que establece como requisito el ser mexicano "por nacimiento" para ser titular de las instituciones de seguridad pública estatal y municipal, así como el artículo 81, fracción I, que regula el ingreso a la carrera policial, vulneran el derecho a la seguridad jurídica y el principio de legalidad, además de que invaden competencias de la Federación.

5. Admisión y trámite. El tres de junio de dos mil veintidós, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente físico y electrónico relativo a la acción de inconstitucionalidad 81/2022 y, turnó el asunto a la M.A.M.R.F. para instruir el procedimiento y formular el proyecto de resolución respectivo.

6. Posteriormente, por acuerdo de treinta de junio de dos mil veintidós, la Ministra instructora admitió a trámite la acción de inconstitucionalidad; tuvo a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de G. como las autoridades que emitieron y promulgaron la ley impugnada, por lo que se les solicitó su respectivo informe, y le dio vista del asunto al fiscal general de la República y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal.

7. Informe del Poder Legislativo. El dos de agosto de dos mil veintidós, la diputada F.A.O., presidenta de la Mesa Directiva y de la Comisión Permanente del Congreso de G., en representación del Poder Legislativo de la entidad, rindió su informe en los términos siguientes:

a) Se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracciones III y IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues la Ley Número 179 se emitió en cumplimiento de la acción de inconstitucionalidad 81/2018, en la que el Pleno de esta Suprema Corte declaró la invalidez de la Ley 777 del Sistema de Seguridad Pública del Estado de G. por falta de consulta previa.(1)

b) El Congreso de G. realizó una consulta previa, libre e informada a los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, de conformidad con lo establecido en la acción de inconstitucionalidad 81/2018. Dicha consulta se llevó a cabo a través de las fases preconsultiva, informativa, deliberativa, de recepción de acuerdo y de diálogo (etapa de consulta), por lo que se cumplió con los estándares establecidos por este Alto Tribunal.

c) De conformidad con el artículo 73 de la Constitución Política del País, no es competencia exclusiva de la Federación legislar respecto al requisito para acceder a un cargo público o de nacionalidad mexicana por nacimiento, por lo que las entidades federativas pueden hacerlo. Además, dicho requisito se encuentra establecido en la Ley General del Sistema de Seguridad Pública, el cual es obligatorio para todas las entidades.

8. Informe del Poder Ejecutivo. El dieciséis de agosto de dos mil veintidós, J.S.P., consejero jurídico del Poder Ejecutivo de G., en representación del gobierno de la entidad, rindió su informe en los términos siguientes:

a) Le corresponde al Poder Legislativo sostener la validez de las normas impugnadas.

b) Sin embargo, la Ley Número 179 del Sistema de Seguridad Pública del Estado de G. no vulnera el derecho a la consulta previa, pues en el desarrollo del proceso legislativo se advierte que sí se consultó a los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, por lo que no se transgredieron sus derechos.

9. P.. El fiscal general de la República no formuló pedimento en el presente asunto. De igual forma, la Consejería Jurídica del Gobierno Federal no presentó ninguna opinión.

10. Cierre de instrucción. Tras el trámite legal correspondiente y la presentación de alegatos, por acuerdo de diecisiete de octubre de dos mil veintidós se cerró la instrucción del asunto y se envió el expediente a la Ministra instructora para la elaboración del proyecto de resolución.

11. Radicación en Primera Sala. Previo dictamen de la Ministra ponente, se determinó radicar la presente acción de inconstitucionalidad en esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

I. COMPETENCIA

12. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, en términos de lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política del País y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción II y tercero del Acuerdo General Número 5/2013 de este Alto Tribunal, por tratarse de acciones de inconstitucionalidad en las que es innecesaria la intervención del Tribunal Pleno, dado el sentido de la resolución.

II. CAUSA DE IMPROCEDENCIA

13. De manera oficiosa, esta Primera Sala advierte que en el caso se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19, en relación con los numerales 21, 59, 60 y 65 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(2) pues la demanda de acción de inconstitucionalidad se presentó fuera del plazo legal correspondiente, tal como se explica a continuación.

15. Precisado lo anterior, es dable destacar que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos promovió la presente acción de inconstitucionalidad en contra de la Ley Número 179 del Sistema de Seguridad Pública del Estado Libre y Soberano de G., publicada en el Periódico Oficial de la entidad el tres de mayo de dos mil veintidós.

16. Sin embargo, esta Primera Sala advierte que la citada ley se publicó por primera vez el catorce de abril de dos mil veintidós en la edición extraordinaria del Periódico Oficial de la entidad y, posteriormente, se republicó el tres de mayo del mismo año, en la edición No. 35, alcance I del citado Periódico Oficial.

17. Ahora de un análisis comparativo entre las dos publicaciones, esta Primera Sala observa que no existe modificación alguna entre la publicación del tres de mayo con la del catorce de abril, es decir, el contenido de los artículos es idéntico en ambas.

18. La única diferencia que se advierte es en los artículos segundo, tercero y décimo transitorios en los términos siguientes:

Ver diferencia

19. En relación con el artículo segundo transitorio es de resaltar, que la diferencia que se observa en el texto de la segunda parte del párrafo, atiende a que el veintiséis de abril de dos mil veintidós, el Congreso del Estado de G. emitió un acuerdo en el que señaló que el artículo segundo transitorio, publicado el catorce de abril de dos mil veintidós era distinto al que leyeron y aprobaron las personas diputadas en sesión de doce de abril, por lo que crearon una comisión especial a fin de que investigara dichos hechos.(3)

20. Así, de la lectura de la Ley Número 179 del Sistema de Seguridad Pública del Estado Libre y Soberano de G., votada por el Congreso Local el doce de abril de dos mil veintidós, y del acuerdo precisado en el párrafo anterior, se advierte que el texto aprobado relativo al artículo segundo transitorio era similar al que se publicó el tres de mayo, lo que evidencia únicamente un error entre la etapa de aprobación y la de promulgación.

21. En cuanto al tercero transitorio, se observa que se agregó un "1" al número de Periódico Oficial y en el décimo transitorio se cambió de "observación" a "observancia."

22. Incluso, la propia Comisión Nacional de los Derechos Humanos reconoce en su demanda que hubo una doble publicación de la ley impugnada, cuyo texto es idéntico en ambas publicaciones; sin que sea obstáculo que dicha Comisión refiera que el ordenamiento publicado con anterioridad debe considerarse abrogado tácitamente y que, por ende, el vigente es el de la publicación reciente.

23. Esto es así, ya que no le asiste la razón a la accionante pues de la lectura de la publicación de tres de mayo se observa que se indicó que sólo se trata de una republicación, sin que en los artículos transitorios que rigen al decreto publicado se establezca de forma indubitable que la primera publicación (de catorce de abril de dos mil veintidós) quedó sustituida por la segunda publicación (tres de mayo del mismo año).(4)

24. Por las razones expresadas anteriormente, tampoco es posible considerar que la nueva publicación de la norma constituye un nuevo acto legislativo, pues la Ley Número 179 del Sistema de Seguridad Pública del Estado Libre y Soberano de G., publicada el tres de mayo de dos mil veintidós no derivó de un nuevo proceso legislativo que implicara las etapas de iniciativa, dictamen, discusión, aprobación y promulgación, sino que únicamente hubo una "republicación" en el Periódico Oficial de la entidad.

25. Al respecto, es criterio del Tribunal Pleno de este Alto Tribunal que para que se pueda hablar de un nuevo acto legislativo –para efectos de su impugnación o sobreseimiento por cesación de efectos a través de una acción de inconstitucionalidad– deben reunirse los siguientes requisitos:(5)

a) Que se haya llevado a cabo un proceso legislativo (criterio formal); y

b) Que la modificación normativa sea sustantiva o material, es decir, que realmente se haya generado un cambio en el sentido normativo (criterio material).

26. El primer aspecto conlleva el desahogo y agotamiento de las diferentes fases o etapas del procedimiento legislativo: iniciativa, dictamen, discusión, aprobación, promulgación y publicación. Siendo relevante para las acciones de inconstitucionalidad la publicación de la norma general, puesto que a partir de este momento podrá ejercitarse la acción por los entes legitimados.

27. El segundo aspecto se actualiza cuando se haya modificado la trascendencia, contenido o alcance del precepto. Así, una modificación al sentido normativo será un nuevo acto legislativo.

28. Por tanto, cuando se reproduce un artículo exactamente con el mismo contenido que el reformado, no se actualiza una modificación de sentido normativo, ni tampoco cuando solamente se varíen las fracciones o párrafos de un artículo y que por cuestiones de técnica legislativa deban recorrerse, siempre y cuando las nuevas inserciones no impliquen una modificación en el sentido normativo al que fueron adheridas.

29. Bajo ese contexto, no basta con una nueva publicación de la norma, menos aún que se reproduzca íntegramente la norma general, para que se considere nuevo acto legislativo, pues la modificación debe producir un efecto normativo en el texto de la disposición al que pertenece el propio sistema.

30. En ese sentido, conforme al entendimiento de un nuevo acto legislativo, no cualquier modificación puede provocar la procedencia de la acción de inconstitucionalidad, sino que una vez agotadas las fases del procedimiento legislativo, la modificación debe producir un impacto en el mundo jurídico. Por lo tanto, también quedarían excluidas aquellas reformas de tipo metodológico que derivan propiamente de la técnica legislativa, en la que por cuestiones formales deban ajustarse la ubicación de los textos o, en su defecto, los cambios de nombres de ciertos entes, dependencias y organismos.

31. Así, con el criterio desarrollado anteriormente es posible concluir que lo que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación pretende es controlar o verificar cambios normativos reales y no sólo cambios de palabras o cuestiones menores propias de la técnica legislativa. Es decir, cambios que afecten la esencia de la institución jurídica que se relacione con el cambio normativo al que fue sujeto, que deriva precisamente del producto del Poder Legislativo.

33. Por lo tanto, al no estar en presencia de un nuevo acto legislativo y dado que la Ley Número 179 del Sistema de Seguridad Pública del Estado Libre y Soberano de G. impugnada ya existía en sus términos antes de la republicación del tres de mayo de dos mil veintidós, entonces el plazo para controvertirla debe contarse a partir del día siguiente de su primera publicación, es decir, el catorce de abril de dos mil veintidós.

34. En ese sentido, de conformidad con el artículo 60 de la ley reglamentaria de la materia, el plazo de treinta días para impugnar la Ley Número 179 del Sistema de Seguridad Pública del Estado Libre y Soberano de G. transcurrió del viernes quince de abril al sábado catorce de mayo de dos mil veintidós, recorriéndose al lunes dieciséis por ser inhábil, por lo que si la Comisión Nacional de los Derechos Humanos presentó su demanda el primero de junio del mismo año, es claro que su interposición resulta extemporánea.

35. En consecuencia, como se anunció al inicio de este apartado, se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19, en relación con los numerales 21, 59, 60 y 65 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(7) por lo que es procedente sobreseer en la presente acción de inconstitucionalidad con fundamento en el artículo 20, fracción II, en relación con el citado 59 de la ley reglamentaria de la materia.(8)

III. DECISIÓN

Por lo antes expuesto, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación

RESUELVE:

PRIMERO.—Se sobresee en la presente acción de inconstitucionalidad.

SEGUNDO.—P. esta sentencia en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por mayoría de tres votos de los Ministros J.L.G.A.C., A.G.O.M. y de la Ministra presidenta A.M.R.F. (ponente). En contra del voto emitido por la Ministra Norma Lucía P.H. y el Ministro J.M.P.R..

Nota: La tesis de jurisprudencia P./J. 25/2016 (10a.) citada en esta sentencia, también aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 14 de octubre de 2016 a las 10:24 horas.

La ejecutoria relativa a la acción de inconstitucionalidad 81/2018 citada en esta sentencia, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 15 de octubre de 2021 a las 10:25 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 6, Tomo I, octubre de 2021, página 480, con número de registro digital: 30162.

__________________

1. Resuelta en sesión de veinte de abril de dos mil veinte, bajo la ponencia del Ministro A.G.O.M., por mayoría de nueve votos por declarar la invalidez de la Ley 777 del Sistema de Seguridad Pública del Estado de G.. En contra de los votos emitidos por los M.A.M. y P.D..

2. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21;

"..."

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I.T. de actos u omisiones, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos;

"II.T. de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y

"III.T. de los conflictos de límites distintos de los previstos en el artículo 73, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de sesenta días contados a partir de la entrada en vigor de la norma general o de la realización del acto que los origine."

"Artículo 59. En las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán en todo aquello que no se encuentre previsto en este título, en lo conducente, las disposiciones contenidas en el título II."

"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente. En materia electoral, para el cómputo de los plazos, todos los días son hábiles."

"Artículo 65. En las acciones de inconstitucionalidad, el Ministro instructor de acuerdo al artículo 25, podrá aplicar las causales de improcedencia establecidas en el artículo 19 de esta ley, con excepción de su fracción II respecto de leyes electorales, así como las causales de sobreseimiento a que se refieren las fracciones II y III del artículo 20.

"La (sic) causales previstas en las fracciones III y IV del artículo 19 sólo podrán aplicarse cuando los supuestos contemplados en éstas se presenten respecto de otra acción de inconstitucionalidad."

3. Acuerdo parlamentario por el que se crea e integra la comisión especial con el objeto de que se investiga y contribuya a esclarecer los hechos relacionados con el cambio a lo aprobado por esta Legislatura respecto a la Ley Número 179 del Sistema de Seguridad Pública del Estado de G., publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de G., edición extraordinaria de fecha 14 de abril del 2022, por no coincidir con lo aprobado por el Pleno en la sesión de fecha 12 de abril del año en curso. Disponible en: https://congresogro.gob.mx/63/sesiones/acuerdos/2022-04-27-46-2-per-ord-64974.pdf

4. "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA ESTIMAR ACTUALIZADA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA CUANDO ÉSTA HA SIDO REFORMADA O SUSTITUIDA POR OTRA, DEBE ANALIZARSE EL DERECHO TRANSITORIO QUE RIGE LA REFORMA.". Primera Sala. Publicada en el Seminario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., marzo de 2006, página 1412, 1a./J. 48/2006, registro digital: 175709. Acción de inconstitucionalidad 17/2004. Sentencia de 18 de enero de 2006. Unanimidad de cinco votos. Ponente: J. de J.G.P..

5. Acción de inconstitucionalidad 11/2015, resuelta el veintiséis de enero de dos mil dieciséis, por unanimidad de once votos en relación con el sentido y mayoría de ocho votos de las consideraciones de los Ministros A.G.O.M., J.R.C.D. (ponente), J.F.F.G.S., A.Z.L. de L., E.M.M.I., J.L.P., A.P.D. y L.M.A.M.. En contra, M.M.B.L.R., N.L.P.H. y M.J.M.P.R..

6. "Para considerar que se está en presencia de un nuevo acto legislativo para efectos de su impugnación o sobreseimiento por cesación de efectos en una acción de inconstitucionalidad deben reunirse, al menos, los siguientes dos aspectos: a) Que se haya llevado a cabo un proceso legislativo (criterio formal); y b) Que la modificación normativa sea sustantiva o material. El primer aspecto conlleva el desahogo y agotamiento de las diferentes fases o etapas del procedimiento legislativo: iniciativa, dictamen, discusión, aprobación, promulgación y publicación; mientras que el segundo, consistente en que la modificación sea sustantiva o material, se actualiza cuando existan verdaderos cambios normativos que modifiquen la trascendencia, el contenido o el alcance del precepto, de este modo una modificación al sentido normativo será un nuevo acto legislativo. Este nuevo entendimiento, pretende que a través de la vía de acción de inconstitucionalidad se controlen cambios normativos reales que afecten la esencia de la institución jurídica que se relacione con el cambio normativo al que fue sujeto y que deriva precisamente del producto del órgano legislativo, y no sólo cambios de palabras o cuestiones menores propias de la técnica legislativa tales como, por ejemplo, variación en el número de fracción o de párrafo de un artículo, el mero ajuste en la ubicación de los textos, o cambios de nombres de entes, dependencias y organismos. Tampoco bastará una nueva publicación de la norma para que se considere nuevo acto legislativo ni que se reproduzca íntegramente la norma general, pues se insiste en que la modificación debe producir un efecto normativo en el texto de la disposición al que pertenece el propio sistema."

Jurisprudencia P./J. 25/2016 (10a.) del Tribunal Pleno, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 35, octubre de 2016, Tomo I, p. 65, con número de registro digital: 2012802. Derivada de la acción de inconstitucionalidad 11/2015, supra ver nota 2.

7. Supra, ver nota 1.

8. "Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"...

"II. Cuando durante el juicio apareciera o sobreviniera alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior;

"..."

Esta sentencia se publicó el viernes 17 de marzo de 2023 a las 10:20 horas en el Semanario Judicial de la Federación.